马岭:论我国国家主席的性质

选择字号:   本文共阅读 825 次 更新时间:2014-05-23 09:16:23

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马岭 (进入专栏)  

  
[内容提要]  国家元首从性质上说是国家的代表,从形式上看表现为一个具体的国家机构,国家元首是以一个机构的形式代表国家的。我国的国家主席是不是国家元首一直存在争议,笔者认为根据1954年宪法和1982年宪法对国家主席职权的规定,尤其是宪法明确肯定国家主席是国家的代表,说明我国的国家主席就是国家元首。1954年宪法规定的国家主席职权是虚实结合的,1982年宪法规定国家主席的职权也是有实有虚,但虚权是主色调。在实践中,80年代国家主席基本上是虚权的,90年代后转向实权;2004年通过的第28条宪法修正案对国家主席在外交方面拥有实权的现实予以了肯定。

   [关键词]  国家主席  集体元首  个人元首  实权元首  虚权元首

    

   我国1954年宪法首次设立国家主席,1975年宪法和1978年宪法撤消了国家主席的建制,1982年宪法恢复设立了国家主席,但它对国家主席的规定与1954年宪法又有所不同。笔者认为,在我国宪法规定的权力模式中,国家主席处于什么地位,是否是国家元首,享有或应该享有什么职权,他与最高权力机关、最高行政机关是一种什么关系,以及这些宪法规定是否具有合理性、可行性,都是值得深入研究和探讨的问题。

    

   一、 国家元首的含义

   宪法学界普遍认为,国家元首是国家的最高代表,是国家机构的重要组成部分,元首依照宪法和有关法律行使相应的国家权力。“没有元首,国际法即认为‘无国家之存在’,是‘无政府状态’。”[1]

   笔者认为,国家元首有两层含义。首先,国家元首是国家的代表,这是将国家视作一个整体、而国家元首是这个整体的代表。从这个意义上说,元首不仅仅是一个国家机构,而是国家本身,是国家的代表而不是国家机构的代表。如对元首的宣誓效忠仪式,是因为元首被看作是“国家的象征、表象或代表,依照国家的法律所表示的社会意志而行动。所以他没有意志,没有权力,有的只是法律的意志,法律的权力。”[2]作为国家的代表意味着在国际社会上、国与国之间的交往中元首代表整个国家,象征着一个国家的主权和尊严,他的行为就是国家的行为而不是某个国家机关的行为,国家在国际社会中享有的权利,如独立权、平等权、自卫权、管辖权等,在一定程度上是通过国家元首的相关行为体现的,如元首发表声明抗议他国干涉自己内政以捍卫国家的独立权、平等权。从国内关系来看,元首作为国家的代表也意味着,国家作为一个整体与自己的人民所形成的一种关系,如国家被人民创造,受人民制定的宪法之约束,有统治人民、管理人民的象征性意义,代表着国家的权威,其公布法律、授予荣誉等行为,都是国家的行为。[3]在国际关系中,国家元首常常代表国家享有权利,履行义务,在国内关系中元首代表国家享有权力,履行职责,从这个意义上说,国家元首应该是国家的最高代表,不存在受其他国家机关制约的问题,只有该国的人民作为一个整体可以制约这个国家(通过宪法或全民公决等形式)和这个国家的代表(如总统由全民选举产生)。[4]元首既然是国家的代表,其享有的职权就应该是国家的职权,而不是国家的某一部分职权,因此元首的职权应该具有某种超越于其他国家机关之上的整体性之特征。[5]即使在严格实行三权分立的国家里,也“总有一些需要以整个国家出面而无法划分的工作,或者中央国家机关三权制约中可能产生的一些三权自身或任何一方难于解决的问题。对于这样的一些工作”,非国家元首莫属。[6]

