曹海军 韩冬雪:"国家论"的崛起:国家能力理论的基本命题与研究框架

选择字号:   本文共阅读 983 次 更新时间:2015-12-06 23:18

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曹海军   韩冬雪  

【内容提要】作为国家论的一部分,国家能力是政治学领域研究的核心命题,这一问题经历了从国家自主到国家能力的理论演变,由嵌入性自主、治理性互赖、国家与社会协调和领导与治理关系四个命题组成。核心能力、能力提升机制、能力启动因素构成了国家能力问题的理论研究框架。无论从世界范围内复杂的政治经济形势来看,还是从国内政治发展与社会管理的实际出发,研究和分析国家能力问题都将具有重大的借鉴和启示意义。

【关 键 词】国家论 国家能力 国家自主性

自20世纪80年代以来,以"全球化"、"贸易自由化"、"国家最小化"为口号的新自由主义政治思潮居于了统治地位。作为治理手段和政策工具,国家和政府机构逐渐受到质疑而为市场所取代,"新公共管理"运动以及"新公共服务"运动倡导"将国家退回去",将代理机构、NGO甚至跨国机构或者诸如欧盟这类超国家机构作为国家的替代品。与此同时,全球化和贸易自由化的迅猛发展更弱化了民族国家的重要性和主导性。

然而,历史的发展总是充满了辩证性和摇摆性,就在新自由主义大力抨击"国家论"、"最小国家"理论大行其道的同时,"国家论"(statism)却以国家能力为论说对象的方式回归到了理论的中心。两个领域的重大历史事件见证了这一判断。其一,自1997年亚洲金融危机以来,在"自由放任"的全球化趋势不断扩大的同时,有关要素过度流动性导致的恶性市场后果,令更多的市场至上论者意识到有效管制的必要性。自2008年以来,始自美国"两房危机"直至"欧债危机"的一系列经济事件,更强化了作为国家能力之一的金融管制的必要性。其二,进入21世纪以来,以美国为首推动的"反恐"战争却导致了诸如阿富汗、伊拉克这类"失败国家",同时,按照新自由主义思想实施政治改革的发展中国家开始陷入脆弱国家、崩溃国家的陷阱,这一切都说明了在国家构建和国家形成中国家能力构建的持续重要性。

一、国家能力理论的基本命题

就目前国内外的相关研究文献而言,国家能力通常被定义为国家塑造和执行实现某一社会经济目标战略的能力。此外,在规范的意义上,国家能力的概念,实际上是韦伯主义国家观有关合法性(legitimacy)问题的延续。简单地说,合法性就是在不动用武力的前提下赢得被统治者的服从和同意。根据大卫·毕瑟姆(David Beetham)的观点,合法性体现为两个维度:法律上的合法性和道德上的合法性。法律上的合法性是指按照既定的规则获得和实施权力,这种权力就具备了合法性。道德上的合法性来自服从者对权威的秩序与其对正当性(rihtness)认知的认同。①霍尔斯蒂(Holsti)则从横向和纵向两个方面,对国家能力和政治合法性的关系进行了论证。纵向合法性关系到统治者和被统治者之间的自愿服从关系;横向合法性则关系到实施正式规则的政治共同体的边界问题。其中,纵向合法性的一个基本前提就是在"汲取要求、服务供给预期以及参与之间"维持一种平衡。②

