乔耀章:公共管理体系与公共道德体系初探

选择字号:   本文共阅读 784 次 更新时间:2019-07-15 09:06

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乔耀章 (进入专栏)  


公共管理体系与公共道德体系初探一、公共管理及其体系类型一般来说, 公共管理与公共管理学是有区别的, 前者侧重于实践活动领域或指专业, 后者则侧重于理论领域或指科学门类、学科, 为了叙述方便起见, 本文对此不作严格区分。在我国,“公共管理”这一概念广为人们使用, 是近几年来的事。按照夏书章教授的说法, ( P17- 18) 解放前就引进了行政管理学。解放后于1952、1953年全国高校院系调整, 将政治学等学科撤销, 行政学亦随之停止教学研究。至1979年底, 邓小平发出政治学等学科要“赶紧补课”的号召后, 行政学、行政管理学作为政治学的二级学科也随之恢复、重建、发展起来。行政学、公共行政学、行政管理学等学科名称至今仍有沿用。后来, 国务院学位委员会修订学科专业目录, 把行政学、公共行政学、行政管理学从政治学学科划转到公共管理学学科。

当我们提出和论及公共管理问题时, 不仅关涉到如何解读“公共管理”及其体系的构成, 而且关涉到行政管理或行政管理学、行政学、公共行政学与政治学的关系问题, 还关涉到行政管理与公共管理的关系问题。至于行政管理或行政管理学、行政学、公共行政学与政治学的关系问题, 自从学位委员会将专业目录调整归宿为公共管理和管理学门类以后, 似乎已成为“合法”的“定论”, 因此这个问题已不必在本文讨论。我们这里主要研究和讨论的是行政管理及其行政与管理的关系, 行政管理与公共管理的关系以及公共管理体系这三方面的问题。

第一, 行政管理及行政与管理的关系问题。人们一般认为, 管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动, 而行政活动或行政管理活动则同国家和政府的历史一样悠久。也就是说, 从发生学上讲, 人类原始社会或前国家社会有管理而无行政。但是, 这个观点是可以进一步探讨的。事实上, 管理和行政都是人类社会活动同一过程的两个方面, 只要有人存在, 就要有管理, 就有行政。但管理是一个非常宽泛的概念, 其最微观的主体可以是个人即个人自我管理、自我料理; 而行政也是一个非常宽泛的概念, 一般指行政事务, 推行执掌政务, 行政的最微观主体至少有两个人以上, 如丁口之家就有行政即家政。从这个意义上说, 行政天生具有“公共性”特质。正因为如此, 行政管理可以视同为“公共管理”。可见, 原始社会或前国家社会是有行政、有政治的, 只是同国家社会的行政、政治有着不同的性质、内容和形式罢了。即使是在国家社会行政、政治存在的历史时期内, 非国家的行政、政治也还是存在着的。 ( P89、86) 问题在于, 当管理和行政普遍存在于人类社会或管理与行政同人类社会与生俱来时, 它们是什么关系? 尤其是国家存在时期的行政与管理的关系, 是等同关系、并列关系还是互涵关系抑或是交叉关系? 一般说来, 管理是在特定组织内管理者通过计划、组织、控制等一系列活动来合理协调配置各种资源以达到组织既定目标的活动过程, 它可以微观到具体事务的处理、料理。而行政则是一种特殊的管理, 其特殊性在于它主要侧重于宏观性、全局性、战略性事务的处理。正如马克思所说,“行政是国家的组织活动。” ( P479) 即国家在推行、执掌国家政务及社会公共事务过程中的活动, 主要包括立法活动、司法活动和行政活动, 其中立法活动和司法活动也同时具有行政性。此外, 在政党政治的条件下, 政党活动也同样具有行政性。根据马克思主义的观点, 国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,  ( P166) 因此国家的行政具有宏观性和强制性等特点。它涉及何为政、谁之政、谁来行、如何行、行其果以及道德层面的行政即行正、行公正等问题。当我们把管理定位在具体政务、事务的处理和料理, 而把行政定位在重大的全局性战略性政务、事务的执掌和推行时,“行政管理” 就有了全新的关系和特定的内容。在多年的教学研究中, 我把“行政”与“管理”的关系界定为: “行政性质与行政层级成正比, 而管理性质则与行政层级成反比”。即在纵向的不同行政层级上, 我将行政管理中的“行政”解释为: 行政性质与行政层级成正比, 行政层级越高越具有行政性质, 而较少具有管理性质, 行政层级越低越具有管理性质而较少具有行政性质。反之, 我将行政管理中的“管理”解释为: 管理性质与行政层级成反比,行政层级越高越少具有管理性质而较多具有行政性质, 行政层级越低越具有管理性质而较少具有行政员往往更具有行政性质。在横向的不同行政部门或同一行政部门的不同行政职位上, 领导职务公务员往往更具有行政性质, 主要从事行政, 力求宏观调控; 而非领导职务公务员则更具有管理性质, 主要从事管理, 力求微观搞活。需要指出的是, “行政管理”(adm inistration management)这一理论概念或学术术语颇有中国特点, 它们既不是简单的并列, 也不是同义的反复或叠加。其中的“行政”是统领、主导、规约、修饰或限制管理的, “管理”则是服从于从属于行政的, 而不是相反。还需要指出的是, 在我国政府行政管理的实际过程中, 那种经常出现的政府行政管理管了许多不该管、管不了、也管不好的事, 以及不同行政层级、不同行政部门之间推诿扯皮的现象, 大都与在理念上没有分清和处理好行政与管理的角色定位关系有关。

