作者简介：
锁利铭，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，南开大学中国政府发展联合研究中心、计算社会科学实验室研究员
贾小岗，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，南开大学中国政府发展联合研究中心研究助理，计算社会科学实验室研究助理
摘要：随着区域协调发展战略的纵深推进，地方政府间关系的复杂性日益突出。通过以成渝地区“一城多园”科技创新实践为案例，借助制度性集体行动框架（ICA）以及嵌入性理论构建互嵌式竞合府际关系的分析框架，揭示了地方政府在区域科技创新治理中的复杂决策过程。总体上看，纵向协调、网络地位与政策网络分别从构建竞合制度背景、竞争中的合作以及合作中的竞争三个层面影响政府间关系的策略过程。在此之下，更深层次的隐性机制在于关系要素中的动机、行为与效应形成了“竞争动机-合作行为”下合作嵌入竞争以及“合作行为-竞争效应”下竞争嵌入合作的对称性特征。政府间关系逐步实现了由竞合二分、竞合共现到竞合互嵌的演化，最终涌现互嵌式竞合形态。不同于传统竞合关系，互嵌式竞合耦合了科层、市场与共同体逻辑的角色动机，划分了竞争性与合作性连接的连接模式，适配了集体性收益与选择性收益的双向协同过程。
一、问题的提出
随着区域协调发展战略的纵深推进，中国区域治理已从政策共识构建迈入政策战略实施、政策效能落实的阶段，以实现个体层面单一区域效率提升为主过渡到整体层面多区域价值共创共享的发展模式。在这一转型过程中，区域治理中的地方政府间关系的复杂性日益突出，一方面地方政府面对公共事务的外溢性以及规模经济的需求不断强化跨边界的部门合作，另一方面也基于内生竞争动力强化自身发展的积极性。基于京津冀协同发展、长三角生态绿色一体化等典型区域战略可见，地方政府间关系走向多维博弈常态化：在生态共治领域，跨界污染治理的“搭便车”现象折射出集体行动困境；在产业发展之中，地方政府既通过“飞地经济”共享经济成果，又因财政利益争夺体现协同壁垒。面对政府间关系的新发展，中央政府尝试从顶层设计的角度重构府际互动过程，2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出要“推动区域合作互动。深化京津冀地区、长江经济带、粤港澳大湾区等合作，提升合作层次和水平”；同时也强调“清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。这些实践与政策表明，当前政府间关系已超越简单的合作-竞争二元传统，转而呈现利益协同与目标分化并存，选择性合作与竞争交织嵌套的“悖论”性与复杂性特征。
政府间关系的复杂转变源于多层次、多维度的互动，是对现实世界的治理还原。其中竞争与合作形成了理解政府间互动过程的理论基准，一些研究者基于竞争-合作二元的分立，在中国场景下产生政绩共同体、晋升锦标赛等经典模型。在复杂性转变中，也形成了分立型联合体、行政共同体、竞争型政府与保护型政府等理论认知。既有研究已经初步注意到政府间关系的复杂性，但是大都聚焦于关系互动的宏观过程，缺少对“关系”的路径进行解构。这为本文的进一步探索留下了创新空间，具体包括如何看待政府互动中竞争与合作相互嵌套、相互关联的过程？其又反映了政府间关系怎样的治理转向？
面对上述研究动机，本文在回顾府际关系尤其是竞合理论经典研究的基础之上，结合嵌入性理论，以成渝地区“一城多园”科技创新高新园区案例的建设实践为个案，探讨互动过程中的关系过程，尤其是竞争、合作的双向关联与嵌入机制，并由此构建“互嵌式竞合”的微观理论以进一步探究政府间关系的转向。
二、文献回顾
以“二元-复杂”为关系理论主线，既有研究大致包括两种脉络。一种文献长期聚焦于“结构-理性”的研究：制度主义学派强调正式的规则与安排对主体关系的约束；理性选择主义突出个体的能动选择，进而塑造了不同的关系决策，并包括竞争与合作两种视角。
第一，府际竞争。地方政府间竞争一般是指各辖区为了本地的利益最大化，采取相应的公共政策来争夺资源的过程。［1］因此在地方政府之间，竞争具有一定的必然性，而当公民依据公共服务等选择辖区时，就催生了以“用脚投票”模型为代表的“第一代财政联邦主义”。［2］以诺斯等人为代表的学者提出的制度经济学等理论被纳入地方政府竞争的理论坐标之后，衍生出关于央地制度安排与地方竞争关系的解释认知，即“为增长而竞争”，进而整合出地方为经济增长而激烈竞争的组织动机逻辑，并且在促进中国区域经济发展［3］与改善公共服务供给质量［4］中发挥了重要的制度性作用。进一步的，基于中国的竞争生态，相关学者提出了地方政府竞争的“晋升锦标赛”［5］“标尺竞争”［6］ 以及为创新而竞争［7］ 等模型。
