张静:中国治理尚无“模式”可言

选择字号:   本文共阅读 515 次 更新时间:2014-11-04 10:26:17

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张静 (进入专栏)  

    

   【《当中国统治世界》作者马丁·雅克日前为英国《金融时报》撰文,谈中国的治理制度在过去三十年中的成功,本文为北京大学社会学教授张静对雅克文章的回应。张静认为,中国的治理实践尚不足以称为“模式”,而是一种不断适应社会状况变化的“反应性理政”。本文转自FT中文网】

   与马丁·雅克先生的看法不同,我认为,重估中国的治理“模式”是一个为时过早的工作。理由在于,要让“模式”令人信服,很多方面仍然难以确定。

   改革开放三十年来,中国的社会政治状况确有发展,这些发展可以从下述事实得到观察:有更多的出版物出现,包括翻译作品的高潮再次出现,这些出版物中的部分内容,并未局限在一类特定的意识形态和价值观体系之内;互联网对公务人员的监督作用出现,不少官员的不端行为被公开;公务员逐步通过考试方式录用,部分职位出现公开竞争;官员晋升和所受教育的关联更强,缺少知识训练的人员更难进入公职岗位;在职业、收入、居住和生活方式等领域,个人的选择增加,对单位的依赖减弱;个人发展的途径出现多元分化,个人和团体外出交流的机会大幅上升;部分资源的实际配置权已经从行政部门转向市场部门,等等。

   这些发展的总体趋势,实际上和人们对“政治和社会文明”的认识一致:公民和组织的自主性及自由选择权有进展,公务人员的竞争性增加,对其行为进行监督的社会压力增加,问责和究责从基本没有到开始出现。这些方向并没有偏离世界历史的主流进程。

   在我看来,一个东西如果可以称之为“模式”,至少应达到以下几个方面的标准:一、模式应有一种制度化的稳定性;二、模式应跟其它模式不同,具备独特性或称差异性;三、模式一旦确立后能够被他人所模仿,学术的语言叫做有扩散性;四、模式应不仅自己承认,还被他人认可。如果观察中国的状况,这几个标准目前都不确定,这是模式总结的关键难题。

   关于第一点,中国的治理模式已经趋于稳定了吗?似乎还不能肯定。相反,如果观察近30年的发展历程,我们体制的变化反而是常态:不断有之前肯定的政策后来又被否定,反过来也一样,这一点令人印象深刻。这些变化引发了社会关系的重组,比如,“三个代表”政策出台,改变了新生阶层和体制的关系,也改变了政权依赖单一阶级基础的状况。又比如《物权法》颁布,合法化了个人和组织的财产权,这一变化显示了社会经济力量对决策模式的影响,在几十年前这是不可想象的。看上去,这些变化的基本趋向是不断反应财富保护的社会需求,但是其后的《劳动法》以及各种税务条例、房产政策的出台,又在某种程度上限制了有产者利益的扩张。现在可以看到的是,这些变化基于中国现实的需要,但似乎并未显示出稳定的模式方向。

   关于第二点,中国治理模式的特殊性是什么?它是否具有不同于其他模式的独有特征?观察过去几十年甚至上百年来中国的政治发展,可以发现中国与世界的演进方向是一致的,虽然它的步伐和速度还有很多令人不满意的地方。从普遍性价值的基本要素来看,中国体制的竞争性、反应性、多元利益的制衡性等等,正在缓慢发展。这些发展和世界政治进展的主要原则是在逐步接近的,而不是越来越远,所以很难说它与其他发展的走势是特别不同的。迄今为止中国的进步,与其说独特,不如说因学习获得的成果更多。

