马岭:我国国徽使用专有范围之探讨

选择字号:   本文共阅读 3573 次 更新时间:2024-05-09 00:22

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马岭 (进入专栏)  

 

摘要: 国徽既是国家的标志,也是国家权力的象征,因此法律规定了国徽使用的严格程序。根据2020年新修订的《国徽法》的相关规定,国徽使用的专有范围(即只悬挂或使用国徽、不升挂国旗的地方)包括四个方面,即相关国家权力场所、有关国家机关的印章上、有关国家机构网站首页上和有关国家机构的文书及出版物上。其中相关国家权力场所只包括人大开会时的会议厅、法院的审判庭以及天安门城楼和国家主权的标志物上(界桩、界碑等),不包括行政机关军事机关监察机关的开会场所以及法院的审判委员会会议室和检察院的检察委员会会议室;有关国家机关的印章上,如全国人大各专门委员会和全国人大常委会办公厅、工作委员会以及国务院办公厅、各级地方机关的印章上是否应有国徽图案,值得进一步分析探讨;同时,对于有些国家机关证件和文书上是否应该有国徽图案,法律也应给予进一步的明确规定。

关键词: 国徽 《国徽法》 国家机关 国家权力

 

全国人大常委会1990年通过了《国旗法》,1991年通过了《国徽法》,2009年首次对《国旗法》和《国徽法》作出修正,2020年再次对这两部法律做了修改和补充。

根据《国旗法》和《国徽法》的相关规定,有的场合只能升挂国旗,有的场合只能悬挂国徽,有的场合既应当升挂国旗,也应当悬挂国徽,说明国旗与国徽有相同之处——都是国家的象征和标志,但也存在一些差异,如国旗是国家的象征和标志,而国徽不仅是国家、还是国家权力的象征和标志,所以只有国家机关的印章上才能刻有国徽,其文书上才能印有国徽,其大楼上才能悬挂国徽;而非国家性质的机构,如政党、社会团体、学校以及图书馆、博物馆等公共文化体育设施所在地,则只能升挂国旗,不能悬挂国徽。与升挂国旗的众多场所相比,悬挂国徽的范围小得多。

本文探讨的是国徽使用的专有范围,即只悬挂或使用国徽、不升挂国旗的地方;对于只能升挂国旗、不能悬挂国徽以及既要升挂国旗、又要悬挂国徽的地方,笔者将另外撰文论述。

一、应当悬挂或使用国徽的国家权力场所

《国徽法》第4条规定了哪些国家机构应当悬挂国徽,如人大常委会、一府两院和监察委、外交部等,根据《国旗法》这些地方也应当升挂国旗,因而不属于本文探讨之列。

只能悬挂国徽的国家权力场所,主要体现在《国徽法》第5条:“下列场所应当悬挂国徽:(一)北京天安门城楼、人民大会堂;(二)县级以上各级人民代表大会及其常务委员会会议厅,乡、民族乡、镇的人民代表大会会场;(三)各级人民法院和专门人民法院的审判庭;(四)宪法宣誓场所;(五)出境入境口岸的适当场所。”

其中除“宪法宣誓场所”属于《国旗法》第5条明确规定也应升挂国旗、“人民大会堂”属于事实上同时升挂国徽国旗的场所外,其余几项都属于只悬挂国徽(不挂国旗)的地方,笔者将其分为室外场所和室内场所。

(一)室外场所

在室外场所,国徽大多是悬挂在国家机关大楼外部,在这些地方,国徽和国旗一般是同时出现的,如人大常委会、一府两院等;而不升挂国旗、只悬挂国徽的场所并不多见,大致有两处。