第二，府际合作。与竞争类似，地方政府合作同样是基于自身理性选择，为实现区域公共事务治理目标，基于特定空间场域进行关系选择、关系连接的交互过程。目前关于府际合作的研究形成了全链条分析，一是在前端聚焦于府际合作的动因，相关学者分析认为对行政利益的追求、地方官员的升迁诉求形成了合作的引力；［8］二是在中端聚焦集体行动困境进而解构合作行为的选择逻辑，协同治理、网络治理等理论从宏观和微观层面系统剖析了合作的形成、演化与变迁模型；三是在后端聚焦合作行为如何产生以及产生何种治理效果，这意味着府际合作存在关系连接与实际传输的运行路径。［9］
较于合作而言，竞争具有更大的普遍性与选择优先级。第二类文献聚焦公共治理多领域与跨场景约束下，地方政府的关系选择逐渐由二元对立走向融合，并产生关于“竞合”的理论成果。地方政府间竞合关系是对产业竞合与政策科学的集中整合。竞合是指同时存在竞争与合作互动，是一种合作关系包含两个复杂而相互作用的逻辑。［10］在第二代政策过程理论中，倡导联盟框架（Advocacy Coalition Framework，ACF）在区分行动者联盟角色定位时便指出，具有某一组织关系的经纪人的重要作用在于帮助政策行动者与对手之间达成合作协议，［11］同时假设当联盟之间存在中等程度冲突时，跨信仰系统的政策学习最有可能发生。［12］这表明政策过程中不同政策信仰系统存在与竞争对手进行合作的复杂关系。在第三代政策过程理论中，制度性集体行动框架（Institutional Collective Action Framework，ICA）认为竞争与合作都是府际关系的重要组成部分，竞争与合作是对自身利益理性考量下的最优决策行为，［13］竞争越激烈的地区内越有可能产生合作，［14］合作与竞争具有行为共线特征。处于同一行政边界下的行政主体更有可能与顶级的竞争对手进行合作。［15］
综上所见，现有政府间复杂关系的研究基于竞争-合作二分作出了竞合的理论尝试，但是仍存在以下不足。首先，部分竞合研究虽然关注到竞争对合作的促进作用，但是大多认为竞争动机下了解“对手”的合作信息并尝试参与合作是为了回避因不合作导致的利益损失，［16］其本质仍然是合作激励性导向，因而未能有效解析竞争与合作的对称性及其动态演化路径。其次，既有的竞合研究仍未注意到关系的理论特殊性与要素构成，导致竞合模型的理论建构缺乏针对性，未能有效揭示府际关系内在的关联复杂性。
三、理论基础与分析框架
综上所见，以ICA为代表的政策过程理论为理解政府间关系的关联性提供了一定的知识基础，但其理论内涵仍存在一定局限。为了回应上述的实践悖论与研究困境，本文立足于中国区域治理中的府际互动过程，结合ICA框架与嵌入性理论尝试提出政府间关系的“互嵌式竞合”形态，并揭示府际竞争与合作的复杂、非线性机制。
（一）理论基础：关系的嵌入与过程理论
关于“嵌入”的概念考察，需要回到社会学学者的分析范式之中。波兰尼在《大转型》一书中首次提到嵌入性的概念，用以描述经济关系服从于社会关系。格兰诺维特在《经济行动与社会结构：镶嵌问题》中提出：“对人类行为的完整分析，应该尽量避免过度与低度社会化的孤立问题……他们具有目的性的行动企图实际上是嵌在真实的、正在运作的社会关系系统之中的。”［17］强调社会网络对经济行为的结构性制约与能动性赋权，为整合社会关系与经济关系之间“低度社会化”与“过度社会化”的理论张力开辟了中间道路。在行动者的假设定位上，格兰诺维特的嵌入性接受了新古典经济学的理性行动者假设，同时为理性行动者增加了关系网络的外生变量。［18］综合而言，格兰诺维特的嵌入性理论采用关系主义理论视角和结构-能动分析范式，聚焦社会结构与个体能动之间多重关联及辩证互构的动态过程，［19］进而体现关系分析的“互嵌式”理论倾向，为揭示竞争与合作的复杂模型提供了理论视角。
将“互嵌”引入政府间关系领域，其理论核心在于揭示竞争与合作的辩证张力，反映的是超越竞合二分与横向竞合的辩证思维，重新诠释政府间关系选择的耦合逻辑。在关系的实践中，中国场景下政府间竞争与合作同属于政策过程中的制度性集体行动，关系选择与关系建立是地方政府权衡交易成本、合作收益与合作风险的理性过程，［20］具有明显的能动性与策略性。然而这种理性选择过程是在特定时空场景、政策氛围中开展的有限理性。与此同时，嵌入性所倡导的关系主义路径要求聚焦竞合关系主体的权利关联及其利益结构，也即从横、纵维度，宏观、微观角度关注竞合关系的能动性与结构性，但是其本质都在于影响关系选择的网络变量约束过程。在ICA框架中纵向协调、政策网络、经济社会特征以及交易物属性是刻画环境的特征变量，［21］其中纵向协调与政策网络在宏观层面提供了横纵二维的关系分析思路。然而，宏观结构的有效性取决于参与网络以更好地实现其组织目标和利益的个体行为者，［22］这就要求将研究视角扩展至地方政府作为网络主体的结构性位置，即网络地位，进一步聚焦个体层面的关系利益决策。
