韩冬雪、黄亮:政治合法性视域下的中国社会管理内涵探究

选择字号:   本文共阅读 847 次 更新时间:2017-11-11 23:19

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韩冬雪   黄亮  


【内容提要】长期以来,政治学界围绕"政治合法性"展开了积极的讨论,但这一为学者们津津乐道的概念却很少出现在党的决议文件和政府的施政规划中。与此相对的是,"社会主义核心价值观"和"社会管理"成为近几年党的文件和政府规划中的高频关键词,这两个范畴都已经被提到了当代中国政治的最高议程。本文认为,社会主义核心价值体系的内在逻辑决定了当代中国由经济建设为中心向注重社会建设的转型,提出了对社会管理体系进行制度化创新的要求。在现阶段进行社会管理体系改革是由我国的国情与社会主义的性质目标决定的,实质上恰恰是中国共产党从历史、现实和逻辑上对政治合法性的系统构建。

【关 键 词】政治合法性 社会主义核心价值观 国家制度建设 社会管理

阿尔蒙德和鲍威尔认为,"早期现代化国家的政治发展大致经历了在时间和空间上有所交错的三个阶段,即专制时代、民主时代和福利时代"[1]377-378。按照阿尔蒙德的理解,专制时代的政治使命是政治整合和国家建设,主流的社会价值相应的是对社会秩序和社会稳定的追求;民主时代的政治使命是通过政治参与的扩大来建立国家政治合法性,主导的社会价值是对权利自由的崇尚和对市场效率的苛求;福利时代的政治使命是通过社会福利的普遍化和公共服务的均等化来巩固国家政治合法性,此时社会公平和社会的可持续发展成为主导价值。发达国家的幸运之处在于有足够的机遇和空间来有条不紊地实现社会发展序列的推进和社会管理进程的变革,但是对于发展中国家来说,秩序、自由和福利在有限的资源和时空内为人们一并要求,成为发展中国家面临的巨大挑战。在幅员辽阔、民族众多的中国,这无疑更为复杂,可以说中国的社会发展进程是双重甚至是多重社会转型的同时发生的过程。在这种转型中,以往的个人服从集体、集体遵从国家的社会组织方式受到挑战,个人思想的独立性、多样性、选择性得到推崇,而各种社会问题、社会矛盾和价值诉求也开始不断涌现。进入21世纪以来,在经济持续高速增长的基础上,这些矛盾和诉求日益彰显,使得党和国家把社会建设上升到与政治改革、经济发展和文化繁荣同等重要的高度。在这样的背景下,提出创新社会管理体系,实际上是要对这些问题进行标本兼治的解决。更进一步说,当代中国的社会管理具有巩固国家政治合法性的战略意义,其内涵则是由社会主义核心价值观所决定的。

一、政治合法性困境与社会转型诉求

合法性(legitimacy)是政治学的重要概念之一。所谓合法性,是建立在国家和社会分野的基础上的一种认知模式,探讨的是一个国家维护其统治的正当性和有效性来源的问题,是"被统治者对身处其中的特定政权及其执掌者政治统治正当性的判定及相应的对其统治权力的自愿承认和服从"[2]。政治合法性往往与政治统治的效能联系在一起,"如果大多数公民都确信权威的合法性,法律就能比较容易和有效地实施,而且为实施法律所需要的人力和物力耗费也将减少。而且如果存在某种合法性基础的话,权威人物在困难的处境之中也有时间和能力来处理社会和经济问题"[1]39。