第二, 行政管理与公共管理的关系问题。如果单从字面上看,这两个概念中的“管理”是共同的, 只是管理的前置词不同, 一个是“行政”,一个是“公共”。夏书章先生指出, 行政管理学,初译行政学或公共行政学, 实际上英文原文即公共管理学; 而且, 行政天生具有公共性特质, 在英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰。从这个角度看, 行政管理与公共管理在本质上是一致的。但是, 行政管理与公共管理在一些方面还是存在着一定的差异, 这种差异较明显地表现为以下几点:

其一, 如前所述, 在现有的学科分类上, 行政管理属于二级学科, 而公共管理则属于一级学科, 如果把它们等同视之显然是不合适的, 它们的学科内涵和外延及主客体的内容是不同的。

其二, 从“静态”维度看, 无论是行政管理还是公共管理都有广义和狭义之分。在夏书章教授看来, 行政管理学又称行政学, 或公共行政学、公共管理学、公共行政管理学。他认为行政管理有狭义和广义之别, 前者指政府部门的行政管理工作, 后者则指非政府机构中的具有行政管理性质的工作。公共管理也有狭义和广义之别,前者指政府工作的狭义的公共管理亦即政府管理, 后者指不限于政府工作的广义的公共管理。在管理的权威性、管理范围的广泛性和管理事项的多样性方面, 广义的公共管理仍不及狭义的公共管理; 而在管理的效率和效益方面, 广义的公共管理又常常优于狭义的公共管理。( P4)

其三, 从“动态”维度看, 有学者认为, 行政管理或公共行政先在于公共管理, 把公共管理视为行政管理或公共行政的发展形态或未来情景。如张康之教授在其《公共管理导论》一书中就列出“从公共行政学到公共管理学”一节内容, 专门从动态角度论述了从公共行政学经过新公共行政学发展到公共管理学的问题。 ( P11- 24) 他认为, 公共行政是在近代社会中成长起来的, 管理型社会治理模式和未来服务型社会治理模式中的行政管理都属于公共行政的范畴, 但却是公共行政发展的两个阶段, 他把迄今为止的公共行政称之为管理行政, 把未来的公共行政称之为服务行政。公共管理是由管理行政发展起来的, 在未来的发展过程中, 又会在公共管理中生成服务行政的形式和内容。鉴于公共管理与作为管理行政的公共行政之间的这种历史渊源关系, 在谈论公共管理时, 需要从公共行政的历史演进中去发现公共管理登上人类社会治理历史舞台的必然性。再如, 高小平研究员在为苏保忠主编的《公共管理学》一书所作的序中指出: 公共管理学是在传统的行政学、管理学基础上发展起来的, 源于行政学又宽于行政学。 ( P111)