（二）框架构建：互嵌式竞合的实践机理
本文提出了复杂情境下政府间关系走向一种互嵌式竞合的理论形态，互嵌式竞合经历了关系的策略过程、关系的要素关联递进阶段。
首先，互嵌式竞合的策略过程受到纵向协调、网络地位以及政策网络的影响。第一，纵向协调。纵向协调与地方政府的关系选择密切相关，原因在于政治安排决定了地方政府可以获得的信息资源与激励结构。［23］在中国地方实践中，上级政府可以通过规则、财政或人事安排等协调手段明确治理绩效目标和具体的执行计划，影响下级组织的关系决策。［24］第二，网络地位。网络地位是指地方政府在关系过程中各主体间的相对位置，其通常代表了占据、获取资源能力的差异。处于区域网络中心位置的政府主体在治理过程中拥有更多的社会资本、信息资源与更强的群体影响力。［25］第三，政策网络。政策网络是指围绕既定政策议题形成的结构，［26］可以有效汇集并调动分散的治理资源，［27］结构中的每一个行动者的决策都将成为其他行动者的约束与支持。［28］在实践逻辑方面，纵向协调旨在通过政治要素与组织布局的整合，对治理过程场域的各类治理主体、约束基础等进行政治性重构，形成政府间关系的制度性底座；网络地位深化了行动者的理性认知，通过建立清晰的网络节点与地位目标引领地方政府的关系选择；政策网络旨在表明横向互动网络的整合如何影响府际治理力量的有效配置与差异互补，影响主体行为的适应性决策。
其次，关系的要素关联进一步还原了互嵌式策略过程的微观本质。“关系”是一个具有多重含义的概念，体现了事物之间的普遍联系，包含相对位置决定的结构关系、事物自身的连接互动，以及关系属性及其效应。［29］谢庆奎认为府际关系实质上是指政府之间的权力配置和利益分配的关系，其中自利性动机带来的影响与结果是政府的一个本质属性。［30］换言之，关系可以进一步分解为结构动机、互动行为以及属性效应，其中关系结构动机决定了不同关系采取的互动行为，互动行为决定了影响效应。动机、行为与效应的内部关联正是受到了政治制度、网络地位与政策网络的进一步影响。因而需要从关系策略的复杂性着手，解构关系动机-关系行为-关系效应的不同类型的嵌入组合。综上，互嵌式竞合中嵌入性的内涵在于：经济社会背景的多重因素作为前提条件，影响了关系要素之间的嵌入关联模式，进而产生了关系运行稳定的综合特征。据此，本文构建互嵌式竞合的分析框架（如图1所示）。
图1 地方政府间关系互嵌式竞合分析框架
四、案例呈现：以成渝地区“一城多园”为例的实证
（一）案例选择：“一城多园”的科创实践
本文所选用的研究方法为案例研究，能够实现研究者较大程度介入实地现场，强调了研究者与研究对象之间的交流与互动。［31］该方法来源于实践，不仅能更全面、真实地反映客观事实，还能解析现象产生的原因。［32］据此，本文主要选择成渝地区“一城多园”科技创新的治理实践作为主要的分析案例，追踪科技创新中政策互动与府际竞合关系的演变历程。2020年1月3日中央财经委员会第六次会议提出以“一城多园”模式合作共建西部科学城；2020年3月17日，川渝两省市推动成渝地区双城经济圈建设四川重庆党政联席会议举行第一次会议，提出协同建设重大平台，围绕推进科学城建设等，打造更多跨区域承载国家战略的实施载体。随后在2020年4月14日，重庆市科技局与四川省科技厅正式签订深化科技合作协议，双方将以“一城多园”模式合作共建西部科学城，明确“一城”指西部科学城，“多园”指两地的科学城等创新资源集聚载体，实现核心带动、整体协同。
选择该案例作为研究对象主要出于以下两点考虑。第一，“一城多园”处于成渝城市群、成渝双城经济圈建设的战略背景中。作为中国乃至世界范围内少有的两个超大城市毗邻的合作区，成渝地区内部经济发展不均衡程度较大，成都和重庆长期以来存在的同质化竞争偏好，使得区域的整体性、协同性和联动性提升面临诸多障碍，［33］碎片化困境带来的治理惯性导致主体策略路径更加具有动态性以及可变性。与此同时，成都和重庆两地在行政等级上也存在一定差异，重庆市作为中国四大直辖市之一，其行政等级序列为省级单位，具有与中央政府直接开展互动的政策优势；成都市作为四川省的省会，属地级市，同时也是国家副省级城市。这种级别的不对等一方面暗含了两地在纵向协调运行上具有多重样态，也为两地在关系实践中的策略差异提供了基础性参照。
