蔡英辉:地方政府间合作的风险控制

选择字号:   本文共阅读 1372 次 更新时间:2015-04-17 23:48

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蔡英辉  

【摘要】地方政府间合作之路并非坦途,风险蕴含于政策制定和执行过程始终。政府间合作的风险类型多种多样,外源性风险有全球化、环境变化、法制不健全等;内因层面有条块划分和科层制影响、财政经济负担重、体系内部控制不严等。应立足法治环境进行风险控制,建构政府间合作风险模型,以公共利益共同承担责任,以高层引导规制多方冲动,以行政协议规范各方行为;对现实情境精确分析,找到阻滞因素并逐个击破,将政府间合作的风险降至最低,促成地方政府间的契合信任和精诚合作,推动区域协同发展和共同繁荣。

【关键字】地方政府;风险控制;风险评估;区域联盟


地方政府间合作的风险无处不在,看似微不足道的裂痕扩展,可能破坏区域治理体系,风险控制成为政府间合作的必要条件。西方国家关注政府风险管理,宪法层面预先明确地方政府间关系,成立专门机构处理危机;加拿大政府将风险管理列为公共管理现代化的支柱之一,“风险管理决策融入到政府的整体战略决策中”[1]。我国可将政府风险管理提升到国家战略高度,制定国土空间整体规划,降低政府间合作的政治经济风险;建立风险控制模型,广布监测点提前预知风险,做到防患未然;建构政府间平等对话平台,在环境保护、社会治安、财政金融等方面促成全方位合作,实现首都圈乃至全国区域均衡发展。


一、地方政府间合作的风险

任何地方都不能孤立存在,必与其他区域发生联系,交往中难以规避风险。政府间合作处于复杂社会环境中,风险不容小觑又并不直观,无法用资产清查、财务报表等形式查验;风险动态变化且无规律可循,孤立个案经发酵放大后可演变成群体事件,稍有不慎就会引发连锁反应而难以收场。因而要实现多方信息共享和风险共担,力求将损失降至最低。

(一)缺乏法律规制的风险

法治环境和公平机制是抗拒风险的重要屏障,利于纠纷争议的妥善解决。美国从立国之初就面临外敌入侵的风险,在危机四伏中整合13个州的资源,促成各个自治体的有效合作;1789年颁行宪法明确联邦、州的关系,有效推行司法审查和判例法,保障各州之间的平等地位,减少自治团体之间的摩擦;州与地方的关系逐步明晰,多数州授权地方制定自治宪章,地方政府间并无隶属关系和级别之分;联邦、州、地方之间顺畅沟通,中西部的跨州铁路顺利建设,促成了西部乃至美国整体的繁荣。若法治环境不完善,国家崛起是无稽之谈。

我国在清末和民初进行过中央与地方关系的探讨,衍生了联省自治等政治思想并试图践行,呼吁“增加地方的实权,使地方充分发展他的潜力”[2];但迄今仍未形成政府间关系的法律体系,法治不完善导致政府间矛盾协调于法无据,隐含的风险不容忽视。宪法尚未对中央与地方之间关系作出界定,更遑论明确地方之间关系的法律,地方政府间合作的氛围先天不足。再则,我国对地方政府间合作的风险缺乏重视,地方政府间合作常敷衍了事,遇到困难就放手不管或任由事态发展,达到不可收拾的局面才引起重视,合作效率可想而知。在法律秩序尚不健全的情境下,区域之间的巨大差异、城市与乡村的发展鸿沟蕴含着极大的风险,对政府间并不牢靠的关系形成冲击;跨行政区的地方政府各自为战而难以诚心合作,京津冀合作商讨十年却举步维艰可见一斑。

