乔耀章:政府行政改革与现代政府制度

选择字号:   本文共阅读 905 次 更新时间:2019-07-12 22:24

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乔耀章 (进入专栏)  


一、20多年来我国政府行政改革的回顾


我国的行政改革是与新中国同步行进的, 总体上可以分为两个大的历史阶段。从1949-1978 年中共十一届三中全会以前3年为一个历史阶段, 我国曾进行过多次的行政改革, 但都是在不触动高度集中统一的行政体制的前提下进行的。这种高度集中统一的行政体制有3 大支撑点, 这就是工作中心以阶级斗争为纲, 追求纯粹的公有制和计划经济体制, 所以它不易被触动。1978 年12 月召开的中国共产党十一届三中全会标志着我国的行政改革进入了新的历史时期。随着由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的逐步深化, 行政改革迈出了新的步伐。行政改革的重点是政府下放权力, 转变职能。在学术界, 有将这20多年的政府改革过程以1992 年提出建立社会主义市场经济体制为界, 分为前后两个时期或阶段的, 也有基本上以中共党代表大会的年限来划分阶段的, 还有以国务院4 次重大的机构改革来划分阶段的。在此基础上,本文把行政改革的自然历史过程逻辑地归纳出如下一些主要内容。


( 一) 政府行政改革的基本出发点和原动力


中国政府行政的根本动力, 来源于中国经济、政治和社会的发展。但不同时期的根本动力或出发点是不同的。从1949 年新中国成立到1978 年, 这个时期可称之为” 政治的经济”时期[2]。毛泽东关于” 抓革命, 促生产”就是这个时期党和国家工作重心的最突出的概括( 政府的工作重心在政治运动和阶级斗争方面, 政府的工作重心先后在建立新中国, 恢复国民经济, 消灭私有制, 建立社会主义的政治、经济制度, “ 抓革命, 促生产”, 搞无产阶级专政条件下的” 继续革命”) 。这个时期的政府行政改革都是围绕着政治运动和阶级斗争展开的, 所以每次的改革都收效甚微。1978 年党的十一届三中全会以来我国进入新的发展时期, 这个时期可称之为” 经济的政治”的时期1。邓小平关于” 社会主义现代化建设是我国当前最大的政治”就是对这个时期党和国家工作重心的最经典的概括。党的十一届三中全会作出把党和国家的工作重心从” 以阶级斗争为纲”转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。并指出实现四个现代化, 要求大幅度地提高生产力, 也必然要求多方面地改变与生产力发展不适应的生产关系和上层建设, 改革一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式, 因而是一场广泛而深刻的革命。中国政府的行政改革正是在这样一个历史背景下展开的。此后, 党中央国务院又实施了西部大开发战略, 我们可称之为是党和国家工作重心的深度转移或党和国家工作重心的第二次较大转变o[3]。把党和国家的工作重心转向社会主义现代化经济建设上来, 作为政府行政改革的基本出发点和归宿点, 这是不同于以往任一次政府行政改革的一个最显著特点和根本性区别, 由此成为以后我国一切改革的内源性原动力, 当然也成为我国政府行政改革的内源性原动力。政府行政改革的最深刻的原动力来于经济发展所引发的政治要求。因为随着经济基础的变更, 全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。没有动力, 就不可能确定改革的目标和路向, 改革无从发生。当然, 政府行政改革的速度、质量、效果乃至成败取决于动力和阻力这两种力量的对比和相互作用。不仅如此, 社会经济的持续稳定发展也是我国政府行政改革的战略取向, 1982 年的机构改革就是1978 年以后经济建设引发的结果, 虽然这次改革还是在政府控制经济即计划经济体制下的改革。