关于合法性的来源最为经典的是马克斯·韦伯的概括,他从社会学的角度把社会统治视为命令-服从型的关系结构,这一结构机制可为三类:传统型、魅力型和法理型。传统型的合法性是基于传统习俗或者社会惯例而产生的服从基础;魅力型的合法性来源于统治者的个人魅力和社会影响力;法理型的合法性则是依靠法律和规则对于政治权力的权力赋予和权力规范。通过韦伯的分析不难看出,对于一个国家来说,其统治合法性可能是一个复合型的存在,各种合法性资源有机地结合在一起而形成一个国家的合法性特质。对于多数的西方国家来说,由于社会发展的延续性和内生性,其传统合法资源与现代合法资源在现代政治结构中得到了很好的融合,所以这些国家的政治合法性与政府管理、政府或内阁更迭的相关性相对较弱。而发展中国家多是近代以来通过民族独立解放运动建立起来的,民族传统文化、国家得以建立的意识形态和发达国家的主流价值在社会中往往断裂式地并存,与制度、政策乃至政府绩效、领袖合法性一起构成了国家合法性的影响因素。对于发展中国家来说,政治合法性既关乎国家和政治体制的性质问题,又包括政治统治和社会管理的有效性问题。

何增科教授认为,当代中国人衡量政治合法性的标准有八条:一是发展经济,强国富民;二是改善收入分配,促进社会公平;三是建立廉洁和透明政府,增强公民对政府的信任;四是提供优质高效的公共服务,满足公众对政府的需要;五是勤政爱民,公道正派,清廉自持,增强道德正当性;六是推动选举民主和代议民主,增强授权来源合法性;七是推进协商民主,增强决策合理性和合法性;八是建设法治国家,增强法律合法性。[3]这一概括总结起来就是价值合法性与手段有效性的统一。有学者在分析中国政治的合法性基础时,从历史发展的角度进行了梳理,认为新中国成立以来中国的政治合法性经历了主要依赖意识形态和经济增长赋予的两个阶段,而这两种合法性在发展中都遇到了问题,因而中国政治在当代开始了法理型合法性建设进程。这一判断尽管不失公允,但并没有具体解决以国家权力民主化为内容的法理型合法性在当代中国建构的路径问题。民主是个好东西,但确切地说民主有效运转起来才是好东西。在这里与合法性相关的概念是有效性。美国政治学家利普塞特对这两个概念进行了界定,"任一民主国家的稳定不仅取决于经济发展,也取决于它的政治制度的合法性与有效性。有效性指实际的政绩,即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。合法性涉及该制度产生并保持现存政治机构最符合社会需要的这种信念的能力"[4]。从这一概念中可以看出合法性关注的是政治价值和目标的确定,而有效性则是对政治实践过程及效果的评价。政治有效性作为对政治过程和政治实际后果的考量,对于发展中国家来说其作用更为重要。美国政治学家亨廷顿指出,"各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。有的国家政通人和,具有合法性、组织性、有效性和稳定性,另一些国家在政治上则缺乏这些素质;这两类国家之间的差异比民主国家和独裁国家之间的差异更大"[5]。从政治合法性和政治有效性的关系来看,政治合法性并不一定能够产生政治有效性,但是有效性却是合法性的前提条件。结合我国国情来看,我国现阶段的政治合法性资源应该在发展民生过程中累积,当然这并不是对民主建设本身产生合法性资源的否定,而是要采取一种稳健的民主化模式,其关注的是民主实践的能力与功效的提高。比如在民生建设中,引导和规范社会自治组织和各类民间组织参与社会公共服务和社会公共事务,就是对社会成员的公共性意识的塑造,是对人民民主参与能力的培养,进而实现满足民生需要和推动民主进步的双重目标。当前中国主要依靠经济增长维系的政治有效性归根到底还是一种浅层次的、不够稳定的有效性;另一方面,政治体制的改革又是一个漫长的过程,政治价值的合法性难以在短时间内为民众感知和认可。这样中国当代政治似乎陷入了有效性和合法性的双重困境。在这样的困境中找寻出路,方法只有一个,那就是直面当前的困难,既要找到当前中国经济增长的制约因素和中国经济增长的有效性对于政治合法性累积的边际效用递减的原因,又要分析当前中国民主建设的条件不足的表现,克服这些不足的路径。