   其次,国家元首也是一个国家机关,这一点是在现代国家实行分权后才特别突显出来,元首随着国家的产生而产生,但古代国家的国家机关之间没有明确的分权,国家就是国家元首,就是君主个人(朕即国家)。作为一个国家机关,元首是相对具体的,他有具体的国家职权,与其他国家机关之间形成一定的法律关系,并受到其他权力的制约。在工业革命以前,国家的组织相对简单,国家机关没有明确的分权,“只有元首这个机关,别的都是他的‘附属’,他的‘零件’。”[7]国家元首的职权虽然应该是超脱于各国家机关权力之上的,但作为一种具体的国家权力,其性质更接近于哪一种权力呢?纵观世界各国宪法中关于国家元首职权的规定,其权力性质有司法性的,如赦免权;有立法性的,如公布法律权;有行政性的,如各种命令权。但在这些权力中,司法性质的权力在数量上是很少的(只有赦免权),立法性质的权力多是程序性的,如公布权;而行政方面的权力是数量最多的,如外交权、[8]命令权、紧急状态权、军事权,即使元首有任免权,这一任免权也更接近行政任免而不是议会任免,如任免的对象一般是行政机关成员或外交官员。因此国家元首的职权性质从总体上看应该更接近行政权而不是立法权。[9]由于元首一般是个人元首,[10]而个人职权一般都更接近行政而不是议事。议事是议论,议论的前提是有至少两个以上的人,一个人不可能有“议论”的行为,只有存在两个以上的人或一群人时,他们之间才可能商讨议论。“在西方国家政治学和宪法中,普遍把元首权归入行政权之列。这是与西方各国历史发展状况相联系的。”如英国历史上“国王曾以自己的行政权力同议会的立法权相抗衡”,“在美国和欧洲各国,……大都以元首作为行政权的体现者。”[11]将元首划归立法机关是苏联宪法的创造,“集体国家元首是苏维埃国家的一项创举”,这种集体元首与立法机关密切相连,如“苏联1936年宪法规定,苏联最高苏维埃的常设机关,最高苏维埃主席团是苏联的国家元首”,因为“集体国家元首比较符合社会主义国家的民主本质,符合民主集中制的要求。首先,它是最高国家权力机关的一部分,在行使最高国家权力机关常设机关职权的同时,行使国家元首的职权,将国家元首直接纳入最高国家权力机关,属于权力机关系统,更便于处理国事,利于保证人民主权原则的实现。比起由行政机关行使这项职权,像美国总统那样,更可提高国家元首的威信。”[12]但是无条件地抬高立法机关的地位,以致不顾及其他国家机关的应有位置,过于崇拜民主而忽略效率、公平、自由等其他价值,是社会主义国家宪法中普遍存在的弊端(至于理论和实践的脱节则是另一个问题),也是这些国家的宪法理论和宪政实践还处于初级阶段、不够成熟的表现。立法机关体现民主,行政机关注重效率,从国家元首作为一个国家的代表所拥有的职权来看,尤其是其拥有的外交权来看,元首不仅仅应是一个象征人民民主的机构,而首先是一个集中代表国家意志的机构。如果国家元首事实上更接近行政权,但我们一定要将其人为地划归立法机关,会出现什么样的局面呢?很有可能元首的职权会在实践中、在事实上集中到议长、委员长、主席团主席等人的手里,最终还是落到个人身上,还是演变成了个人权力。只是这种个人权力不是存在于行政机关这样本来就强调个人权力的地方,而是出现在议会这样本不应该强调个人权力的场所,于是就极可能出现书面的宪法与现实的宪政脱节,这是宪法学家们无法用所谓“集体的内容单一的形式”、“个人和集体相结合的元首制度”来自圆其说的。

   国家元首作为国家的代表和作为一个国家机关而存在,这两方面是密切联系的。国家元首从性质上说是国家的代表,从形式上看表现为一个具体的国家机构,或者说,国家元首是以一个机构的形式(而不是以个人的身份)代表国家的。总理或首相是一种个人的身份,国务院或内阁是一个机构,总理或首相可以代表国务院或内阁,但不能等同于国务院或内阁。总理或首相是一个人,国务院或内阁却有一群人(如副总理、部长等),这一群人组成的机构需要有代表,这个代表就是行政首长。但议长、委员长作为一种个人的身份一般不能代表议会、常委会(出访是例外),因为在立法机关内部实行的是合议制,议会的代表不能是某个人,它要么没有代表,要么全体都是代表。而国家显然需要代表,但又不宜像行政机关那样完全以个人代表整个机构,因此由一个机构来代表整个国家是较为适宜的,虽然这个机构可以是个人(即个人元首)。

    

   二、我国的国家元首是个人元首还是集体元首?