第二，“一城多园”的案例展示了相关政府主体“在竞争中合作”以及“在合作中竞争”的样态，有利于观察竞合关系博弈中的政府互动过程。在经济社会环境上，自从2020年“一城多园”成为国家倡导的跨省域区域治理战略以来，从中央颁布系列指导性文件到地方主动、被动回应政策信号，再到横向主体的注意力竞逐、资源争取，“一城多园”治理中纵向层级政府与横向多元主体之间形成了复杂关系模型，并利用多种政策工具、组织机制实现了创新集聚、要素分类，有效整合了科技创新的集体行动。在主体间成对性的合作中，重庆市科技局与四川省科技厅，四川省科学技术发展战略研究院和重庆科技发展战略研究院等单位先后签订合作协议、召开专项工作组会议30余次；在单个性的竞争中，2020年6月成都市科技局也曾率先开始“一城多园”的工作部署。成渝地方政府开展的此类多层关系实践，为本文研究府际关系的策略特征提供了典型案例。
为获取研究分析资料，研究团队先后于2023年7月、2024年7-9月对西部（成都）科学城、成都市科技局、重庆市税务局等相关单位开展田野调研与线上电话交流。此外，研究团队整理收集了成渝科技创新与“一城多园”相关政策文件、新闻报道、会议纪要、政府工作报告、统计年鉴等官方材料共计80余份。这为本文的后续研究与分析提供了基础支撑。本研究涉及的所有受访者均进行匿名化处理。
（二）案例分析：互嵌式竞合的策略过程
1.纵向协调：竞合关系的制度背景
在纵向协调方面，上级政府与中央政府通过制度建构与组织嵌套来整合主体间关系，赋予了地方政府双层激励结构，强化了竞争与合作作为同一治理场景下的策略组合认知。通过形塑地方政府政策过程治理权威的多重方向，为地方政府关系决策的多样性提供了制度性的空间底座。
一是通过政策规则的双向建构，强化竞合关系的运行载体。中央政府发布的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》要求加大对引进高水平研发机构和先进科技成果的支持力度；综合运用财政、金融等政策手段激励企业加大研发投入力度。在中央政府的政策信号之下，2021年《重庆四川两省市贯彻落实〈成渝地区双城经济圈建设规划纲要〉联合实施方案》进一步明晰要健全创新激励政策体系，完善支持科技创新的财政金融服务体系，在资金使用方面探索跨省市使用和重大科研项目揭榜制。目标设定提供了组织活动的竞争性路径，但过度的强激励可能会使地方政府产生逐底行为，因此通过合作性的监督与评测机制应对竞争与行为偏差是必要的补充手段。与此同时，成都市“十四五”科技创新规划特别提及要建立健全科技规划运行情况的考核监督、监测评估和动态调控机制。2023年科技部等印发《关于进一步支持西部科学城加快建设的意见》也强调在研发投入强度、产业创新发展以及两地协同联动等重点方面，建立科学实用、系统规范的一体化发展评估指标体系，对竞争行为形成标准性的信号压力。
二是通过组织结构的多重嵌套，明确竞合关系的绩效目标。调研发现，由于“一城多园”本身就处于成渝双城经济圈建设的重大规划之中，对于其组织的绩效考评具有两个维度的来源。一方面是各个园区各自的科技创新协作的考评要求，主要是根据个体的2025年规划、2035年规划设定的目标定位；另一方面“一城多园”内部各地方政府也需要回应中央以及各部委的纵向制度考核。正如相关受访者在访谈中表示：“对成渝两地的合作关系也有考核，包括中央财经委、科技部以及中央区域协调领导发展小组三条线，中央层面设有成渝领导小组，以前是发改委在统筹协调，现在又交回给科技部了。中央区域协调发展领导小组来批重大项目，科技部统一科学城以及各园区产业协同创新的发展路径。”［34］（KJJ-CZ-20240912）
2.网络地位：策略性竞争中的合作
网络地位的建立本质上反映了权力-资源重构的博弈过程，网络地位的优先级直接影响其在资源分配、政策网络中的影响力。优先级较高的角色通常代表更为强大的利益群体与更为核心的网络位置，其具有更多的资源集聚与政策扩散效应，能够通过占据网络结构洞获取资源控制权，进而掌握了集体行动的话语权与职业晋升的优势。因此，网络地位本质上是治理收益的显性代表，是个体竞争中重要的选择性收益。
2020年4月，重庆市科技局与四川省科技厅签订的深化科技合作协议虽然明确“一城”指西部科学城，“多园”指两地的科学城等实践载体，但是并未对“多园”的布局做出具体的安排，治理网络关键节点的制度性空缺与设计弹性提供策略竞争的潜在空间。重庆两江新区通过政治势能建构率先完成地位占领：2020年5月，重庆市委书记前往两江新区调研科技创新中心治理进展，并强调把两江新区打造成为“一城多园”中的“首园”。也进一步反映网络地位对于纵向协调的依附状态。同时，官方话语体系中的“世界眼光、国际标准”等政策话语策略，本质上是对“首园”制度性地位权力的合法性建构。从治理绩效看，该网络地位产生了显著的选择性收益：截至2022年，直管区R&D强度达4.8%，形成三大创新极核，将物理空间优势转化为制度性角色资本，验证了“中心节点”角色的资源虹吸效应。与之形成节点张力的是成都在“一城”建设中的政策企业家策略，其更侧重制度框架的规范性建构。成都于2020年6月率先发布科学城战略规划，构建起“三步走”的制度框架，通过时序优势抢占角色创新先机。值得关注的是，直至2022年重庆才出台独立政策文件，这种制度供给时滞客观上强化了成都作为政策创新中心的角色功能，形成双核驱动的特殊治理架构。
