在中国社会研究的众多领域中,农村研究这一领域尤其引人注目。这里聚集着一大批优秀学者,长期从事着脚踏实地、深入细致的研究活动,持续不断地推出优秀的研究作品。在这个群体中,赵树凯以他独特的研究视角、敏锐的观察分析和犀利生动的文笔而独树一帜。作为三农问题的研究者,政策过程的参与者,基层改革的实践者,赵树凯对基层治理有着深入的、多方位的了解。他长期关注并汲取国内外学术界的研究成果,以开放的胸襟,博采众长,为我所用,形成自己的思路和见解。
如文中所述,《乡镇政府与政府制度化》的素材来自作者多年在全国各地十省区二十乡镇的实地调研和访谈。虽然这些资料集中在2005年之前,即关于废止农业税的重大农业政策出台之前,但正如作者所注意到的:“基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行为逻辑也没有改变,政府运行机制并未发生根本变革。故此,在相当时期里,本书所展开的核心论证都将属于中国政府改革的基本议题。”
《乡镇政府与政府制度化》的一个突出贡献是研究的多方位视角。作者不是孤立地观察讨论乡镇问题,而是把这些现象置放在国家政权结构和治理的宏大视角之中,有意识地从国家政策意图、政府主管部门、乡镇政府官员、农民利益涉及者等不同角度和层次加以审视。这本书的另一贡献是提供了宝贵的第一手原始资料,特别是基层干部在实际过程中的心态和行为。正如作者所说,作者与许多基层干部在日常工作交往中密切接触,掌握第一手资料,倾听他们的苦闷和无奈,而且记录了他们突破困境的种种努力。如文中所显示的,许多基层干部在他们的日常工作中进行种种尝试以突破现有体制的困境,努力解决新问题,这些努力和尝试需要学术研究和政策研究的关注和总结。在我看来,基层干部在执行政策过程中的偏离行为体现了在体制约束下的对应策略,而正是这种应变能力使得国家政策在基层得到贯彻落实。文中有着大量实际观察和访谈的田野资料,从财政收支和人员调整到接待工作和晋升流动,从不同侧面勾画了位于国家政权末梢和国家—社会交接处的基层政府在日常工作中的复杂性、多面性、多变性及其面临的挑战。这对于记录中国社会大变迁的历史过程,特别是国家建设、国家—社会关系演变过程提供了丰富资料,弥足珍贵。
任何组织变革的企图和尝试都应该建筑在对基层运作过程的深刻把握之上。《乡镇政府与政府制度化》揭示了多年来乡镇政府的一系列现实困境:权力旁落、机构不力、债务重重、疲于应付、得过且过、目标替代,等等。这些问题进一步映射出改革过程中国家和社会双重建设面临的种种挑战。这些讨论提出了一个更为深刻的议题:为什么许多问题长期持续、重复再现?显然,这些问题行为很难归咎于基层干部的素质、觉悟,或者狭义上的激励设计。作者将目光落实到制度层面,提出政府制度诸方面的问题和改革方向,这是很有见地的。
进而言之,我同意作者的基本判断,即改革多年来,尽管国家的农村政策,各种新的制度措施如村庄选举、村政公开等不断出台,但“基层政府的制度环境没有改变,基层政府的行动逻辑没有变化,政府运行机制并没有根本变革”。这一观察提出了一个发人深省的问题:一方面,我们看到三十年来农村社会发生了巨大深刻的变化,农民的日常活动已经完全脱离以往的集体化体制,与农业市场经济融合在一起,而村庄选举等一系列制度措施为农村治理注入了新的活力。另一方面,作为国家政权末端的乡镇政府却并没有相应的转型来适应新的社会变化。正如本书所展示的,基层干部大多在自上而下的各种指令、任务、考核、应酬中疲于奔命,无暇也无兴趣关心当地农民的疾苦、问题和今后发展。在国家与农村社会之间发生如此大的断层,是我们必须正视的严峻现实。但是,解决这一断层问题,正如作者所强调的,不是来自于转变理念的呼吁和自上而下的各种规定要求,而是体制上的转变。
在我看来,一个好的研究并不是解决了所有的问题,而是提出了新的问题、新的思路和分析,从而开拓了新的研究和思考空间。这本书正是这样的一个研究工作。《乡镇治理与政府制度化》描述分析的基层政府状况和困境对今后的制度改革、政策研究和政策设计都提出了令人深思的问题。回顾多年来学术界在三农领域的活动,学者们倾注了大量的热情和精力,但我们似乎总在匆忙地向前赶路,迎接新问题,分析新问题——乡镇企业、集体负债、新农村建设、征地失地和急速的城市化过程。我们无暇暂停脚步反思这些问题、这些行为在不同时间点上的相互关联。应该感谢作者和商务印书馆为我们提供了这本好书,让我们从整体性视角重新审视改革开放以来农村政策和基层政府的演变状况,也给了我们一个极好的机会反省这一领域中政策得失和国家—社会建设过程。
原文来源:中国经济时报,2011-07-22