1、天安门城楼。《国徽法》第5条规定应当悬挂国徽的场所之(一)为“北京天安门城楼”。该条规定的“天安门城楼”与《国旗法》第5条规定应当升挂国旗的“天安门广场”虽都属“天安门”,但二者还是有一定区别。“天安门广场”具有中国人民象征之意义,在这里升挂国旗强调的是国家的人民性(人民共和国),人民的国家性(人民对国家的认同);而“天安门城楼”作为明清两代皇城的正门,承袭的是几百年的国家权力血脉,在此悬挂国徽突出的是国家权力的合法性、庄严性。天安门广场与天安门城楼相结合,共同发挥着国家政治活动中心的作用,许多重大的国事活动是“天安门城楼”上的国家领导人和“天安门广场”上的广大民众共同完成的,领袖的指引与民众的追随,二者的结合演绎出许多国家活动的盛大场面。如 1949年10月1日中华人民共和国开国大典在天安门举行,之后每逢国庆节、“五一”劳动节等重大活动,党和国家领导人都要登上天安门城楼与天安门广场上浩大的民众游行队伍同庆,这已成为惯例。又如1949年后举行过15次大阅兵,其中14次都在天安门举行(唯有2017年建军90周年的阅兵在内蒙古的朱日和镇)[1],阅兵的国家领导人有时候是站在天安门城楼上检阅部队,有时候是乘检阅车从天安门城楼驶出,进行检阅,受阅部队以天安门城楼为中心,按序列在东、西长安街列队,接受检阅,此时整个天安门展现的是统帅与士兵同心同德、众志成城的国威军威。

1988年1月1日(北京国际旅游年的第一天),天安门城楼正式对民众开放,这是许多现代民主国家的惯例——国家机关向民众敞开大门,以示权力亲民,官民良性互动,此时城楼与广场似有上下沟通、彼此相连之势。但民众买票参观的天安门城楼是在其处于闲暇之时,一旦举行重大国事活动,那里仍然是国家领导人和特邀嘉宾的活动场所。相形之下“天安门广场”在重大的国事活动中虽也扮演了重要角色,但由于其功能更多地是体现人民对国家权力的认可和拥护,而不是彰显权力本身,因此天安门广场只升降国旗,不悬挂国徽。

“天安门城楼”虽不是国家机构,也不是直接行使国家权力的地方,但却经常在此举行重大的“国事活动”,是展现国家最高权力(虽多是礼仪性权力)的场所,因而具有国家权力的全权代表之意义,或许正因为此,天安门城楼不仅被设计到国徽图案中,城楼上还长期悬挂着国徽。

从法理上说,既然天安门城楼并非国家权力行使的固定场所,以挂国旗而非国徽为好,但天安门城楼上的国徽已经悬挂了70多年,作为历史习惯应该得到尊重。笔者认为,天安门城楼既然悬挂了国徽,就应该也同时升挂国旗(目前升挂的是红旗)。

2、国家主权的标志物上。《国徽法》第9条(一)规定:“标示国界线的界桩、界碑和标示领海基点方位的标志碑以及其他用于显示国家主权的标志物可以使用国徽图案。”这是2020年修改《国徽法》时所作的一款新规定。国界线具有标志国家主权的意义,按说在国界线上也可以插国旗以显示国家主权(《国旗法》对此没有规定),但界桩、界碑可能更为牢固,界桩通常为木桩,界碑则通常为石碑、水泥碑等,标志碑通常也是石碑或水泥碑,[2]183将国徽刻印在石碑、水泥碑上比将国旗插在地上显然更牢靠,更持久,也更显庄重。我国漫长的边境线上许多地方都处于人烟稀少、气候相对严酷的地区,因此这一规定无疑具有很强的现实意义。

(二)室内场所

行使国家权力的室内场所有许多,并非所有这些场所都可以悬挂国徽,而是国家权力直接行使并生效的场所才可以,如人大开会时的会议厅、法院的审判庭。

1、各级人大及其常委会会议厅。《国徽法》第5条规定应当悬挂国徽的场所包括“(二)县级以上各级人民代表大会及其常务委员会会议厅,乡、民族乡、镇的人民代表大会会场”。

全国人大及其常委会的会议厅是国家议事机关开会的场所,是全国人大行使其权力的地方,不论是其立法权、决定权,还是人事任免权、监督权,都在这里行使,其权力行使的主要程序,如辩论、表决,也都在这里完成,因此作为国家议会权力的运作场所,应当悬挂国徽。但地方各级人大及其常委会会议厅虽也是其权力行使的场所,却不是“国家”的立法机关,只能代表国家权力的某个部分,因此是否以挂国旗代替挂国徽更妥当,值得探讨。

2、法院审判庭。1991 年的《国徽法》第5条规定应当悬挂国徽的场所包括“(三)各级人民法院和专门人民法院的审判庭”。1993年《最高人民法院关于法庭的名称、审判活动区布置和国徽悬挂问题的通知》对此做了具体化规定:“人民法院、人民法庭的法庭内法台后上方正中处悬挂国徽;与法院其他建筑相对独立的审判法庭正门上方正中处悬挂国徽;人民法院和人民法庭机关正门上方正中处悬挂国徽;”并增加了“人民法院的审判委员会会议室内适当处悬挂国徽。”同时明确规定“调解室、接待室内不悬挂国徽。”其中“机关正门上方正中处”悬挂国徽,是在法院大楼“外部”悬挂国徽(同时升挂国旗),而“法庭内法台后上方正中处”以及“审判委员会会议室内适当处”悬挂国徽是在法院“内部”(室内)悬挂国徽。