此外，“先行区”作为“一城多园”实践中的先导性角色，在科技治理网络中对下能够进行政策示范，对上具有获取纵向支持的政策先机优势。2021年4月，由38家国家级、省级高新区组成的协同创新战略联盟正式成立。该联盟的构建表面是创新要素的合作整合，实则暗含对国家战略资本的争夺。这种策略建构的复杂性在实地访谈中得到印证：“在确立先行区之前，成都到重庆之间的地区有强烈意愿参与多园的建设。在明确了先行区之后，［35］西部（成都）科学城和西部（重庆）科学城之间也常常开展竞争，尤其体现为两地的西部科学城总体规划各自分别写就，相互之间欠缺统筹协调。”（KXC-CZ-20230810）
通过比较网络地位的决策差异可以发现，两地在关系过程中形成了策略性竞争中的合作格局。首先合作关系的建立迎合了获取纵向协调下的网络地位分配诉求，然而这种合作是嵌入竞争关系中的。其次策略性竞争显示了两地的治理差异：重庆通过政治化运作实现网络地位的抢先占领，成都以政策文本的完整性与时序性建立节点权威。这种格局折射出合作行为受到竞争动机的溢出影响，同时重庆作为直辖市具有更强的政治势能传导能力，其“首园”定位实质是行政层级优势在网络互动中的具象化；而成都作为省会城市则更依赖制度创新的先发优势，通过政策文本的精细化设计构建次级网络地位。
3.政策网络：制度性合作中的竞争
在政策网络方面，“一城多园”科创园区中的地方政府通过重建关系依赖机制，扩展对象连接范围与模式，打破了原有组织行为壁垒，实现组织连接与资源力量的统合。一方面，面对科技创新中知识经验的挑战，政府间关系趋于地理适应性的重构。基于地理位置的空间相邻性构建重复互动的博弈预期，附加于地理相邻上政策知识的网络扩散促进了学习性迭代。作为“一城多园”的重要组成部分，绵阳科技城早在21世纪初就开始了科技协作治理的政策试验，中央政府自2000年起通过4次五年规划实施的制度追踪策略，以及由19个部委构成的协调小组形成的跨层级权威统合，实质是物理性的空间集聚转化为知识性网络的制度节点。正如2011年时任中共中央政治局委员刘延东在绵阳科技城建设部际协调小组第十次会议上的报告以及2012年绵阳市政府工作报告先后指出，绵阳科技城建设形成了具有示范作用的试点知识。面对知识网络的集聚吸引，成都市政府尝试基于地理边界构建政策经验的空间连接。相关受访者表示：“绵阳科技城属于较早进行科技创新的新区，在产业发展等方面具有较多的成熟研发经验，而且成都与绵阳地理位置非常近，这两个地方有时候存在建设天府实验室的同类别业务，就经常进行非正式的交流沟通。”（KXC-CZ-20230810）
另一方面，面对科技创新中专用资产的挑战，政府间关系趋于资源适应性的重构。专用性资产因难以重新配置极易形成锁定效应，这种特性放大了府际协作中的缔约风险与沉没成本。当特定领域存在高专用性投资需求时，地方政府倾向于通过拓展网络连接范围、提升网络结构行动者多样性来分散风险以及调整节点关系的深度以提升资源适配。［36］这种双重策略在成渝“一城多园”实践中得到充分体现。第一，在资源依赖的物理空间维度，四川省内的地方政府通过“研发-制造”的分离性分工构建功能互补的圈层结构，形成核心节点赋能-外围节点支撑的差异布局。在调研中相关受访者便表示：“天府新区的土地规划中对于工业建设用地的土地指标非常稀少，对于生产有需求的部分项目来说，寻找到适合的土地是一个必要考量。据此，天府新区和相邻的眉山、资阳等城市有密切的合作关系，基本按照研发在成都，生产在眉资的模式进行土地资源和科技创新项目资源上的合作。”（KXC-CZ-20230810）第二，在资源依赖的制度空间维度，借助跨区通办、税收一体化等机制创新提升要素流通效率，构建起“强关系”与“弱关系”交织的复合网络。
制度性合作的双向特征强化了成都市与其他单位的依赖性，也进一步验证了政策网络的学习机制［37］ 与资源依赖［38］ 对于政府间关系的动态性影响。成都等主体形成的政策网络产生了良好的关系绩效，第一，地理适应性下的知识学习有效解决了科技创新治理中的认知分歧，进而形成了集体性价值体系；第二，资源适应性下的结构性调适使专用性资产从治理负担转化为关系资本，进一步提升了地方政府的结构粘性。在此基础之上，在面对纵向协调中的政策分配与排他的市场关注度时，相较于重庆市的科学城与高新区，其具有更高的组织吸引力与竞争力，从而通过合作行为的有效溢出实现了竞争效应最大化。
