乔耀章:行政学中国化过程中的学科发展与方法体系

选择字号:   本文共阅读 706 次 更新时间:2015-04-23 11:41

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乔耀章 (进入专栏)  

要使行政学中国化, 就必须开展行政哲学问题的研究, 从现实行政学发展阶段的高起点处出发, 可以认为这是中国特色行政学的发展道路和后发优势。行政哲学是一种关于行政观的学问, 是一种关于行政形而上学的超越之思, 这种超越之思表现为时间跨越、空间跨越和领域跨越三方面①。那么, 行政学究竟怎样才能中国化, 现实行政学发展阶段的高起点在哪里, 如何构建公共行政管理学的方法体系, 这是本文要初步探讨的问题。

怎样使行政学中国化

1887年,伍德罗·威尔逊在他的《行政学研究》一文中, 不仅论述了为什么要使行政学美国化, 而且也论述了怎样使行政学美国化的问题, 其方法论应该说具有普遍性, 对于行政学中国化是具有启发意义的。他指出: 对于美国来说, 行政学是一门外来的科学, 很少使用英国式或美国式的语言规则:它所使用的仅仅是外国腔调; 它表达的只是与我们的思想迥然不同的观念; 它的目标、事例和条件, 几乎都是以外国民族的历史、外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的; 它是由法国和德国的教授们发展起来的。因此, 其各个组成部分是与一个组织严密的国家的需要相适应的, 并且是为了适应高度集权的政府形式而建立起来的。因此, 为了与我们的目的相符, 对它必须进行调整, 使之适合于权力高度分散的政府形式。如果我们要应用这种科学, 我们必须使之美国化, 不只是形式上或仅仅从语言上美国化, 而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。它必须从内心深处认识我们的制度, 必须把官僚主义的热病从血管中加以排除。他又指出: 如果有某种符合我们要求, 可以加以利用的外国的发明创造, 我们为什么不加以利用呢? 我们以一种外来的方式应用它们是不会有危险的。我们引进了大米, 但我们却不用筷子吃饭。我们的全部政治词汇都是从英国引进的, 但我们却从其中淘汰了"国王"和"贵族"。他还指出: 只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别, 我们就能够完全和有益地引进他们的行政科学, 我们仅仅需要用我们的宪法把它们加以过滤,只需要把它放在批判的文火上烘烤, 并把其中的外国气体蒸馏掉。②显然, 威尔逊所倡导的行政学美国化首先表现在行政学内容方面的美国化, 即不仅在形式上语言( 或话语)上美国化, 而且更重要的是在思想、原则、观念和目标方面从根本上加以美国化; 其次表现在方法上的美国化, 即从环境条件方面的根本差别出发, 用美国的宪法加以过滤, 用批判的文火加以烘烤, 蒸馏掉外国气体、气味。这样, 所谓的行政学美国化, 就是使行政学从其内容到形式彻头彻尾、彻里彻外地美国化。威尔逊关于行政学美国化给予我们最大启示可能在于: 法国、德国与美国, 甚至英国与美国, 在理念上同属于一种性质的社会制度, 由于不同的社会历史发展阶段和发展程度以及不同的政府形式, 都不能简单地把行政学照搬到或拿到美国去, 而一定要使之美国化, 更何况不同的社会制度的国家呢?! 就更应该从本国的社会制度和国情出发, 使西方的即法国的、德国的、英国的……美国的行政学本国化、本土化亦即中国化。

