摘 要：消极责任难以有效保障地方政府履行环境质量责任。它与环境质量责任之间存在逻辑矛盾，所以环境法律无法设置与之完全匹配的消极责任机制。地方政府在环境治理中属于理性行为主体，并不天然排斥履职。而且，就算缺乏消极责任的约束，地方政府依然可能通过行政自制主动履责。行政自制有助于推动地方政府自觉履行环境质量责任。相较于消极责任，行政自制在解释与功能层面都具有优势。科学地设定目标是激活地方政府行政自制的关键，但是，中央政府与地方政府的权责过载阻碍了目标的合理设定。中央政府与地方政府在权力分配上的“同时在场”，可有效缓解权责过载的问题。环境法律应当以环境质量责任为核心，遵循“同时在场”的路径，系统推进相关规范的全面重建工作。
关键词：地方政府；环境质量责任；履行保障；消极责任；行政自制
环境质量法律责任（以下简称“环境质量责任”）是解决环境问题的重要制度依据。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第6条第2款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第3条第2款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责。然而，在如何保障地方政府履行环境质量责任的问题上，学界的意见尚不统一。有观点认为，借助“区域限批”与“负责人处罚”等消极责任，可督促地方政府履行环境质量责任。但环境治理具有特殊性，仅靠事后追责与惩罚的消极责任，难以满足环境质量责任的实现逻辑。环境法律应当更多地从事后追责转移到事前引导，通过强化行政自制而非依赖消极责任，激励地方政府主动履行环境质量责任。本文旨在反思消极责任的局限，探寻以“同时在场”路径激活行政自制机制，并基于该路径提出环境法律规范的建构措施。
一、现有消极责任与环境质量责任履行的失配
根据《环境保护法》第6条第2款的规定，地方政府是环境质量责任的履行主体。但该法的后续条款既没有明确如何确保这一责任得以履行，也没有规定未履行责任的后果。有学者提出消极责任的保障观点：将环境质量责任分为积极责任与消极责任两部分，前者是履行责任的内容，后者是履行责任的保障。地方政府完成中央政府设置的环境质量目标，属于积极责任；地方政府因为环境质量未能达标而受到惩罚，属于消极责任。为了论证消极责任中惩罚的存在，有学者从《环境保护法》第44条第2款与第68条推导出“区域限批”与“负责人处罚”两类措施。但实际上，这两种措施都不是对地方政府未达到环境质量目标而做出的惩罚。《环境保护法》第68条的惩罚对象是责任相关人，并非地方政府本身，“负责人处罚”针对的是个人，而非地方政府。在行政关系中，虽然责任相关人时常与地方政府关联，但在法律上，地方政府作为行政组织，与行政人员的责任相关人（如首长、领导等）的法律地位截然不同。行政学源于政治学。行政人员的消极政治（行政）责任（如训诫、处分与任免等）包含于行政组织的消极行政责任。行政人员的政治（行政）责任和行政组织的行政责任都是对行政行为的价值判断。由于行政行为是由行政人员代表行政组织作出的，且其价值判断皆指向良治与善治，因此这两类责任处于同一行政关系中。但依据《环境保护法》第68条对责任相关人作出的法律处罚，其前提并非价值判断，而是基于明确违法情形（9种情形）的合规判断。对行政人员的违法判断属于内部法律关系，源于其“公职”身份。而对行政组织的违法判断（无论其是否由于行政人员的违法）则涉及外部法律关系，存在于政府和行政相对人之间。因此，行政人员与行政组织的消极法律责任并非处于同一法律关系之中。
