谢庆奎:中国政府的府际关系研究

选择字号:   本文共阅读 2875 次 更新时间:2022-11-01 22:47

进入专题: 中国政府   府际关系   央地关系   地方政府  

谢庆奎  


中国政治学会理事、中国行政学会县政研究学会副理事长、北京大学政府管理学院教授、北京大学政治发展与政府管理研究所(现国家治理研究院)前所长谢庆奎教授于2022年10月31日逝世。谢庆奎先生一生诲人不倦、著作等身,在当代中国政府领域的研究上做出了重要贡献,极大推动了中国政治学的学科发展。特分享谢先生早年关于府际关系的经典研究,以供诸君交流学习。谢庆奎先生千古!


摘要:府际关系即政府之间的关系 ,它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。府际关系的特征除了范围广、动态性、人际性之外 ,还具有执行性、应付性、协商性。改革开放前后 ,中国政府之间特别是地方政府之间的关系发生了很大的变化 ,由单一性走向多样性 ,由垂直联系为主发展为横向联系为主 ,由冷变热。由于利益的驱动以及地区之间的差距和发展的不平衡性 ,地方政府之间、地区政府之间以及政府部门之间的横向联系蓬勃展开 ,西北集团、西南集团、华南—西南集团、上海经济区以及几个政府之间、企业之间的协商和合作正在加强。理顺政府之间的关系意义重大 ,它对于缩小地区之间的差距 ,实现共同发展 ,以至于加速实现现代化 ,都有重要的作用。

关键词:府际关系;中央与地方;地方政府;部门;垂直;横向联系


一、府际关系的涵义与特征

府际关系,就是政府之间的关系,在大陆听起来怪怪的,在台港澳却是常用语。它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系,以及不同地区政府之间的关系。它所关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题。因此,府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系。正因为如此,府际关系对各国各级政府来说,都是一个至关重要的问题,在中国尤为如此。这里的政府,当然是狭义的政府,即国家各级行政机关。如果是广义的政府,那么它首先就是指行政、立法、司法机关之间的关系,其次才是各级行政机关之间的关系,以及各级立法、司法机关之间的关系。这样,问题就复杂得多了。

府际关系的表现形式是多种多样的,其实际内涵也是十分丰富的。国内研究政府之间关系的林尚立教授指出:“各级、各类政府为管理复杂的社会公共事务所形成的关系也是十分广泛的。它包括权力关系、职能关系、政策关系、监控关系、税收关系、预算关系、公务合作关系、法律关系、司法关系,等等。虽然政府间行政关系所包含的内容十分广泛,但从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看,政府间关系主要由三重关系构成:权力关系、财政关系和公共行政关系。”这种分析和概括是有见地的,但据我看来,这种认识还不够全面。在权力关系、财政关系和公共行政关系的背后,还有一个利益关系,这是不容回避的理论和实际问题。

各级政府都存在着“利他”和“自利”的双重动机。“利他”,就是为社会服务,为人民服务,便民服务;“自利”,就是单位利益、部门利益和个人利益。政府官员和公务员为自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等去做事或工作,这里都含有自利的动机。这就是政府的本质属性之一——自利性所带来的影响与结果。因此,政府之间关系的内涵首先应该是利益关系,然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者,后三者是前者的表现。四者并列,以利益关系为先,才是政府之间关系的真正内涵。

关于府际关系的特征,美国学者狄尔·S·莱特在考察美国联邦制中各级和各类政府之间关系时,概括了五大特征:

第一,范围广。他认为政府之间关系比联邦主义概念所包含的范围更广。联邦主义主要强调中央与各州之间的关系,有时也涉及各州之间的关系。而政府之间关系还包括中央与地方之间、各州与地方之间、中央—各州—各地方之间以及地方与地方之间的关系。

第二,动态性。政府之间关系是一种持续的、灵活的动态关系。他认为政府之间关系是通过政府官员和公务员之间的日常接触、了解与估价的形式而产生的关系,是以竞争和合作两种形式进行的正式和非正式的关系。