要使行政学中国化, 要从两个主要的方面人手。首先, 要区分行政学的不同层次。正如毛泽东在《中国革命战争的战略问题》这部著作中指出的: 我们现在是从事战争, 我们的战争是革命战争, 我们的革命战争是在中国这个半殖民地的半封建的国度里进行的; 因此,我们不但要研究一般战争的规律, 还要研究特殊的革命战争的规律, 还要研究更加特殊的中国革命战争的规律。③我们完全可以这样说: 我们从事行政管理, 我国的行政管理是特殊的中国行政管理, 中国行政管理是以社会主义为发展方向和路的行政管理, 中国特色社会主义行政管理是在中国这个长期处在社会主义初级阶段的国度里进行的, 而且中国特色社会主义初级阶段目前还处于全面建设小康社会阶段; 因此,我们不但要研究一般行政管理的规律, 还要研究社会主义行政管理规律, 还要研究具有中国特色的社会主义行政管理规律, 还要研究中国特色社会主义初级阶段行政管理规律以及小康社会阶段行政管理规律。特别是研究中国特色社会主义初级阶段全面建设小康社会的行政管理规律是行政学中国化的立论基础和出发点。其次, 要在行政学的语言、术语上中国化, 营造属于中国的行政学语境和话语体系, 而且更重要的是要在行政理念、行政思想、行政原则和行政目标等方面从根本上加以中国化。此外, 还要把西方的行政学, 尤其是美国的行政学用我国第四次修改后的宪法把它加以过滤, 把它置于批判的文火上加以烘烤, 把西方行政学尤其是美国行政学的气体蒸馏掉, 逐步营造行政学的中国特色、中国学派。

当代行政学的发展新形势

20世纪70年代末80年代初, 我国行政学随着政治学而恢复重建以来, 无论是在其实践和理论方面, 还是其在学科建设、专业建设和学位建设方面, 发展得都很迅速, 取得了令人瞩目的显著成就,在行政学中国化的发展进程中, 正在显现出从行政学公共行政学到新公共行政学公共管理学的发展态势。或者换句话说, 公共管理学正日益成为现实中国行政学的最新发展形式。

行政学或公共行政学的发展经过新公共行政发展为公共管理或新公共管理, 在美国经历了约100年的历程。可依据"一元单线" 的思维路径。所谓"一元" , 是指公共行政作为相对独立的学科体系及其基本原理的独立性;"单线", 是指行政学伴随管理学理论的沿革而发展演进。公共行政经历了传统行政理论、科学行政理论、人际行政理论、系统行政理论、决策行政理论社会体系理论、数量理论、结构一功能理论等发展阶段。从1887年威尔逊发表《行政学研究》到20世纪40年代属于公共行政学的经典阶段; 从20世纪40年代到60年代为行政学从一元发展转变为多线发展时期或阐释阶段; 从20世纪60年代到80年代是公共行政学的应用阶段及该学科内部多元发展时期; 从20世纪80年代开始为公共行政学的反思阶段, 是公共行政学从多元发展重新向一元集中时期伴随社会的进步和民主制度的发展, 价值观问题已经受到人们的普通关注, 政治和价值问题再度回到了公共行政学的核心位置, 使公共行政学发展为新公共行政学。新公共行政学主张加强社会正义和社会公平; 主张改革的人世的、与实际过程相关的公共行政学研究; 主张构建新型的政府组织形态; 主张突出政府行政管理的"公共"性质; 主张"民主行政", 并以此作为新公共行政的"学术识别系统"。新公共行政的不少理沦主张受到多方面有识之士的重视, 从而为以后公共管理学的兴起做出了理论铺垫。公共管理学的发展直接导源于20世纪80年代早期英国政府推行的公共部门改革即新公共管理运动, 西方各国先后进人了公共管理时代。新公共管理主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式, 引人各种市场机制和私营部门的管理技术和激励手段, 强调公共服务中的顾客导向, 注重结果甚于规则, 以较少的成本建立一个高效率的政府。公共管理学即是关于研究公共管理的学问。目前一些能为人们广泛接受的观点认为, 公共管理所代表的是人类社会治理方式的根本性变革, 它所意味着或代表着的是一种新型的社会治理方式的出现。认为公共管理是一种通过整合公共政策途径与企业管理途径的研究, 是一种融合了公共政策途径和企业管理途径公共管理研究的一门新兴的交叉性的学科。人们对公共管理学的研究, 从根本目标上看, 是要创立一门全新的关于公共管理的科学。由此可见, 公共管理学是在公共行政学研究的基础上的范式创新, 从公共行政学到公共管理学, 反映着公共部门理论与实证研究基础的充实、研究体系与内容的扩展、研究视野的开阔。公共管理学可以涵盖公共行政学, 二者是内涵与外延, 或内在功能与外部作用的关系。当我们论及公共管理时, 公共行政作为一个必备的前提条件就已经蕴含其中了, 因为如果没有高素质的公共行政管理者和一个高效率的公共行政机制, 良好有效的公共管理便无从谈起。④