( 二) 政府行政改革的最初设计


政府行政改革是一项艰巨而复杂的系统工程。20多年来, 我国的政府行政改革始终是在邓小平行政理论和改革理论的指导下进行的。当党的十一届三中全会奏响了” 总体改革” 的号角以后, 随即就提出一个问题, 我国总体改革从何着手, 必须寻找一个” 薄弱环节”, 寻找一个突出口,进行总体设计。这个薄弱环节和突出口就是政府行政改革。我国改革开放的总设计师邓小平早在1977 年就指出: 现在一提出要解决什么问题, 就要增加机构、增加人, 这不行。1978 年又指出: 我们的经济管理工作, 机构臃肿, 层次重叠, 手续繁杂, 效率极低, 政治的空谈往往淹没一切。这并不是哪一位同志的责任, 责任在于我们过去没有及时出改革。1980 年, 邓小平在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话再次强调: 目前党和国家领导制度中存在的机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任等现象, 说到底是因我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关都管了很多不该管、管不好、管不了的事。1982 年, 邓小平在《精简机构是一场革命》 讲话中又指出, 政府机构难以为继的状况, 确实到了不能容忍的地步, 人民不能容忍, 我们党也不能容忍[4]。其策略思想是, 对行政改革要有急迫感、危机感。邓小平从1977 年到1982 年, 几乎每年都讲到这个问题。正是这个时期, 作为中国改革开放的总设计师邓小平为行政改革确立了总体框架、基本原则和主要内容。邓小平在谈到政治体制改革的目的时指出: 总的目的是要有利于巩固社会主义制度, 有利于巩固党的领导, 有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。对中国来说, 就是要有利于贯彻执行党的十一届三中全会以来所制定的一系列路线、方针、政策。要做到这些, 我个人考虑有三条: 第一, 党和行政机构以及整个国家体制要增强活力, 就是说不要僵化,要用新脑筋来对待新事物; 第二, 要真正提高效率; 第三要充分调动人民和各行各业基层积极性[5]。根据邓小平多次讲话精神, 他关于行政理论和改革理论的要点有: 行政改革是为了解放和发展生产力, 行政改革要服从于经济建设这个中心; 行政改革要调动群众的积极性, 着眼于健全民主法制; 行政改革要有助于克服官僚主义, 建立精简高效的政府机构, 行政改革要创建人才脱颖而出的机制, 建设一支德才兼备的行政干部队伍; 行政改革要建立监督机制, 加强廉政建设; 行政改革要循序渐进[6]。邓小平行政理论和改革理论的精神实质是通过转变政府职能、下放权力、政企分开、精简机构与人员等一系列措施, 实现一场管理体制上的革命, 最终建立起与我国社会生产力相适应的全新的行政体制[7]。


( 三) 政府行政改革对经济体制改革的推动与回应


当把现代化的经济建设以及解放和发展生产力作为党和国家、政府的工作中心以后, 党和政府采取各项积极的经济政策推动生产力的发展。这种发展了的新的生产力必然要求有新的生产关系与之相适应, 必然与既有的生产关系产生矛盾和不适, 势必要求进行生产关系的调整与改革,由此必然引起所有制关系、所有制结构和经济基础的变革, 进而推动上层建筑的改革。在整个上层建筑中, 对中国经济改革涌动着的春潮最先感知的是人民政府。因此, 政府在整个上层建筑变革中必然充当” 领头羊” 的角色。一方面, 主动推进经济体制改革, 另一方面, 政府不得不在生产力发展进而生产关系变革亦即经济基础的变革的推进下进行适度的行政改革, 通过政府行政适度的改革, 积极能动地反作用于经济基础的变革以适应生产关系的变化, 最终适应新的生产力的发展要求。其显著的标志就是政府经济体制改革。受中国革命走农村包围城市道路历史经验的启迪,经济体制改革也是走出一条” 农村包围城市”的道路。首先进行农村经济体制改革, 即在农村推行的家庭联产承包责任制为主要特征的农村生产组织形式的改革, 充分调动农民的生产积极性, 解放农村生产力。十一届四中全会正式通过了《关于加快农业发展若干问题决议》, 此后连续几年的党中央国务院的一号文件都是为深化农村经济体制改革而下发的。农村经济体制改革主要采取的措施是: 调整农村经济政策, 调整农业生产体制, 提高农副产品收购价格, 适当扩大自留地和发展家庭副业,恢复和发展农村集市贸易, 发展多种经营, 确立联产承包责任制, 建立乡镇企业, 发展农业社会化服务体系, 改变政社合一体制, 以村民自治为基础推进农村基层民主政治建设。在农村经济体制改革中, 广大的农民得到实惠, 为中国农村的经济体制改革作出了巨大的历史性的贡献,也为促进城市经济体制改革积累了丰富的经验,为城市经济体制改革提供抗御风险的资本.


1982年党的十二大明确提出了有系统地进行经济体制改革的任务, 并提出计划( 主要是指导性而非指令性计划) 调节为主、市场调节为辅的原则, 已经是对传统理论和观念的重大突破, 对于在国民经济管理中冲破旧体制的束缚, 引入市场机制, 焕发国民经济的生和活力, 起到了历史性、开创性的作用。1984年, 党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了” 中国的社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”的新论断, 克服了党的十二大提出的” 计划经济为主, 市场调节为辅”的原则的局限性, 奠定了经济体制改革的理论基石, 确立了市场导向型社会主义经济改革的战略目标和大方向。对此, 邓小平高度评价这个《决定》是写出了一个新政治经济学的初稿, 是马克思主义基本原理和中国社会主义实践相结合的政治经济学, 解释了什么是社会主义, 有些是我们祖宗没有说过的话, 有些新话[8]。1987年党的十三大阐述了中国社会主义初级阶段理论, 制定了党在整个社会主义初级阶段基本路线, 提出了计划与市场内存统一的论断, 探讨新的经济运行机制。这对于建设有中国特色社会主义和政府行政改革具有深远的指导意义。其中, 政府在改革方面的主要举措是, 以增强国有企业的活力为中心, 扩大企业自主权, 推进多种形式的经济责任制, 发展多种所有制形式, 进行价格体制、财税体制、商品流通体制、对外贸易体制改革等, 充分发挥城市多功能的作用 。在农村和城市经济体制改革的推动下, 1988年出台了改革开放后第二轮的政府机构改革。这个时期的改革是由政府控制经济即计划经济向政府主导经济或双轨制经济体制转变的历史阶段.