《环境保护法》第68条虽然规定了责任相关人的消极法律责任，却无法推导出地方政府因环境质量目标不达标而需承担消极法律责任。《环境保护法》第44条第2款虽以地方政府为对象，但仍未体现出对地方政府的惩罚。比如，“区域限批”属于抽象行政行为，因其可能对地方政府的经济收益产生负面影响，故有学者误认为这是一种惩罚。实际上，“区域限批”通过暂停环评审批限制地方政府发展污染产业，目的是督促整改而非实施惩罚，其实质是对地方政府未能完成环境质量目标的一种纠正。所以，从该款无法得出地方政府须为未达到环境质量目标而承担消极法律责任的结论。
除此之外，环境法律中也未规定其他与环境质量责任相匹配的消极责任。当前，地方政府承担的消极法律责任均指向具体违法行为，而非宏观环境治理效果。违法判断依赖合规性审查，而环境质量责任是否履行，则需依靠价值性评判。环境质量目标是否达成，无法像具体行为那样进行合规性审查。例如，若某地方政府未能按期完成环境质量目标，但只要采取的环境治理措施符合规范，就不会因价值性因素（如担心经济水平下降而缺乏锐意进取的精神、决策保守等）被追究法律责任。此外，地方政府的消极法律责任通常包括三类：重新作出或改变行政行为、确认行政行为无效或者违法、进行赔偿或者补偿。前两类无法适配环境质量责任，因为任何一项行政行为都不构成实现环境质量目标的充分条件。进行赔偿或者补偿需以对个体的侵权为前提。如果要将地方政府未能实现环境质量目标视为侵权，那么只能理解为对公众环境权的“侵害”。但环境权的主体是集合性的公众，而非分散的个体，所以地方政府无法像对待个体权利损害那样进行补偿或赔偿。
总而言之，“负责人处罚”“区域限批”及环境法律中的其他消极责任，均无法与地方政府履行环境质量责任有效适配。
二、消极责任与环境质量责任履行的逻辑冲突
消极责任与环境质量责任之间难以匹配，根源在于两者的内在逻辑存在冲突：消极责任关注环境治理的过程行为，环境质量责任则强调结果目标的实现。若强行用消极责任来保障环境质量责任，将难以确定责任主体及其是否失责。
消极责任逻辑源于科层制的组织实践。科层制体现了“命令—服从”关系，构建了“支配者—机器—被支配者”之间的权力分配体制。在我国行政体系中，科层制表现为从中央到地方的层级结构：中央政府是“支配者”，地方政府是“机器”，个体是“被支配者”。各类治理实践遵循“权威—规则—惩罚”的运行模式。地方政府承担的法律责任大多数可划分为积极责任与消极责任。积极责任是中央政府为地方政府设置的规则，包括程序合理、规范遵守、价值取舍、社会评价等多重要求；消极责任是对未能遵守规则的地方政府施加的事后惩罚，包括确认行政行为无效、责令变更或重新作出行政行为、要求履行职责、进行赔偿等。由此可见，消极责任遵循“赋予责任→未履责→追究责任”的逻辑，强调通过事后惩罚保障责任落实。
消极责任逻辑之所以适配旧有的环境法律责任，是因为后者具有清晰的判断标准来界定地方政府是否失责。旧有的环境法律责任多围绕地方政府对个体环境行为的监管而设置。例如，《环境保护法》第24条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”地方政府实施检查，即视为履职，反之则为失责。即使不属于对个体行为的规制，旧有责任也具有明确的失责判断标准。例如，《环境保护法》第13条规定：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”也就是说，未将环境保护工作纳入规划，地方政府便构成失责。此外，旧有责任能够准确界定失责主体。以未履行检查职责导致环境破坏为例，责任主体即为主管的地方政府。清晰的责任认定，能够确保事后追责的科学性与合理性。