“审判委员会会议室内适当处悬挂国徽”是1991年的《国徽法》第5条没有规定的,可视作是最高法院对《国徽法》规定法院“审判庭”内悬挂国徽的扩大解释,实践中最高法院和地方各级法院的审判委员会会议室的主墙上方正中处都悬挂了国徽。根据《法院组织法》规定,最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释,[3]因此我国最高法院的司法解释应限于“在审判过程中”对如何具体应用法律的问题进行解释,在此对《国徽法》第5条(三)“审判庭悬挂国徽”的扩大解释显然是越权了。尤其是2009年和2020年修正后的《国徽法》第5条都仍然只规定在法院“审判庭”内应悬挂国徽,仍然没有规定“审判委员会会议室内”应悬挂国徽,可视作对1993年最高法院规定 “审判委员会会议室内适当处悬挂国徽”的否定,2009年版《国徽法》实施后,在法院审判委员会会议室内不宜再继续悬挂国徽。但现实中许多法院的审判委员会会议室内至今仍继续悬挂着国徽。

为什么《国徽法》第5条只规定法院的“审判庭”应当悬挂国徽,而不包括“审判委员会会议室”?因为只有审判庭是正式行使国家司法权(作出判决)的地方,而“审判委员会会议室”则不是,在“审判委员会会议室”内可以讨论有关疑难案件,实践中或许也对案件做出实质性的决定,但在法律意义上真正作出判决的地点是审判庭,审判庭才是国家审判权真正出场的地方。

此外,法院的“接待室”、“调解室”内不得悬挂国徽,是因为接待室只是法院内部的辅助部门,而不是司法权正式运行的地方;“调解室”内发生的调解也不完全是国家权力的体现,而是各方当事人在国家权力的主持下协调意愿之处,因此也不宜悬挂国徽。这些规定是合理的,涉及对《国徽法》的解释,应由全国人大常委会办公厅或国务院办公厅会同有关主管部门规定,[4]而不宜由最高法院自己决定。

3、行政机关、军事机关、监察机关、检察机关的会议场所不悬挂国徽。《国徽法》第5条规定“应当悬挂国徽”的场所只限于各级人大会场及其常委会会议厅、法院的审判庭,不包括行政机关、军事机关、监察机关、检察机关的会议室。

其一、行政机关会议室。依笔者理解,行政机关的权力体制是首长负责制,权力最后形成的地方不一定是在会议上,其会议(哪怕是正式会议,如全体会议和常务会议)只具有咨询性质,最后的决定权属于首长个人。那么是否应在首长办公室悬挂国徽呢?恐怕也不妥,首长办公室并不是其权力最后形成的专门场所,它除了是首长思考决策的地方之外,还是其处理文件、听取汇报、接待来访、甚至吃便餐和午间小憩的地方,而且它也不一定是首长做出权力决定的地方(首长的决定可能是在路途中、某座谈会上或其他场所做出的),这与人大会场是专门行使议会权力、法院审判庭是专门行使审判权力的场所明显不同,因此不宜悬挂国徽。从笔者收集的资料来看,实践中各级行政机关开会时的会议室内都没有悬挂国徽,其会场有的悬挂着国旗,有的悬挂着红旗,有的没有悬挂任何旗帜。

其二、军事机关会议室。军事机关与行政机关一样实行首长制,其工作方式与之类似,因此其开会场所或首长办公室内也不宜悬挂国徽。

其三、监察机关会议室。2018年修宪时,在国家机关体系中增加了监察委员会,但对其体制是首长制还是合议制,并未明确,其后通过的《监察法》对此也没有进一步的具体规定。宪法虽然规定监察委员会独立办案,但这种独立性主要是针对外部的,[5]在其内部则是垂直领导体制,[6]总体上看它在性质上更接近行政机关。从《国徽法》第5条未将其会议室纳入应当悬挂国徽的场所来看,是将监察机关的体制视作首长制或准首长制的。