其四, 从价值取向上看, 有学者认为行政管理与公共管理之间存在着一些实质性的区别。中南民族大学的苏祖勤、陈祖耀、黄翘云发表文章, 初步探讨了中国行政管理学派的形成、特征、内容及发展趋势问题, 认为我国行政管理学已经形成三大学派, 即夏书章学派--- 中国特色的行政管理学派; 郭济学派--- 中国公共行政学派或公共管理学派; 欧阳雄飞学派--- 中国行政管理学“+”字型学派。作者认为, 郭济学派是近几年来形成并有较大影响的学派, 在全国掀起了一阵“公共管理”热潮。此学派的代表作主要有: 郭济主编的《中国公共行政学》, 刘熙瑞主编的《中国公共管理》, 汪玉凯主编的《公共管理》, 张梦中主编的《中国公共管理评论》等。郭济学派认为“行政”、“行政管理”概念有一系列缺失, 而“公共行政”、“公共管理”一词内容要丰富得多, 尤其比公共行政、行政管理更突出了多元主体性, 主张用“公共管理”取代“行政管理”, 主张照搬西方国家的公共行政学、公共管理理论。作者对郭济学派的观点和主张进行了批评, 尖锐地指出, 所谓“公共管理”, 有“无政府”或“无政府主义” 之嫌, 并且认为世界上从来就没有什么“公共管理”, 古今中外, 凡管理都是少数人对多数人的管理, 或少数人对多数人的管制。后来, 卢岳华、苏祖安对该文又作了评析, 更强化了相关的意识。 这种评判是具有其深刻性和警觉性的。

其实, 从学理上看, 行政管理与公共管理没有哪个“过时”, 哪个“入时”, 而只是论及的侧重点有所不同。公共行政与公共管理的共同点在于突出了行政或管理的“公共”性, 不同点在于是“行政”还是“管理”, 正是基于“行政”与“管理”的不同, 张康之教授才在2002年至2003年间先后编著出版了《公共行政学》和《公共管理导论》两部著作。[10]正因为“行政”与“管理”是有区别的, 在指称“政府行政”或“政府管理”问题上,“公共”性是其行政或管理的题中应有之义, 行政、行政管理与公共行政、公共管理并没有高低贵贱之分, 过时与入时之别, 不必加“公共”二字。加“公共”二字, 一方面,强调它有别于“私人行政”、“私人管理”;另一方面也提醒政府不必介入私人行政管理领域。那种认为提及“行政”、“行政管理” 就一定是单一主体, 政府独家管理, 独家施政, 而提及“公共行政”、“公共管理”, 就必然会突出“公共”性, 就一定是多元主体、共同管理、共同施政,似乎有些牵强, 是值得商榷的。公共管理的理念同行政、行政管理的理念一样, 首先和主要的是在于它的公共性, 即公共性管理或管理的公共性, 而主要不在于突出多元主体的“共同”管理。如果无前提条件地将“公共管理”主要阐释为多元主体之间不分主次的平等的“共同管理”,那么可能会在某种程度上导致淡化或削弱政府管理。