(二)契约精神匮乏的风险

契约精神不仅关涉人际关系,在公共领域也至关重要。区域发展若缺乏契约精神,合作会难有成效。在自由公义的光辉感召下,清教徒历经艰险抵达美洲大陆,订立《五月花号公约》,开创民主自治的新模式,成为美国自治团体的萌芽,奠定自治团体乃至政府间合作的基础;在宪法和自由精神的保障下,美国地方政府间平等对话,各方权益得以保障,成功的消除阻滞合作的风险。基于普世价值来讲,若无基本契约和行为伦理保驾护航,任何地方政府都无法出淤泥而不染,甚至会有官员人人自危的发生;契约精神的匮乏,会影响市场经济的公平机制,也会给政府间合作带来不利影响。

中国政府间的契约精神则有待提升,约定俗成的规定并未被严格遵守,这给社会稳定带来一定风险。追溯历史,清末默认地方享有一定自治权,可以视作中央与地方的契约,后来以各种名义剥夺地方财权,引起地方督抚的反抗而间接亡国[3];孙中山为筹款而印制债券,承诺兑现与否会影响公信力;“星星之火”模式发展到全国,乃是顺应民意之举,应不断强化合法性根基。改革开放后,为避免经济崩溃而推广联产承包制,为发展经济而力促国企改革,要通过契约精神赢得信任和降低风险。当前地方政府间合作存在违约风险、债务风险等,还面临土地确权和流转乃至私有化等民意诉求,任何一项风险都不容回避,需要对社会承诺、受民众监督、缓和社会关系。

(三)宏观规划缺位的风险

政府间合作要有自主推动,高层引导也不可或缺。区域治理涉及政治、经济、资源和环境等因素,还有产业结构、交通运输、公共服务的融合,单靠地方政府显然无法做到。我国地方政府间合作受制于条块分割和层级制,政府间沟通又讲究对等接待原则,难以形成平等的圆桌会议,各方合作的意愿大打折扣。地方政府间合作情境繁杂,仅从人才流动来讲,户籍制度、社会保险、医疗体系成为牵绊,这需要顶层设计层面的协同联动。国家安全委员的成立是协调府际关系的契机,应将政府间合作提高到国家战略高度。

区域内的各方有不同的行为准则,多方利益难以调和。政府受惯性思维影响更多采用行政命令行使权力,却没有订立行政协议的驱动;即便制定了行政契约,往往撕毁协议却不受惩罚,导致合同形同虚设。缘于宏观引导欠缺和惩戒机制匮乏,地方政府间容易形成同质性竞争,如港口重复建设、行业无序发展、公路收费站林立,直接导致“广州到北京运费高于去美国”。再如京津冀同处一地,首都周边却形成奇特的贫困带;即便是发改委牵头合作却难以撬动阻力,各方因分歧过大而难有效果。当前高层关注和倡议的京津冀协同发展,对产业布局、人口转移、区域发展都是利好消息,应打破行政隶属的鸿沟,启动风险预防机制,形成整体协同的风险控制体系。

(四)总体政策变迁的风险

外部环境发生变化时,地方政府要根据情势进行政策变迁。某个地方的政策修正、创新或终结会影响区域整体,必须兼顾多方利益、形成健康有序环境。各方目标和利益并不一致,在合作之初缺乏了解,何时坚持政策不变,何时必须做出修正,什么情况要终止合作?假设两地订立共同治理空气污染的合同,一地财力不支或预算超标,另一方是继续遵守契约、还是撕毁协议?这必须要做出抉择。地方政府并非永远屹立不倒,美国政府在无法应对危机时也会关门,中国并不能心存侥幸;如底特律政府由于经营不善而破产,若此时其他地方无视危机而坚持与之合作,可能会连带陷入财政危机,要顺应时势终结合作,应对情境变化带来的挑战。

政策变迁会引发彼此不信任,增加地方政府间的合作风险。地方政策受历史人文、经济水平、省情地貌、社会风俗等因素影响,会出于各种原因改变政策走向,甚至做出不利于周边区域的决策。再则,不仅行政区之间互相有戒心,即便行政区内部也有城市与乡村的鸿沟,如城镇化过程中征地拆迁的风险等,这些给区域合作蒙上了阴影。无论如何,地方政府间合作仍是必要的,否则将陷入单打独斗的境地,不利于综合实力的发挥。地方政府要从容面对和化解危机,尊重多方利益和整合各方力量,即便剧烈变动也要冷静沉着、表现出合作姿态;面临风险时要优化选择,既兼顾到本地公共利益,又要考虑到与友邻的协作发展;消除各种不利因素,降低阻碍合作的风险,实现多方有序合作。