五、要素关联下互嵌式竞合的嵌入逻辑
在现实层面探究政府间关系实践影响的基础之上，本文进一步尝试在要素关联层面阐释互嵌式竞合的关系本质。
在动机-行为-效应范式中，地方政府间复杂关系具有两种基本含义。一是关系要素的多元化组成。通过上述分析可知，在合作与竞争两种基本视角之下，其又可进一步划分为合作动机、合作行为、合作效应以及竞争动机、竞争行为与竞争效应。二是关系要素的不规则涌现。传统府际关系的研究并未严格划分动机、行为与效应的区别，在关联之间也强调合作性或者是竞争性分析，即强调关系的同质性；竞合理论虽然由此初步向前迈入了复杂性，但仍然属于要素间的横向截面关联。而政府间复杂关系的核心就在于，在遵循基本路径的基础之上涌现了非预期的要素。因此互嵌式竞合形成的前提在于，关系互动仍然具有一定的线性关联，即竞争动机仍然会带来竞争行为，合作行为也会促进合作效应，但是这种线性关联是一种显性的关系路径，能够通过具体的政策实践和行为表现被观察和测量，其更深层次的隐性机制在于动机、行为与效应形成了“竞争动机-合作行为”下合作嵌入竞争以及“合作行为-竞争效应”下竞争嵌入合作的对称性特征。
（一）合作行为嵌入竞争动机
地方政府间关系要素的非预期、成对性涌现受到多重社会背景的叠加性影响。首先纵向协调形成了府际关系的制度与权力结构约束。由于形成组织间联系意味着发生资源转移，［39］进而限制个体解决公共事务的能力。因此在面临纵向考核与资源依赖所驱动的政治博弈时，竞争成为地方政府获取收益的主要治理选择。纵向协调对府际关系的形塑机制，体现为中央政府的政治考核体系构建了制度性激励的双轨制：既通过政策规则赋予地方政府竞争自主权，又借助组织嵌套维持合作控制力。在这种制度性张力下，地方政府在政治代理人与区域治理者双重身份与角色定位中进行策略性切换。地方政府通过“首园”“一城”等网络地位竞争尝试争取中央政策供给以及吸引潜在资源注意力，其本质是用制度性的生产成本置换排他性的机会收益；对于合作关系的建立一方面是回应纵向协调的目标考核，同时也是为了获取更为广泛的上级关注度。其揭示了府际竞合关系的复杂性影响，合作行为与竞争动机呈正相关，制度性协作行为反而成为策略性竞争动机的新型载体。竞合张力的持续存在也表明地方政府在纵向协调的约束下，通过网络地位的策略调适，最终实现竞争动机对于合作行为的动态嵌入。
（二）竞争效应嵌入合作行为
政策网络提供了理解合作行为-竞争动机下合作性嵌入的理论路径。政策网络作为府际竞合关系的空间-资源双重作用框架，通过地理邻近性驱动的知识溢出效应与资源异质性诱导的优势互补机制，建构了地方政府间竞合关系的空间再生产逻辑。这种双重作用机制实质构成“合作中的竞争”策略性耦合：在合作行为层面，地理邻近性通过降低信息不对称促成政策学习共同体，资源互补性借助交易成本缩减构建利益共享网络，实现合作红利的共同改进；而在竞争效应维度，合作形成的空间集聚效应助推强化区位优势，协同建构的资源整合能力升格为区域竞争优势，进而形成“合作深化-优势累积-竞争升级”的自我强化机制。因此政策网络下府际关系嵌入的辩证过程在于，合作行为既是对既有空间-资源结构的适应性响应，又是重构竞争位势的策略性投资。当合作网络突破临界规模时，其产生的正外部性将诱发制度变迁的路径依赖。这种制度演进不仅稳固了政策网络的合作效能，更重要的是通过创设新型竞争规则，将府际竞争从资源争夺的初级形态升级为制度创新的高阶博弈，从而实现合作行为向竞争效应的关系转型。
综上而言，府际互嵌式竞合的本质可解构为“竞争动机-合作行为”“合作行为-竞争效应”的配套过程，其核心运作逻辑在于纵向协调的双重调节效应通过制度性支点实现竞合互嵌的动力平衡。作为前向调节变量，中央政府的政策监督机制通过设置合作绩效考核指标将地方政府的竞争动机导入制度通道，其在保留政治锦标赛核心激励的同时，通过合作义务的组织契约绑定改变博弈矩阵。作为后向调节变量，当合作网络通过要素共享提升整体均值水平后，中央资源分配的竞争性配置将合作绩效转化为新的竞争资本，并构建了一种制度场域，地方政府在合作中积累的象征资本，成为争夺中央稀缺性资源的核心竞争力。由此，竞争动机倒逼合作行为，合作行为拓展竞争效应，最终达成竞合互嵌均衡。
图2 互嵌式竞合的生成与实践机制
结论与讨论
随着区域协调发展战略的纵深推进，地方政府间关系的复杂性日益突出。相关竞合研究对于揭示政府间关系的复杂性仍存在一定的黑箱，并未有效解构关系形态的内部特征。本文通过案例与理论的描述，展示了不同的关系图景。基本结论是，在纵向协调等社会结构背景之下，关系的动机、行为与效应存在不同层次的嵌入，具体则是合作行为嵌入竞争动机、竞争效应嵌入合作行为，由此实现竞争与合作双向嵌入，进而将政府间复杂关系进化为互嵌式竞合形态。相比于传统竞合关系，互嵌式竞合在角色动机、连接模式以及收益协同存在显著差异。