应当指出的是, 在行政学中国化的过程中, 出现了"眼高手低"的情形。为了体现"后发优势",我们应当着眼于西方的公共管理和公共管理学, 并且把它置于人类社会治理方式(而不只是政府管理职能) 的历史进程中来加以把握, 需要把它看做人类走向一种全新的社会治理模式的开端。然而,西方的公共管理学是在其自身的基础上即新公共行政进而在相对成熟的公共行政学基础上形成和发展起来的, 归根到底是在其实现工业化、后工业化以及新的科学技术革命基础上成长发展起来的。当我们热衷谈论、引进和研究西方的公共管理、公共管理学的理论文献的时候, 我们却不能同时简单地引进和搬用其赖以生成和发展的工业化、后工业化、知识化、信息化的科学技术基础和前提条件。因为我们还将长期处在社会主义初级阶段, 虽然在局部已出现工业化或后工业化的端倪, 正是它在率先引人公共管理, 推动公共管理学的发展。但在总体上, 我国距离工业社会或后工业社会的目标还很长远。我们还有很长的路要走, 我们还需要时间、更需要智慧, 去实现追赶。理想的公共管理理论和实践, 对于我国来说还是未来的情景, 就如同理想的社会主义还是作为定向性发展的未来目标一样。我国公共行政学的恢复重建和发展才20多年, 西方, 尤其是美国从公共行政到新公共行政再到公共管理约经历了一百年的历程。我们用不到四分之一世纪的时间就跑完西方用一百年走完的历史路程。如何才能在行政学或公共行政学中国化过程中同时加速实现公共管理学的中国化, 搞"毕其功于一役", 其有利因素和不利的困难因素同样多。然而, 即使在这样的情境和条件下,我国公共行政管理学科建设还是大有作为的, 这主要是归因于我们选择了社会主义作为价值取向的发展路径。因为社会主义在本质上是追求公共性、公平性、公正性正义性和民主性的, 体现了社会主义的优越性, 这在理念上同行政、公共行政、公共管理的理念是契合的。我们不必在行政学或公共管理学中国化的进程中跟在西方发达资本主义国家后面亦步亦趋, 而且当今的时空条件也不允许我们如此做。只要我们脚踏中国实地, 坚持社会主义的价值导向, 勇于和善于学习借鉴他人的政治、行政、法治和管理的经验和成果, 我们就能不间断地使公共行政学、公共管理学中国化, 创造出中国特色的新公共行政管理学。不是也不可能用公共管理、公共管理学替代行政管理和行政学, 而是也只能是给予公共管理学和公共行政学以同样的发展空间来共同发展, 互为补充, 通过公共行政(学)向公共管理(学)的发展过程, 推进我国社会向全面工业化和后工业社会转变的历史进程。

公共行政管理的方法体系

"公共行政管理", 从实践层面解读为行政管理、公共行政管理和公共管理, 而公共行政管理可以视为从行政管理到公共管理之间的过渡形态, 它具有行政管理和公共管理的二重特质或属性, 相应地从理论层面就可以解读为行政学、公共管理学和公共行政管理学; 从学科层面可以解读为从行政学到公共行政学到公共管理学的发展。与这三个层面问题相联系的就是公共行政管理(学)的方法体系问题。公共行政管理的方法体系大体上是由不同层次性方法和不同领域性方法构成的体系。所谓不同层次性方法, 这里不是指不同行政层级的行政方法(如中央政府行政方法、地方政府行政方法和基层政府行政方法当然有所不同, 政府行政层级越高, 越是要侧重于间接的宏观调控层面的方法, 相反, 政府行政层级越低, 越是要侧重于直接的微观操作层面的方法),而是指公共行政的实践层面、理论层面和哲学层面的方法, 由它们构成公共行政的方法体系, 它们分别可称为具体方法、一般方法和方法论。所谓不同领域性方法, 是指基于公共行政的实践、理论和哲学三个层面, 各个层面都有一些具体的方法构成方法体系。

