傅蔚冈:从公共服务看城市化成本

选择字号:   本文共阅读 1118 次 更新时间:2014-08-20 09:34

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傅蔚冈  

 

核心提示:在新型城市化的号角下,有关城市化的成本成为学界和公众所关心的话题。快速城市化过程是中国社会发展的一个集中体现,大量农村户籍人口流动到城市成为城市建设的主力,然而进城务工人员并未能在医疗,社会保障等方面与城市户籍人员享受同等的公共服务,人口向大城市集中,大量资源流向大城市导致区域发展差距明显,伴随着的是大城市生活成本越来越高。提高公共服务均等化程度,打破公共服务在户籍制度之间的供给差异,实现城市的平衡发展,是否真的能降低城市化成本?

 

农民工市民化研究的两个缺陷


 

公共服务均等化和城市化成本是大家非常关心的问题。麦肯锡在去年时做过一个非常有影响力的报告,它认为到2025年的城市化,经济增长主要依赖于城市化、人口、GDP、建筑面积、城市用水等等方面。李克强在2012年就任总理后,也提出将新型城镇化作为经济发展的引擎。另一个方面也出现了不同的声音,这么多人进城会给城市带来很大的负担,从2005年开始到2013年很多课题组对城市化成本有一个测算,这里的城市化成本主要是指农民工市民化,也就是说一个农民在农村时不享受公共服务,或者说几乎不享受公共服务,但是进城之后,要有养老、教育、医疗或者要有住房。05年中国科学院就做了《中国可持续发展战略报告》,成本估算是1.5万/人,当然考虑通货膨胀,可能到现在就变成多少了。06年建设部的报告还区分了大城市、中等城市、小城市的成本。这么多人进城,政府财政能不能支持这样的成本?比如说中国社科院城市发展与环境研究所出的中国城市发展报告,他认为是13万/人成本。中国目前城市化是超过52%,如果还有接近50%的人要进城,而且要花这么多钱的话,测算出来可能要超过50多万亿,政府要拿出这么多钱可能是有问题的,所以也有很多学者认为今后城市化不能像以前那样从中赚钱,而是政府要为此花钱。

我们看以前的这些研究都发现这样的两个特点或者说两个缺陷,这些研究将城市公共服务成本都用了一个词叫农民工市民化,对还是不对呢?也不能说不对,因为他们进城之后从农民变成了市民,但是另外一个方面也是不对的,我猜在座也一定有不是广州户籍的城市人口,他可能是上海的,或者是深圳的,或者其他城市的,已经是城市人口,但是不是广州户籍。对于这部分人口,我们就不能用农民工市民化进行划分。

政府在很多文件里都是使用了农民工市民化,7月30日国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见中特别强调,“统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革,合理引导农业人口有序向城镇转移,有序推进农业转移人口市民化。”大家以前说公共服务均等化,或者讲城市化,都主要是提到农业转移人口市民化,但是实际上中国目前流动人口当中,农民工虽然占了绝大多数,但是非农民工的比例也不可小看。我们从《2013年国民经济和社会发展统计公报》看到,2013年流动人口为2.45亿人,其中外出农民工1.6610亿人,这意味着流动人口中有近0.789亿人口是城市居民,占流动人口总数的32.2%。比如一个深圳人到广州,也会遇到和农民工一模一样的问题,教育、医疗、社保等等,所以只将市民化对象局限于农民工,这可能有问题,而且随着每年大学招考人数,每年中国有几百万大学生,以前一考上大学就将农村户口变为城市户口,但是7月30日以来一切改变了,因为那时就不再有农民和城市这两个户籍登记的区别,今后我不知道该如何使用农民工市民化这个词了,因为现在登记户籍时没有农民和城市的区别。

另外一个缺陷,大家觉得只有政府在支付城市化成本。这是中国社科院2013年的城市蓝皮书,它就预计到2030年城镇化率将达到68%左右,2020年之前全国大约有3亿、2030年之前大约有3.9亿农业转移人口需要实现市民化。要解决3.9亿农民市民化问题,政府公共成本需要支出约51.1万亿元。这笔巨额支出将成为财政负担。在座有一些退休的同志,每个月退休金是从政府那边领的,医疗也是政府统筹帐户进行报销的,觉得好像这笔钱确实是政府在支出,因为你自己帐上没有那么多钱,但是实际是不是这样呢?我觉得可能是有问题。