环境质量责任则以实现环境质量目标为核心（如《大气污染防治行动计划》规定的“颗粒物浓度降低目标”），这与消极责任逻辑存在根本冲突。由于环境治理具有结果滞后与结果扩散的特点，难以准确认定责任主体及其是否失责。一方面，环境行为的结果往往需要很长的时间才能显现。若该时间长于行政任期（如行政首长变动、人员重组等），就会出现“前人种树，后人乘凉”或“前人砍树，后人受罚”的现象。例如，尽职的地方政府因前任失责而被“区域限批”，或因邻省政府失责而受限，会打击其环境治理的积极性。另一方面，环境行为的影响可能超出原行政区域，如跨省污染、流域上下游污染问题、大气污染转移等。此时，无法仅根据环境质量认定当地地方政府失责，也无法判断其是否已做出了应有努力。责任主体和失责行为难以认定，削弱了消极责任通过有效追责的威慑与纠错效能，最终无法保障环境质量责任的落实。
消极责任在保障地方政府履行环境质量责任方面的失效，已在环境法治实践中得到了证实。2014－2016年环保部发布的约谈数据显示，5％的约谈源于个体环境行为（违法排污、违规建筑施工），9％的约谈涉及环保基建，40％的约谈源于地方政府对个体环境行为的规制（规制程序瑕疵与监管不到位），47％的约谈源于环境质量未改善（其中，减排目标未完成占10％，水污染占14％，空气污染占23％）。约谈后短期内，大多数城市的环境质量反而出现下滑或反弹。这是因为被约谈的地方政府常以官员免职与环保突击行动来回应中央政府与公众的关注。地方政府可能会用“失误、失职、不力、失当”等含混表达回避明确责任。同样，面对“区域限批”时，部分地方政府认为其已受到惩罚，反而更倾向发展经济，以弥补因“区域限批”带来的经济损失，导致忽视环境质量责任。
三、保障环境质量责任履行的行政自制逻辑
消极责任难以有效地保障地方政府履行环境质量责任，这促使环境法律探寻一种新的保障机制。
（一）对消极责任的超越：从目标达成到目标设置
消极责任凭借事后惩罚，在地方政府履行旧有环境法律责任方面取得了一定的保障成效，但这并不代表没有消极责任，地方政府就不会履行环境质量责任。
环境质量责任与旧有环境法律责任的最大区别在于，它关注的是环境质量目标的结果，而非环境治理行为本身。环境质量责任是否履行，关键看是否完成环境质量目标。《环境保护法》第6条第2款、第29条的“生态红线”与第44条的“总量控制”，都要求地方政府对环境质量达标向中央政府负责；央地之间形成的是以“达标”为核心的法律关系。环境质量责任的履行可分为目标设置环节与目标达成环节。关注目标设置环节的行政自制逻辑更有助于环境质量责任的履行。
在目标达成环节，地方政府需要通过多种环境治理行为履行环境质量责任。这表明地方政府必须承担诸如监管个体环境行为等旧有环境法律责任。但由于环境质量责任的存在，这些责任的定位发生了变化。以监管责任为例，它只是达成环境质量目标的必要条件，而非充分条件。若过度强调监管责任，地方政府可能会逃避履行环境质量责任，以“实施监管”代替“实现改善”。因而，环境法律应明确将监管责任定位为达成环境质量目标的手段，推动地方政府以目标为导向履责，纠正手段与目标的错位。此时，环境质量责任是主责任，监管责任和其他旧有的环境法律责任是次责任。其他次责任还包括规划责任（制定方针、政策，设计规划、计划，引导后续环境治理等）、激励责任（鼓励采用环保技术与清洁生产、节约型生产方式、废旧物回收等）、建设责任（环保硬件建设、环保标准设置、环保软件提供、基础服务供给等）、协调责任（生态补偿、联防联控、行业整合等）、应对责任（突发环境事故处理、危机预警、生态善后等）与追索责任（生态损害赔偿、公益诉讼等）等。它们都是地方政府达成环境质量目标的手段。
环境法律可要求地方政府通过履行次责任来实现主责任，但无法具体规定次责任的履行方式。例如，《大气污染防治法》可要求控制机动车尾气排放，但无法规定某个省级政府控制机动车尾气排放的具体强度与范围。事实上，消极责任等传统保障逻辑无法直接审查次责任的履行情况，只能对主责任的实现情况倒推考评。但由于环境治理具有结果滞后性与结果扩散性，责任主体及其是否失责很难被准确界定，导致倒推考评的准确性有限。地方政府并非科层制中被动的“机器”，而是会衡量环境治理的成本与收益、具有一定自身利益考量的行政主体。当合规性审查难以开展、倒推考评难以奏效时，地方政府可能会通过选择性或变通性的环境治理，追求自身利益的最大化。这类环境治理不以提升环境质量为目的，而是为了凸显在环境治理方面的“努力”表象。当环境质量责任得到有效落实时，地方政府便能充分发挥主观能动性，在环境治理中展现出灵活治理的优势；反之，则可能导致治理行为扭曲，产生负面效果。因此，为扬长避短，保障逻辑不应局限于目标达成环节，更应从目标设置环节入手，探寻一种能正确引导地方政府发挥主观能动性的新机制。