   由于我国宪法(包括1954年宪法和1982年宪法)没有明确规定国家主席是国家元首,因此,国家主席的性质一直存在争议,我国的国家元首究竟是国家主席,[13]还是国家主席与全国人民代表大会常务委员会?[14]或者是国家主席与全国人民代表大会及其常务委员会?[15]或者是国家主席与全国人民代表大会常务委员会以及中央军事委员会?[16]可谓众说纷纭。任何国家都有或应该有国家元首,否则在国际法上该国的存在将成为问题。虽然我国一直对国家元首问题有争议,但“国际、国内都并没有把全国人大常委会当作国家元首”,“中华人民共和国主席乃是国家元首,这应是不争的事实。”“国际、国内均把国家主席视作中华人民共和国的国家元首”,“主席是存在于习惯之中的实际上的国家元首”。[17]目前我国已经有越来越多的宪法学者开始承认国家主席就是我国的国家元首。[18]

   要说清楚我国的国家元首究竟是个人元首还是集体元首,似乎需要追根朔源到1949年建国时期。《中央人民政府组织法》第4条规定:“中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权。”“1949年新中国成立时就有主席。虽然他是中央人民政府委员会的组成人员,但名称叫做中央人民政府主席。由于中央人民政府的概念是整个中央政权组织的总和,因此,中央人民政府主席实际上就是中华人民共和国主席,不过他不是一个单独的国家机关罢了。当时国家元首职权由中央人民政府委员会集体行使,但主席公布法律,代表国家接受外国使节行使一部分属于国家元首的职权。”“1949年,董必武在《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告》中指出,‘中央人民政府委员会的职权,各国宪法多规定为国家元首的职权。’虽然董必武没有进一步明确说,中央人民政府委员会就是集体的国家元首,但无疑地已经有这个意思了。”[19]由此可知,1949年—1954年期间,我国的国家元首应该是集体元首,因为当时的中央人民政府主席不是一个独立的机构,而是中央人民政府委员会的组成人员,中央人民政府委员会是一个集体,这个集体实行集体负责制而不是个人负责制。

到1954年,情况有了一定的变化,“国家主席”在宪法中单独列为一节(即第二章“国家机构”中的第二节),表明国家主席已经是一个独立的国家机构。我国宪法学界许多学者认为1954年宪法确定的是集体元首制度,其根据是刘少奇代表宪法起草委员会向首届全国人民代表大会所做的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,其中明确指出:“我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时,不论常务委员会或中华人民共和国主席,都没有超越全国人民代表大会的权力。”[20]1954年宪法的制定者“将元首视为立法机关的一部分”的重要原因是受到苏联宪法的影响,以苏联宪法为代表的社会主义宪法都“强调人民代表机关的绝对领导地位,从而导致其元首制度在内容和作用方面都与西方国家有所不同。……根据1936年宪法确立的政治制度,苏联以最高苏维埃主席团作为国家元首。而最高苏维埃主席团是苏联最高国家权力机关的常设机关,所以不言而喻,它就是最高国家权力机关的组成部分。”[21]“我国在50年代普遍流传一种观念,似乎社会主义必须同集体领导连接在一起,所以从理论上说,社会主义国家应是集体元首。……刘少奇在1954年宪法草案报告中表达的观点在实质上同董必武的报告是一致的。这种解释在当时历史条件下是能被大家接受的。同时,这种解释又是对元首一词的理解有关,即它是以认为元首必须执掌实权为前提的。”[22]但“刘少奇同志说我们是集体的国家元首,(点击此处阅读下一页)

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