在我看来, 从实践层面上, “公共行政管理”既有行政又有管理, 可以解读为行政管理、公共行政、公共管理、公共行政管理, 而公共行政管理可视为从行政管理到公共管理之间的“中介”或过渡形态, 它具有行政管理和公共管理的二重特质或属性。相应地从理论层面上, “公共行政管理”可以解读为行政学、行政管理学、公共行政学、公共管理学、公共行政管理学, 它体现出从行政学到公共行政(管理)学再到公共管理学的发展历程。[11]从理论和实践相结合的层面上反映出我国的公共行政管理同时具有衰亡着的传统行政(管理) 因素和生长着的现代公共管理因素彼此共存并相互作用的态势。我国的行政学、行政管理学发展的基本路径是: (公共) 行政、行政管理→公共(行政) 管理→公共管理。

第三, 公共管理体系问题。目前, 我国学术界对公共管理的研究基本采取“游击战”的方式, 即要么集中研究政府管理层面; 要么关注公民参与层面; 要么聚焦于非政府公共组织的“第三部门”层面。这三方面的研究在本质上都与公共管理密切相关, 但又人为地将它们分置起来,各自强调其相对独立的内容方面。针对这种情形, 陈庆云教授和他课题组的同仁们, 采用大兵团组合的“阵地战”, 即在公共管理的大框架下,吸收治理论的精髓, 进行学理性的理论整合进而构建公共管理的新体系。他们认为, 从一般意义上讲, 公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组成的管理体系, 共同管理社会公共事务的活动。这种活动既不能简单等同于以政府为中心的政府管理, 也不能与社会多元主体合作治理直接划等号。他们认为从政府、非政府公共组织与民众这三大主体间关系以及各主体所承担的角色、作用看, 可以把公共管理分为以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式, 即政策管理的集权化模式、民主化模式、社会化模式; 以社会为本位, 政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式, 即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言来表达, 前三种模式为父子关系, 后两种模式则是兄弟关系。这样不但使公共管理的全貌得以昭然, 澄清了政府管理与公共管理的关系, 同时也打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂, 整合了有关行政改革、非政府公共组织及公民社会的研究, 理清了公共管理实践发展的脉络。[12]( P15- 18) 我基本认同陈庆云教授等同仁的分析与结论。但是, 就当下中国的现实来说,依然是以政府为本位的公共管理为主体、为主导, 以社会为本位的公共管理还是属于应然层面的有待于提倡和建构的未来情景。在从以政府为本位的公共管理向以社会为本位的公共管理过渡的历史进程中,政府管理为主体、为主导的历史使命还远未完成。

如前所述,在行政和管理前面加上“公共”两字,变成“公共行政”和“公共管理”,显然是相对于“私人行政”、“私人管理”而言的。一方面,相对于私人行政、私人管理而言,国家行政、政府行政,国家管理、政府管理就是一种公共行政、公共管理,私人行政管理事务不属国家、政府行政管理范围,如果越出它的范围,就和它所具有的“公共性”相违背,侵“私”、犯“私”,国家或政府就会被送上被告席成为“被告人”另一方面,社会生活中,若干属于私人行政、私人管理组织的结合体,以及非政府公共组织,也有相应的公共事务,对这些公共事务的推行执掌及其管理也可称之为“公共行政”、“公共管理”。借鉴陈庆云教授的公共管理体系, 我将公共管理大体上分为三种类型: 第一种类型就是作为国家机构的政府的公共行政、公共管理; 第二种类型就是作为私人行政、私人管理的组织的结合体的“ 公共行政”、“公共管理”; 第三种类型就是非国家机构政府公共组织的“公共行政”、“公共管理”。这三种类型的公共行政、公共管理应当和谐共处于国家和社会的统一体中, 构成“总体”或“整体” 公共行政、公共管理。但是这三者不可相提并论, 更不能相混淆。其中, 第一种作为国家机构政府的公共行政、公共管理是关于整个国家、全社会的公共行政、公共管理,它最具权威性、广泛性和多样性。第二种类型的“公共行政”、“公共管理”实质上是放大了的“私人行政”和“私人管理”, 也即是“私”的公共性。第三种类型的“公共行政”、“公共管理”实质上是介于第一种类型和第二种类型之中的“公共行政”、“公共管理”, 具有“公私”二重性的公共性, 它除了为非政府公共组织的“公共行政”、“公共管理”外, 有时也为政府公共行政、公共管理, 也为“私人行政”、“私人管理”。当然必须指出的是, 第一种类型即作为国家机构政府的公共行政、公共管理也仍然具有二重属性, 即体现阶级性、政治性的公共行政、公共管理和体现社会性、科学性的公共行政、公共管理。这是因为作为国家代表的政府公共行政管理的公共性只是自居于阶级和社会之上, 但不可能是纯粹超阶级性的公共性。因此, 正是从这个意义上说, 我国政府公共行政、公共管理同西方国家政府的公共行政、公共管理是不能同日而语、相提并论的, 在公共性的内容和形式上有质的区别。我国目前和今后一个相当长的历史时期内,甚至可以说在整个社会主义初级阶段, 首先和主要的还是第一种类型即政府公共行政、政府公共管理占取主导面。严格说来, 当今各国公共行政、公共管理发展趋势中的多元主体之间毕竟不能等量、等质齐观, 公共行政、公共管理绝不是“无政府主义”的“共同行政”、“共同管理”。其中, 政府的公共行政、公共管理仍将是公共行政、公共管理中的主导性的角色, 发挥着公共行政、公共管理中其他参与主体不可替代的作用,正是它决定着公共道德的性质与水准。