二、地方政府间合作的必要性

国家由地方组成,地方政府间合作融洽就会整体繁荣,否则就是一盘散沙。如甲午战争“实际上是在日本与中国两三个省份之间进行的”[4],其他省份的国人居然对此一无所知,成败胜负一目了然;在清政府向十一国宣战时,东南互保守护了局部区域免受战乱之苦;在推翻封建帝制的过程中,地方政府宣布独立而赢得主动。即便只为推动区域经济发展,地方政府间也要全力合作;合作过程固然存在诸多不可预测因素,总要降低风险以维护公共利益。

(一)经济文化发展的要求

美国联邦和州之间有明确的权限划分,“在州和地方力量不够的情况下,联邦政府才开始对某些经济活动进行控制”[5]。从各州之间的沟通来讲,州际贸易委员会化解了跨州交通不兼容问题,有效的消除了州际贸易壁垒,促进了美国地方政府间的合作。我国区域合作仍有待提高,如京津冀产业布局日渐趋同,在经济发展、人才资源方面存在激烈竞争;2004年发改委召集的廊坊会议中,北京反对经济一体化的提法;各方关于机场建设、水源保护、环境污染等方面分歧很大,归根结底原因在于追求政绩和排除竞争对手。无论行政区域如何特殊,都要根据自生自发秩序形成区域经济中心、文化中心等,不能全部重心都集中于一地;经济水平发展差异过大,文化教育产业过于集中,不公平的状况容易带来风险。

相邻区域是共生共荣的关系,但多个地方的政策目标各不相同、信息沟通不顺畅、互相之间不信任、市场环境不兼容,甚至在环境保护方面以邻为壑、在贸易投资方面互设壁垒、交通运输各谋其政,造成发展规划自说自话、经济体系互相掣肘、文化产业彼此竞争的境况,不利于总体发展。京津冀各方政治地位有高有低,北京时有高高在上姿态,政府间难以形成良好的沟通机制;2012年暴雨揭出城市规划和基础建设的问题,还暴露出京津冀各怀心志、协同不力。健康的区域发展必须合理布局,降低地方政府的决策失误,顺利推进合作项目,提升公共产品质量。

(二)资源环境优化的需要

区域发展依靠系统资源的分布均衡,要有环境保护的协同效应。韩国政府曾“调动资源集中开发首都圈的特定地区,导致首都圈人口和产业过度集中,而非首都圈地区则出现发展停滞现象”[6],资源配置和发展状况的不平衡影响了国家的总体发展。我国正处于城市化发展的快速时期,区域发展并不应出现一方资源急剧集中,而周边区域差距较大的情况。如资源环境关涉到跨界区域的整体,应建立齐抓共管、合作共赢的机制;环境承载总有极限,一旦崩盘会对整体造成伤害;环境恶化也有多重面貌,此次以雾霾形式出现,下次以沙尘暴面目爆发,还伴随着水资源短缺、交通运输拥堵、生态系统恶化的局面。解决办法不能是“头痛医头脚痛医脚”,而应促进跨区域的资源环境整合。

地方政府间应以勤勉、节约和共享之心,实现跨区域的交通运输整合、资源有序利用和环境整体保护。区域间资源互换应基于平等原则,高压下的资源被动输出不可持续。北京对周边区域形成“虹吸效应”却对周边反馈甚少,与上海对长三角的带动形成鲜明对比;即便北京区域内的资源配置也极不均衡,三环内和六环外境遇悬殊,这种以“中心”为中心,除了中心外其他别无长物的状态难以为继。行政区划改变是思路之一,但实则于事无补,因为这又形成新的边界和产生新的循环。欲要破解难题,必须找到资源环境的优化路径,以综合调控的形式减少资源浪费和避免顾此失彼;实现区域间的社会保障、医疗水平整合,促进资源自由流动和发挥人才集聚优势,促进区域均衡发展。