一是行动者个体动机差异。在传统竞合关系中，地方政府的角色存在“政治人”与“经济人”及其各自代表的政治理性与经济理性之分，这种对行为者动机的二元解构已难以解释互嵌式竞合的复杂性。地方政府的行为动机实质是多重逻辑的嵌入性耦合：通过政治忠诚表达的科层逻辑建构制度性信任，形成晋升锦标赛的隐性契约；通过政策创新等市场逻辑手段争夺流动性要素，实现经济收益最大化；通过地缘认同等共同体逻辑培育社会资本，降低跨域交易成本。
二是行动者连接模式差异。传统府际关系通常强调在竞争中找寻合作，即强调行为者的同质性偏好与类属。然而互嵌式竞合通过多种嵌入手段和治理约束，将地方政府的资源、地理位置等多种元素建立连接，形成一个跨边界的集聚式共同体。此时连接并不仅意味着协作，根据目的差异可以分为竞争性连接与合作性连接。竞争性连接是政治导向下的被动联合，也因此其目标在于以较低的路径成本通过联结获取其他行动者的政策溢出效应，从而弥补自身的相对竞争劣势；或者是在不发生资源转移、利益输送的前提下创造象征性连接，回应中央权威。相比之下，合作性连接是地方政府的主动选择，以实际的资源交易为载体，能够实现连接者的错位匹配，对于各方社会资本培育以及政策问题改善具有积极作用。
三是行动者收益协同差异。相比传统竞合环境中，无论是协同治理还是晋升锦标赛，单一经济理性驱动下地方政府在合作与竞争之间的战略选择具有高度的不确定性，由此导致了非对称、差异化的收益分配。互嵌式竞合中的组织收益存在竞争、合作关系的不同收益带来的耦合传导与协同路径。网络地位竞争为个体带来了显性的选择性收益，即声誉获取、自身地位增长等。但由于其存在不同程度的合作行为，对于参与者产生数据共享、技术创新等集体性收益。同时，中央政府对于地方协作存在绩效考核，在此基础上的协作行为回应了上级的政策号召，这为争取进一步的政策支持等集体性收益提供了必要条件。因此，网络地位下的关系策略遵循着从选择性收益到双重集体性收益的治理逻辑。政策网络中的适应性合作强化了政策互补与协同，进而优化区域协作格局，形成区域治理的集体性收益。同时，不同位置的个体进行互补连接，改变了强弱行动者的地位对比差距，生成了互动的社会资本等选择性收益。随后，内部的规模效应也进一步扩展了对外部环境的多重吸引力，进而强化了竞争中的选择性收益。因此，其遵循着从集体性收益到双重选择性收益的治理逻辑。这种收益协同也是“竞争动机-合作行为”与“合作行为-竞争效应”的具象化体现。
最后，作为一项案例研究，本文也可能存在一些不可避免的局限性。一是，单案例研究仅仅只能提供实践中的部分知识，无法实现对于府际关系的全面、系统性观察，这里带来的深层问题在于互嵌式竞合是否具有其他领域与场景的适用性；同时由于一手资料不够充分，对于治理实践中的组织特征等需要进一步强化分析。二是，本文基于ICA框架与嵌入性理论选择了政府间关系分析的主要变量，对于关系过程中的交易成本差异、合作风险类型等并未充分考虑。这些未尽议题，皆有待后续研究进一步完善。
注释
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［2］郭栋、胡业飞：《地方政府竞争：一个文献综述》，《公共行政评论》2019年第3期。
［3］傅强、朱浩：《中央政府主导下的地方政府竞争机制——解释中国经济增长的制度视角》，《公共管理学报》2013年第1期。
［4］宋典等：《竞标与竞争：全国文明城市评选促进城市基本公共服务均等化机制研究》，《上海行政学院学报》2023年第4期。
［5］周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
［6］李乐乐：《政府规制与标尺竞争：医保支付方式改革的治理路径分析》，《经济社会体制比较》2021年第3期。
［7］何艳玲、李妮：《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》，《武汉大学学报》2017年第1期。
［8］龙朝双、王小增：《我国地方政府间合作动力机制研究》，《中国行政管理》2007年第6期。
［9］锁利铭等：《地方政府间数字化合作的“共识”与“落实”——一个基于复合网络的解释性框架》，《中国行政管理》2024年第7期。
［10］Qiuhao Xie et al.，“Coopetition and Organizational Performance Outcomes：A Meta-analysis of the Main and Moderator Effects，”Journal of Business Research，vol.154，（2023）：113363.