其四、检察委员会会议室。1991年的《国徽法》第5条没有规定检察委员会会议室内应悬挂国徽,在1993年《最高人民法院关于法庭的名称、审判活动区布置和国徽悬挂问题的通知》规定“人民法院的审判委员会会议室内适当处悬挂国徽”之后,1994年《最高人民检察院关于各级检察机关升挂国旗悬挂国徽的通知》也做了类似规定:“在各级人民检察院、专门人民检察院的检察委员会会议室内适当处悬挂国徽。”之后各级检察委员会会议室的主墙上方正中处都悬挂有国徽。根据《检察院组织法》的规定:“最高人民检察院可以对属于检察工作中具体应用法律的问题进行解释。”因此最高检察院的司法解释应限于对“检察工作中具体应用法律的问题”,在此对《国徽法》第4条(六)“悬挂国徽”的地点做类推似扩大解释也是一种越权。且2009年和2020年修正后的《国徽法》第4条(六)仍然只规定在各级人民检察院、专门人民检察院应悬挂国徽(机关外部),这也是对1994年最高检察院规定 “在检察委员会会议室内适当处悬挂国徽”的否定,因此2009年版《国徽法》实施后,检察委员会会议室内也不宜再悬挂国徽。但据笔者了解,许多检察院的检察委员会会议室内至今仍继续悬挂着国徽。[7]

为什么《国徽法》规定只能在检察院外部悬挂国徽,而不包括检察委员会会议室内?这可能和检察院行使检察权的场所较为复杂有关,检察官的公诉行为发生在法庭上(法庭悬挂有国徽),其它权力(如批捕权、侦查权、监督权)的行使地点则不太好确定,很难说都是在检察委员会会议室内行使的。我国检察机关实行的是首长制还是合议制(或半首长制、半合议制),长期存在争议,从《检察院组织法》来看,其既有首长制的特点,也有合议制的特征,从《国徽法》的规定来看,是将检察院的体制作为首长制或半首长制对待的,这与法院实行合议制明显不同。

二、应当刻有国徽图案的国家机关印章

在代表国家权力的印章上刻有国徽而不是国旗图案,是各国惯例,说明国徽而不是国旗与国家权力有更为直接的关系。国徽刻在某国家机关的印章上时,同时伴随着该机构的名称,是将抽象的国家权力具体化了——国家机关一旦将自己的印章盖在某文书上,就意味着权力进入运作状态并产生相应的责任,意味着权责统一。

关于应当刻有国徽图案的国家机关“印章”之范围,《国徽法》第6条规定:“下列机构的印章应当刻有国徽图案:(一)全国人民代表大会常务委员会,国务院,中央军事委员会,国家监察委员会、最高人民法院,最高人民检察院;(二)全国人民代表大会各专门委员会和全国人民代表大会常务委员会办公厅、工作委员会,国务院各部、各委员会、各直属机构、国务院办公厅以及国务院规定应当使用刻有国徽图案印章的办事机构,中央军事委员会办公厅以及中央军事委员会规定应当使用刻有国徽图案印章的其他机构。(三)县级以上地方各级人民代表大会常务委员会、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院,专门人民法院,专门人民检察院;(四)国家驻外使馆、领馆和其他外交代表机构。”

与《国徽法》第4条规定的一系列国家机关、第5条规定的某些国家权力场所应当悬挂国徽不同,《国徽法》第6条规定印章上应当刻有国徽图案的国家机关明显较为宽泛,其中有些内容值得进一步探讨。

(一)关于中央军委印章上的国徽

第6条(一)规定“中央军事委员会”的印章上应当刻有国徽图案,这是指党的军委还是国家的军委?从该款列举的机关(全国人民代表大会常务委员会,国务院,中央军事委员会,国家监察委员会、最高人民法院,最高人民检察院)来看,应是国家的中央军委;从法理上说,法律规范的对象应是国家机关而不包括党的机关。1982年宪法设立国家军事委员会后,实践中党的中央军委和国家的中央军委是“两块牌子、一套人马”,因此在理论上军委是否应有两个印章——党中央军委的印章和国家军委的印章,前者的图案应是党徽,后者的图案应是国徽。那么需要使用中央军委的印章时,应该盖哪一个章?是盖其中任何一个即可,还是必须同时盖两个?从笔者目前收集到的资料来看,只有党的中央军委有印章,国家的军委似没有印章(待进一步查证),且其图案前后还不一致,在1982年宪法颁布之前党的中央军委印章是五星图案,如在1980年3月5日国务院、中央军委《关于民航总局不再由空军代管的通知》上,有中华人民共和国国务院和中国共产党中央委员会军事委员会两个章,国务院的章是国徽图案,党中央的军委章是五星图案;1982年后则变成了党徽图案,如中央军委1989年2月17日《关于海军成立日期问题》给海军的批示,所盖印章上刻有“中国共产党中央军事委员会”几个字和镰刀斧头的党徽图案。这一状况今后是否会有变化,会怎么变化,还有待进一步明确。