(三)产业结构调整的要求

区域发展要有合理的产业布局,促成跨区域跨部门协调。产业转型不是单个地方的事儿,还牵涉到资本转移、人口结构、技术水平等配套工程,必须基于宏观角度慎重决策、综合考虑,要用知识管理调整产业结构,促成地方政府间合作。美国城市群发展正是各地方联合协同的产物,如大洛杉矶地区并未局限于洛杉矶市本身,而是整合周边县市资源,产业集群发展,建构成美国第二大都市圈;原本为资源型城市的旧金山,在资源衰竭后进行结构调整,而今硅谷横跨数县市,集中加州乃至全美的高技术资源,是结构转型成功的典范。

同区域的产业结构要长远谋划,地方政府间实现有效联动。地方政府的共同目标就在于共谋发展,各方都要发挥比较优势而不能贪多求全,否则难以集中精力发展;“不把鸡蛋放在一个篮子里”,否则一旦单个地区受损,将会影响全局;一家独大会产生资源利用相差悬殊、科技产出利益并未均沾、基础设施天壤之别、区域产业布局贫富不均。在现实操作中,产业结构调整涉及多方利益而推行不易。实际上,首都不宜政治、经济、文化中心全部涵盖,研发基地、生产基地、装配基地未必全在一个区域,可以就近合理布局、长足发展。区域协同发展要明确定位,绝不能仅向周边转移低端产业,要实现区域内生型增长。

(四)区域整体发展的诉求

“国家意志的落实,公共方案的执行,除了中央规划之外,更重要的是各层级政府的协力推动。”[7]各级政府的目标并不一致,中央从宏观角度制定总体目标,协调各方利益;地方政府要实现中央设定的目标,也要调整自身以利于自身发展;行政部门则基于职能分工设定目标,进行任务分解和完成任务,各方应形成联动效应协同配合。同区域的地方政府山水相连、唇齿相依,发展目标和利益诉求大同小异;若各方能在人力资源、技术水平、交通运输等方面协调一致,有利于协同进步。在多方形成良性协调发展后,其间信任程度较佳,彼此沟通则相对无障碍,利于区域综合发展。

政府间合作要避免陷于狭隘的区域观,致力于破除危机和解决困难。不同地方发展并不处于同一起跑线,应尽力实现均衡发展。长三角区域经济、文化、消费等相对均衡,利于上海重建国际大都市地位,上海地铁延伸苏州花桥,促进了区域交通的系统整合;北京地铁修到距离燕郊三公里就戛然而止,形成交通瓶颈而难以解决,明显是地方主义作祟。再则,计划经济时代各自为政的习惯尚未祛除,各地区缺乏主动协调沟通的激励,加上法制不健全、正当利益难以表达,固守条框生硬划分区域和职能的方式明显滞后,区域难以形成整体协同的合力。要实行复合式协同治理,建构跨区域协调机制,降低环境恶化的风险,提高地方政府间合作的积极性,提升区域总体竞争实力。


三、地方政府间合作的风险控制

各区域要在稳定的社会环境中形成整体合力,地方政府熟稔市场、侦知信息、拿捏到位和迅速出击,对合作风险及时预判和马上处理。其途径如下:行政体系内部进行风险控制,整合政府系统资源;订立合乎规范、普遍接受的行政协议,实现彼此约束和互相监督;对风险因素有效预估,完善合作程序和方法;建立区域联盟,实现总体联动发展。