   有些人提出,可不可以说,由国家主导经济推进、即“发展型国家角色”是中国的治理模式?这的确很明显,但是这一点,有上个世纪八十年代的“东亚模式”先例,中国不能算是例外。因为东亚发展也是国家主导的。还有人提出,可不可以说,现代化导向的威权体制是我们的模式,但这方面又有新加坡模式的先例,很难说是中国的独创。还有人提出,比如马丁?雅克先生认为,中国两个最重要组织(政府和家庭)的同质特点,或许是一种值得称谓的治理模式。但是,将个人关系的行为方式拓展进入公共领域使用,运用公权力将自己的亲朋好友视为家人给予特殊主义照顾,不正是公职角色失去公责、因而备受社会批评的原因吗?最近四中全会有关“依法治国”的决定,意味着执政者希望改变私权与公权的混同问题,这同时也表明,连中国自己,也未必觉得目前的治理状况是一种值得骄傲的治理模式。

   关于第三点,中国治理模式是可模仿的吗?这更无法预知,原因是模式的特点不清楚也不稳定,如何模仿?这样第四点“被他人认可”,也就无从谈起。这里,我们讨论的不是政治权衡意义上的认可,而是作为知识原理意义上的认可。

   那么,如果上述四点都不清楚,急于评估制度及其历史地位,情况就好像90年代对乡镇企业发展“模式”的总结一样。后来的事实证明,它并非是稳定模式,而是转型中过渡性的自发产权安排。这一点今天大家都已经看清楚了,但在当时,学界发展出过几个流派,来辩论乡镇企业的成功模式。另一个例子,是十几年前的乡村选举。当时也掀起了一阵“基层民主模式”总结热,但是当人们发现,有贿选、家族或裙带关系笼罩选举,有上下级关系阻碍被选人的工作,导致部分入选者无法工作甚至离职,还有普遍存在的现象--除了换人,村民无法对当选机构实施有效监督--之后,总结基层民主模式的热情大减。这些故事,不仅未能使得经验和“模式”成立,反而是教训可供今天借鉴。

   既然如此,在现实治理经验总结方面,我们能够做什么呢?我的看法是,也许可以把重点放在治理的实践特点方面,而不是在它的模式阐释方面。中国治理的实践丰富多样,实际上的做法,还有很多内容尚未被充分认识和说明。

   例如,在执行行为方面,一个突出现象是对政策的“选择性执行” ,基层机构常常共谋策划,来应付上级要求和随之而来的各种检查,使实际执行结果偏离上级的初衷。这种行为是制度环境的产物,存在合法性基础。它可以解释基层普遍存在的三个悖论现象:政策一统与执行灵活同在,强势激励与目标替代同在,官僚非人格化与行政关系人缘化同在。这些悖论稳定存在并重复再生,产生了双向后果:一方面,上级政策难以不折不扣被基层贯彻,另一方面,基层可以通过共谋行动,阻止不良政策的破坏性干预。

   在管理行为方面,上级对基层工作一般只确定方向和原则,而不是具体做法,这给了基层很大的裁量空间。除了维护政治权力秩序(地方服从中央)的意识形态非常清晰之外,对具体的事务如何处理并没有明确的指示。这样处理的形式可能多种多样,就像不断的试验。对新的情况需要的新办法,上级的态度是先试验可能发生什么结果,确定成功的经验后再行全面推广。所以探索往往是在基层做出,上级视察效果,再看经验总结。而在试验阶段,上级一般不持明确态度,他们根据结果肯定或者否定基层经验的推广价值,保持着选择权在上级、试验权在基层的格局。中央掌握对地方经验的选择性控制, 同时又鼓励地方的创新性政绩竞争。这种做法事实上默许了基层各种应对策略的试验,如果它们被证明是有效的,并适应地方情况,再经中央政府的肯定之后,逐步纳入正式政策和法律体系。 这种“分散执政风险的机制”, 保持了经济增长和政治稳定之间的平衡。

   从上述实践中能够看到什么?国家体制的官方声称或是政策语言,和其实际治理行为存在不小差别,这很难用集权还是分权治理结构、意识形态一统还是原则灵活变通、控制还是失控,体制坚硬还是弹性来概括。这些特点只有深入实际的理政实践方能看到。这就好比要看中国文化和传统,通过看建筑,看商品市场,看书中说明,看人们的穿着打扮都只有表象,但如果和中国人生活在一起,体验中国的办事过程,就能体验到中国文化和传统的内里。