首先看一下什么是城市的本质。对城市的讨论有很多,不同的学者或者不同学科的学者都有自己的观点,经济学、社会学都从自己的学科有自己的观点。如何理解城市呢?我觉得城市本质主要的体现是规模报酬递增和交易效率。人一多,成本就便宜了,大家如果放在小事情上可以理解,但是如果放在大事情上大家觉得不是这个样子。比如我从上海到广州参加论坛,主办方要给我支付报酬,大家想是由100个人支付报酬还是50个人支付好呢?分摊下去我想一定是100个人好,这样每个人的支出就低了。如果能够1000个人支付,那就更好了,分摊就更加低了。城市为什么比农村好呢?因为城市有规模报酬递增,本来在农村一件产品只能卖给10个人,但是在城市里可以卖给100个人,甚至1万个人,相对来说成本就减少了。交易效应方面,在农村要走街串巷、翻山越岭,但是在城市里由于交通等原因,使交易距离大大缩短,在农村里一个村子里1000个人可能占地很大,但是在城市里,可能一个小区就解决了这些人的住房问题,使得成本降低,交易效应提高。

涉及到公共服务,我觉得就是通过相互交换公共服务,使得公共服务的成本极大降低。上海95年建第一条地铁,很费劲,因为上海那个时候虽然人口多,但是还没有多到现在这个程度,比现在大概少一千万。95年上海人口接近1600万左右,户籍人口大概不到1400万,户籍人口和流动人口大概差两三百万。但是十年之后,造这么大一条地铁根本不是问题,因为人多了,分摊成本也降低了。50亿的地铁造好了之后,100万人乘坐好还是500万好呢?肯定是500万。现在大家都觉得城市里居住的人口,尤其是老城市人,对现在城市人口的扩张有一种本能的抵触,因为他觉得现在医院到处是人,小孩子上学也非常紧张,都觉得是人口扩张带来的坏处。讲到医院时还要提醒一点,其实医院里的人多了,并不是说因为人多了导致医院拥挤,很有可能是由于现在医院建的比以前更少。一会儿我们可以看一组数据,可以发现经过三十多年,上海医院人均床位数拥有量低于30年前,这是不可想象的。

 

相互交换公共服务降低成本

 

国务院发展研究中心进行了一个研究,这是城市公共服务的成本构成中,养老成本占的非常高,接近50%,或者超过50%。还有义务教育和保障性住房和其他成本,这些是不是都全部由政府负担呢?每一个上班的人所要缴纳的五险一金,拿到工资条时,大家会发现每个月可能要缴纳工资8%的个人养老保险,同时大家可能忽视了,单位还要给你缴纳21%,如果1万块钱的工资,你自己交800,单位还要给你交2100块钱。失业保险,个人缴0.5%,单位缴1.5%。医疗单位缴11%,你交2%,还有工伤、生育等,最后我们发现个人要缴纳税前工资的10.5%,这就是为你今后养老和医疗,当然还有工伤。教育不包括在这里面,因为现在实行义务教育,但是以前的时候,如果没有营改增,单位在营业税附加里都有教育这一块的费用。单位给你缴纳32%,自己缴10.5%,缴起来就有42.5%,如果你有1万块钱工资的话,就要缴纳4250块钱给政府,这笔钱就是用来买公共服务。大家觉得好像是政府提供的公共服务,但是实际上都是你自己掏钱购买的。