(二)关于全国人大和国务院“各部门”印章上的国徽

第6条(二)规定全国人大各专门委员会和全国人大常委会办公厅、工作委员会、国务院各部委、各直属机构、国务院办公厅、中央军委办公厅等的印章上应当刻有国徽图案。依据《国徽法》第4条,上述机关的办公大楼上不能悬挂国徽——应当悬挂国徽的是县级以上各级人大常委会(不包括县级以上各级人大及其常委会的各专门委员会、工作委员会、办公厅)和各级人民政府(不包括各级人民政府的相关部门),但为何其印章上应当刻有国徽?笔者认为,凡是有国徽图案印章的国家机关,其办公楼上也都应悬挂国徽,以使二者保持一致。

该款中规定的全国人大各“专门委员会”,虽然是最高立法机关的组成部分,但它们在性质上属于辅助性机构,宪法第70条第2款规定:“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”其主要工作是为全国人大及其常委会提供相关的专门知识和帮助,不能独立行使权力,不能发布规范性法律文件;全国人大常委会“工作委员会”是其内设的服务性办事机构,[8]492对外也不具有独立性;办公厅则属于一个机构系统内具有服务性、辅助性、协调性的部门,“全国人大常委会办公厅,是常委会的综合服务机构,设秘书局、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、离退休干部局、人民大会堂管理局、机关事务管理局。”[2]176因此虽然《国徽法》第6条(二)规定它们的印章上应当刻有国徽,但笔者认为并不合适。

该款中规定国务院各部委、各直属机构,其印章上应当刻有国徽图案,则是有道理的。由于国务院的行政权庞杂繁复,因而必须做专业分工,且各部委都拥有相对独立的权限,它们不仅是独立的法律主体,能够以自己的名义独立行使相关权力并对有关公民、社团、企业或其它国家机关等直接发生法律效力,而且是在代表国家行使权力,其名称是中华人民共和国司法部、中华人民共和国商业部、中华人民共和国教育部等等(带国字号),因此其印章上应当有国徽图案。但该款规定国务院“办公厅”的印章上也应当刻有国徽图案,却值得商榷,办公厅在性质上属于一个机构系统内具有服务性的辅助部门,不应具有独立的对外功能,这是它与本机构系统内其它部委的区别(虽然事实上办公厅的作用和能力可能远大于这些部委)。

此外,该条款没有规定国家监察委员会、最高法院、最高检察院“各部门”及其“办公厅”的印章上应当刻印国徽,因为这些机构的各部门不能独立对外行使权力,如不能以国家监察委员会第二监督监察室、最高法院刑一厅、最高检察院第三检察部的名义对外行使权力,因此其印章上不宜有国徽图案。而所有机构系统内的办公厅都属于服务性的辅助部门,因而其印章上也不应刻有国徽图案,如现实中最高法院办公厅的印章,其上部是“最高人民法院”一圈字,中间是“办公厅”三个竖排字,没有国徽;最高检察院办公厅的印章,其上部是“最高人民检察院”一圈字,中间是“办公厅”三个竖排字,也没有国徽。

(三)关于地方机关印章上的国徽图案

第6条(三)规定县级以上地方各级人大常委会和一府两院一委的印章上应当刻有国徽,但没有规定这些机构“各部门”的印章上可以刻有国徽,即地方各级人大常委会的印章上应当有国徽,但地方各级人大常委会办公厅和专门委员会、工作委员会等机构的印章上不能有国徽图案(只有全国人大常委会办公厅和专门委员会、工作委员会等机构的印章上才有),地方政府的印章应当刻有国徽图案,但地方政府各部门的印章上不能有(只有国务院各部委的印章上才能有)。[9]从笔者收集的资料来看,实践中各省市政府厅局等部门的印章上都是五星图案。