从国家论的发展线索来看,第一波"国家论"兴起于20世纪80年代,这一代国家论者(statist)对国家问题的关注,主要源于力图将其与依附论和新自由主义对国家失败的解读区分开来的学术努力。国家论者不满意依附论和现代化理论(新自由主义在一定程度上是西方现代化理论的修正和延伸)将政治还原于社会经济变量,从而忽视了发展中国家国家行为者(state agency)核心作用的做法,他们试图重申国家作为一个独立的解释变量的重要性。国家论者认为,国家行为者具有自己独立的政策偏好,而且会运用国家权力和资源去追求自己的利益而非国内或国外行为者的利益。埃文斯(Peter B. Evans)、鲁西齐迈耶(Dietrich Rueschemeyer)和斯科切波(Theda Skocpol)的《把国家找回来》(Bring the State Back ln)一书出版以来,"国家论"强势回归,西方政治学界掀起了一波以"国家为中心"(state-centered)的研究范式转换。斯科切波批判以前的研究方法忽视了国家作为独立行为者的作用。她认为,就依附论的方法而言,"由于这种定义性的裁断,自主性国家行为的许多可能的形式就被排除在考虑之外"。③功能主义国家理论倾向于将国家描绘成社会的产物,"政治体系"的概念的使用频率也高于国家的概念。斯科切波将国家概念化为一个行为者或者能够塑造社会产出的一项制度(一个机构)。在这一意义上,自主性(autonomy)的概念在理解为何有些国家而非其他国家能够越过社会的边界,制定符合自身利益的政策方面就变得至关重要了。国家能力(state capacity)来自于国家的自主性:作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织,国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标,这就是通常所说的"国家自主性"(state autonomy)。只有国家确实能够提出这种独立目标时,才有必要将国家看作一个重要的行为主体。这里面出现的核心问题就是,自主性即国家及其官僚体系与社会的隔离是如何与发展型国家的成功联系起来的。早期的国家论者一般是将国家自主性等同于国家能力,将国家的或强或弱归因于不同程度的自主性,后期的国家论者则对自主性和能力之间的复杂逻辑关系进行了更为深入的探讨。

(一)自主性命题

从发展中国家的情况来看,强势而具有自主性的国家的发展状况是有着显著差别的。东亚发展型国家(developmental state)的成功和拉丁美洲威权政体的崩溃之间形成了鲜明的对比,这在一定程度上说明了自主性概念在解释范围上的局限。针对将能力化约为自主的概念这一现象,鲁西齐迈耶和埃文斯强调,某些看似具有较高程度自主性(即与社会的高度隔离)的国家实际上却无法执行和实施所预想的目标。于是就有了相对自主性(relative autonomy)的概念。④相对自主性的概念在特定的国家与社会关系的框架内,弥补了简单化地将各种机构视为或具有自主性或具有渗透性的做法,展示了某些国家是如何能够像公司行为者一样有效地涉入社会利益的。这样,在国家与社会关系的框架内就出现了两种类型的具有自主性的国家,一类是具有隔离性,但却未必具备有效性(effective)的国家,另一类是具有较小隔离性,但却可能具备更高有效性的国家(这类国家也可能面临被社会利益集团俘获和腐败的风险)。问题的关键是如何在两类国家之间进行权衡取舍,更重要的是这种权衡取舍要充分考虑到多样性的社会背景设置,在这一意义上,国家强度(strength)就变成了一个具有双重含义的概念。

就这方面而言,对"专制性"权力和"建制性"权力加以区分颇具启发意义,因为这一区分不仅涉及自主性和国家能力之间的关系,而且揭示了这种关系的产生是如何以社会背景为条件的。由这一区分得出的启示就是,低能力的国家由于无法构建有效的国家行政机构,从而在某一固定的领土上实施中央所意图的行政管理,因此主要依靠专制性权力而非建制性权力。

由此可见,强度和自主性之间的这种相对主义的设想至少可以从两个方面加以考察。一方面是考察在充满敌意的环境中构建其自主性的国家所发挥的核心作用,而另一方面则是考察在不失自主性的同时构建了强大建制性权力的国家。

就第一个方面来说,在《强社会和弱国家》中,米戈达尔(Migdal)发现,在面对抵制政治改革的强大社会集团的意义上,大多数第三世界国家都是软弱无力的。他的分析提醒国家论者注意到,在国家性受到严重挑战的对抗性的社会条件下,讨论刻意的国家行为是徒劳无益的。⑤

就第二个方面来说,以"第一代"发展型国家理论为代表的学者,主要考察的是东亚国家如何利用自主性去设定连贯的发展型目标,并通过对市场进行积极干预去指导一个弱势的工业部门的。东亚发展型国家的成功,主要被视为国家刻意行为的结果,国内产业被用于作为实现国家政策目标的工具。这一视角符合了国家论者所强调的,国家只有在推动独立于主要社会行为者的政策之时才是强势的观点。而"第二代"发展型国家理论则是对这一单方面强调国家行为的理论反思。其中,埃文斯和琳达·维斯(Linda Weiss)的著作通过对东亚国家和产业部门之间关系的经验总结中发现,国家能力更集中体现了合作而非强制的作用。