公共服务都有一个特点,除了生育津贴之外,几乎都是60岁以上或者退休以后才会用,比如说养老一定要退休之后,我这一代退休可能要到70岁,大家不要太惊讶,美国现在67岁退休,全世界60岁退休的国家,中国几乎是退休年龄最低的。虽然目前我们很多做法有很大问题,但是在座的年轻朋友一定要记住,等到你们退休时一定要到65岁以上,我猜弄不好就是70岁。这相当于说你现在开始缴的这笔钱一直用不着,中国养老金有一个特点,这就是现收现付,单位统筹部分都是现收现付的,比如说我现在1万块钱一个月,单位缴纳的工资21%养老保险就是2100块钱,不是说存在我个人帐户上,而是说直接给了现在已经退休的那部分人群。退休工资是由在座年轻人,上班这些人提供的,这笔钱不是政府凭空支付的。上班时你享受不到失业待遇的,而且我想在座的任何一位都不愿意享受失业待遇,一般来说领失业救济金一定没有自己上班舒服。同时还有医疗,人这一辈子住院花的钱都是去世前五年,这意味着我们现在交的医疗的钱全部进入统筹帐户,让现在的老同志看病时花钱。当然不排除很多人在年轻时要花钱,但是实际上这是小概率事件,绝大多数人是要等到退休之后,甚至离世之前的前五年才能花费。工伤是有可能,但是这个公共服务谁都不要,生育津贴是女同志才有的,这几乎是唯一一项公共服务在年轻时获得的。

前段时间我看病了。当年帐户余额是1507块,历年帐户金额是4438.55元,这些钱我交了之后花不到,我想我可能在60岁之前这笔钱都花不完,而且我不希望花完,这笔钱花了说明你身体差了,而且这笔钱只有你去世之前五年才花掉。所谓公共服务的成本,政府说要这么多,但是实际上对每一个进城的人来说,并不是当期支付的,并不是你现在就要付这个成本。

全国特大城市的年龄结构都差不多,外来常住人口,也就是非户籍人口的年龄结构,我们可以看到这个年龄结构非常好,年轻人占多数,这意味着一个城市或者一个国家年龄结构年轻,那么负担也会比较轻。前面我们说过这些费用,养老、医疗等,年轻时都几乎是不需要花的。上海外来人口90%以上都是处在从18岁到65岁之间,正是身强力壮的年代。但是户籍人口里老同志很多,上海户籍人口中超过60岁以上的老同志已经超过26%,如果只看户籍人口,上海的财政可能几乎负担不了养老金的支出。

这是上海养老保险年度结余情况(2008-2012年),每年养老金都有一百多个亿的缺口,为什么?因为在这之前上海的养老金只是有户籍人口才能缴纳,每年财政要补贴很多。我记得以前上海市委书记俞正声在公开场合接受记者采访时就说到,大家都觉得上海经济很发达,上海人均GDP都排在各大城市之前,去年开始排在天津之后。上海人均GDP这么高,但是上海的退休金低于全国的平均水平,大家不要惊讶这个数字,因为上海退休人口太多,老年人占的比例多,如果养老金只是由这部分人缴纳就会出现问题,所以导致退休金很低。

我们讲到城市公共服务,养老、失业、医疗、工伤、生育等等我们都讲了,还有一个非常重要没有讲,而且是现在非户籍人口最关注的问题,这就是教育。教育好像不需要自己掏钱,是义务教育,由于自己不需要掏钱,或者说这部分全部要由政府负担就出现了问题。从今年开始,北京从今年开始,媒体都在提五证合一,暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没有监护条件的正口和全家户口薄,只有这五证合一的人才可以在北京上学,这是针对非户籍人口。而且有些区有一些荒唐的规定,你缴纳的社保要和居住地在一起才可以,但是在城市里有很多所谓的睡城,也就是说这个地方是家庭居住的,而不是就业的,比如说北京的通州,北京通州居住人口绝大多数是在北京西城区、东城区或者朝阳区上班,如果个人所得税和居住地合一这不可能,因为个人所得税都是单位代缴代扣,比如说我在朝阳区上班就缴在朝阳区,不可能缴在通州,这就使很多在京非户籍人口的子女上学被排除。

非户籍人口子女的教育如何解决,我就在想,我们在做课题报告的时候,在进行城市化成本测算时,是不是可以将外来务工人员或者非户籍人口他们缴纳的养老钱和政府要给他们子女所支付的教育费用进行比较,假如说他们缴纳的养老钱大于政府给他们支付教育的钱,那么这个时候我们就可以说城市化成本,或者说这些人来的越多,那么这个城市的财政负担就会越轻,我是基于这样的假设,因为无论是教育也好,或者是养老,政府在算这笔帐时是算现金流,当期能不能将这笔钱给支付了,我收了一万块钱,支出7000块钱,城市化对我没有问题。但是假如说我收了1万块钱,却要支付1.5万,这时候就会觉得成本很高。这是从现金流的角度。