如前所述,《国徽法》规定全国人大常委会办公厅和专门委员会、工作委员会等机构的印章上刻有国徽图案,笔者认为不妥;而《国徽法》没有规定地方各级人大常委会办公厅和专门委员会、工作委员会等机构的印章上应当刻有国徽图案,则是适宜的,即笔者认为全国人大和地方各级人大的办公厅、专门委员会、工作委员会等机构的印章上均不宜刻有国徽图案,因为它们都是人大系统内部辅助性的工作机构,都不能对外独立行使职权。

笔者在撰写本文的过程中,曾一度怀疑不仅地方政府职能部门(如省市县政府的厅局)不能在其印章上刻有国徽,地方政府本身(如省市县政府)乃至地方人大和地方监察委的印章上也不宜刻有国徽,因为它们都具有地方性——差别仅在于地方的整体性和地方的局部性,而国徽本身应只具有国家性,没有地方性。我国是单一制国家,能够代表国家行使主权的是中央机关,地方机关并不具有这一功能,如地方行政机关既有地方人大的执行机关之性质,更有对国家最高行政权的从属性,是国家行政机关系统中的一环,这一环不能代表整体,因此国徽应属于中央国家机关专有。

但从另一个角度看,国徽的含义是否不仅具有“代表性”,还具有“宣示性”,“归属性”?即在国徽悬挂之处意味着这里“属于”中华人民共和国的国家权力范畴,而不完全是“代表”中华人民共和国的国家权力。即使是“代表”国家权力,是否还可有广义和狭义之分?如狭义的国家权力代表应是整体性的,属于国家元首;广义的国家权力代表则包括代表国家权力的某一部分,如国家的司法部、国防部乃至地方机关等,即国徽作为国家权力的标志,是仅仅代表国家权力这一整体还是在代表国家权力整体的同时也可以代表国家权力的某部分?《国徽法》规定地方人大和地方政府大楼上悬挂国徽、其印章上使用国徽图案,是否可以理解为表明该地方权力“属于”整个国家权力的一部分,是国家权力在该地方的运作?但这用于解释地方各级法院、检察院似乎较为恰当——因为它们是国家设置在地方的审判机关和检察机关,司法机关所具有的独立性、统一性排除了其地方性,而用于解释地方人大及政府则似乎有些牵强。[10]

就实践可操作性而言,将各地方国家机关悬挂的国徽取下来亦是不可能的,因而这一探讨似仅为“纸上谈兵”,但理论探讨有其一定的独立性和重要意义。如国徽的含义究竟是什么?为什么很多国家的国家机关(甚至中央机关)的大楼上都没有悬挂国徽?他们是否认为国徽的代表性主要是对外(宣示主权)而非对内的?那么国徽是否应主要出现在外交场合?在一国之内,如果要强调地方机关的权力也是国家权力的一部分,是否升挂国旗(以示其从属于国家)即可?在此国旗与国徽的功能是否可以相互替代? ……这些问题都值得我们给予进一步的理论思考。

此外,第6条(三)规定“县级以上”地方机关的印章上应当刻有国徽图案,没有规定“乡镇”政府的印章上应当有国徽图案。从逻辑上看,2020年的《国徽法》第4条将原来规定的乡镇政府“可以”悬挂国徽改为“应当”悬挂国徽(在其外部),加强了乡镇政府隶属于国家权力体系的色彩,因此宜类推为其印章上也应当刻有国徽图案。就像省市县政府应当悬挂国徽、其印章也就刻有国徽图案一样,乡镇政府既然已属“应当”悬挂国徽之列,其印章上也就应当刻有国徽图案,以使二者保持一致。

三、应当使用国徽图案的国家机关网站

互联网时代,各国家机关基本上都建有自己的网站,这是国家机关与社会沟通的重要渠道,国家机关通过在网站上发布资讯,提供相关网络服务,使社会大众更快捷地了解信息,查找或下载有关文件,体现了国家权力的公开性和服务性。

《国旗法》第8条规定:“公民和组织在网络中使用国旗图案,应当遵守相关网络管理规定,不得损害国旗尊严。”但《国徽法》未规定公民和组织在网络中可以使用国徽图案,从中也可看出国旗与国徽的区别。