［11］Karin Ingold and Frédéric Varone，“Treating policy brokers seriously：Evidence from the climate policy，” Journal of Public Administration Research and Theory，vol.22，no.2（2012），pp.319-346.
［12］B·盖伊·彼得斯、菲利普·齐图恩：《当代公共政策研究路径：理论、议题与视角》，张岌、郭春甫译，北京：社会科学文献出版社，2023年，第24页。
［13］崔晶、汪星熹：《制度性集体行动、府际协作与经济增长——以成渝城市群为例》，《公共管理与政策评论》2020年第4期。
［14］I.Bischoff，S.Melch and E.Wolfschütz，“Does Interlocal Competition Drive Cooperation in Local Economic Development Policies? Evidence on Interlocal Business Parks in Germany，”Urban Affairs Review，vol.57，no.4（2021），pp.1049-1083.
［15］M.E.Rubado，“Collaborating with the Competition? A Study of Interlocal Partnership Choices，”Public Administration，vol.101，no.2（2023），pp.640-654.
［16］I.W.Lee，R.C.Feiock，and Y.Lee，“Competitors and Cooperators：A Micro-Level Analysis of Regional Economic Development Collaboration Networks，”Public Administration Review，vol.72，no.2（2012），pp.253-262.
［17］马克·格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德等译，北京：社会科学文献出版社，2015年，第8页。
［18］魏海涛：《从嵌入性到关系运作：经济社会学研究的两重取向》，《广东社会科学》2022年第5期。
［19］田鹏：《嵌入性视角下易地搬迁人地关系的实践逻辑及反思》，《农村经济》2023年第10期。
［20］锁利铭、贾小岗：《制度性集体行动框架下的中国协作治理：本土化应用与一般性拓展》，《理论探讨》2025年第2期。
［21］锁利铭等：《从“府际合作”走向“制度性集体行动”：协作性区域治理的研究述评》，《公共管理与政策评论》2018年第3期。
［22］Guimin Zheng et al.，“Interlocal Collaborative Processes and Network Position：The Combined Effects on Environmental Performance，”Public Management Review，vol.27，no.6（2025），pp.1631-1651.
［23］Richard L.Feiock，“Rational Choice and Regional Governance，”Journal of Urban Affairs，vol.29，no.1（2007），pp.47-63.
［24］李智超、李奕霖：《横向合作与纵向干预：府际合作如何影响环境治理?——基于三城市群的比较研究》，《公共管理与政策评论》2022年第6期。
［25］孙涛、温雪梅：《动态演化视角下区域环境治理的府际合作网络研究——以京津冀大气治理为例》，《中国行政管理》2018年第5期。
［26］易承志、彭洋：《政策试验网络何以有效运转?——以城市生活垃圾分类政策为例》，《政治学研究》2024年第3期。
［27］C.Sohn and R.Giffinger，“A Policy Network Approach to Cross-Border Metropolitan Governance：The Cases of Vienna and Bratislava，”European Planning Studies，vol.23，no.6（2015），pp.1187-1208.
［28］锁利铭等：《跨界政策网络与区域治理：我国地方政府合作实践分析》，《中国行政管理》2013年第1期。
［29］锁利铭：《走向复杂性的地方政府间竞合关系：理论演进与实践路径》，《行政论坛》2023年第2期。
［30］谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报》2000年第1期。
［31］杨立华、李志刚：《公共管理案例研究方法的基本路径》，《郑州大学学报》2022年第4期。
［32］王梦浛、方卫华：《案例研究方法及其在管理学领域的应用》，《科技进步与对策》2019年第5期。
［33］锁利铭：《区域战略升级与府际横向协作之间的长周期多重交互——面向成渝地区的三阶段纵向分析》，《理论探讨》2022年第4期。
［34］文章访谈记录的编码规则为工作单位-职务-日期，KJJ-CZ-20240912则表示科技局某处长于2024年9月12日接受了采访。
［35］2022年11月，绵阳科技城党工委、管委会正式挂牌，标志着其被正式确立为第四个先行区。
［36］马捷等：《从合作区到区域合作网络：结构、路径与演进——来自“9+2”合作区191项府际协议的网络分析》，《中国软科学》2014年第12期。
［37］孙柏瑛、李卓青：《政策网络治理：公共治理的新途径》，《中国行政管理》2008年第5期。
［38］陈思丞等：《政策网络与创造性执行效能——基于J省M村盐碱地改良政策执行过程的历时研究》，《中国行政管理》2024年第5期。
［39］Xiaoou Cheng et al.，“Examining the Factors of Interlocal Economic Development Collaboration in Rural Areas，” Public Performance & Management Review，vol.47，no.2（2024），pp.449-475.