第三,人际性。他引用另一个学者的话说:“真正决定政府各部门之间关系的,实际上是打着办公室招牌工作的人们。因此我们有必要明确指出政府之间关系这一概念,主要是指人际关系和人的行为。”

第四,公务员的作用越来越重要。公务员已经成为政府之间关系的主体,作用越来越突出。

第五,政策的影响越来越大。在美国,由于政策的作用,政府之间新的权力关系与权力结构正在形成。这种新的权力关系与权力结构,与美国宪法、法律所规定的关系有所不同。

这五大特征带有一定的普遍性,不仅适用于美国政府之间的关系,也基本适用于中国政府之间的关系。由于美国是联邦主义的国家,州和地方政府实行自治,而中国是中央集权主义国家,地方政府必须听命于中央,实行有限的分权,所以两国的政府之间关系又有所区别。中国政府之间关系除了具有以上五大特征之外,还具有执行性、应付性、自创性和协商性等特征。

执行性表明,下级政府和下级部门必须执行上级政府和上级部门的计划、政策、决定、命令。理解的要执行,不理解的也要执行,这是由中央集权制的性质所决定的,很少有讨价还价的机会。民主协商在先,集中领导在后,集中了以后就没有二话可说,必须执行。在执行的过程中会有修正,但这种情况不多。由执行性的特征引出了应付性的特征。为了执行上级政府和部门的计划、政策、决定、命令,下级政府和部门会区别情况,少数政治任务坚决执行,大多数的社会经济文化工作,则想办法应付,硬顶不行,但要变通执行。这就是“上有政策,下有对策”了。这种应付性一是出于无奈,二是在有些情况下危害性也比较大,使上级的正确政策得不到有效的执行。由应付性又生出了自创性。下级应付上级的对策,有不少就是下级政府和部门为了自身的发展,也是为了自己的利益,而作出的自主性决策,还有一定的创造性。这是地方政府之间竞争的结果,是迫不得已作出的选择。当然也有一些对策是自作聪明作出的有害决策,既不利于上级政策的执行,也不利于市场经济的发展。这是一种小团体主义和地方保护主义。协商性是改革开放以后出现的新动向。由于利益的驱动,有些问题不是一纸命令所能解决的,上级和下级以及同级之间需要进行谈判和协商才能解决。政府之间关系的这种特征和风尚值得提倡,少命令,多协商,既有利于问题的解决,也有利于民主政治的发展。

二、中央政府与地方政府之间的府际关系

中央政府与地方政府之间的关系,实际上是中央政府与省级政府之间的关系。省级以下各级政府与中央政府也有关系,如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令,但一般都是通过省级政府而发生关系的;市、县政府与中央政府及其部门发生的联系,一般都是经过省级政府同意或批准的,或事后报告。所以说中央政府与地方政府之间的关系,实际上是指中央政府与省级政府之间的关系。

在中央与地方的关系上,中国一直实行中央集权制。中央集权,并不意味着地方的一切社会生活领域的一切活动,都要由中央政府管起来,也不意味着否定地方的特殊性和相对独立性。应该根据中国宪法的规定,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。建国以来,在处理中央和地方的关系上,形成了权力上收——权力下放——再上收——再下放的循环圈,在这个圈子里面打转转,长期处理不好中央与地方的关系。实践证明,把什么事情都集中到中央,使中央政府对具体事务管得过宽过细,对地方政府管得过死,弄得地方政府一点自主权也没有,不是聪明的做法。不能忽而“上收”,忽而“下放”,要实行合理分权。改革开放以前,中央政府控制了政治、经济、社会与文化领域的所有权力,地方政府一般处于无权的地位,一切听命于中央的指令与计划,自主权极少。1978年改革开放以来,上述情况发生了很大的变化,地方政府拥有了一定的自主权,特别是东南沿海地区享有了较大的自主权,分权成为趋势。在中央政府向地方各级政府放权的过程中,形成了三种带有普遍意义的倾向:

第一,倾斜分权。二十年来,中国已形成东重西轻的倾斜分权的格局。如经济特区海南省、深圳市、珠海市、汕头市、厦门市,赋予了较大的经济管理权力;14个沿海开放城市大连、青岛、宁波等市,都是东南沿海地区;14个计划单列市、14个副省级市,其中大连、青岛、宁波、厦门、广州、深圳等市,也都在东南沿海地区。结果出现了经济特区———沿海开放城市———内地经济技术开放区———内陆省区四个不同阶梯的倾斜分权,东重西轻,渐次放权。

第二,纵向分权。这种分权方式就是首先由中央政府向地方省级政府放权,其次由省级政府向市级政府放权,然后再逐级下放权力。下放的权力主要是经济管理权力和部分行政管理权力。实行纵向分权的目的,是为了克服中央高度集权的弊端,也是为了调动地方各级政府的积极性、主动性和创造性。

第三,经济分权。中央权力的下放,最主要的是经济权力的下放,也就是经济管理权力的下放,包括计划权、管理权、信贷权、投资权、外汇管理权、进出口权等。全国以经济建设为中心,经济管理权力的下放是必不可少的,也是不可避免的。当然,经济分权是有底线的,有些经济权力如公共物品的提供、全国性的基础建设、宏观经济的调控手段、收入的再分配、战略物资的掌控等,则不能下放。

改革开放政策以及这种分权趋势,促进了中国社会经济的发展,初步改变了中国贫穷落后的面貌,也提高了中国的经济实力和国际地位。但是,这种分权趋势也存在一些问题,比如倾斜分权,导致了地方政府之间不平等和不公正的竞争,扩大了东西部差距,压抑了中西部地区的积极性,出现了资源配置和流向不合理的现象;纵向分权也引发了地方保护主义、个人专断等问题;经济权力的下放,掩盖了政治权力的下放,形成了政治体制改革滞后的局面。这些问题虽然是在改革开放的过程中出现的,然而必须有清醒的认识,并采取有效措施,逐步加以解决。首先是要坚持分权,不能重新搞中央集权,否则中央与地方的关系又会走回头路。其次是逐步做到相对均等分权,政策向中西部倾斜。再次是实现纵向分权和横向分权的有机结合。最后是逐步做到经济权力下放和政治权力下放的协调统一。只有这样,才能逐步理顺中央政府和地方政府的复杂关系,调动中央和地方两个积极性,加速实现现代化。

通过放权让利,中国的中央与地方关系的变化是巨大的,出现了一些新因素,这些新因素也许还会根本改变中央与地方关系的未来格局。但是,中央集权制仍然是中国中央与地方关系的根本特征。就目前来说,中央政府对地方各级政府的控制仍然是有效的、多方面的:中央政府通过对省级政府正、副职领导人的任用和管理,从干部人事上控制了各省级政府;中央政府通过宪法、法律和规章,以及立法规划、范围、内容和程序,控制了地方政府的立法活动;中央政府通过规划和计划管理、财政预算管理、金融税收政策、审计管理以及基建项目的审批等途径,控制了地方政府的经济活动;中央政府通过行政领导、编制审批、行政监督,控制了地方政府的行政活动;通过党的领导、政治思想教育、新闻传媒的宣传,中央也严格控制了地方的政治活动。总之,尽管中国的中央与地方关系发生了积极的变化,但是没有根本改变中央控制地方的基本事实。

三、地方政府之间的府际关系

中国地方政府一般分为四级,即省—市—县—乡。在不到三分之一的省、自治区,在法律上分为三级,即省—县—乡,但在省与县之间设有省政府的派出机构———地区行政专员公署,行署被赋予人事权、财政权、行政权,实际上是一级政府,所以还是四级。当然,直辖市一般分为三级,即市—区(县)—乡(街道);海南省也是三级,即省—县(市)—乡;港澳则为一级政府,以及其他一些特殊情况。总之,中国地方政府的层级设置,可以说一般分为四级。