   如果要做抽象程度更高的概括,中国治理体制的特点或许可以叫做“反应性理政”,它和高度制度化的国家--确保一套统一完整的目标和规则得到执行--很不同。

   反应性理政的特点是,执政模式不固定,根据社会变迁做出反应,在稳固执政权的考量下,不断适应社会的需要调整自身。当社会变动,比如社会结构发生变化、或者社会价值观发生变化的时候,根据新的需要进行适应性的调整,改变自己和其他社会成分的关系。这一点使中国政体与前苏联和东欧国家也显示出差别。是否根据社会变化不断进行自身的改变,吸纳重要的社会利益群体,调整社会利益的“代表”关系,可以解释国际学界有关“执政韧性”的困惑:为什么上个世纪九十年代很多社会主义国家的执政党结束了他们的政治生命,但中国的执政党生存了下来。

   反应性理政,即根据社会现实进行自我改变,并非是一个新创造,而是有历史轨迹可寻。比如在延安时期,共产党军队进入延安的时候,没有马上被当地百姓所认可和接受,人们不知道这是什么军队,所以持回避疏远的态度。应当说,开始他们和当地民众并不存在“一致的利益”。但经过延安的十三年“扎根”,它赢得当地百姓的认同,把民众变成自己的政治支持力量。其做法是不断寻找群众的根本利益所在,让自己“代表”他们,即走“群众路线”。“群众路线”作为一项政治纲领提出,是审时度势、回应性改进自身的产物。

   另一个例子是土地改革。进驻晋察冀边区指导工作的中央工作组,在调研中发现,干部和群众的隔阂严重,贴近群众很困难,很多工作群众不参与不配合。这一“致命问题”迫使他们不断探寻群众需要,寻找贴近群众的方法,并据此改变自己的管理方式。工作组总结到,在前方打胜仗成为英雄,给群众分配财富,都不能当然成为贴近他们的理由,只有真正满足百姓需求,代表他们的利益,才能赢得人心。于是工作组发动群众来改造干部,由群众代表制定规则领导土地改革,通过清除坏干部,勒令退还多拿的财物,帮助群众实现所需,减轻他们的负担,最后赢得了拥护。显然,这个过程的成功不是通过改造群众、而是通过改造自己实现。

   反应性理政的另一个特点,是大量非正式渠道的运用。这些渠道疏通着重要的利益、价值和影响力,平衡补充着正式渠道的阻塞现象。许多台面上不能做的事情,私下里并非不可做,制度上没规定的东西,背后并非不可尝试。比如,正式的工作视察和开会,上级往往被下级干部重重包围,在正式的人民代表制度中,也很难发现不同利益集团影响政策的通道(这是由于人民代表的成分,主要由各地的官员所组成)。但理政过程利用了大量私下的接触渠道,使讯息能够经由多种途径接近决策层,这样,不同的集团利益能够通过接触官员个人而影响政策。这些影响政策的渠道,没有订入条文,也没有写进法律,更没有文件,但在实践当中广泛存在。我曾经在一篇文章里,用二元整合秩序(明面规则和私下交易)来说明中国的秩序形成, 它有双重性:不合法规,但允许用不公开的交换,弥补正式渠道不易保护的多元利益,这些都是反应性理政的特征。

   深入观察治理实践之所以重要,原因在于声称和行为有差别。一方面,人们多闻意识形态言语的固执,另一方面,又常看到,实际上行不通的时候不断发生的变化。自然,这些变化不一定总能赶得上社会变化,比如,近年来社会治理面临的愈见失效危机,是1949年以来成型的治理理念、方法和组织工具,严重不适应新的社会现实所致。但这需要另用一文来说明。

    

   (注:本文根据作者在浙江大学、清华大学主办的学术会议“中国模式建构与政治发展”发言录音整理而成, 首次发表于中央编译局《经济社会体制比较》2010年6月。作为对FT文章的回应有新的修改,文中省略引文注释。)

  

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