二、公共道德及其体系

一般说来, 道德可分为政治道德、社会道德、职业道德、家庭道德及个人道德等不同的领域或层次。通常人们将社会道德称为“社会公德”或“社会公共道德”或“公民道德”简称“公德”。但是社会公共道德或公民道德、公德,不同于本文所探讨的公共道德, 因为本文的公共道德是同公共管理相联系的。有什么样的公共管理就有什么样的公共道德, 同样, 公共管理的体系、类型也决定着公共道德的体系和类型。其中, 政府公共行政、公共管理必然有相应的公共道德。政府公共道德是职业道德或行业道德的一种特殊类型。其特殊性主要在于政府公共行政、公共管理所履行的职能包括直接体现国家意志的阶级统治和社会管理两方面的内容。这种集既体现出阶级统治职能的道德又体现出社会管理职能的道德于一体的“整合道德”, 我特指为政府公共行政管理的“公共道德”或道德的公共性。它是一种行政道德、政府道德、官德, 它在公共道德体系中起着率先垂范的作用, 无论是积极的正面作用还是消极的负面作用, 都是重大的。

张康之教授在其《公共管理导论》一书中指出, 公共管理是建立在经济学基础、管理学基础和伦理(即道德) 基础之上的。公共管理活动是一种特殊的职业活动, 公共管理的目的是为了公共利益的实现。在一切社会职业活动中, 公共管理是最直接服务于公共利益实现的目的的, 所以, 公共管理主体的道德素养也是一切职业活动中最具现实意义的因素, 无论直接对于公共利益的实现, 还是对社会生活的示范性影响, 都能够发挥极其重要的作用。公共管理作为一种新型的社会治理模式是德治与法治的统一。在公共管理活动中, 致力于建立德治与法治统一、协调的公共管理运行机制,是制度安排的终极目标。在公共管理体系中存在着权力关系、法律关系和伦理关系, 这三重关系的动态协调是公共管理有序、高效和公共物品充分供给的前提。正是公共管理体系中的伦理关系, 决定了公共管理者必须把对道德责任和义务的承担作为开展公共管理活动的基础。[7]( P144) 他在《公共管理伦理学》一书中又指出, 公共管理关系和行为规范有三条途径: 一是科学的规范, 二是法治的规范, 三是伦理的规范。通过揭示公共管理中的伦理关系, 实现公共管理制度的伦理化, 同时唤醒公共管理者的伦理精神, 使他们怀着道德信念投入到公共管理活动中来。公共管理的伦理规范是建立在对公共管理的科学规律认识基础上的,公共管理体系是包含着德治、法治和权治的完整的社会治理体系。对于公共管理而言, 伦理规范与科学管理和依法管理是互为前提的, 在具体的公共管理过程中, 三者相互渗透, 完整地体现在公共管理的制度和行为体系中, 对任何一方面的忽视, 都是错误的,也必将导致公共管理的畸形化。[13](P3)在该书出版之前他还在《寻找公共行政的伦理视角》一书中考察了西方国家行政管理的发展过程, 认为人类已经发明了两种行政管理模式: 近代以前的“统治行政”, 近代以来的“管理行政”, 现在迎来的是一种全新的“服务行政”, 这种服务行政要求政府通过自身的道德化去主动实现社会公共秩序的供给, 在政府道德化的过程中构建一种新型的体现伦理精神的社会秩序,将公共行政真正置于道德基础之上, 构建一个道德化的公共领域,以获得道德化的公共生活。[14](P4-6  152)