(二)嵌入性自主的命题

与早期国家论者将自主性作为一个强国家的核心宗旨之一的看法不同,埃文斯认为,国家与社会之间的关系超越了国家论者的研究路径。他提出了一个强调社会和国家具有互惠可能性的备选方案。⑥从网络社会学大师格雷诺维特(Granovetter)提出的"嵌入性"(embeddedness)概念入手,埃文斯假设,为了实现发展型国家的目标,国家必须将自主性与社会的某一部分建立紧密的联系。从理想的意义上来看,这种联系可以为国家提供有关发展问题的前后一致的信息,以及如何运用政策去解决这些问题的方法。同时,官僚结构隔离政治家和社会集团的自主性提高了政策执行过程中的凝聚力和有效性。为了实现这一有效性,国家必须嵌入到某种社会关系之中:"仅仅具有自主性的国家既缺乏智力资源,也缺少依靠分散化的私人执行的能力。没有一个充满活力的内部机构,紧密的联系网络就会令国家无法超越与之相对应的私人部门的利益去解决'集体行动'的难题。"⑦

按照埃文斯的上述观点,官僚体系的自主性并不是来自于与社会行动者的隔离。反之,自主性是与具备高度凝聚力和优良品质的中央行政部门相应的位置使然。埃文斯对国家嵌入性的运用并没有具体描述工业和国家之间所具有的特定关系是如何演化而来,其具体特征又是如何的,这里面的原因主要可能是一个适用性的问题。因为嵌入性的概念是基于东亚国家的经验构建出来的,如果要适用于更广泛的系统之下,就需要更高程度的细化说明。在后来的一篇论文中,埃文斯对东亚国家中嵌入性的构建提供了一个更为翔实的解释。⑧嵌入性的产生是由于一个政治领导集团能够对国家发展构建出一套集体规划,但他随后又指明,紧密联系的具体发展较之官僚体系本身的演变更加令人费解。这一进程涉及国家和私人企业之间审慎的博弈因素,显然,如果缺少官僚和公司经理之间确实的互动基础,各项产业政策也就无法得到切实的执行。上述论断的模糊性在于,国家所发挥的作用是由嵌入性的程度预先设定的,但嵌入性本身却是偶然性的,它取决于体现了这些具体角色定位的政治家和官僚群体。那么,嵌入性是渐进领导的结果,还是跨越公私界限的共享利益的精英网络的结果呢?嵌入性难以从经验上加以描述,埃文斯对于嵌入性的实际操作性也是寥寥数笔、语焉不详。虽然如此,嵌入性自主的概念相对于国家与社会、国家与市场的传统二分法而言仍然是一大进步,因为这一概念弱化了自主性和国家能力之间具有直接因果联系的假设。

(三)治理性互赖的命题

在《软弱无力的国家神话》一文中,维斯试图从国内产业的关系中阐明埃文斯的嵌入性概念。其中,转型能力(transformative capacity)被定义为"制定和执行能够扩大社会可投资的盈余的政策能力"。⑨她力图表明的是,国家和社会之间的协调和合作才是国家能力的关键所在,为此,根据埃文斯嵌入性自主的构想,她引入了"治理性互赖"(Governed Interdependence)的概念,用以说明国家和社会之间那种独特的制度性连接关系,这种连接关系强调的不单纯是国家的"强度"或"嵌入性",更强调的是国家如何将权威委托给社会行动者。按照维斯的观点,成功地将产业整合引入到国家的转型规划之中,这可以令国家在维持其自身协调作用的同时又能够与产业部门分享更多的权力。正如对日本和新型工业化国家的描述一样,在"治理性互赖"的体系中,"谁启动"已经失去了其大部分意义和重要性。国家和产业部门都能够而且确实发出了政策倡议,但这一倡议是在一种协商的关系中发生的,国家保持着一种引导的作用,或者直接领导,或者委托给产业部门。⑩