具体方法。公共行政实践层面的行政方法是指一定的行政组织及其行政人员, 为开展行政工作, 实现行政目标、所采用的各种专门的方式、手段、措施和技巧的总称, 大体上属于操作方法。如行政指令方法、经济方法、法律方法、激励方法、思想政治工作方法、技术方法, 等等。行政方法受科学技术发展水平的制约, 受行政任务和目标的制约, 受行政原则的制约, 受行政组织和行政人员的行政素质和水平的制约。行政方法的优劣, 直接影响制约着行政效率和行政的成败。因此, 随着社会的进步, 国家的发展, 行政的具体方法必须继承、革新和优化。

一般方法。公共行政管理(学)理论层面的方法即理论研究的方法, 它服从于公共行政管理的学科性质和研究目的, 并随着学科内容和研究目的的变化而变化。公共行政的研究方法与公共管理的研究方法从内容到形式都有所区别。公共行政管理学是一门新兴的科际整合的交叉学科, 这就决定其方法体系的显著特征在于研究方法的跨学科性、交叉性和多样性, 其他学科的分析方法对于公共行政管理学也完全适用, 并能显示出它的综合性学科优势和分析方法的优势。公共行政管理学或公共管理学常用的研究方法主要有: 规范分析、实证分析、比较分析、系统分析、案例分析、实验分析、社会调查以及统计分析等等。⑤在公共管理学的研究方法中, 管理学和经济学的研究方法的影响最为深远。

方法论。即行政哲学或公共行政管理哲学公共管理哲学层面的方法。如果说一般方法是对具体方法的理论抽象, 那么方法论是对一般方法的再度理论抽象, 是对一般理论研究方法的超越。从这个意义上说, 方法论是关于方法的方法。国内外学者对方法论的界说不一。我国学者一般将方法论定义为: 是认识世界、改造世界的根本方法的学说, 方法论同世界观是一致的, 有什么样的世界观, 就有什么样的方法论。我们在《行政哲学研究的对象及其领域》和《行政学中国化与行政哲学思考》的文章中曾提出: 行政哲学是关于行政观的学问。⑥那么, 我们能否说有什么样的行政观就有什么样的行政方法论, 或公共行政管理方法论? 如果中国化了的行政观尚未真正确认, 那么与此相应的中国化了的行政学方法论体系也就难以确认。不争的事实是, 无沦是国外还是国内, 公共管理学作为一门独立学科体系的构建尚未完成, 也就自然尚末形成专属的公共管理学的方法论体系。虽然目前还难于构建公共管理学的方法论体系, 但是在构建公共管理学方法论体系的过程中, 坚持和发展以下两种根本方法是非常重要的, 即: 运用辩证唯物主义和历史唯物主义的立场、观点和方法, 探讨和揭示公共管理实践活动的发展规律;运用理论联系实际的方法, 探讨公共行政和公共管理活动中的理论与制度创新。

公共行政管理的具体方法, 一般方法和方法沦是一个有机的整体具体方法的创新对于一般方法的创新和方法论的创新起着决定性作用, 而方法论创新对一般方法创新和具体方法创新也起着积极能动的推动作用。通过公共行政管理方法的创新, 有利于公共管理理论的发展, 有利于公共管理制度的创新, 最终也有利于公共行政管理事业的繁荣和发展。


原载于《上海行政学院学报》2005年第2期。

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本文责编:张容川
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