中国地方政府之间的府际关系,是中央政府和地方政府之间的府际关系的延伸。这种关系同样也经历了曲折的路程。改革开放以后,一方面,省级政府也向下级政府分权,进行倾斜分权、垂直分权、经济分权,向那些沿海地区、交通便利地区、知识密集地区分权,以带动全省、全市、全自治区的发展。下级政府因而也获得了一定的自主权,促进了社会经济的发展。同时也产生了地方保护主义和地区之间发展的不平衡,增加了地区之间的矛盾和冲突。另一方面,上级政府领导下级政府,通过人事、财政、行政等手段控制下级政府,下级服从上级,这种状况仍然基本上没有改变。地方政府之间的府际关系发生了很大的变化,但只是量变,没有质的飞跃。这就是说,地方政府之间的府际关系仍然没有理顺。

理顺地方政府之间府际关系的目的是提高行政效率、效能和绩效。中央政府进行最高层次决策,省级政府进行高层管理和执行,省级以下各级政府为中低层,主要任务是执行。管理要讲效率,执行更要讲效率。因此,要达到提高效率、效能和绩效的目的,就不是单纯地加强领导、控制,也不是简单地放权、收权所能解决的,而要从根本上考虑中国地方政府的层级分布和控制幅度的问题。

政府组织结构的分化体现在两个方面,一是垂直的分化,另一则是平行的分布,前者形成了组织的各个层级,后者形成了组织的各个部门。所以层级化和部门化就是一个组织结构的基本要素。层级化所形成的各个层级,主要是依据行政权力与活动范围的大小为标准,凡层级愈高者所享有的权力及活动范围愈大,反之则愈小。一般而言,组织可划分为三至四个层级,即所谓的决策层(最高层)、管理层(高层)、技术层(中层)、操作层(低层)。

中国政府的行政层级一般分为五级,中国地方政府的层级一般分为四级,应该说是多了一些,三至四级为宜。不仅层级多,而且所管辖的人口太多,范围太大,根本不成比例。如山东省,15个地市,100个县市,2500个左右乡镇。一个省有四个层级,显然多了1个层级。而每个层级控制幅度这么大,远远超出了一个层级所能控制的范围,多出2倍以上。根据彼得原理,一级主管的管理幅度与控制幅度应该不超过六个。其所以是这样,主要是因为主管与部属的关系十分复杂,并非只有单纯的上下级关系,其中还包括平行的关系及个人与团体的关系。所以部属虽呈算术级数增加,但上级与部属的关系却呈几何级数增加。如部属只有l个,上下的关系只有1种;部属为2个时,便增为6种关系;3个部属,关系便增加为18种;增为4个部属时,关系则为44种;部属为5个时,关系更增加到100;6个部属,关系则为222种。其计算公式为(f代表关系数,n代表部属数):

f=n(2n/2+n-1)

当然,也有学者指出,当部属所受的教育和训练健全、授权清楚、计划明白、业绩标准明确以及组织充满活力时,控制幅度可以适当放宽和扩大。即便如此,一级组织的结构和控制幅度也不能无限制地扩大。山东省的组织结构比较典型,竟然控制了15个之多的地级市和地区行政专员公署,简直可以分为两个省!这样的组织结构和控制幅度,其行政效率、效能和绩效,当然就会大打折扣。据不完全统计,像山东省这样的规模,中国还有河北、山西、内蒙古、黑龙江、安徽、河南、江苏、浙江、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、陕西、甘肃、新疆等省、自治区。以目前的33个省市自治区计算,其中的一半以上都是超大规模的。这样的大省、大区要提高行政效率、效能和绩效,除了法律规定清晰、分权适当、政策对头、赏罚分明、沟通渠道畅通、领导者精明能干之外,还必须对行政组织结构进行调整,使组织结构的垂直分化和水平分布适当,使层级适中,使控制幅度适宜。这是一个很大的系统工程,需要全国上下精心设计,整体规划,通盘考虑,反复协商,才能完成这项伟业。也只有这样,才能从根本上理顺地方政府之间的府际关系。

四、政府部门之间的府际关系

一个组织的正式结构,既有垂直分化,形成层级化;也有平行分布,形成部门化。垂直分化有幅度制约,平行分布也有限度制约,都不是无限制的。部门化也叫分部化,分部化的最简单的涵义是分工。形成分部化的主要原因,可以归纳为:

1.由于机关工作的日益复杂及组织的日益庞大,促使机关组织必须按照工作的性质,分设单位,将复杂的工作分别分配到各个部门,才能适应事实需要。

2.为求行政效率的提高,必须经由分部化的手段和过程,使各部门皆有明确的职掌及权责关系,才能职有专司,克奏其功。

3.适应管理幅度的限制,也须分部化,使主管人员有效地指挥其属员从事分工和协调,以免因工作划分不当所造成的困难。

4.为实现工作专业化的利益,故须分部化,以便将工作性质相关的活动予以归类,并量才适用,发挥属员专才,妥善达成目标。

5.为获得一个大小适度、便于管理的工作单位,并妥善应用管理的技能,也必须分部化。

分部化的方式,有按功能分部,即将同一性质的工作置于同一部门之下,由该部门全权负责该项功能的执行。如一行政组织,可划分为农业局、工业局、商业局、人事局等。根据行政功能来划分部门,是最普遍的分部化方式,行政组织尤其是这样。因组织扩大或工作量增加,为达专业化的目的,不得不在各部门以下划分许多分支部门,从而形成部门的层级化。还有按程序或设备分部化、按地区分部化、按人(顾客)或物分部化等几种方式。这些方式在企业中比较常见。

中国行政组织的分部化特征比较典型,不仅经过了几十次的调整,反反复复,部门众多,而且还形成了理不清、越理越乱的条块关系。“条条”是指相对应的部门之间形成的上下级关系,上下一条线;“块块”是指各级政府。因为条条的性质和功能的不同,与块块结合,形成复杂的条块关系。中国的条条主要有以下三种情况:

第一种,条条中的部门分别是各级政府的组成部分,它与上下对口的部门组成专业性条条。这种条条中的各级部门受本级政府领导为主,受上级对口部门的指导为辅,如民政局、工业局、农业局等。

第二种,这类部门一般是本系统上级部门的派出机构或分支机构,干部、工作人员、业务范围及工资福利均归上级部门主管,下级政府只有协管权力,有的党群关系归下级管理,有的连党群关系也归上级主管部门管理,下级基本上无权过问其任何工作。现在这类部门或机构主要有监察、审计、国家安全、公安、统计、地震、地质矿产、气象、测绘、物资储备、银行(人行、建行、工行、农行)、税务、烟草专卖、邮电、铁路、民航、电力、海关、商品检验等。

第三种,国有大中型企业、事业单位的对上归口,也形成了一种条条关系。这些企事业单位的业务主管在上级政府或政府主管部门,地方下级政府只能协助管理,党群关系归地方下级党委管理。

这些条条关系与地方各级政府的“块块”结合起来,形成错综复杂的条块关系。第一类为业务指导关系,上级部门向下级下达规划、指标,检查、监督下级部门的执行情况;下级部门必须向上级部门报告执行情况,请求帮助、协调,上级部门称对口的下级部门为“腿”,下级部门称对口的上级部门为“主管”,两者关系比较密切,也比较好处理两者的关系。问题是第二类和第三类。第二类的条块关系最为复杂,上下级部门的关系为垂直领导关系。因为下级部门是上级部门的派出或分支机构,它和同级政府的关系就十分淡薄,人、财、物都没有关系。比如说税务局,它是上级部门的分支机构,与同级政府没有什么关系。它要按期完成税收任务,同级政府要求减或免,或者拖欠税收,两者的冲突就发生了。这种矛盾和冲突,往往需要上级政府或更高级政府出面协调,才能够解决,而且可能久拖不决,给双方的工作都会带来困难。税务局在上级部门的领导下,可以自行决定自己的编制、福利、奖金、住房和办公用房、用车,这对于同级政府来说,都可能会引起攀比现象,使同级政府难以统一领导各部门,给机构改革、奖金福利控制、住房用车控制带来麻烦。少数垂直领导部门的存在是必要的,有利于完成一些特别的任务。但这种部门的大量存在,削弱了一级地方政府的功能,不利于政府功能的全面实施,对于一级政府的改革和发展都是不利的。第三类,对于国有企事业单位的“主管”和“协办”,这里的麻烦也很多。效益好的单位都抢着管,以便分利;效益不好或亏损的单位,避之惟恐不及,谁也不愿意管。这里留下的矛盾和纠纷就更多了,有些长期不得解决,留下的是一个烂摊子。