在"治理性互赖"的境况下,一个国家因其与产业部门建立起来的协同性联系而获得权力,这就会令转型措施的实施变得简便易行了。在国家论中,国家能力一般都是相对固定的,而转型能力则更富有变化。维斯使用"治理性互赖",是为了强调嵌入性的制度化特征,国家行为者可以提供一个指导方针,并利用国家的行政和技术机构提供信息和建议,以换取产业部门共同坚守共享的发展目标。国家和社会行为者之间这种合约的制度化,并不是以国家论者意义上的国家强度为条件的,而是向官僚体系和国家领导人的廉能和创新性提出严厉要求的一种策略。由此可见,维斯和埃文斯都强调了运转良好的官僚体系是国家与社会之间合作的必要虽非充分的条件。

(四)国家与社会的协同的命题

由上所述,无论是经验层面上,还是在理论层面上,国家能力的构建都是极富变化性的。由于维斯对能动性资源的解释是全方位的,而且将"治理性互赖"的概念建立在每个案例研究的权变性之上。因此,从比较历史的视野来看,从成功的转型者那里汲取相关的学习经验存在着诸多难题。不过,维斯和埃文斯的研究路径有一个重要的洞见,这便是对国家与社会协同(synergy)关系的强调。比较而言,协同关系是国家能力讨论中的一个相当新颖的概念,描述了国家和各种社会力量通力合作去追求一个共同的经济转型规划的状态。问题在于,协同策略在政治发展的过程中是否可能,进而在其他领域而非纯粹的经济领域是否可能?毕竟早期的东亚发展模式依托的是权威主义国家,这就在一定程度上忽略了非工业社会集团的利益要求,而且事实上为了谋求工业现代化,往往还会压制公民社会的利益要求。这就有可能成为埃文斯和维斯的嵌入性或"治理性互赖"结构适用于国家与社会之间其他关系的局限性。为此,维斯表明,嵌入性并非始终是产业精英和国家之间的一项排他性特征。事实上,埃文斯假设了,如果将国家与社会的联系扩大到更为广泛的社会集团的基础上,国家的嵌入性自主就会变得更具有活力和适应性。

普特南(Putnam)也得出了类似的结论。他认为,民主的成功依赖于互惠性的规范以及跨越公私界限的公民参与网络。(11)普特南所描述的协同,是一个富有活力和组织性的公民社会协调解决集体行为难题的关系状态。普特南的研究反驳了国家论者有关强社会对抗弱国家的概念。普特南发现了一个富有活力的公民社会和国家的有效性之间存在的因果效应,与之相呼应,诺贝尔经济学奖获得者奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)强调了体现为不同层次组织的国家机构(制度)致力于同公民社会合作的重要性。(12)在对尼日利亚和巴西城市基础设施建设的对比进行的解释中,她揭示了官员针对公民社会,是如何采取不同的策略来塑造这些项目规划结果的。巴西官员采取了合作生产的策略,他们鼓励公众参与安全用水工程的计划和实施,附带着他们还建立了协调邻里关系行为的地方组织,而尼日利亚的情况则是在执行的过程中仅仅依靠官僚体系本身。一个是相互增权(mutual empowerment)的例子,国家一方面可以提供有效的服务,另一方面可以通过与民间组织的合作纽带提高其建制性的权力。她的主要观点是各级政府之间的持续互动而非历史环境对于社群的增权发挥了重要作用。