(一)政府内部风险控制:整合行政系统目标

政府应整体协同处理难题,及时消弭危机。行政系统存在隶属关系,地方政府之间相互依赖,行政部门间彼此合作,形成多方关联的政策网络。标准化管理是提升绩效水平的有效办法,美国政府制定《联邦政府内部控制标准》以便于风险评估,在国土安全部设立风险管理机构,地方政府也有联合的应急指挥系统。我国要实现地方政府内部的健康有序及风险控制,建构政府间的伙伴关系,激发下位政府的潜能;制定政府风险管理手册以供参阅,统一标准绩效评估,推动电子政务云服务的发展,应对公共产品参差不齐、公务人员素质差距较大的难题;建立风险评估机制,政府网站兼容互包,及时获知信息和迅速补救。

突发事件在现代社会是常态,整合行政目标可降低风险。“中央政府与地方自治体之间的府际合作强调对等协力的互助模式,亦即两者需建立伙伴关系”[8]。我国要理顺政府间关系,制定统一标准规范行为,不能仅倚靠行政命令行事;强调地方分权和实现权力下放,建构中央与地方政府、地方政府与地方政府之间的伙伴关系,实现跨区域跨部门的预警和介入。公开公正平等是解决问题的良药,英国推动公民宪章运动公布政府的服务内容、标准、程序等,接受民众监督,取得良好效果;我国京津冀各方不能回避问题,要基于平等关系建立生态补偿和利益共享机制,实现区域内部的协同一致。

(二)基于公共利益互相监督:突破条块层级束缚

公共利益有大小之分、区域之别,跨界之后往往以地域为限划分利益范畴,这是横亘政府之间的难题。维护公共利益要订立契约、遵守约定和彼此约束。契约方面,在宪法层面明确中央与地方关系,制定地方制度法界定地方政府之间关系,高层通过各种途径促进地方政府间沟通,订立政府间行政协议;遵守约定不必赘述,关键在于各方都循规蹈矩,建立政府间的信用机制,借鉴第三方中立机构对政府信用进行评级;引用社会监督机制评价公共服务水平,建立政府的反馈机制;未来则由地方政府主导建立跨域合作机制,对违反行政协议的地方予以惩罚。政府有时也要有明哲保身的态度,不能为其他地方的错误决策买单,也不应为企业盈利所拉下水。政府行为最终要落实到政策的制定和执行上,依靠理性的决策、公务人员的中立、政府间的互动互信。

政策不能仅惠顾本区域民众,“最多的利益相关群体可接受的政策才是好政策”[9],要从民众角度检验地方政府的行政能力。不同区域有广泛的合作空间,可由中央引导协调分配各方关系,对各方进行功能分区和国土整体规划,设立宏观引导战略,进行基本定调;在平等自愿基础上进行协调,对于违反基本规则的可予以惩戒。自然灾害的发生并无地域之分,要从最大公共利益角度协调多方力量,利用系统工程技术集成信息、人力等资源,建立信息采集点和实现提前预警,迅速处理危机和维护社会稳定。从区域协同发展来讲,垃圾处理、消防、急救等可以联合处理,避免产业重复建设和促成多方联合。

(三)合作周期中的风险控制:严格过程管理

地方政府合作存在一定周期,任何环节都要控制风险。“政策很少能保持最初被采纳时的形式;相反,它们在不断地演变。”[10]这就要对合作周期内的风险进行控制,步骤是:合作前期的风险控制,合作中的风险控制,合作后的风险控制。如中央与香港订立的基本协议就是一国两制,成功会形成示范效应;若不遵守契约或出现异动则不利于增进信任。不能以泱泱大国心态去恩威并施,而要以谦虚审慎的态度兼容并蓄。港澳已顺利回归,倘使某天台湾地区宣布要和大陆合并,这会对政治制度造成怎样冲击?我们将以何种姿态实现法律兼容、文化融通、政府互信?两岸沟通中如何降低合作风险和避免产生误会?地方政府间合作的周期可长可短,应实现地方适度分权、彼此尊重,并不能采取强制措施;要文化沟通、法律融通、宪政精神的层层递进,在长期协作中增强互信。