养老和教育为什么可以对价呢,因为他们有公共的特征,都是强制性的,每一个上班的人群当中,你所缴纳的五险一金几乎都是强制缴纳,你不能说自己不愿意。如果可以不交社保的话,如果你的工资收入高于城市平均水平,大家都不愿意缴社保,因为他觉得自己多缴了,另外的人占了他的便宜,或者有些人可以有更好的途径理财,都不愿意缴纳的话,那么发生的问题是最后这个城市最穷的人今后日子就没有办法过了。教育也几乎是强制性的,现在小孩子上学,不是说你自己愿意掏钱就可以,而是政府给你划校区,你只能在这里上学。虽然现在有私立办学、民间办学越来越多,但是实际上还是受到种种限制,我不知道广州的情况如何,上海很多私立学校也是划片招生,不能针对全市招生,也就是说市场选择很少。另外还有代际公平问题,养老金都是现收现付的,现收现付的特点就是现在上班的人给现在退休的人支付,相当于说这部分人群,从20岁到59岁,他们交的养老金主要是用于城市里60岁以上的人,也就是说我给城市这部分人养老,城市政府给这部分人的子女负责教育,代际公平大家相互交换。

 

城市供给机制存在问题导致各种“难”

 

大家现在经常说看病难,到医院里全部都是人,看病难问题怎么解决,是不是因为乡下人进城导致医院拥堵,我们说这是一个现象,但是另外也要看到如果之前乡下人生了大病也要进城,不会因为小病进城,而且目前常住人口总体增加导致所谓看病人数增加,但是所有这些现象都没有看到另外一个数据,这就是上海的,我估计广州的情况可能也差不多。这是衡量卫生指标,卫生事业的几个最基本数据,无论是从国内还是国际都有几个数据,医院的床位数表明能够容纳住院病人多少,还有就是一万人口当中有多少医生、一万人口医院床位数。从1978年到2004年、05年止,总的医院床位数在增加,但是06年以后医院床位数会减少呢,即便2012年没有达到05年的情况,理论来说医院应该是越来越多啊。以前很多国有企业有自己内部的医院,后来这些国有企业改制或者医院倒闭了,同时以前一个医院面积很小,后来拆商场或者居民楼,导致医院的床位数减少。更重要的是每万人口医生数居然还低于1978年,每万人口医院床位数居然也高于1978年,这是我们脑子里一定想不到的问题。1978年时每万人口医院床位数大概是30张,到现在已经是20多一点。以前每万人口医生数是30个,现在只有20多个。

为什么这么多年以来,同样是平均数,从1980年到2010年城镇人口的住宅面积在增加,以前在城市里最难的是什么呢,住宅是城市最难的问题,如果将一个城市的住宅问题解决了,那么这个城市的市长就是功德无量。以前在城市里三代同堂,都住一个小屋子。上海在1980年时人均住房面积是4平米,但是到2010年是16.7平米。为什么城市每万人口医院床位数在下降、每万人口医生数在下降,但是住宅面积却会增加呢?同时我们会看到在上海快速增加的这几年,几乎是90年代以后才发生的,大概是1992年时人均住宅面积也就只有8不到,而上海人口是92年以后迅猛增加的,以前都是1300、1400万左右。我们说人口增加的时代恰恰是住房解决最好的时候,别看现在大家都在喊上海房价很贵,确实很贵,每平米超过3万块钱,但是现在只要有钱什么样的房子都可以买,房子的价格好一些区位也会好一些,但是如果是到医院,对不起,不是有钱就能够进医院,医院的床位很紧张,楼道里都挤满了人。我想一定是有一个问题,这就是供给发生了问题,为什么城市里的住房能够这么快的解决呢?因为在98年房改以后,将房子变成了商品。98年以前绝大多数房子不是商品,而是单位给分配的,分配的好处就是说我看起来不需要花钱,单位盖了一栋楼,不需要花一分钱就可以住进去,但是坏处在哪里呢,因为是分配的,这说明单位无论是国有企业或者是政府机关或者是事业单位,要承担所有的成本,这就意味着它没有足够的钱来造房子,所以那个时候大家在单位里和同事之间关系很紧张,往往就是要分房子的时候,要按照你的职称、职务,已婚或者未婚进行打分排名。政府那个时候如果要造一套房子,相当于政府的财政就要少一笔钱。但是98年以后不一样了,市场上每卖一栋房子政府就能够赚一笔钱,什么是土地财政呢,政府将土地批租出来,开发商盖好房子卖给老百姓,每卖一套房子政府就能够赚一笔钱,政府就有激励将土地投放房产市场,开发商也可以赚到钱,表面上老百姓付的钱多了,现在买一套房子,100平米,假设2万一平米,我不知道在广州2万一平米可以买到哪里,这样就是200万,首付30%就是60万,夫妻两个人加起来可能需要很多年的工资薪水。但是毕竟买房子是能够看得见,如果你努力工作可以看得见,可以住上房子。但是如果退回98年之前,你再努力工作,前面排队的人比你多得很,你也住不到房子。