(四) 政府行政改革与社会主义市场经济体制的构建


市场经济是我国政府行政改革的经济基础。如果说, 城市经济体制改革主要是针对传统的所有制关系的变革, 构建新的所有制关系以适应新的生产力的发展, 那么这种新的所有制关系的运行模式和运行机制是什么呢? 随着经济体制改革与政府行政改革的互动的进一步深入, 被历史地提出来了。1992 年春邓小平的南巡讲话, 以及党的十四大正式确定了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这是一个认识上的飞跃, 也是一种创新的理论。它把” 社会主义” 和” 市场经济” 创造性地有机的结合起来, 涵盖着经济制度、经济体制和经济运行机制等内容, 其中市场被定义为我国经济体制的主要形式。以此为标志, 我国的改革开放和社会主义现代化建设事业进入了新的发展阶段。1993 年3 月第八届全国人大第一次会议, 以修宪的方式把社会主义市场经济写进宪法, 用宪法的形式把它固定下来。同年11 月中共十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 把经济体制改革目标具体化、系统化, 成为建立社会主义市场经济体制的总体规划和行动纲领。社会主义市场经济体制的基本框架已经形成。1997 年党的十五大进一步提出了以调整所有制关系为基础, 以资本为纽带发展市场经济的理论和任务。党的十五大报告对行政改革作了进一步明确规定: 要按照社会主义市场经济的要求, 转变政府职能, 实现政企分开,把企业生产经营管理权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革, 建立办事高效, 运转协调, 行为规范的行政管理体系,提高为人民服务水平; 把综合经济部门改组为宏观调控部门, 调整和减少专业经济部门, 加强执法监督部门, 培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革, 实现国家机构组织、职能、工作程序的法定化, 严格控制机构膨胀, 坚决裁减人员。深化人事制度改革, 引入竞争激励机制, 完善公务员制度, 建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。


在经由政府控制经济即计划经济、政府主导经济即双轨制经济的历史阶段之后, 我国的经济体制开始进入加速走向政府宏观调控经济即市场经济阶段。与此相联系的政府行政改革也由政府机构改革、政府职能转变阶段进入政府行政体制改革亦即政府行政体制创新阶段。


(五) 政府行政改革首先从机构改革着手


如前所述, 政府行政改革主要包括政府职能、机构和体制3 方面内容, 如果按照行政生态决定政府职能, 政府职能决定政府机构, 政府职能和政府机构决定于政府体制的逻辑, 那么政府行政改革的序列自然是先转变政府职能, 其次改革政府机构, 再改革政府行政体制。但实际的改革历程是复杂的, 每一方面的改革都同时包涵其他两方面的内容, 不可分割, 只是每一方面改革的侧重点有所不同罢了。1978 年以来先后经过1982、1988、1993、1988 年4 次较大的政府机构改革党的十一届三中全会以后, 我国行政改革是从政策调整开始的, 用强化旧体制执行新政策, 是1982 年以前的基本特征[9]。当时改革的重点还主要在农村、经济体制改革还处于起始阶段, 总体上还是计划经济体制的前提下开始了1982 年的国务院机构改革。这次机构改革重点解决的问题是: 明确各部门及其所属机构的任务和职责范围,选贤任能, 配备和建好领导班子; 建立离退休制度; 切实加强干部的培训工作, 提高整个干部队伍的素质。这次改革, 由于决策者下了极大的决心,并且对行政方面某些问题的认识有新的进展, 改革的主要措施比较得力, 因而取得了一定的成效,主要表现在: 改革国务院领导体制, 国务院副总理由13 人减为2 人, 设置国务委员, 由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议;精简机构, 将原国务院工作机构由100 个裁并为60 个, 新增国家体改委共61 个部门; 精干领导班子, 按” 四化”方针选贤任能, 减少部委司局副职人数, 规定正副部长和司局长的任职年龄; 废除实际存在的领导干部职务终身制, 实行干部退休、离休制度; 紧缩编制、轮训干部, 确定按25%精简国务院及所属各部门机关人员。1984 年, 党的十二届三中通过的经济体制改革的《决定》, 首次明确我国的社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。要求政府机关实行政企职责分开, 正确发挥政府机构管理经济的职能, 要求国家机构按照政企分开、简政放权的原则进行改革。1986 年, 根据经济体制改革的实践, 邓小平多次指出要搞政治体制改革, 认为不搞政治体制改革, 经济体制改革难以贯彻。1987 年党的十三大提出了政治体制改革的7 项具体任务, 改革政府工作机构就是其中的一项。1982 年机构改革后不久又迅速出现” 反弹”现象。到1988年国务院工作机构又增到了72 个, 此外还成立了12 个部委归口管理机构, 增设了一批非常设机构和政企不分的公司, 政事不分的事业单位等等。第二轮的机构改革又势在必行。1988 年的机构改革的主要内容集中在转变政府积能, 下放权力, 调整机构, 精简人员, 搞好配套改革。在改革政府机构的同时, 推出干部人事制度改革, 抓紧建立和逐步实施国家公务员制度,办行政学院, 培养行政管理人才。这次机构改革在数量上把国务院工作部门由72 个整减为68 个, 变化不大。但是, 此次机构改革的重要性在于按照转变职能的方向和原则, 本着加强综合管理与宏观调控, 减少直接管理与部门管理原则, 着重对国务院的专业经济部门和综合部门中专业机构进行了适当的调整合并,为建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的行政管理体系打下了基础。