在复杂的社会背景下,建构地方政府间的伙伴关系成为趋势。“各方所一致达成的就是正义原则”[11],协商合作要实现初步勘查、逐渐信任的过程,京津冀协同可先订立五年合作规划,制定合作目标,到期后检验合作效果,向区域民众做个交代;逐步建构跨部门的协同沟通,制定长期规划,而后分工协作,打破跨区域鸿沟和防止权力滥用。在合作周期中要有紧急干预机制,如美国地方政府破产情况,亦应随时做出反应,当民选机制不能奏效的时候,以维护国家利益为上。我国当前并无政府破产法,但“中西部形成风险圈”(《柳州日报》2013年9月18日),要做好地方政府破产的准备,减少危机事件处理不当造成的再次伤害。地方政府间合作要事先充分准备,合作周期中平稳运行,实现行政区内的资源整合和跨区域地方政府间联动。

(四)区域联动发展的风险控制:规避区域内部纷争

跨行政区的区域联盟或区域发展推动委员会。“区域联盟系指在不同管辖权之中,跨越现有行政辖区的限制,藉由共同分担责任为基础的合作性组织。”[12]国家要为区域发展提供便利,制定宏观的区域发展规划,允许地方政府间自主订立行政协议,监督合作契约的执行情况;地方政府之间要秉持互惠互利精神,即便是支援对方,也要平等相待而非趾高气昂;地方部门要推动在环境保护、垃圾处理等方面的跨部门合作,为区域联动发展提供便利。

区域联动发展受诸多复杂因素影响,细微变化可能引起蝴蝶效应而难以收场。对政府间合作的风险控制不能求全责备,每个地方都有发展目标和利益诉求,各方平等协商亦要有过程;各地生态环境迥异,风险控制模型也不易建立。一名业务员的错谬造成巴林银行倒闭,一个邮递员的失业引发大明王朝覆灭,社会发展中的风险显而易见,要控制好关键环节将危机化解于萌芽状态中。北台区域推进委员会经历如马英九首倡、各地自主联合等,合作之路并非一路顺畅;关键在于承认差异和促进沟通、实现因势利导和持续有效监管,推动区域综合发展。


四、小结

深化改革总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,地方政府间合作的风险控制是评价指标之一。国家层面制要定合理的空间政策,宏观层面制定国土发展规划,区域间打破地方观念协同一致,区域内城市形成集群发展,城乡在经济发展、旅游观光等方面协力。具体路径是地方政府规范自身行为、严格遵守契约、科学理性决策,形成多方鼎立合作的氛围;建构政府间平等对话的政策网络,破除行政区划的束缚,在经济发展、环境保护、产业转移、文化转型等方面达成共识,这对区域协同发展有所裨益,利于民众之福祉。


【作者简介】

蔡英辉,东吴大学硕士,主要研究府际关系与政策冲突。

【注释】

[1]崔艳武:政府公共事务风险管理国际经验综述及趋势研究[J].标准科学,2013(2):13.

[2]胡适:联省自治与军阀割据[N]努力周报,1922-9-10.

[3]胡春惠:民初的地方主义与联省自治[M].北京:中国社会科学出版社,2011:56.

[4]古德诺:解析中国 [M].北京:国际文化出版公司,1998:96.

[5]王名扬:美国行政法[M].北京:中国法制出版社,2005:174.

[6]金东柱:“国家均衡发展”战略远景[N].人民日报,2007-8-22(15)。

[7]朱镇明:竞争型计划与台湾府际伙伴关系的实践[J].公共行政学报,2010(37):76.

[8]陈建仁:单一制国家中央与地方伙伴关系之建构[J].东吴政治学报,2008,26(4):97.

[9]童星:公共政策的社会稳定风险评估[J].学习与实践,2010(9):114.

[10]小约瑟夫·斯图尔特:公共政策导论[M].北京:中国人民大学出版社,2011:126.

[11]桑德尔:自由主义与正义的局限[M].南京:译林出版社2001:149.

[12]李长晏:北台与高高屏区域联盟治理营运之比较[J].台湾民主季刊,2009(2):5.


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文章来源:本文转自《经济体制改革》2015年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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