（二）行政自制逻辑：从被动服从到主动履行
消极责任预设地方政府不愿主动履行环境质量责任，但事实上，地方政府是会对中央政府的命令进行权衡的理性主体。如果中央政府的环境治理要求合理可行，地方政府会自发产生动力，实现自我约束与自我监督，即行政自制。根据社会学“镜中我”理论，个体会通过他人的反馈不断进行自我评价与调整。地方政府作为代表多数人的集合体，会在与中央政府和公众的互动中不断进行自我评价与调整。行政自制是指地方政府会因为中央政府和公众的关注，主动约束行政行为。在中央政府极度重视、公众热切关注环境问题的当下，只要环境质量目标合理可行，即便没有消极责任，地方政府仍可能主动治理、积极履职。
行政自制的前提是目标设置既能有效改善环境，又处于地方政府可接受、可实现的范围。科学的环境质量目标能促使地方政府主动履行环境质量责任；反之，地方政府可能会权衡利弊，进行扭曲治理或者逃避责任。环境质量目标通常在目标设置环节确定，除特殊情况外（如山洪等不可抗力因素），一旦设定，很少改变。所以，行政自制逻辑是聚焦于目标设置环节的保障逻辑。与针对目标达成环节的消极责任相比，行政自制逻辑具有两大优势：解释优势与功能优势。
1.解释优势。行政自制逻辑强调地方政府主动履责，更符合宪法精神。我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”该条为地方政府履行环境质量责任提供了上位法依据，但这并不意味着中央政府可以直接“惩罚”失责的地方政府。原因在于，地方政府向地方人民代表大会汇报工作并接受审查，却不受其“惩罚”。在环境治理中，我国地方人大主要参与环境治理的设计与统筹工作。让地方政府对环境质量负责，类似于让其对维护社会秩序负责。根据《宪法》相关规定可推知，地方政府主要承担积极责任，违宪后一般也不会被追究消极责任。积极责任有建设性的功能，如地方环境立法、环境执法等。在责任履行之前创设行政自制的空间与条件，更符合《宪法》对此类责任的规定。
2.功能优势。行政自制逻辑聚焦目标设置环节、追求目标科学性。当环境质量恶化或者污染后果显现时，地方政府可能已经完成了换届。受科学技术发展水平的限制，追溯污染源难度大、成本高，因此事后惩罚的威慑效果有限。即使能实现精准追责，成本也很高。因为生态环境损害往往难以逆转，修复成本高，甚至可能引发社会秩序问题（如关停重污染企业可能导致大规模失业）。而行政自制逻辑能在环境被破坏之前实现环境治理与危机预防，以低成本的事先预防避免高成本的后果。因此，行政自制逻辑更符合环境法律“预防为主”原则，在功能上更具优势。
四、保障环境质量责任履行的“同时在场”路径
行政自制逻辑适用于环境质量责任的履行，但其效果依赖于环境质量目标的科学性。因为环境法律无法直接设定具体的环境质量目标，所以环境质量目标的科学性就取决于目标设置环节中权力的分配是否合理。
（一）行政自制逻辑的实现阻碍：中央与地方的权责过载
科学的环境质量目标能有效激活行政自制逻辑，推动地方政府履行环境质量责任。但是，环境质量目标不仅来自客观环境质量标准，也来自主观诉求，所以不能仅凭客观环境质量标准直接确定。鉴于立法资源有限，难以承担不同情境下的目标设置成本，法律结构也缺乏及时调整的灵活性，因此环境法律无法直接设定环境治理目标。设置环境治理目标的权力属于政府，包括中央政府与地方政府两级。政府需动用行政资源承担目标设置成本，同时，通过政策与命令的调整实现环境治理目标的科学更新。为保障环境质量目标的科学性，环境法需要科学地分配政府之间的目标设置权。