1993 年国务院进行的第三次机构改革是在党的十四大提出在我国建立社会主义市场经济制理论指导下进行的。这次机构改革的指导思想是把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标, 按照政企分开和精简、统一、效能的原则, 在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展。主要内容是对国务院综合经济部门、专业经济部门、社会管理部门、直属机构、办事机构等, 根据不同情况,分别提出不同的改革要求, 进行具体的改革调整。这次机构改革是在经济体制改革取得重大理论突破的指导下进行的, 因此可以认为是1988 年的改革在更高认识基础上的继续。其主要成就在于, 在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的条件下, 对传统的计划、财税、金融、流通、社会保障等体制进行了改革。初步构建了政府宏观调控体系, 有效地抑制了通货膨胀, 实现了国民经济的软着陆。随着《国家公务员暂行条例》从1993 年10 月1 日起在全国正式实施, 初步建立了对国家行政人员进行科学管理的规章制度。


在党的十五大报告中关于建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系的精神指引下,1998 年进行建国以来规模最大的一次政府机构改革, 它把政府机构改革, 政府职能转变与政府体制改革融为一体, 因此, 实际上是一次具有全面行政改革涵义的政府行政改革。其全面性就在于这次改革提出了” 一个确保”、” 三个到位”、” 五项改革”的内容。其中, “ 一个确保”就是在面临东南亚金融危机挑战的情况下, 确保1998 年经济增长8%, 通货膨胀率少于3%, 人民币不贬值。” 三个到位”就是全面推进国有企业改革, 大多数国有大中型企业争取3 年时间脱困继而建立现代企业制度, 彻底改革金融系统, 整顿金融秩序, 化解和防范金融风险; 进行政府机构改革, 机关人员精简分流一半。” 五项改革” 就是粮食购销的体制改革、投资融资体制改革、城镇住房制度改革、医疗制度改革和财税制度改革等。这次改革是在我国政府管理体制等面临严峻挑战背景下启动的, 这些挑战主要有政府管理、国有企业、金融体制、国际竞争力、国家和民族的文明进步及国家财政等6 个方面面临挑战。这次改革具有力度大、时机选择合理、制度创新与整合、目标明确且期望值高及速度型等新特点。由此改革的难点主要在于, 转变行政观念难、恰如其分地处理集分权存在的悖论难、改变国民包括政府官员的关于社会责任观难,大幅度精简人员尤其精简地方人员难, 机构改革与” 五项改革” 同期启动难, 以及在动态的过程中建立关于改革的共识性难等[10]。此次改革的重点是国务院组织部门, 即宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科教文化、社会保障和资源管理部门以及国家政务管理部门确定各自的主要职责。国务院各部门的” 三定” 方案在1998 年底前实施完成, 省级政府” 三定”方案则在1999 年内完成。其他方面的改革有的目前还处在攻坚阶段。根据2”““ 年九届人大第三次会议的政府工作报告精神, 国务院各部门要巩固机构改革的成果, 地方政府机构改革要按照中央的部署和要求抓紧进行。