上述观点超越了传统理论的零和模式,同时又引出了另外一个问题,那就是如何扩大社会资本的资产,这就涉及领导和治理的问题了。

(五)领导和治理关系的命题

无论是嵌入性自主、"治理性互赖",还是国家与社会协同的命题,都面临一个共同的问题,那就是这些情形下的好政府最初是如何产生的。比如说,普特南就认为,只要社会强大,国家能力就会出现,这样也就排除了国家能动性作为一项解释性因素的可能。(13)类似的,埃文斯嵌入性自主的出现也是脱胎于精英职业模式和网络这一先在的文化之中的。埃文斯的确指出了韩国的朴正熙和李承晚在领导方面的巨大差异所具有的重要性,但他并没有在理论上确认这一重要性。(14)为了解决上述难题,治理概念的引入恰逢其时,治理的术语近20多年来逐渐成为社会科学领域一个无所不包、无所不能的概念。就国家能力而言,治理的作用恰恰就在于它在结构和行为者之间、国家与社会之间的定位。简单说就是,治理的概念超越了国家与社会的界限,将重心放在了政治游戏规则的塑造以及在塑造和变革规则的连续过程中所涉及的各类行为者上。(15)不过,对于治理的准确定义,国内外学界自始至终都未曾达成一致的共识。

皮埃尔(Pierre)和彼得斯(Peters)以及世界银行的定义与当下所讨论的国家能力密切相关,前者认为,"治理就是政府制定和执行政策的能力,换言之,治理就是政府驾驭社会的能力"。(16)后者认为,"治理乃是,在一定资源约束下,公共组织应一国公民或其他代表的要求,按照一种有效的、透明的、公正的、负责的方式,提供公共和其他物品的制度能力"。(17)

上述有关治理的定义大体上等同于对本文国家能力的界定,即塑造和执行政策的能力。但这两个定义在定性的意义上是存在差别的,因为它们是为了超越公与私或国家与社会的界限,故此主要关注的对象是影响公共政策塑造及其后果的个人和集团网络。

透过治理的概念就可以确定影响特定结果的具体规则和行为者。比如说,在弱国当中,正式的规则基本无法指导个人的行为。因此,在对这类国家进行研究之时,就应该集中考察个体的领导人和非正式的规则。由此,治理的研究路径就为分析影响制度结果的这类政治开辟了道路,从而为影响和改变国家能力的利益和意识形态的联盟提供一种解释。格林德尔(Merilee Grindle)对拉丁美洲和非洲国家能力的分析就吸收了治理的研究方法。它将国家能力分为四个运行维度:即制度能力、技术能力、行政能力和政治能力。制度能力指的是国家运用权威性和有效性的游戏规则去规制经济和政治行为。技术能力是塑造和管理宏观经济政策的能力。行政能力是对社会基础设施实行有效的行政管理,即行使经济发展和社会福利所需的基本行政职能的能力。政治能力主要体现在为社会利益诉求和冲突解决提供有效而合法的渠道上,特别是回应性政府的建立尤为关键。(18)格林德尔假设,拉丁美洲和非洲的国家通过提高其技术能力来回应20世纪80年代的经济危机,而其他能力总体来说却恶化了。技术能力的提高反映了为回应经济危机而雇佣更多技术官僚管理宏观经济的客观需求。至于其他能力,格林德尔将经济危机视为针对游戏规则发生的不断增加的冲突,弱化了行政部门提供基本服务和履行正常政府职能的能力,也限制了国家领导人和管理者的回应能力。显然,在分析国家领导人如何回应经济危机的过程中,格林德尔是要力图将自主性(政治能力和制度能力)和能力(行政能力和技术能力)以及结构和能动性整合起来。

总体来说,上述关于自主性和能力问题的讨论在观点、立场和分析方法上存在着差异。有些研究强调在能力构建之前建立自主性的重要性。国家与社会的协同却说明了能力是如何在公共权威与其周围环境隔离不太远的情境下发展演变的。那么,国家是否要在自主性建立之前巩固其能力呢?还是遵循相反的逻辑,自主性是构建国家能力的先决条件呢?问题还在于自主性的准确涵义究竟如何界定:官僚自主性?还是政治领导人的自主性?埃文斯和其他论述东亚国家的学者并没有对政治自主性和官僚自主性加以区分。如果一个政府无法确立其针对非国家行为者的自主性,一个具有自主性和凝聚力的公务员系统就有差别了。不过,官僚自主本身并不能保证国家的自主性。

维斯认内,自主性可能无法充分预见能力。历史上到处可见具备自主性的却无法发展其能力的国家。(19)沙皇俄国就是这样一个明显具有自主性的国家。随着国家的逐步发展,它就会失去其专制性权力,但却获得了建制性权力,换言之,国家失去了自主性,却获得了能力。