现有法律将目标设置权力集中于中央政府。如《环境保护法》第44条规定：“重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。”《大气污染防治法》第4条规定：“国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。”由此可知，环境质量目标的设置者为国务院与国务院环保部门。部分环境法律间接将目标设置权力赋予中央政府。《中华人民共和国土壤污染防治法》与《中华人民共和国水污染防治法》等法律虽未明确规定，但依据上下文本可知其默认中央政府独占目标设置权力。此外，我国《水污染防治行动计划》与《大气污染防治行动计划》的发布主体皆为国务院，进一步印证了该权力归于中央政府。由于缺乏明确的法律文件，我们不清楚中央政府如何制定环境质量目标。但法律法规中从未出现地方政府参与目标设置的相关规定。所以，地方政府不享有设置环境治理目标的直接权力。目前的权力关系是“中央政府设置目标（权力）→地方政府履行（责任）”。
环境质量目标的实现主要依赖地方政府的环境立法、监管与执法，因此，地方政府享有环境规制的权力，其权力指向是受规制的个体。个体有知情与参与权，但直接主导规制过程的依然是地方政府。所以，目标达成环节形成了“地方政府（权力）→个体（责任）”的权力关系。地方政府在衔接目标设置与目标达成两个环节时，兼具权力主体与责任主体双重身份。当前环境质量责任整体形成“中央政府（权力）→地方政府（责任→权力）→个体（责任）”的权力关系，源于我国科层制下中央政府与地方政府的垂直、线性隶属关系。然而，这一权力分配关系可能导致中央政府与地方政府出现权责过载状态，阻碍地方政府实现行政自制。
中央政府的环境质量目标设置权力似乎处于过载状态。中央政府设置的环境质量目标需要依赖地方政府的治理来实现，因此科学的环境质量目标必须体现“地方性”，即符合各地的客观情况与环保要求。然而，目前目标设置权力高度集中于中央政府，环境质量目标更多地体现中央统一意志，往往缺乏地方适应性，地方的环境质量目标同质化现象突出。例如，《大气污染防治行动计划》要求，“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10％以上”。2018年环保部考核通报显示，河南省和西藏自治区均“达标”，但西藏自治区全区环境空气优良天数比例为98．2％，河南省仅为56．6％；西藏全年用于大气、水、土壤三大领域的污染防治工作的开支共计7亿元，河南则高达358．5亿元，以上数据还尚未统计西藏与河南之间的隐形成本（社会、经济层面的机会成本）差距。也就是说，两地均达标，但治理成本和治理成效差距甚大，原因就是在设置环境质量目标时，未能考虑各省级行政区的发展差异。
地方政府处于环境质量目标责任过载状态。在目标设置阶段，地方政府无法充分表达诉求，而中央政府无法充分兼顾地方实际设定环境质量目标；在目标达成阶段，地方政府没有议价空间。因此，地方政府常常面对难以实现的目标，处于“责任大于能力”的过载状态。难以履职尽责会导致“理性逃避”：一是地方政府可能会把政府责任转化为对官员的个体追责（如“一岗双责”“党政同责”）。二是反向规避责任，借中央政府对地方环境法治的直接干预替代自身履责。最为典型的就是借“区域限批”将政府责任转嫁给区域内的个体，即以规制个体环境行为代替履行环境质量责任。三是寻求下位避责，省级政府将履行环境质量责任转移给下级地方政府，以下级政府失责掩饰自身的问题。综上所述，中央政府如果独享环境质量目标责任设置权力，可能导致地方政府消极应对、变相规避责任。
（二）权责过载弊端的克服：中央与地方“同时在场”