(六) 政府行政改革的核心问题是政府转变职能


转变政府职能是我国政府行政改革的重点之一, 所谓政府职能就是政府的职责功能和作用, 是政府行政的核心。它包括政治、经济、文化、社会等方面的职能。它回答的是政府应该干什么, 不应该干什么。1978 年以来我国改革开放的基本取向决定了我国政府行政职能转变的方向, 即从一个适应于传统公有制的计划经济政府转变为一个适应于以公有制为主体的社会主义市场经济的政府。整个过程我称之为政府职能重心位移过程。1988 年以前政府职能转变是在计划经济框架内的调整, 即在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围, 扩大了指导性计划和市场调成果的基础上进行的, 在认识和实践上都达到了以往历次改革不可能达到的水平。1988 年以后,尤其是1993 年以来, 政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱, 中心内容是按发展社会主义市场经济的要求, 实行” 政企分开”, 即政府职能与工商企业经营职能分工, 政府管理从微观转向宏观; 由直接指挥企业生产营转向间接管理; 由政府只管部门所属企业转向全行业管理; 由对社会的管治为主转向既实施管治又监督服务; 由政府机关办社会转向机关后勤服务社会化, 等等。在节的范围; 在财政体制方面通过” 利改税”、” 分级包干” 等改革措施, 增加了地方政府的财权; 在农村实行了家庭联产承包责任制, 做到了政府与农业经营的分开。这些改革未从根本上触动计划经济体制。这是1982 年机构改革出现” 反弹”现象的一个重要原因。1988 年的政府机构改革, 一个突出的贡献就是第一次明确提出了” 转变政府职能”这个关键性的命题。这标志着我国的政府机构改革, 开始突破只注重数量增减和单一组织结构调整的局限, 向政府职能的重新选择、重新定位的转变。这次改革是以强调政府职能转变为特征的,是在我国改革开放进入第10 个年头并取得显著成果的基础上进行的, 在认识和实践上都达到了以往历次改革不可能达到的水平。1988 年以后,尤其是1993 年以来, 政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱, 中心内容是按发展社会主义市场经济的要求, 实行” 政企分开”, 即政府职能与工商企业经营职能分工, 政府管理从微观转向宏观; 由直接指挥企业生产经营转向间接管理; 由政府只管部门所属企业转向全行业管理; 由对社会的管治为主转向既实施管治又监督服务; 由政府机关办社会转向机关后勤服务社会化, 等等。在此基础上, 1998 年的政府机构改革不仅从总体上提出建立” 办事高效、运转协调、行为规范”的行为管理体制的总目标, 而且对政府职能转变的内涵作出了三项规定: 宏观调控、社会管理和公共服务。这与以往一般地提出政府职能转变, 在目标模式选择上取得了重要进展。这既是对政府职能的科学定位, 也是对传统行政思维的重大突破。当然, 政府转变职能问题仍伴随着经济体制改革、政府机构改革和政府行政体制改革而长期存在,中央多位领导同志多次在不同的场合都强调提出要进一步转变政府职能, 所有这些都是为了进一步推进政府机构改革和政府行政体制改革。


七) 政府行政改革中的行政体制改革


行政体制、政府体制、行政管理体制等就其实质来讲都是一回事, 是指政府的责权结构及其运行方式。中国政府的行政体制改革不是一个孤立的事项, 它的启动、发展和有效推进离不开其他系统的支持、配合, 这是一种行政生态观。行政体制从属于政治体制, 与经济体制有着密切联系, 处于政治体制和经济体制的结合部与交汇点。我国改革开放以前的行政体制主要的积弊是权力高度集中。从20世纪70 年代末起, 我国行政改革全面展开, 主要是针对传统的权力过分集中的行政管理体制进行改革。做到有领导地大胆下放, 让地方( 政府) 和工农业企业在国内统一计划指导下有更多的经营自主权。理顺政企、政事和中央与地方关系。从80年代初开始, 中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限, 中央政府主要掌握国民经济的重大决策权,即宏观调控权, 包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等, 以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制订地方性法规或政策; 通过地方税收和预算, 调节本地区的经济活动; 运用地方资源, 促进本区域经济和社会进步, 特别是推动直接为大众服务的教育、卫生、住房和社会保障事业的发展。在理顺中央和地方事权关系, 合理下放权力的同时, 还要切实维护中央权威。围绕着权力下放、转变政府职能, 我国各级政府对行政管理体制、管理机构、管理方式、人事制度进行了不断深入的改革。行政体制和机构的改革, 是按照精简、统一、效能的原则, 建立办事高效、运转协调, 行为规范的行政管理体系, 提高政府为人民服务的水平; 依法治国, 依法行政, 并逐步实现国家机构、组织、职能、编制、工作程序的法定化; 精减政府机构, 把综合经济管理部门改为宏观调控部门, 即减少乃至取消其行政审批权限, 调整和撤消专业经济管理部门, 加强执法监督部门,培育和发展社会中介组织, 加强廉政建设, 建立行政监督、政务公开, 惩治腐败的机制, 促进政府运行的公正、公开、公平; 完善国家公务员制度, 引入竞争机制, 建设一支高素质的专业化行政干部队伍[11]政府行政体制改革在中国改革总体战略中处于经济体制改革和政治体制改革的结合部。目前改革的难点在于经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革并未形成良性互动, 行政体制本身的改革并不配套和适应, 改革在操作层面上有很多阻力。政府行政体制改革已远远滞后于整个经济体制改革的进程, 并产生了许多影响国民经济高效发展, 危及社会稳定的问题。因此, 我国政府行政体制改革已发展到了政府整合其内外功能的关键阶段, 从这个意义上说, 政府行政体制改革的政府整合取向已成为现行政治体制改革的突破口。