以前流动人口到上海来,也没有地方租房子,因为户籍人口也是挤在一套小房子里。但是98年随着房地产市场起来,外来人口有钱可以花钱买房子住,即便不买房子,也可以租房子住,因为市场上有很多的空缺,这导致城市里的人口会越来越增加。随着城市人口的增加,人均住房面积得到了提高,而医院却是下降,当然还有人说这是因为医生培养需要时间,大规模的培养医生,至少上医学本科得要有5年,合格医生出来的时间比较久。这句话听起来有道理,但是实际上其实也没有多少道理,建筑师、工程师也是需要培养的,不是只有医生是专业,建筑师和工程师也是专业人士,也是需要培养,园林的规划师、景观设计师都需要,最关键的一点,我们说房地产市场通过98年房改,形成了一个市场,只要花钱就可以买到房子。但是在医院这一块,由于我们对市场进行种种准入,现在办一个房地产开发商容易,还是办个医院容易呢,我现在有5亿,成立房地产开发公司很容易,只要成立公司就可以了,拿钱拍地就可以了。但是如果要建医院,不知道要盖多少章、经过多少部门审批。城市很多公共服务供给不足,或者说很拥挤,是因为政府对医院卫生事业存在着很多不是很合理的限制,所以导致就医难问题。同时这个问题也存在教育领域,有一个亿,办一家公司容易还是办一所学校容易?一定是开公司更加容易,办学校的话需要有各种各样的审批。

目前公共服务不足,主要不是人口增加导致的,主要是城市供给机制存在问题。从1980年到2010年,城市居民人均可支配收入在大幅度增加,到2010年上海已经接近4万,恩格尔系数在下降,从1980年恩格尔系数接近0.6,到2010年时只有0.35左右。恩格尔系数是衡量用在饮食方面的支出占总支出的比重,这个比重在降低说明生活水平越高。从这几个数据来看,我们会发现城市成本或者公共服务随着人的增加其实并不是很大的问题,关键的问题是供给机制导致了目前的公共服务存在着比较大的缺陷。同时回过头来再看,我们在讲城市化成本,把它分为两类,软性成本和硬性成本,硬性成本是基础设施成本,基础设施成本对中国政府来说根本不是问题,30多年来中国高速公路的通车里程,或者城市的轨道交通都增加非常快,广州、深圳地铁的通车里程都在大幅度的增加,但是政府对于教育这一块,却把它视为非常严重的问题,我觉得这是非常有意思的现象。我们说基础设施是硬性支出,是大家可以看得见的,但是对一个国家一个城市来说,劳动力资源改善是这个城市未来的关键所在,假如说今后这些孩子都不让他们上学,我记得有一句话,这些孩子现在不让他们上学,今后我们就只能花更多的钱造更多的监狱。欧洲、巴黎前几年为什么会发生骚乱?就是因为有北非来的,是法国在非洲的殖民地过来的人,他们的技能不高,找不到工作,最后导致骚乱。

现在有越来越多乡下的孩子要到城市,作为城市里的居民,或者城市政府,一定要给他们受到好的教育,才能使他们在城市里工作和居住下来。尤其是现在已经50多岁的同志,我们一定要想到一个问题,当然我会更加关注这个问题。中国以后的老龄化会越来越严重,在现收现付的养老金体制下意味着今后我们退休的钱,现在还可以说3个人养一个,但是如果再过二十年、三十年,2个人养一个、1个人养一个时,现在老同志退休可能比我们那时候幸福不知道多少。