基于我国单一制超大型国家的客观国情，优化央地权力分配是可行路径。地方政府并非纯粹、绝对的反环境治理偏好者，而是具有双重角色特征，即既可能参与目标设置，又不能脱离中央政府独立行事。因此，必须构建一种中央政府与地方政府“同时在场”的权力分配结构，激发地方政府依行政自制逻辑主动履责。
地方政府“在场”可以有效化解中央集权与超大型国家国情之间的矛盾：首先，地方政府参与目标设置可满足地方环境治理的需求，减轻中央政府治理资源供给压力。其次，有助于调和统一决策与地方差异。地方政府可以在中央政府确定的宏观框架内细化政策，反馈经验，以增强政策适应性与合理性。最后，便于整合不同层级地方政府诉求，提升环境治理的整体效果。省级政府在细化、分解目标时统筹各层级地方政府的不同诉求，使目标更符合实际，激励各级政府同心共治。
此外，中央政府“在场”同样不可或缺：中央政府“在场”赋予地方政府“在场”的政治同一性，为后者提供了意识形态前提与法律支撑；中央政府“在场”激励地方政府积极行使设置目标的权力，督促其积极履行环境质量责任；中央政府“在场”确保地方政府理性设置环境质量目标，避免其设置完全与环境改善相悖的目标。概言之，中央为地方参与提供政治与法律支撑；激励地方积极行使权力并履行责任；确保地方理性设定目标，避免偏离环境改善方向。
中央政府与地方政府“同时在场”的权力分配，可以概括为“同时在场”路径。它通过“科学的权力分配→科学的目标设置”，使地方政府依行政自制逻辑主动履责，形成保障环境质量责任履行的逻辑闭环。权力的背后是责任，地方政府除承担原有的多项次责任（如监管责任等），还要承担新的次责任：参与设置环境质量目标。依托本地信息，地方政府可以协助制定环境质量目标草案，细化、改良目标，推动地方经验上升为中央决策。在理想状态下，环境法律应当赋予地方政府充分的自主治理权力，减少不必要的制约。地方政府只需对行政行为的合法性与目标达成担责，从而平衡环境治理与经济发展，趋近环境治理的良治与善治。通过“同时在场”路径，行政自制逻辑与地方政府的多项次责任之间形成了良性的循环：行政自制是内生动力，对多项次责任的履行又巩固地方政府的行政自制。在目标达成环节中，地方政府会更加积极、主动地履行多项次责任。环境治理是难以量化、政绩不显的软性任务，而监管个体、制定规划等是可量化、政绩明显的硬性任务。以往地方政府更愿意执行硬性任务，追求监管个体环境行为等的留痕与政绩。而当环境法律“同时在场”路径激活地方政府的行政自制时，获取政绩的方式已转为环境质量目标的达成，因此地方政府会更加积极主动地履行多项次责任。
五、保障环境质量责任履行的规范建构
行政自制逻辑与“同时在场”路径，为构建地方政府履行环境质量责任的制度提供了理论依据。要把保障地方政府履行环境质量责任真正纳入法治轨道，环境法律还需要围绕环境质量责任履行开展全方位的规范建构。
（一）将“地方政府履行环境质量责任”作为立法基石
地方政府履行环境质量责任是环境法律的立法基石。尽管《环境保护法》第6条第2款要求地方政府承担环境质量责任，但这仅是一项原则性宣告，尚未成为整部法律的核心。所以，环境法律改革的首要任务是确立该责任的核心地位，并据此设计具体的履行规则。
具体而言，环境法律需要对地方政府履责作出更详细的规定，推动从“宣告负责”走向“宣告达标”。例如，《环境保护法》不仅应声明“地方政府对辖区内的环境质量负责”，更应明确“对环境质量负责的核心机制是环境质量达标机制”，要求地方政府在规定期限内承担环境质量责任，完成不同领域的环境质量目标。其中，“不同领域”包括水、大气、土壤、海洋、噪音等各类环境要素或污染物。不同领域的环境质量目标可分为两类：一是依照环境质量标准设立的目标；二是依照污染物排放总量设置的目标。不同的污染物之间既相似又差异明显，互相影响并共同作用于区域生态整体。因此，应由《环境保护法》统一确立环境质量达标总体框架，再由各环境保护分支法对具体领域的环境质量达标机制作出详细规范。地方政府履行环境质量责任时应遵守两大原则：目标达成原则与独立治理原则。地方政府需以实现其承诺的环境质量目标对中央政府与法律负责，而不是仅以行政行为是否合法作为责任标准。在实际治理中，地方政府应保有相当的自主权，不受中央政府的过度干涉，以保证行政效率。