二、社会主义核心价值观与党的工作重心转变

合法性理论认为,尽管暴力作为国家的内在属性是其实行统治的最有力支撑,但现代国家总是把暴力视为统治难以维系而不得已才使用的手段,现代国家的统治和社会的正常运作,靠的是社会成员对国家理念的认可和国家运用制度来实现这些理念的程度。王绍光教授在研究中将这种认可称为国家的濡化能力,"一类是对民族与国家的认同,或简称对国族的认同;另一类是社会的核心价值。我们将国家培育与巩固国族认同和社会核心价值的能力称为濡化能力"[6]103。

近代以来的一百多年里,中国社会经历了前所未有的大变革,旧民主主义革命、新民主主义革命、社会主义改造和社会主义建设,这些翻天覆地的运动和变化,集中在短短的百年间发生,主要是依靠社会知识精英的推动完成的。从整个社会层面看,社会价值的演变是跳跃发展的,社会大众甚至知识精英的认知是断裂和混乱的。中国传统社会价值与现代社会价值、社会主义价值与西方资本主义价值,这些相互冲突着的价值原则同时混杂在中国社会中,使人们在社会结构分化和社会价值多元中难以形成价值共识,这成为我国社会管理的最大难题之一。反观现代西方的"多中心"治理和政策网络治理模式,尽管其社会资源和社会组织形式是多中心的,或者是"碎片化"的,但是这种多中心和碎片状态之所以没有造成混乱,而能够被有效地组织起来,关键在于整个社会有着共同的价值认同基础。一个社会如果对社会价值没有一定程度的共性认识,只能是一盘散沙的状态,甚至是霍布斯所说的对立状态,而不可能形成现代合法意义上的政治统治和社会管理。所以,党中央提出要加强社会主义核心价值体系建设,正是基于尽快弥补近代以来这一未能妥善解决的历史问题的考虑。

2006年党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,决定指出:"社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现。要巩固马克思主义指导地位,坚持不懈地用马克思主义中国化最新成果武装全党、教育人民,用中国特色社会主义共同理想凝聚力量,用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神鼓舞斗志,用社会主义荣辱观引领风尚,巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。"[7]社会主义核心价值体系中提出的四个方面:马克思主义、社会主义共同目标、爱国与创新的民族和时代精神、社会主义荣辱观,党的《决议》中把它们分别概括为社会主义核心价值体系的灵魂、主题、精髓和基础,也就是说,这四个方面内在既统一又体现价值体系的不同层次。笔者认为,既然这四个方面不是并列式的平面结构,那么在弄清楚它们关系的基础之上,再进行社会主义核心价值观的探讨,可能较之分别从四个向度上进行分析,更利于我们形成对社会主义核心价值观的系统性认知。

马克思主义作为价值体系的灵魂,最主要在于两个方面。一是马克思主义的历史唯物主义和辩证唯物主义的实践认识论,这是我们认识世界和改造世界,包括认识自我和改造自我的方法论基础,这其实是与社会主义核心价值体系中"爱国"和"创新"联系在一起的,所谓"爱国"和"创新",就是要理解过去,面向未来,爱国精神基于知道我们从何处来,时代精神所指的是知晓我们到何处去。既要借鉴和保持历史传统的精华,又要以开放和理性的姿态去学习世界其他国家和民族的先进成果,这就是历史唯物主义和辩证法统一的实践认识论。马克思主义的另一个方面在于,在科学的认识论基础上提供了一个终极性也因而具有现实批判性的社会发展目标,即人类的全面自由的实现。对于全面自由社会的论述,作为马克思主义理论体系的一个核心,与社会主义价值体系的主题及社会主义的共同目标是联系在一起的,社会主义的目标在于实现所有社会成员的全面发展,而社会全面发展的实现是以共同富裕为前提的。如此,马克思主义、社会主义、民族和时代精神得以有效统一,而社会主义荣辱观作为社会道德规范,则正如《决定》所说的,是深层次的和基础性的,是传统文化和舶来文化在社会主义建设过程中的积淀,是居于国家意识形态地位的马克思主义在社会生活中为社会成员所内化而形成的。社会主义核心价值观应该是马克思主义在社会主义建设中的价值体现,是运用马克思主义的实践论实现社会主义目标的过程。

