叶必丰:公共服务连续性理论及我国的实践

选择字号:   本文共阅读 121 次 更新时间:2022-09-07 00:19:24

进入专题: 公共服务  

叶必丰  

   摘要:公共服务包括安全秩序和经济社会两类,摆脱了公共权力站在人权对立面的角色。公共服务的连续性必须得到保障,并已成为国家良法善治的重要标志。政府可以将某些公共服务特许给私人,但政府有义务确保特许经营公用事业的持续服务,且不得任意中断其服务。政府持续的公共服务大多属于客观法,因而公民往往并无法律上的请求权。但特许经营的公用事业被行政行为非法中断,或者公民正在享受的基本公共服务遭受非法停止的,公用事业经营者或公民具有排除妨害请求权。基于满足生存权需要的公共服务请求权,在我国已得到法律上的承认。即使在应急状态下,政府也仍具有持续保障公民生存权的义务,应平等保障不同群体公民的生存权,避免对公民生存权的保护又造成另一形式的威胁,并根据实际需要替换公共服务形式。

   关键词:公共服务;连续性;生命权;生存权;应急状态

  

  

   目录

  

   引言

   一、公共服务连续性的理论论证

   二、公共服务连续性与请求权

   三、公共服务连续性与应急状态

   结语

  

   引 言

  

   我国行政法学界普遍认为,行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力,并且系以法的安定性为基础。法的安定性即法律关系的稳定性,及其权利义务的安全性。行政行为的效力制度是依法行政的重要制度,有必要继续得到贯彻。但是,它的功能却有一定的局限性。它主要解决特定行政行为的安定性,而不能解决持续的系列性行政行为,尤其是非具体行政行为的安定性。它主要解决涉及特定公民权利义务的行政行为的安定性,而不解决行政机关不涉及特定公民权利义务的职责履行。它在理论上更多地表现出形式主义特征,而缺乏对行政行为本质的关注。

  

   行政行为本质上是一种公务行为即公共服务,法的安定性是公共服务连续性的法律表达,行政行为的效力不过是公共服务连续性的一种保障。对此,曾有学者在讨论服务型政府与公法转型时论及公共服务连续性原则。“所谓连续性原则,是指公共服务具有稳定性和可预期性,公众对公共服务的信赖利益受到保护,避免公共服务的中断或者剧烈起伏。”但总体而言,学界对公共服务连续性关注不够。为此,本文拟讨论以下三个问题:公共服务连续性是如何证成的?公民对哪些公共服务的中断具有请求权?行政机关对哪些公共服务不得中断?通过上述问题的讨论,试图解决公共服务连续性这一常理所面对的现实挑战。

  

  

   一、公共服务连续性的理论论证

  

   (一)国家职能即公共服务

  

   公共服务的倡导者是法国法学家狄骥。他认为,公共服务是与国家职能相同的概念。现代国家的职能可以概括为维持国家本身的存在、执行法律和促进文化。其中,维持国家本身的存在和执行法律,即安全和秩序是社会分化为国家就有的职能,促进文化即经济社会发展则是现代国家新的职能。“握有公共权力的统治者不得不确保文化的发展,并协力促进物质、精神和道德的发展。”他认为,国家的职能就是公共服务,“公共服务就是指那些政府有义务实施的行为”,就是持续地实施法律。他所称的公共服务在事务类型上包括秩序安全类事务和经济社会类事务,在供给主体上包括政府和政府支持的社会主体所提供的服务,其中政府的公共服务从狄骥开始就简称公务。

  

   近代思想家认为,“政府的功能是受限制的,可以限定的。这就是:按照社会条件的许可准确地保护人的天赋权利,其他什么都不能做。任何进一步使用国家的强制性力量的行为都是属于违背政府据以建立的协议的性质。”但到了狄骥所处的时代,欧美国家的经济技术高速发展,个人的自主空间却不断缩小;主要国家的经济社会日益繁荣,法国却在1870年普法战争后失去了欧洲霸主地位,其经济趋于停滞,直到20世纪初才重新得以快速发展。基于这一社会背景,狄骥认为现代“政府也相应地具有某种必须实现的社会功能”,“现代公法的基本理念就是:政府的首要职能是满足公众需要并回应国家的经济形势。政府不能放弃这种权力”。因此,狄骥发展了国家职能理论。

  

   当然,并非所有的经济和社会事务都属于国家的职能。对哪些经济和社会事务属于国家任务,狄骥提出了自己的标准。第一,“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动,就是一项公共服务”,第二,只要没有政府的组织或监管就无法得到保障,必将导致社会无序的经济和社会事务,就属于国家的职能。

  

   狄骥虽然用“公共服务概念摒弃公共权力的概念并以全新的方式定义国家的职能”,但公共权力实际上并未就此消失,只是着重强调了它的过程和目的。公共服务仍然是一种公权力行为,享有各种各样的特权,包括公用征收权、强制缴费权、独占权、单方面对相对人规定负担权、给予相对人免费使用权等。但对公共权力目的即公共服务的强调和改造,使公共权力逐渐摆脱了站在人权对立面的角色。

  

   在我国法律文件中,最早出现公共服务的是1990年的《残疾人保障法》。此后,公共服务概念在法律文件上的使用逐渐增多,并制定了“十二五”“十三五”“十四五”公共服务专项规划。根据国家发展改革委等部门制定、国务院批复的《“十四五”公共服务规划》,公共服务包括基本公共服务、普惠性非基本公共服务两大类。其中,基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务,非基本公共服务是为满足公民更高层次需求、保障社会整体福利水平所必需但市场自发供给不足的公共服务。我国法律文件中的公共服务从事务类型上说主要是指经济社会事务,并不包括安全秩序类事务;从供给者类型上说,主要是指政府提供的服务,也包括政府支持的公益性社会机构和部分市场主体提供的服务。