为了解决这一难题,就需要为自主性设立一个门槛:门槛之下,国家能力就会因其面对特定利益的脆弱性而恶化。门槛之上,能力也会因国家变得过分自主、强制甚或压制而无法保证社会集团的自愿服从而恶化。总体来说,自主性和能力之间不存在零和性的权衡取舍。对社会利益的某些自主性是国家行为者发挥重要功能所必需的。但明显自主的国家却有可能因屏蔽重要信息而无法做出开明的决策,更不要说保证这些政策的得到自愿服从。因此,当自主性低的时候,较高的隔离程度就会提高国家能力。但如果自主性已经是高的时候,额外的自主性就不会提高国家能力了。于是,难题就在于如何确定特定类型的国家自主性。

在此,国家能力的研究就需要考虑其面对内在和外在的压力及其与国内和国外行为者的关系中所具备的自主性。就国家内部因素而言,国家自主表现在国家足以对抗国家官僚组织外部的压力以自行决策和执行。这一外部压力一般来自两个方面,一是国内社会经济压力,二是国外的政治经济压力。首先,根据韦伯与辛茨的国家观点构成国家组织抵抗国内社会经济压力的自主性理论依据。其次,国家官僚组织为了使国家在国际环境中获得生存与竞争的能力,从而制定有利于国家整体的政策目标,而非保障国内特殊的利益团体或个人。其中,国家的安全以及在国际间的竞争成为国家对内维系自主的重要因素。就国际环境的影响而言,国家自主的分析必须考虑到国际政治经济结构因素。依附理论、世界体系理论都从学理上明确地表明,国家的政治经济发展必须置于整体的国际政治经济环境中,将国际因素纳入到国家理论的分析中,才能构成完整的理论分析框架。

二、国家能力的研究框架

根据上述分析,国家能力的研究框架体现在以下三个方面:

(一)国家与社会关系视角下的国家能力

从国家与社会之间互动关系这一视角来看,国家能力体现在功能性逻辑和因果性逻辑两个方面,前者用来说明国家对社会变革的回应机制,后者则反映了国家启动社会变革的主动性。两个逻辑说明了国家能力是国家与社会关系互动的产物,社会需求可以在任何时候都存在,但这些需求在多大程度上得到满足,则取决于国家行为者所具备的各项能力。各项能力构成了国家与社会之间的核心反馈机制。如果国家行为者可以调动的资源有限,就只得被动地回应特定的社会要求,也就无法颁布促进经济和社会发展的各项政策了。(20)

国家行为者为了推动社会发展所需要的不仅仅是强烈的意愿。比如说,当财政资源稀缺或匮乏之时,弱国的国家行为者就无法提供充分的医疗保健和公共教育。弱国常常会陷入到阻碍其积极地启动变革的功能性逻辑之中。在发达工业化国家中,国家也会面临各种功能性需要,但这些国家所具有的一项普遍特征,是它们都能够变革和修正社会发展的路线。不过,在这一差别既定的前提下,还是存在着可以利用和改进各项能力的备选方案。此外,国家也可能在成功地改进了某些能力的同时又恶化了其他能力。

(二)国家能力的构成要素

第一代国家论(statist)和第二代新国家论(neostatist)的文献都没有明确讨论不同能力之间的相对重要性。国家及其核心能力的演变是一个动态的关系性过程,是现存能力之间、不同的能力提升机制和能力启动因素之间互动的产物。因此,问题的关键不仅是要单纯分析具体的国家能力,更要揭示具体能力之间的关系是如何演变和发展的。

其一,调动财政税收的能力是国家能力的底线。不过,各国财政税收的汲取能力各异,如果公共财政匮乏,国家所能提供的包括教育、医疗、养老以及基础设施和社会保障在内的基本福利都无法得到有效供给。当然,汲取税收的能力本身也取决于其他权变性因素,比如说,社会组织化的水平及其技术和组织能力,国家安全的外部威胁等等。