鉴于此,社会主义核心价值观最为关键的是民生和民主的问题,党的发展战略在2002年后由主要追求经济增长的经济本位主义,转变为追求可持续性发展的社会本位主义。正如有些学者所论述的,中国社会已经进入了第二次转型阶段,即从以经济建设为中心转为以制度建设为中心(第一次转型主要是指从以阶级斗争为纲的路线转到以经济建设为中心)[6]5,这种制度的建设并不简单是经济制度的完善,更主要的是实现社会公平、促进社会共同富裕和社会文明进步的制度安排。现实中的民主,尤其是人民当家做主意义上的民主,不仅仅是一个抽象权利的问题,同时还是健全权利行使能力的问题。社会主义的民主观,与西方的基于个人权利的民主是不一样的,社会主义民主要求的是集体主义取向的公共理性的生长和个人能力的全面进步,这些都决定了其发展对民生建设的依赖,而民生问题的解决,不仅仅是一个民生投入的问题,更是一个民生产出的问题。如何在民生建设中使具有主导地位的政府不会发生权力寻租,民众不会产生福利依赖,需要在社会生活中引进民主机制。现代民主不仅仅是融合了法治精神的权力制衡机制,更是一种公共领域的对话机制,这为民生的落实和升华提供了保障和支撑。因此,在民生与民主的关系中,受到倡导的法治、人本、和谐等另一些原则也得到了很好的体现。由此可见,社会主义核心价值观的本质,是政治价值合法性与政治运行有效性的统一。

在党的十八大以来的文件中,社会主义价值体系建设的重要性已经被提高到直接关涉构建中国特色社会主义话语体系、关涉到中国梦能否实现的高度。很显然,在此,社会主义价值体系建设已经不仅仅具有文化领域建设的含义,而是应当在中国社会转型发展的大背景中,深深扎根于共创国家与社会协同治理格局的土壤里。换言之,正是成长中的中国社会自身,而不是任何外在的强制性力量或者意识形态灌输,将成为赋予中国特色社会主义政治制度及其政治发展道路以更为长久稳固合法性的新基石。认识到了这一点,我们也就能够从国家与社会关系的良性发展的角度,更好地把握社会主义核心价值体系建设与日益受到重视的中国社会建设事业的内在关联性。

三、社会管理体系的内涵是政治合法性和核心价值观的统一

通过国家制度构建实现向政治民主的过渡,最终确立良性的民主运行机制,这在当代中国已经为多数学者和政府决策者接纳。但是进一步的问题是,当代中国的国家制度建设并不是泛泛意义上的包括国家政治、经济、文化和社会在内的所有的制度建设,更确切地说,是有所侧重的制度建设,这种侧重理论上根源于上面分析的社会管理与当代中国政治合法性的关系,而从现实政策上来说,是对于市场化进程中的偏颇进行的纠正,是由市场化发展机制内在决定的。

之所以说这是一种市场化纠偏,主要是针对我国20世纪八九十年代以来以经济建设为中心的经济转轨过程中受到新自由主义的影响过大而言的,这是由市场机制内在决定的,这种偏颇不是我国独有的问题,在市场经济制度的发源地,自由资本主义的扩张及其对西方国家的灾难性影响其严重程度要比中国大得多。1944年卡尔·波兰尼在《大转型:我们时代的政治与经济起源》中对西方社会工业革命以来的社会转型进行了全面的分析,对资本主义市场经济的缺陷及其造成的严重社会问题进行了深刻的反思,提出了一个核心的概念--"嵌入"。他认为,市场经济永远不可能独立于政治和社会而存在,市场经济只有嵌入社会中,成为复杂社会系统的一部分才能够正常运行。自李嘉图以来的古典经济学家,试图建立一个独立于社会系统而具有自我调节能力的市场经济体系,并以这一体系来作为社会运行的唯一模式,但"这种自我调节的市场理念是彻头彻脑的乌托邦,除非消灭社会中的人和自然物质,否则这样一种制度就不能存在于任何时期;它在摧毁人类并将其环境变成一片荒野"[8]。与古典经济学家用自由市场来组织社会生活的初衷相对立的是社会大众对自由市场的强烈抵制,波兰尼把这种现象称为"双向运动"。他意识到,古典经济学家们对市场经济的各种要素都进行了严格的定义和精心的考虑,但却没有正确地对待市场经济的主体--"人",这必然导致社会的各种危机和人们为了保护自由空间而进行各种反对市场经济的运动。因此,近代以来,从伦理经济向市场经济的转型和保护性的反向运动同时存在于西方社会,社会发展呈现出典型的"双向运动"特征。