政府部门之间的府际关系异常复杂,这主要是就地方政府部门之间的府际关系而言的。中央政府部门与地方政府部门之间的府际关系相对来说要简单一些,规范一些,问题也少一些。但正是这种府际关系的模式影响甚至支配了地方政府部门之间的府际关系。因此,要理顺政府部门之间的府际关系,首先还是要从中央政府部门与地方政府部门之间的关系入手,然后推动地方政府部门之间府际关系的改善。改善和理顺政府部门之间的府际关系,一要有规范,少一点随意性;二要减少垂直关系,多一点指导关系;三要分权,直至走向地方自治。这是一个首尾联接的、长期渐进的过程,将这个过程推演下去,才是根本的出路。

一个组织的正式结构,既有垂直分化,形成层级化;也有平行分布,形成部门化。垂直分化有幅度制约,平行分布也有限度制约,都不是无限制的。部门化也叫分部化,分部化的最简单的涵义是分工。形成分部化的主要原因,可以归纳为:

1.由于机关工作的日益复杂及组织的日益庞大,促使机关组织必须按照工作的性质,分设单位,将复杂的工作分别分配到各个部门,才能适应事实需要。

2.为求行政效率的提高,必须经由分部化的手段和过程,使各部门皆有明确的职掌及权责关系,才能职有专司,克奏其功。

3.适应管理幅度的限制,也须分部化,使主管人员有效地指挥其属员从事分工和协调,以免因工作划分不当所造成的困难。

4.为实现工作专业化的利益,故须分部化,以便将工作性质相关的活动予以归类,并量才适用,发挥属员专才,妥善达成目标。

5.为获得一个大小适度、便于管理的工作单位,并妥善应用管理的技能,也必须分部化。

分部化的方式,有按功能分部,即将同一性质的工作置于同一部门之下,由该部门全权负责该项功能的执行。如一行政组织,可划分为农业局、工业局、商业局、人事局等。根据行政功能来划分部门,是最普遍的分部化方式,行政组织尤其是这样。因组织扩大或工作量增加,为达专业化的目的,不得不在各部门以下划分许多分支部门,从而形成部门的层级化。还有按程序或设备分部化、按地区分部化、按人(顾客)或物分部化等几种方式。这些方式在企业中比较常见。

中国行政组织的分部化特征比较典型,不仅经过了几十次的调整,反反复复,部门众多,而且还形成了理不清、越理越乱的条块关系。“条条”是指相对应的部门之间形成的上下级关系,上下一条线;“块块”是指各级政府。因为条条的性质和功能的不同,与块块结合,形成复杂的条块关系。中国的条条主要有以下三种情况:

第一种,条条中的部门分别是各级政府的组成部分,它与上下对口的部门组成专业性条条。这种条条中的各级部门受本级政府领导为主,受上级对口部门的指导为辅,如民政局、工业局、农业局等。

第二种,这类部门一般是本系统上级部门的派出机构或分支机构,干部、工作人员、业务范围及工资福利均归上级部门主管,下级政府只有协管权力,有的党群关系归下级管理,有的连党群关系也归上级主管部门管理,下级基本上无权过问其任何工作。现在这类部门或机构主要有监察、审计、国家安全、公安、统计、地震、地质矿产、气象、测绘、物资储备、银行(人行、建行、工行、农行)、税务、烟草专卖、邮电、铁路、民航、电力、海关、商品检验等。

第三种,国有大中型企业、事业单位的对上归口,也形成了一种条条关系。这些企事业单位的业务主管在上级政府或政府主管部门,地方下级政府只能协助管理,党群关系归地方下级党委管理。