其二,能够塑造和执行政策的国家具备许多行政化和组织化的特征。选举的官僚往往依赖于经过文官制度甄选任命的官员。任命的技术官僚的核心作用,体现在他们不仅负责具体的政策设计和制定,而且积极地参与到政策的执行过程之中。依次而论,行政能力要求在中央行政部门实行专业化和明确的劳动分工,而且这些组织特征的具体展现方式是不同的。埃文斯和维斯都强调,管理组织的韦伯主义特征是能力不可或缺的前提条件,但这绝非成功所需的完备标准。后期论述发展型国家未来的著作,更倾向于强调国家机关在应对不断变化的周边环境的过程中适应性和分权化的两种核心能力。(21)

其三,军事力量是国家消除来自内部和外部对其权威的威胁的手段。国家之间的战争以及备战是与国内税收的产生和制度化的协商勾连在一起的。战争不仅推动了国内能力建设的进程,而且保证了国内的和平。由此,国家的一项功能维度就是对外的军事力量(主要目标是国防)而不是对内的军事力量(主要目标是解决国内的骚乱)。

最后,从严格的法理意义上来看,法院并不是国家的一部分。不过,在功能意义上,国家显然是高度依赖于一个有效运转的司法制度的。在化解冲突和有效惩处违法行为方面,司法部门提高了国家的自主性。一个独立的司法机关也有助于国家行为者对其行为负责,从而保证法治化的政治发展。

(三)能力提升机制和启动能力的要素

上文从静态的角度分析了国家能力的构成要素,国家、国家能力项(capacities)以及社会发展之间的因果关系模式正是在此基础上的动态展现。这一模式的核心逻辑是假定国家行为者对于社会发展有其自身的偏好,并且在将政策付诸实施的能力方面受到约束。这种能力取决于上述功能性维度的权变性制约。这里所指的能力(capacity)是各种使动能力(abilities),而不指的是固定的实体或组织的结构性。

显然,动态视角的引入,扩大了各项具体能力演进模式的解释力。国家能力的动态发展过程涉及能力提升机制之间的互动,其中某些机制可能比其他机制更具有适用性,对能力的影响也各异,但国家行为者可能选择能够提高能力的机制,而且,这些机制的制度化程度能够作为国家可以依靠的能力基础。

此外,国家行为者与能力提升机制联系起来进一步论证了这一逻辑。这一模式显示了国家能力和政治合法性是密不可分的关系。一个国家只有得到了其领土范围内多数公民的支持才是强有力的。同时,政治支持的水平也与治理的状况有关,政治游戏规则的设计要令政权具有合法性。这样一来,国家(state)、政权(regime)和政府(government)之间的区别就凸显出来了。简单说,从组织的意义上来说,国家要比政权更具有持久性。政权可能会崩溃,而国家则可以继续维系下去。政权要比政府更具有持久性。政府可能会失去合法性,而政权的统治仍然可以有效。不过,在许多弱国,国家、政权和政府之间的区别是模糊不清的。如果现任领导人没有设计好可以反映各种利益之间妥协的继任规则,那么,政权和国家的合法性就会弱化,从而严重阻碍国家能力的构建。

三、余论

总体来说,国家构成要素的动态分析对国家能力提供了一个静态的"快照",对能力提升机制和能力启动因素的分析则映射了国家能力的动态图景,如果用于跨国比较国家能力的水平,"快照"的方法相当实用,诸如经济发展水平、资源动员、官僚素质都是相关的指标。

但是,如果目标是确立既定时间段之内的变迁过程,考察制度变迁的动态方法则是最有效的。这种方法要确立体现能力启动机制的制度安排。影响结果的相关的行为者和利益集团也要明确。

不过,国家能力的概念过于宽泛,作为国别性个案研究的指南仍有不足。因此,如维斯和埃文斯这类学者主要研究的是部门的具体能力措施,而格林德尔则提出了国家能力的四个具体维度。