2020年的《国徽法》新增加了第7条规定:“本法第六条规定的机构应当在其网站首页显著位置使用国徽图案。网站使用的国徽图案标准版本在中国人大网和中国政府网上发布。”其中的“显著位置”,从现实操作来看,一般是在网站首页上方该机关名称的前面、整个页面的左上角处。其中“第六条规定的机构”包括县级以上各级人大常委会、一府两院一委,全国人大各专门委员会和全国人大常委会办公厅、工作委员会,国务院各部委、各直属机构、办公厅,中央军委办公厅等,即以上这些机关的“印章”上应当刻有国徽图案的,其“网站”上也就应当使用国徽图案,反之则不能。如省、市、县政府的印章上应当刻有国徽,因此这些政府的网站上也应当使用国徽图案;但省、市、县政府各部门的印章上不能刻有国徽,因此这些政府部门的网站上也不能使用国徽图案。目前该条款在落实方面还存在一些问题,如某省教育厅网站上就使用了国徽图案。

四、应当印有国徽图案的国家机关文书和出版物

《国徽法》第8条规定:“下列文书、出版物等应当印有国徽图案:(一)全国人民代表大会常务委员会、中华人民共和国主席和国务院颁发的荣誉证书、任命书、外交文书;(二)中华人民共和国主席、副主席,全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长,国务院总理、副总理、国务委员,中央军事委员会主席、副主席,国家监察委员会主任,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长以职务名义对外使用的信封、信笺、请柬等;(三)全国人民代表大会常务委员会公报、国务院公报、最高人民法院公报和最高人民检察院公报的封面;(四)国家出版的法律、法规正式版本的封面。”

该条规定中的法律法规、人大和一府两院的公报以及全国人大常委会、国家主席、国务院颁发的荣誉证书、任命书、外交文书等,均为国家的法律性文件,因此其上印有国徽图案是十分必要的,但有些内容还可进一步推敲。

(一)关于第8条(一)的规定

第8条(一)规定应当印有国徽图案的荣誉证书、任命书、外交文书的颁发主体限于全国人大常委会、国家主席和国务院,即国家最高立法机关、最高行政机关和国家元首。

1、关于荣誉证书。该款规定全国人大常委会、国家主席和国务院颁发的荣誉证书上才能印有国徽图案,其中全国人大常委会和国家主席颁发的荣誉证书有代表国家之意,其证书上无疑应有国徽;但国务院颁发的荣誉证书则有内外之分,对行政机关外部的企业、社团、公民等授予荣誉,是国务院作为中央政府的外部行政行为,其证书上确实应当有国徽;但对行政机关内部行政人员授予的荣誉,应属于内部行政行为,其证书上似不宜印有国徽。

2、关于任命书。该款规定全国人大常委会、国家主席和国务院颁发的任命书上应当印有国徽图案,其中全国人大常委会和国家主席颁发的任命书明显有代表国家之意,但国务院有所不同,国务院各部部长的任免属于全国人大及其常委会,国务院自己只能任免其事务官员(文官),这种内部成员的任免应只涉及其机关内部人事关系的调整,属于内部行政行为,并不具有“国家”性,因而其任命书上不宜印有国徽图案。

该款没有规定中央军委、国家监察委、最高法院和最高检察院的任命书上应当印有国徽,笔者认为是适宜的,因为这些机关的主要成员(主任和副主任及委员、院长和副院长、检察长和副检察长等)均由同级人大或其常委会任命,任命书上有国徽,上述成员以外的其他人员由机关系统内部任命,任命书上不宜有国徽。在实践中最高法院内部的一些任命由党组以文件形式任命(文件上没有国徽);监察委自己任命的成员,其任命文件上也没有国徽。

3、关于外交文书。该款规定全国人大常委会、国家主席和国务院颁发的外交文书上应当印有国徽图案,这是十分必要的;但除此之外,中央军委、国家监察委、最高法院和最高检察院的外交文书上是否也可以有国徽图案?虽然外交文书主要是国家最高立法机关、最高行政机关和国家元首以及外交部门使用的(如国书、条约、公报等),但其它中央国家机关是否也可能使用一些外交文书,如中央军委、国家监察委、最高法院和最高检察院的一些外交函件(包括邀请、应邀、致谢、吊唁、慰问等),其上是否也可以印有国徽?如果说中央军委、国家监察委、最高法院和最高检察院的这些外交函件较之国家最高立法机关、最高行政机关和国家元首以及外交部门使用的国书、条约、公报等,分量较轻因而不宜印有国徽的话,那么《国徽法》第8条(二)规定有关国家领导人以职务名义对外使用的“信封、信笺、请柬”上应当印有国徽图案,就有些难以解释了:“信封、信笺、请柬”不仅不能与国书、条约、公报的分量相比,就是与邀请、应邀、致谢、吊唁、慰问等外交函件相比,其分量也是较轻的,外交函件毕竟属于外交文书的一种,而“信封、信笺”则很难归入到外交文书中。国家领导人“个人”(如国务委员)以职务名义对外使用的“信封、信笺、请柬”上尚可使用国徽,中央军委、国家监察委、最高法院和最高检察院这些中央国家机关的外交函件上为何反而不可?中央军委副主席个人以职务名义对外使用的“信封、信笺、请柬”上都可使用国徽,中央军委的外交函件上为什么反而不能使用国徽图案?……这其中的“理”是什么,还需进一步阐明。