这些条条关系与地方各级政府的“块块”结合起来,形成错综复杂的条块关系。第一类为业务指导关系,上级部门向下级下达规划、指标,检查、监督下级部门的执行情况;下级部门必须向上级部门报告执行情况,请求帮助、协调,上级部门称对口的下级部门为“腿”,下级部门称对口的上级部门为“主管”,两者关系比较密切,也比较好处理两者的关系。问题是第二类和第三类。第二类的条块关系最为复杂,上下级部门的关系为垂直领导关系。因为下级部门是上级部门的派出或分支机构,它和同级政府的关系就十分淡薄,人、财、物都没有关系。比如说税务局,它是上级部门的分支机构,与同级政府没有什么关系。它要按期完成税收任务,同级政府要求减或免,或者拖欠税收,两者的冲突就发生了。这种矛盾和冲突,往往需要上级政府或更高级政府出面协调,才能够解决,而且可能久拖不决,给双方的工作都会带来困难。税务局在上级部门的领导下,可以自行决定自己的编制、福利、奖金、住房和办公用房、用车,这对于同级政府来说,都可能会引起攀比现象,使同级政府难以统一领导各部门,给机构改革、奖金福利控制、住房用车控制带来麻烦。少数垂直领导部门的存在是必要的,有利于完成一些特别的任务。但这种部门的大量存在,削弱了一级地方政府的功能,不利于政府功能的全面实施,对于一级政府的改革和发展都是不利的。第三类,对于国有企事业单位的“主管”和“协办”,这里的麻烦也很多。效益好的单位都抢着管,以便分利;效益不好或亏损的单位,避之惟恐不及,谁也不愿意管。这里留下的矛盾和纠纷就更多了,有些长期不得解决,留下的是一个烂摊子。

政府部门之间的府际关系异常复杂,这主要是就地方政府部门之间的府际关系而言的。中央政府部门与地方政府部门之间的府际关系相对来说要简单一些,规范一些,问题也少一些。但正是这种府际关系的模式影响甚至支配了地方政府部门之间的府际关系。因此,要理顺政府部门之间的府际关系,首先还是要从中央政府部门与地方政府部门之间的关系入手,然后推动地方政府部门之间府际关系的改善。改善和理顺政府部门之间的府际关系,一要有规范,少一点随意性;二要减少垂直关系,多一点指导关系;三要分权,直至走向地方自治。这是一个首尾联接的、长期渐进的过程,将这个过程推演下去,才是根本的出路。

五、各地区政府之间的府际关系

各地区政府之间的府际关系,是指在省、市、自治区范围内,互不隶属邻近的地市、县市、乡镇之间的关系;在不同的省、市、自治区范围内,邻近的地市、县市、乡镇之间的关系;成片的、不同的省市自治区,如东西部、南北方之间的关系。这种府际关系应该是协商合作的、互相支援的、互通有无的、互惠互利的关系,而不能是互相封锁的、损人利己的关系。

改革开放以前,中国各地区政府之间的府际关系,私下的来往较少,公开的、正式的来往较多。因为那时候以阶级斗争为纲,人们对于各种关系比较敏感,尽量少来往。只是在计划经济的统制下,西料东运,南粮北调,形成了东西部、南北方的一些交往。这里不仅有物资的调运,而且有人员特别是技术人员的交往,力求做到互利互惠。但是,不平等的情况仍然是存在的。西部省区为原料产地,原材料以低于成本的价格被运到东部,东部再以高出几倍甚至十几倍的价格将制成品卖给西部,这当然就是一种不平等交易,甚至是损人利己的行为。

改革开放以后,推行改革、开放、搞活的政策,使各地区政府之间的府际关系活跃起来。其具有表现是:

第一,中国各地区的差异性很大,地区发展的不平衡性也很大。改革开放以后,中央政府的东重西轻的倾斜政策,扩大了这种地区的差异性和发展的不平衡性。欠发达地区有压力,奋起直追,加强横向联系,向发达地区学习、取经,府际之间的联系因而得到加强。例如,西北地区注意向广东学习,宁夏注意向上海学习,吸引投资,引进人才,加强联合。这种情况不仅发生在东西部、南北方之间,在一个省市自治区内部,地市、县市、乡镇之间的横向联系也在加强,取长补短,互相支援,共同发展。