环境法律以地方政府履行环境质量责任为基石，并不意味着排斥其他法律责任，或放弃对个体的规制。如前所述，地方政府的其他环境法律责任是依附于环境质量责任的次责任，因此环境法律仍需对此加以规定，但应留有弹性。在守住环境基线的前提下，应给地方政府预留发挥主观能动性的空间。以监管责任为例，尽管环境法律的规定呈日渐严格的趋势，但实践表明，单纯依靠严格监管不能解决所有的环境问题。当环境质量责任统领各项次责任之后，地方政府会依据环境质量目标的需要自主控制监管强度，环境法律不再有必要过度强调严格监管。
（二）根据“同时在场”路径分配权力
要依据行政自制逻辑设置科学的环境质量目标，环境法律应根据“同时在场”路径开展规范建构。“同时在场”路径要求在中央政府与地方政府之间对目标设置权进行科学分配：地方政府享有初设阶段权（如提交议案权、请示商议权等），中央政府享有终设阶段权（如审批权、发布权等）。中央政府掌握终设阶段权，领导全国环境治理，需在宏观层面把握方针、平衡利益。中央政府更具权威性、强制性与威慑性，能够引导、命令并制衡地方政府，保障目标的公平性与普惠性。地方政府享有初设阶段权，是因为它最了解辖区内生态环境与社会发展的客观情况，也最能把握治理能力、平衡治理支出。由地方政府起草目标草案更符合区域实情，能最大限度地发挥地方优势，避免中央政府仓促否定地方意见。
环境法律要保障地方政府行使初设阶段权，需要设置以下程序：收集信息→组织专家→制定草案→提交草案→中央审查→共同协商→发布目标。将原本中央政府独享的目标设置权力部分让渡给地方政府，不仅是增加地方政府提交目标设置草案这一环节，更要推动双方重新审视自身在环境质量目标设置中的定位。地方政府的责任与权力虽源于中央政府，却应当围绕环境质量目标积极与中央政府交流博弈。环境法律所建构的程序规范，既要激励地方政府启动环境质量目标初设，并为其提供足够的时间、空间与权限，也要允许中央政府最终把关，同时将中央政府的权力限制在合理范围内。目标设置程序是环境质量责任履行的关键。立法者应当在充分调研、广纳意见的基础上，以开放的姿态建构程序规范，以便对环境质量目标进行动态调整。
此外，环境法律需要限制中央政府直接插手地方治理。在行政自制逻辑中，地方政府已受到环境治理预设目标的驱动，无需中央政府过多介入。因此，环境法律应将部分原属于中央政府的治理权力分配给地方政府，使地方政府有足够的权力和空间充分发挥主观能动性，提高治理效率。当然，扩大地方政府的环境治理权力也不是无限制的。环境法律需要为地方政府的行政自制拟定基本原则和环境治理框架。例如，地方政府不能制定低于中央标准的个体污染物排放标准。考虑到现有环境法律已建立起系统的个体规制体系，未来的改革无需推倒重来，而应聚焦环境治理框架与现有个体规制体系的衔接，包括激励引导地方环境立法、提供技术性支持与边界约束、下放个体规制的细节设定权等。此外，倘若排除不可抗力后，地方政府未能兑现对中央政府的目标承诺，中央政府仍需介入兜底。环境法律应当规定，此时中央政府有权直接介入、接管其行政辖区内的环境治理，并要求地方政府承担所有治理开支与成本。相应地，面对中央政府的干涉，地方政府也应当享有合理抗辩与解释的权利。例如，地方政府可以提交环境治理报告和相关证据，证明未能达成目标源于不可抗力或其他正当原因；或有权申请召开公开听证会或专家评审会，为自身决策和治理行为辩护。环境法律需要围绕上述权力进行规范建构，畅通地方政府行使解释权的渠道。