虽然如此,如果国家要发挥类似的功能,还是可能确定核心能力的。静态的构成要素分析就是要确定这类核心能力。当然,任何研究都要在细节和一般化之间进行取舍。比如说,如果要对整体的国家能力进行研究,格林德尔的研究方法比较可取。但这种方法无法充分顾及细节。另外一个可行的方法,是选择一个国家具有长期良好绩效传统的政策领域作为研究对象。如果证明国家无法掌控这一领域的政策,管理其他更为麻烦的领域的政策能力也可能是不足的。国家所选择的政策领域也可能面临诸多风险、国际压力、强势的特殊利益集团、技术上的复杂性等等。如果国家能够应对这些挑战,也有可能应付其他部门的挑战。

国别的个案研究要求确定相关的结构、制度和行为者。比如说,如果要详细考察征税的能力,需要研究的结构就包括生产模式、课税总额以及总的税基。相关的制度因素还包括税收史以及这一领域现行的规则和法规。要研究的行为对象包括收税人、财政官员、税收机关的负责人以及政治家、政治精英和社会组织等等。

总体来说,研究国家能力主要是要考察产出或结果,一方面要考察政治和行政层面塑造政策的能力,另一方面要考察这些政策是如何在社会当中付诸实施的。

注释:

①David Beetham, The Legitimation of Power, Atlantic Highlands: Humanities Press International, 1991, Part 1.

②Kalvei J. Holsti, The State, War, and the State of War, Cambridge: Cambridge University Press, 1996, p. 92.

③Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skocpol, eds. , Bring the State Back In , Cambridge: Cambridge University Press, 1985.

④相对自主性的概念是首先由恩格斯和普朗查斯引入的马克思主义的概念,在后期的依附论中用于描述中心国家和半边缘国家之间的关系。

⑤Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States, State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton: Princeton University Press, 1988.

⑥Peter Evans, Embedded Autonomy, States and Industrial Transformation, Princeton: Princeton University Press, 1995.

⑦Peter Evans, Embedded Autonomy, States and Industrial Transformation, Princeton: Princeton University Press, 1995, p. 12.

⑧Peter Evans, "Transferable Lessons? Re-examining the Institutional Prerequisites of East Asian Economic Policies", Journal of Developmental Studies, Vol. 34, No. 6, 1998, pp. 66~86.

⑨Linda Weiss, The Myth of the Powerless State, Governing the Economy in a Global Era, Cambridge: Polity Press, 1998, p. 5.

⑩Linda Weiss, The Myth of the Powerless State, Governing the Economy in a Global Era, Cambridge: Polity Press, 1998, p. 71.

(11)Robert D. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton: Princeton University Press, 1994.

(12)Elinor Ostrom, "Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy and Development", World Development, Vol. 24, No. 6, 1996, pp. 1073~1087.

(13)Sidney Tarrow, "Making Social Science Work Across Space and Time: A Critical Reflection on Robert Putnam's Making Democracy Work" ,American Political Science Review, Vol. 90, No. 2, 1996, p. 395

(14)Peter Evans, Embedded Autonomy, States and Industrial Transformation, Princeton: Princeton University Press, 1995, p. 52.

(15)David Feeny, "The Demand for and Supply of Enstitutional Arrange-menu", in V. Ostrom et al.(eds.)Rethinking Institutional Analysis and Development: Issues, Alternatives and Choices, San Fransisco: ICS Press, 1988, pp. 159~209.

(16)Jon Pierre and B. Guy Peters, Governance, Politics and the State, London: St. Martin's Press, 2000, p. 1.

(17)World Bank , Can Africa Claim the 21st Century? Washington D. C.: The World Bank, 2000, p. 48.

(18)Merilee S. Grindle, Challenging the State: Crisis and Innovation in Latin America and Africa, Cambridge: Cambridge University Press, 1996,p. 8.

(19)Linda Weiss, The Myth of the Powerless State, Governing the Economy in a Global Era, Cambridge: Polity Press, 1998, p. 29.

(20)Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak States, State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton: Princeton University Press, 1988, p. 23.

(21)Sean O'Rain, "The Flexible Developmental State: Globalization, Information Technology, and the Celtic Tiger", Politics and Society , Vol. 28, No. 2, 2000, p. 157.


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文章来源:本文转自《思想战线》(昆明)2012年5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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