第二,东西部之间的讨价还价,促进东部或西部省、市、自治区的联合,并为维护各自一方的利益而斗争。东西部之间的宿怨在改革开放之后得到了表达的机会。西部指责东部低价进、高价出,要求提高原材料的价格;东部则批评西部管理不善。中央曾作过调解、协调的工作,促使双方代表聚会,希望通过谈判、协商解决问题,平息纷争,但结果是不欢而散,什么问题也没有解决。中央掌控的物资仍然需要往东运,东部仍然在资金、人才、技术等方面给西部以支援,合作的形式仍然存在。但其他原材料则由市场安排,寻找好买主,进行新的合作。东西部的矛盾和纷争一时难以解决,有待于市场经济体制的完善,也有待于西部的开发和发展,更有待于东西部地区差距的缩小。平等竞争,公平交易,最终将成为东西部交往的原则和砝码。

第三,不同地区政府之间自发的联合和协商,正在成为风尚。首先是西北集团,把西北五省区———陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆———的领导人和最重要的经济官员联合起来。各省区省长、主席及其顾问每年会晤一次,会晤地点在各省区首府轮流安排。会晤的任务和目的是交流信息,研究共同存在的问题,并确定在某些具体地区或项目上的合作。其次是西南集团。这一集团由四川省、重庆市、西藏自治区、云南省、贵州省的领导人组成。它和西北集团一样,领导人每年开一次会。所不同的是,西南集团每省区派出一个工作小组安排会议,为领导人的定期集会作准备。但没有建立庞大的官僚机构,会议的工作人员都是临时雇用的。最后就是由于历史和个人的原因,长春市、沈阳市、郑州市、石家庄市、武汉市与西部城市保持着密切的联系。另外,广州、深圳、香港与西部地区也有着特殊的联系,四川对武汉、上海情有独钟。还有西部地区两省或多省之间的合作协定,以及不同地区企业之间的合作和联系。以上不同地区政府之间的联合与合作,都声称得到了中央政府的赞许,其实它们并未得到中央的授权,只是一种自发的联合与合作。

第四,中央政府授权或由中央政府出面组织的不同地区政府之间的联合与合作。其中比较重要的有:1983年建立的上海经济区,包括五省一市———江苏、浙江、安徽、江西、福建省和上海市。国务院任命当时任上海市市长的汪道涵领导上海经济区办公室的工作。根据国务院的授权,该办公室负有提高跨省合作、解决较为宽泛的经济事务的使命。但实际上并无实质性的授权,它的任务只是说服各省领导人同意在共同感兴趣、有共同利益的领域自愿合作,其实际成效是非常有限的。1992年,当时担任国务院副总理兼国家计划委员会主任的邹家华,带领中央11个部委的主要领导考察广西壮族自治区,并会见了五省区的领导人,成立了华南和西南地区的经济合作区。这个集团包括四川、贵州、云南、广西、广东、海南六省区。中央希望华南帮助西南,先进带动后进,加快发展速度。据报道,六省区会议达成了“意向书”,所有成员都同意加入经济共同发展的区域计划。这种新型的区域经济合作机制更具有权威性,其影响必将是深远的。还有珠江三角洲、长江三角洲等区域经济发展计划,都在中央政府的考虑之。

各地区政府之间的府际关系由冷变热,由单一性向多样性的变迁,由垂直联系为主向横向联系为主的转变,反映了中国的改革、开放和发展。跨省区的政府之间的府际关系,应该以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容,而且要以自觉自愿为原则。理顺和发展各地区政府之间的府际关系,对于缩小中国地区之间的差距和发展的不平衡性,实现中国的共同发展和共同富裕,对于中国现代化的早日实现,都将有着重大的现实意义和深远的历史意义。


(参考文献略)


来源:谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000(01):26-34.



    进入专题: 中国政府   府际关系   央地关系   地方政府  

本文责编:admin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 中国政治
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/137618.html
文章来源:本文转自政治学评介,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统