以上对公共道德作了初步的界定。根据本文对公共管理概念及其体系的阐释, 如果认同陈庆云教授构建的公共管理体系, 那么, 公共道德体系就由政府道德、非政府公共组织道德和公民道德这三部分构成。有必要指出的是, “公共管理”并不等同于“公共管理体系”, 我在上文将公共管理大体上分为三种类型, 同陈庆云教授的公共管理体系并没有本质的区别, 只是部分内容在表达方式上略有不同。我将公民参与主体的道德这部分内容划归为第二种管理类型的道德, 即作为与私人行政、私人管理结合体的“公共道德”。因此, 从公共管理类型角度看, 所谓公共道德体系, 主要由两个方面构成: 其一, 就是相应由作为国家机构的政府公共行政管理道德和作为私人行政管理的组织的结合体的“公共行政管理” 道德, 以及作为非国家机构政府公共组织的“公共行政管理”道德这三部分有机构成“宏观的公共道德体系”或“宏观公共道德生态”, 这说明公共道德的承担者因公共行政、公共管理的主体的多元化而多元化, 就如同政府不再是公共行政、共管理的唯一主体一样, 政府也不再是公共道德的唯一载体, 通过政府讲公共道德,私人、企业组织讲公共道德, 非政府公共组织讲公共道德, 三者互动构筑公共道德生态。但在这层“公共道德”体系中政府公共道德仍然并且还将继续是公共道德的主导性载体或承担者, 起着率先垂范的作用。其二, 就是专指政府公共行政管理所承载的公共道德体系, 这个层次的公共道德主要由四个方面的内容组成: 这就是由公共道德化的政府理念、政府制度、政府体制, 公共道德化的政府组织机构, 公共道德化的政府公共政策、决策, 公共道德化的政府公共行政管理人员构成“微观的公共道德体系”或“微观公共道德生态”。所谓以德治国、以德行政, 主要是指以德治人, 尤其是指以政府公共道德治政府公共行政人员。只有有效依法治官吏, 才能更有效地依法管吏治。 但是, 相对于公共管理人员(包括领导职务公务员和非领导职务公务员) 的公共道德来说, 公共道德化了的政府理念、制度、体制、组织机构、政策、决策更带有根本性。只有通过全面道德化的政府理念建设、制度建设、体制建设、组织机构建设和政策、决策建设, 才能使政府公共管理人员真正置于现实的牢固的公共道德基础之上, 为公民谋福利, 为公民谋权利。

总之, 无论是公共管理, 还是公共道德, 都是具体的和历史的。我们一切立论的基础都应当从我国社会主义初级阶段的具体国情出发, 既要防范公共行政管理中的“私化”倾向, 又要防范公共行政管理伦理道德构建中的道德理想主义倾向。一旦公共管理偏离其公共性所规范的公共利益最大化诉求, 人们就很难凭借超验的道德理想出现实公共管理所面临的公共道德困境。


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