  

   在我国的司法裁判中,则已经把公权力的本质归为公共服务。最高人民法院在张习亮诉织金县人民政府案中指出:“行政职权的公共属性决定了政府作为公共利益‘守护人’的角色定位,其目标是高效配置公共资源、维护公共秩序、输出公共服务。”同时,最高人民法院也表明了特许经营公用事业属于公共服务的态度,认为“供水合同属于经政府批准履行公共服务义务的特殊民事合同”,“供水方自来水公司承担的安装、更换、维修水表以及供水等义务是一种公共服务”;认为随着互联网技术的发展,网约车的“客运行为与传统出租汽车客运经营一样,同样关系到公民生命财产的安全,”属于公共服务。

  

   本文所称的公共服务是指在国家职能意义上的公共服务。

  

   (二)公共服务不能中断

  

   狄骥学说的逻辑起点是社会联带主义。他说,社会是人的存在形式,人无法脱离社会而存在。人与人之间的关系即社会关系是一种社会联带关系,包括同求的社会联带关系和分工的社会联带关系。同求的社会联带关系就是人们为实现共同利益而结成的,相互支持并作出同等贡献的合作关系;分工的社会联带关系是人们为了实现各自的利益而结成的交换或互惠关系。社会联带关系因而也就是一种团结合作关系,团结合作是每个人的社会义务。狄骥在此刻意强调了对立统一关系中社会关系的统一性而否认社会关系的对立性。

  

   狄骥认为社会联带关系决定了公共服务的连续性。他认为,国家不是抽象的概念或拟制的人格主体,而是社会发展到一定阶段的分化产物,是统治者组成的政治集团。“现代人无时无刻不与统治者及其公务员发生关系。”统治者与被统治者之间也是一种社会联带关系,即不间断的服务与合作关系。国家没有权力破坏社会联带关系,而必须履行社会联带关系中的义务,即向公众持续地提供公共服务。社会联带关系是一种社会规律,即社会规范、社会纪律、实在法或客观法。国家及其制定法必须服从于社会规律或客观法。国家制定法律必须以社会规律或客观法为依据,只能是对它的阐明或表达。“立法者并不创造法律,只是确认法律。”既然如此,制定法在内容上也只能是公共服务,只有这样才具有强制力。制定的法律必须得到持续地实施,否则就破坏了社会联带关系、服务与合作关系。狄骥的意思是,社会联带关系是不能中断的,否则社会就不存在了;法律是不能停止实施的,否则法律秩序就不存在了,因而国家的公共服务也是不能中断的,必须是持续的。

  

   具体到安全秩序类国家职能,任何时代的任何国家显然都不会放弃或中断履行,不会中断这类公共服务。为了保全国家,统治者在主观上都会竭力运用其政治权力凝聚社会共识,实现社会的安定团结。否则,国家也将不会继续存在。“社会的各个阶级之所以前后接替着丧失了政治权力,是因为他们已经不再提供作为其存在条件的社会服务。”狄骥关注到了法国行政法院1909年所作的一项裁决,即拒绝撤销一项以参加罢工为由而解雇大量邮政职员的政令。他评论说,行政法院这一裁决的正当理由,只能是罢工“与国家存在的基本条件相冲突”。狄骥11岁时看到了普法战争中法国的赔款割地,12岁见证了巴黎公社,55岁开始经历了第一次世界大战,58岁时震惊于十月革命的胜利。因此,他作为公民对国家持续的安全秩序服务具有强烈的感受。

  

   对经济社会类公共服务,狄骥按服务主体分为政府服务和公用事业两类。狄骥认为,经济社会的宏观调控和纠纷解决由政府直接负责,公用事业则基于负担、效率和产业化发展的考虑可以由政府特许给其控制下的个人运营。政府直接负责的经济社会类公共服务与安全秩序类公共服务一样不能中断,否则就是社会的停滞和崩溃。他举例说,国家必须通过宏观调控保障交通运输和电力的持续服务,必需干预因劳资纠纷而引发的罢工。他同时认为,特许经营的公用事业也必须持续服务。“运务繁重的铁路区段应当提供持续性的服务,并且,如果铁路运输处于政府的控制之下,那么这种持续性服务的提供就只能通过在管理与财政上的独立来实现。”对公用事业的持续服务,政府负有两方面的法律义务。一方面,政府应通过立法保障经营者的持续性服务,既不允许经营者任意中断公用事业服务,也不允许他人扰乱公用事业服务。另一方面,“政府也不能采取任何妨碍其履行维持公用事业运营的法律义务的行为。”也就是说,政府不得任意干预公用事业服务,不得随意决定公用事业停止服务。

  

   “狄骥在其所处的时代具有重要学术影响力”。其所倡导的公共服务及其连续性受到了学界的积极回应,逐渐成为法国行政法的理论基础。在当代,公共服务连续性已经成为无需证明的事实和良法善治的重要标志,国家的存在就是为了向公众持续地提供公共服务。当然,如果国将不国,政府要破产,公共服务也就无从谈起了。但是,如果因为政党政治导致政府无法持续提供公共服务,则有违公共服务连续性原则。

  

   (三)公共服务连续性的保障

  

(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 公共服务  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/136381.html
文章来源:《政法论坛》2022年第5期

1 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统