八) 政府行政改革中的国家结构、行政区划等问题


1978 年以来, 政府行政改革过程中, 在国家结构、行政区划及行政层次和行政的法治化、国际化方面也发生了一些变化和变革。我国是实行民主集中制的单一制国家。在少数民族聚居的地方实行民族区域自治政策。民族区域自治体现了国家充分尊重和保障少数民族管理本民族内部事务的权利, 体现了国家实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。改革开放以来,我国的少数民族和民族地区的面貌发生了翻天覆地的变化, 经济文化事业迅速发展, 民族区域自治制度进一步完善, 少数民族干部队伍发展壮大, 群众生活水平普遍提高。国家实施西部大开发战略, 有利于加快少数民族和民族地区经济与社会全面发展, 促进各民族共同繁荣和进步。在祖国统一问题上, 邓小平同志创造性地提出了” 一个国家, 两种制度” 的构想。根据这一构想, 中央成功地解决了历史遗留下来的香港问题和港门问题。1997 年7 月1 日我国已经胜利收回香港, 1999 年12 月20 日我国又顺利实现澳门回归祖国。香港和澳门回归祖国后实行高度自治, 继续保持了香港、澳门的繁荣与稳定。实践证明, “ 一国两制”的构想和” 和平统一, 一国两制” 的基本方针是完全正确的, 按照这一构想和基本方针, 也可以解决台湾问题, 最终实现祖国的完全统一。


在地方政府的改革中, 省、自治区和直辖市是地方的最高级行政建制。首先, 改革开放后, 增设了海南省与重庆直辖市。目前我国共有23 个省( 不含台湾省) 、5 个自治区、4 个直辖市, 共计32个省级行政单位。其次, 在1983-1989 年, 中共中央国务院先后批准重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安、青岛、宁波、厦门、深圳、南京、成都、长春等14 个省辖大( 中) 城市实行了” 计划单列”, 即将这些城市的国民经济和社会发展计划,在国家计划中单列出户头。这是我国行政改革出现的” 新生事物”, 作为一种探索取得了一定的成效, 也引发了不少矛盾, 这些矛盾深刻地反映出中国地方行政变革中的一些带有共性的问题, 即地方、部门利益的强化必然会引致利益冲突。解决这些问题的出路是要用法律制度规范各行政主体的行为, 而这将会是一个长期的过程。其三,1982 年2 月15 日, 中共中央国务院发出《关于地市党政机关机构改革问题通知》, 提出” 积极试行地、市合并”。市领导县的改革, 在实践中表现为地市合并或划县入市和建市领县式3 种基本模式。实践证明, 实行市领导县的体制, 以经济发达的城市为中心, 带动广大农村的发展, 是完全可行的。经过改革, 中国的地级体制出现了3 种形式:一是地市合并或地改市, 实行市领导县的体制; 二是地市并存, 即地区和地级市并存于一地; 三是地区管县( 市) 。这样, 省县之间出现了一级政府, 形成为一种前所未有的地方行政体制。即地市合并、市领导县的体制, 使部分地方形成了省) 市)县) 乡4 级政府格局。实行这种体制的地方, 都是经济相对发达的地区。而在经济相对不发达的地区, 则是另一种情况。其四, 县制已成为国家行政体系中不可缺少的重要组成部分。改革开放以前, 基层行政建制由县一级变为乡一级, 县的地位变为省和乡之间的中间环节, 转而起承上启下的作用。改革开放以后原先城乡分治的体制开始向成乡合治转变, 越来越多的地方实行了市领导县的行政体制, 从而使这些地方的县成为省辖市所属的农村分治单位。在仍实行由省的派出机关管县的地方, 县的自主权一定程度上受到截留和钳制, 出现两种县级行政体制的并存。县级行政有基础性、完整性、直接性、相互独立性等特点。这些特点表明, 县级在国家行政体系中的功能主要是” 执行”, 即贯彻执行上级政府的方针政策。因此, 有学者主张在县级及县以下, 不必过多地强调党政分开。其五, 1949 年后到改革开放期间, 农村” 草根行政”实行的是乡制。其间20多年曾为人民公社及其革命委员会所取代。1983 年, 中共中央国务院《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出, 随着农村经济体制改革, 现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府, 政社必须相应分开, 当前的首要任务是把政社分开, 建立乡政府( 发达地区建立镇政府) , 同时, 按乡建立乡党委。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础。随着乡政府的建立, 应当建立乡一级财政和相应的预决算制度。明确收入来源和开支范围。这项工作在1985 年初全部完成。原作为行政机构的生产大队和生产队被撤销, 村一级组织的性质确定为群众性自治组织。“草根行政”的正常建制得到恢复[12]。