波兰尼的这一分析对于回顾和总结中国的社会经济发展路径、制定今后的发展战略具有警醒意义。20世纪80年代以来,中国社会经历了快速的市场化进程。首先通过鼓励多元经济发展和自由竞争,中国经济基本完成了市场经济的转型。进而拓展到社会领域,人们从对单位或集体的依赖性关系中独立出来,成立一个独立的市场竞争主体,开始为了生计和财富进行奔波和经营。经过十多年的发展,一方面中国经济高速增长,人民的社会水平普遍提高,但是另一方面,社会个体在激烈的社会竞争中不断分化和疏远,社会贫富差距、城乡和区域发展的差距都在急剧拉大,人与人之间以往的亲密联系被功利思维所取代,社会的安全感和幸福感日益降低。因此,从20世纪90年代开始,中国社会无论是从政策决策层面还是从社会大众层面,普遍出现了波兰尼所说的反向性运动。人们日益认识到,市场作为一种财富激励和积累的手段,并不是社会追求的终极目标,基于长远考虑,市场经济只有有效服务于社会的安全和人民的幸福才有意义。

因此,中华人民共和国成立以来,中国社会在经历了泛政治化和泛市场化的教训之后,现在开始理性思考政治、市场、文化和社会等子系统在社会大系统中的嵌入和互动问题。在规范和发挥市场机制的资源配置基础作用前提下,通过政府的二次分配手段的发挥,使与人们的生产和发展相关的领域去市场化,使社会成员都能有效地规避市场化的各种风险,所有成员都能够分享经济增长带来的好处,这表明中国政府继依靠经济增长来维系政治的有效性和合法性之后,其执政理念中又添加了维护社会公平正义,促进社会和谐发展的价值内容。

当代中国社会管理体系的建立,应该在社会主义核心价值观的指导下进行。换句话说,社会管理的目的在于通过社会管理的制度安排,使社会主义核心价值观具体化,在经济增长、国家建设和社会进步这三个指标的协调发展中,实现社会个体对社会价值的认同和内化。社会管理体系的建构对于社会主义核心价值观的贯彻体现在社会管理体系的方方面面。在社会管理的价值目标上,社会管理由过去对社会秩序维护转变为对社会和谐的促进,最终要实现社会成员能力的全面发展和道德自觉自由;在社会管理的主体格局上,社会管理要由过去的政府全能管理或市场放任管理转变为党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的协同合作管理;在社会管理面对的主要矛盾上,由过去的局限在对社会少数违法犯罪分子的治安和维稳管理上,扩展为包括社会所有成员的民生保障、共同发展和风险防御的机制安排;在社会管理的手段上,由过去的依靠行政管制为主转变为促进社会自治和引导新社会运动的社区建设和社会组织培育为主。这样,当代中国社会管理体系的完善和制度化,就成为中国国家制度建设的主体部分,社会管理的制度化也相应成为中国共产党巩固执政地位、提高执政能力的关键手段,构成政治合法性强化的主要内容和前提基础。


【参考文献】

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[3]何增科.政治合法性与中国地方政府创新[EB/OL].政治学研究与方法网,http://www.politics.fudan.edu.cn/view.php?id=1285.2008-09.

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[8][英]卡尔·波兰尼.大转型:我们时代的政治与经济起源[M].冯钢,刘阳,译.杭州:浙江人民出版社,2007:3.



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文章来源:本文转自《理论探讨》(哈尔滨)2013年4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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