中央政府与地方政府“同时在场”，能在环境法治中形成二者互相支持又互相制衡的良性结构。中央政府凭借最高权力统摄全局，确保全国环境法治统一于国家意志，防止地方偏离预设目标。地方政府通过参与目标设置，使目标更符合实际，避免发生因目标脱离实际而消极怠工或是逃避责任的情况。同时，地方政府享有自主实施的合理空间，将环境治理纳入自身可控范围，在达标的动力驱使下全力推进环境治理。中央政府可以从监督地方政府具体行政行为的繁重任务中脱身，集中精力与成本投入宏观调控及对治理的支持。同时，地方政府积极参与目标设置，也能弥补中央政府对基层实情的认知不足。总之，“同时在场”路径通过科学的权力分配，既统一了环境质量目标与环境治理行为，又实现了中央政府权威与地方政府执行的相互独立，形成合力共治的格局。
（三）为环境质量责任履行配套相关制度
环境法律的核心特色在于，它不仅调整人与人的关系，也关注人与自然的和谐。因此，它离不开科学技术的支持。回顾环境法律的发展历史，立法者始终借鉴最新与最全面的环境科学技术构建环境法律制度，环境质量责任规则的构建也不例外，但当前的环境法律制度构建对相关科技成果的借鉴仍不够充分。这种不充分的一个表现是，地方政府执法过度重视污染物排放标准，却忽视了环境质量标准。目前，污染物排放标准已成为地方政府执法中的“刚性尺”，而环境质量标准仅被用作事后评价的“参考线”。污染物排放标准“一家独大”与环境质量标准“角色缺位”，会反向激励地方政府规避履行环境质量责任。因为污染物排放标准不足以弥合环境法律与客观环境之间的裂痕，容易出现盲目甚至过度的个体规制，地方往往陷入“抓局部、放整体”的治理窘境。因此，环境法律需要矫正这两个标准的功能错位，将环境质量标准确立为设定环境质量目标与履行环境质量责任的首要技术依据。此外，环境质量标准不应仅是中央政府约束地方政府的技术工具，更应成为地方政府行使权力的技术支撑。在程序合理的前提下，环境法律应赋权地方政府参与国家环境质量标准的制定。在不突破国标的前提下，应当鼓励地方政府制定更严格或更细致的地方标准。只有将环境质量标准重新定位为“地方政府的责任清单”，科技手段与法律规范才能真正同频共振。为了重新定位环境质量标准，环境法律需要在总则中明确宣告“环境质量标准是地方政府的约束依据”，在分则中细化“如何在环境质量标准的基础上设置环境质量目标”等操作规则，并围绕科学的环境质量标准体系设置相关条款。
地方政府在不同情境下履责还需多元化制度协同。例如，污染物总量控制制度、生态红线制度虽高度契合环境质量责任，但前者的基础数据来源与核定方法仍待精算，后者的刚性约束与地方发展需求之间的矛盾仍需调和，这些问题都要求环境法律借助先进技术与差异化管控等方式予以解决。环境规划制度、联防联控制度虽然不直接对接环境质量目标达标机制，但可纳入环境质量责任的配套制度，通过预先规划与府际合作，合力达成环境质量目标。环境法律中的“三同时”制度与环境影响评价制度则需精简提效，避免因过度的个体规制而拖累地方政府的环境治理节奏。此外，《环境保护法》还应创设新机制。例如，在政府层面，可引入基于环境质量改善的生态补偿制度与转移支付制度；在个体层面，可建立基于环境保护绩效的环境信誉评级制度与差异化激励制度等。总之，要真正落实环境质量责任，立法者既要革新既有制度，也要积极构建符合时代需求的新制度。
六、结语
在地方政府应该履行环境质量责任已成为共识的背景下，以法治保障环境质量责任的履行显得格外重要。消极责任逻辑既不符合该责任的法理基础，也难以取得预期的履责效果。行政自制逻辑则将关注点从目标达成阶段前移至目标设置阶段，能有效激发地方政府的履责积极性，克服消极责任的局限。为解决中央政府与地方政府的“权责过载”问题，应推动地方政府行政自制，并遵循“同时在场”路径，对环境法律进行系统的规范建构；中央政府与地方政府“同时在场”的权力分配，有助于设定科学合理的环境质量目标，最终使地方政府在行政自制下主动履行环境质量责任。