 

城市最主要的资产就是人口

 

对城市化成本来说,我们会发现非户籍人口和其所享受公共服务不成比例的负担。非户籍人口每年收了养老金455亿,但是给他们子女所支付的教育支出只有131亿。

户籍人口并不会因为“公共服务均等化”而受损,大家都知道美国底特律去年破产,破产的主要原因是因为人没有了,1960年代底特律排名大概第四、第五的城市,人口达到了一百多万,但是到了2010年时城市人口只有60万。按照中国人的观念认为城市人口少了是好事啊,但是因为城市人口少了,交税的人少了,意味着每一个人承担的成本高很多,当地养老金支付不出来,城市的轨道交通没有以前那么顺畅了,最后导致这个城市破产。从全世界的历史来看,没有一个城市是因为人口增加或者说人口爆炸而将城市压垮,只有人口减少才是城市灭亡的主要原因。我们受计划生育的影响,认为人多不是好事,人多是坏事,但是今后你会发现,一个城市最主要的资产就是人口,如果说这个城市的人都没有了,那么所有的一切,别看高楼大厦盖起来富丽堂皇,但是如果高楼大厦里没有人,那么一文不值。鄂尔多斯的人均GDP在全国排在前面,但是为什么会鬼城,因为人不够,如果再给鄂尔多斯增加50万人口,可能情况完全发生改变。现在广州非户籍人口超过户籍人口,在全国省会城市来说这是最有竞争力的一项,不要将这个看作负担。而且如果存在一个好的供给机制的话,我认为户籍居民并不会因为公共服务均等化而受损,就从住房来看,人越来越多,从过去二十年中国城市房地产市场发展来看,房地产市场发展最大的受益者就是原来的城市居民,因为你以前在城市里差不多都有一套房子,或者通过单位的福利分房让你有一套房子,以前四五块钱买的房子到现在可能变成200万、300万,财富的增值主要在于城市以前的户籍居民。

以成本来拒绝公共服务均等化并不成立。中国很多事情因为问题积累很严重,就要通过速度快来解决,我们以前为什么说GDP每年要保持8%,现在要保持7.5%,全世界任何一个国家,像美国有2%、3%的增长速度就高兴的不得了。这就在于我们很多问题要通过快来解决,尤其是公共服务和户籍,现在看国务院关于进一步推进户籍改革,主要是提出渐进式,我稍微有一点不同的意见。户籍改革,让子女受教育,小孩子上学只有五年时间,甚至对有些人来说只有一年时间,比如说现在6岁或者7岁了,明年就要上学,如果现在还不改进的话,对孩子受教育可能是一辈子的影响。本来可以在深圳或者广州念书,但是现在因为孩子要上学,父母亲就带着孩子回去了,但是回去父母亲可能又找不到合适的工作,我是浙江中部的山区县,让我回去就不知道干什么了,我回去之后就要失业了。当然孩子回去也没有问题,但是如果我回去就业的话就有问题,因为找不到工作我就要失业,失业的话就负担不起孩子今后的支出。父母亲如果在城市就业,那么孩子就要在城市里受教育,如果这二者之间不匹配就会产生很大的问题。中国有一个数据非常令人震惊,中国有六千万的留守儿童,父母亲和孩子不能在一起,我们说这样的情况会对子女性格养成等各方面造成很大的影响,奶奶带小孩和父母亲自己带还是不一样,而且同时还会引发各种各样的意外,佛山小月月事件,还有就是江西由于都是老人在家里照顾不了小孩,堂兄妹几个游泳结果一起都被淹死了。六千万的留守儿童,按照平均分布,1-6岁分别有一千万,晚一年就要耽误一千万儿童的入学,我觉得这是非常大的数字,户籍改革千万不能慢,一定要快,只有通过快才能解决和化解矛盾。

从卫生事业和住房的对比中就可以看到,增加供给可以解决绝大多数的公共服务。现在在城市里上小学,我不能自己解决,但是假如说学校的办学门槛更加低一些,上差一点的学校总比不上学要好。我们可以从增加供给来解决绝大多数的问题。

 

(作者系上海金融与法律研究院执行院长)

 

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