如果说计划经济是人治经济, 那么, 市场经济就是法治经济, 它要求行政管理法治化。行政管理法治化的本质在于用法律规定行为活动的机构、权限、手段、方式和后果, 行政管理必须遵守法律并在法律授权的范围内进行, 体现为行政活动遵循” 有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针。我国行政管理有着浓厚的” 人治”色彩。为了根除” 人治” 行政, 做到行政管理法治化成为紧迫任务和必然要求。改革开放以来, 我国在行政法制( 治) 化方面做了大量的工作。在此基础上, 党的十五大报告中明确提出了” 依法治国” 的方略, 它的根本要求就是依法行政, 实现行政管理法治化, 其要旨是在全社会树立一种” 法治精神”,亦即弘扬法的精神。


我国政府行政是在开放中改革, 又在改革中进一步扩大开放。这种改革开放既是国内政府的改革, 也是国际政府间的改革。尽管行政改革具有中国特色, 但是许多改革的重大举措, 乃至行政改革的总体思路而言, 中国与国际上的行政改革相互接近并有许多共同点。我国政府行政改革的国际性既表现在学习借鉴国外的先进经验, 又表现在我国的政府行政改革具一定的国际意义。这方面的主要举措就是创办经济特区、扩大沿海开放城市和设立经济技术开发区, 如开发开放上海浦东新区、建立海南大特区、建立中新苏州工业园区, 形成全方面对外开放新格局。这些先行区在学习借鉴国外先进的行政管理经验, 进行区域内的政府职能转变, 政府机构改革、政府管理方式改革等方面, 为全国的全面的政府行政改革积累了经验, 作出了贡献。随着我国主动加入世界贸易组织, 必将为我国政府行政改革注入新的活力因素。


二、我国政府行政改革的展望


展望我国政府行政改革的未来, 我们看到了机遇与挑战并存。概括地说, 我们面临的问题主要在于: 一方面有些政府行政改革的理论不完全符合政府行政改革的实际和实践, 既表现为滞后情形, 也表现为不当的超前情形。这两种情形表明政府行政改革理论的空泛、不到位、软弱和无力。另一方面, 有些政府行政改革的实践不符合政府行政改革理论的要求, 表现为政府行政改革的实践脱离政府行政改革的理论。解决的办法可能在于政府行政改革的理论和实践都要从我国政府行政管理的实际出发, 做到与时俱进。单有理论趋向于实践还不够, 更重要的还在于政府行政改革的实践要趋向于政府行政改革的理论。用政府行政改革的理论创新和制度创新来指导和规范政府行政改革的实践。


我国的政府行政改革向何处去? 许多仁人智士都在献计献策。比如, 有学者认为, 中国2005 年以前面临改革难题之一, 就是如何推动” 改造政府职能”的改革。回顾和总结中国20多年来的改革开放的经验和教训, 不难得出这样一个结论: 为什么一项看似十分简单的改革却要绕很多弯子, 付出很大代价, 枉缴很多” 学费”, 其根本原因就在于政府职能与市场机能的错位, 政府决策与市场需求的错位, 资源配置与企业发展的错位。在中国加入WTO 之前, 这种状况可以存在很长时间, 而且即使错位了再改也有机会, 但在加入WTO以后, 改正错误的机会将越来越少。因此, “ 改造政府职能”已成为中国在全球化背景下, 在国际市场公平竞争环境下发挥自身优势不可逾越的一项” 政治任务”。关键在于要把握关键问题和关键环节, 能作出” 开明决策”[13]。再如, 有学者认为, 自1982 年以来, 中国政府历经4 次集中式的改革,已经发生了广泛而深刻的变化。但是, 历次改革基本上是按照” 政府改革”而不是” 改革政府”的单一模式进行的。这就使得中国政府行政改革面临一系列的” 两难抉择” 的公共政策问题: 国家崇拜还是市场崇拜, 政治政府还是技术政府, 全责( 重责) 政府还是分责( 轻责) 政府, 直接责任政府还是非直接责任政府, 稳定政府还是改革政府, 激进政府还是渐进政府, 廉洁政府( 国民政府) 还是腐败( 特殊利益) 政府, 集权政府还是分权政府等等。在可预见的将来有可能越来越强烈地困扰政府行政改革的” 两难抉择” 的公共政策选择问题是: 大政府与小政府、强政府与弱政府、大众政府与精英政府、国际化政府与本土化政府、经济政府与均衡政府[14]。同时, 制约中国政府行政改革的最重要的变量及其相互关系主要集中在1个方面,即: 行政改革理论规范与行政改革政策阐释的关系; 行政改革基本价值标准与行政改革政策选择的关系; 行政典范革命与转变行政观念的关系; 机构改革与行政制度创新的关系; 法制行政与法治行政的关系; 集权与分权的关系; 政策制定系统与政策执行系统的关系; 他事务管理与自事务管理的关系; 公共行政目的与公共行政管理方式的关系; 公共行政管理通则与中国公共行政管理特殊性的关系等, 由此衍生和出了相应的宏观公共政策选择问题[15]。还有人认为, 21 世纪中国行政改革的目标轮廓已经比较清晰, 这就是: 在总目标方面, 建立与社会主义民主政治体制相配套、与社会主义市场经济体制相适应的, 有中国特色社会主义的行政管理体制。主要包括: 建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系; 造就高素质的专业化行政管理干部队伍; 把依法施政贯穿于行政管理的全过程; 建设廉洁、廉政、务实、高效为人民服务的政府。在主要内容方面, 从政府职能角度而言, 主要是转变职能, 政企分开; 从组织结构角度而言, 主要是加强宏观调控部门, 减少专业经济部门, 加强执法、监督部门, 并适当调整中央政府与地方政府的事权。从运行机制角度而言, 主要是改革管理方式、转变作风, 加强廉政建设, 提高行政效率。从行政规范角度而言, 主要是按照依法治国、依法行政的要求健全行政法制, 规范行政行为, 实现政府机构、职能编制工作程序的法定化。在配套措施方面, 包括培育和发展社会中介组织, 减少政府部门办理的有关中介事务; 推动事业单位改革, 实现政事分开, 即政府职能与事业单位职能分开, 逐步实现事业单位社会化; 设立法定机构, 把政府包揽的决策与执行两种职能加以分离, 属于决策权的仍归政府, 属于执行权的交给法定机构; 加快国有企业改革步伐, 并推进金融体制、投融资体制、社会保障体系等诸方面的配套改革, 以营造行政改革必要的良好的外部环境。中国行政改革是一个长期的过程, 其任务繁重而艰巨, 必须认真学习理论, 不断进行探索, 坚决而稳定地把改革推向前进等等。所有这些计策都是我们继续推进我国政府行政改革向纵深发展的不可多得的财富, 都应当用以指导我国的政府行政改革的实践


我国的政府行政改革, 是中国共产党执政主导型的政府行政改革。根据党的十六大报告的精神, 我们认为我国的政府行政改革要进一步处理好以下几方面的关系。第一, 要进一步按照党的十六大关于深化行政管理体制改革的要求, 处理好政府行政改革自系统的各种关系, 尤其是中央与地方的关系。第二, 要进一步处理好政府行政与国家行政的关系, 即政府行政改革与人大行政改革和” 两院” 行政改革的关系。第三, 要进一步处理好政府行政与执政党行政的关系, 即政府行政的改革与执政党行政改革的关系, 亦即行政体制改革与狭义的政治体制改革的关系。第四, 要进一步处理好政府行政改革与经济体制改革的关系, 政府行政改革取决于经济体制改革的性质及其价值取向, 归根结底取决于我国现实生产力发展的水平和状况。第五, 要进一步处理好我国的政府行政改革之特殊与世界行政改革之一般的关系。


总之, 政府行政改革是一个系统整体的过程,也是一个循序渐进的进程, 还是一个应具法律和制度保障的过程。围绕着现代化经济建设这个中心创建与现代企业制度相适应的具有中国特色的现代政府制度, 是深化政府行政改革的必然要求,也将是政府行政改革的理论工作者和政府行政改革的实践工作者共同的历史任务。


注释:

[*]原载于《管理世界》2003年第2期。

[2]万里:5决策的民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题6,载5人民日报6,1986年8月15日。

[3]参见中国人民大学复印报刊资料管理科学6,2002年第9期的学术信息。

[4]参见国家哲学社会科学规划办公室网站(网址:www.npopss.gov.cn)的有关栏目。

[5]关于对公共政策概念的不同解释,可参见目前国内业已出版的各种公共政策方面的专著和教材。

[6]参见[美]安德森:5公共决策6(中译本),华夏出版社,1990年版。

[7]参见[以色列]德罗尔:5逆境中的政策制定6(中译本),上海远东出版社,1996年版

[8]关于笔者对公共政策研究方法论的详细论述,可参见笔者承担完成的国家社会科学基金项目的最终研究成果:政策执行阻滞机制及其防治对策)))一项基于行为和制度的分析6(人民出版社,2002年版)一书的第2章。

[9]见汪玉凯:中国行政体制改革20年的回顾与思考,中国行政管理,1998年第12期,第8页

[10]张国庆:1998年中国政府机构改革的若干理论问题,国行政管理,1998年第12期

[11]转引自任晓:5中国行政改革6,浙江人民出版社,1998年版,第1页

[12]转引自任晓:中国行政改革,浙江人民出版社,1998年版,第275~286页。

[13]见江濡山:中国2005年以前面临的改革难题,战略与管理,2002年第6期,第2-3页。

[14]中国政府行政改革的两难抉择及其应对理论,北京学院学报,2001年第5期;

[15]世纪初中国行政改革的十大关系及政策选择,中山大学学报(社科版),2001年第6期。


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