4、该款规定只有全国人大常委会、国家主席和国务院颁发的荣誉证书、任命书、外交文书上才能印有国徽图案,不包括地方颁发的荣誉证书、任命书等,在此对国徽的意义显然是做狭义理解的,即地方可以颁发荣誉证书、任命书,但不是代表国家的行为,因而不宜盖国徽印章。但1992年1月24日发布的《全国人大常委会办公厅关于执行<中华人民共和国国徽法>第九条有关规定的通知》规定,下列文书、出版物、证件可以使用国徽图案:“(三)县级以上各级人大常委会颁发的任命书和荣誉证书”,[2]183不过2009年和2020年全国人大常委会修改《国徽法》时却没有将此内容吸纳进新法,[11]该《通知》又不属于“特别法”性质的规范性法律文件,不宜适用“特别法优于一般法”的原则,因此1992年后县级以上各级人大常委会颁发的任命书和荣誉证书可以使用国徽图案的规定,2021年后应不再生效。

实践中这一领域较为混乱,不仅许多地方政府颁发的任命书、荣誉证书上印有国徽,有的地方人大、政府颁发的聘书上也印有国徽,有的县检察院为转隶至县监察委的工作人员颁发从事检察工作的荣誉证书及奖章,其证书上也印有国徽图案,这些在新、旧版的《国徽法》上都是没有依据的。

(二)关于第8条(二)的规定

第8条(二)规定国家领导人以职务名义对外使用的信封、信笺、请柬上应当印有国徽图案,其中国家副主席、人大常委会副委员长、国务院副总理和国务委员、中央军委副主席、国家监察委员会主任是2020年《国徽法》新增加的,明显拓宽了其主体范围,除国家监察委员会主任外,其它机构增加的均为副职,这反映了对外交往的现实需要。

但有关副职“以职务名义对外使用”印有国徽图案的信封、信笺、请柬时,是否需要相关正职的授权?还是可以独立操作?依据宪法,上述机关的正副职之间的关系并不相同,在其副职“以职务名义对外使用”信封、信笺、请柬时,是否应依各机关的性质有所区别?此外,该款为何不包括国家监察委、最高法院、最高检察院的副职?这些副职应该也有对外活动,也需要“以职务名义对外使用信封、信笺、请柬”,为何其上不能印有国徽图案?是地位差异所致,还是机关性质不同等原因?个中理由尚有待说明。

还有,该条款规定的国家领导人以职务名义“对外”使用的信封、信笺、请柬等,如何理解其中的“对外”?是国外还是本机构外?实践中有的请柬明显是针对外国领导人的,如2006年12月6日全国人大副委员长为欢迎格林纳达议会参议长举办宴会,其邀请函上印有国徽图案;有的请柬对象有外宾也有国内人士,如2016年的国庆67周年国庆招待会请柬上也印有国徽。国庆招待会的被邀请对象虽包括 “中外人士”,但实际上以中方人士为主,如正国级的政治局常委和副国级的政治局委员,从中共中央书记处、全国人大常委会、国务院、最高法、最高检、全国政协、中央军委领导职务上退下来的负责人,已故党和国家领导人、开国元帅和大将的配偶,原中顾委委员等。外方人士主要包括“友谊勋章”获得者代表,在京访问或修养的部分外宾、国际知名人士、著名友好人士和配偶,各国驻华使节、国际组织驻华代表和配偶,在华部分外国专家和配偶等等。

根据该条款规定,只有“国家领导人” [12]才能在以职务名义对外使用的信封、信笺、请柬上印有国徽图案,但也有例外,如外交活动中使用国徽的情况比较多,很难具体规定,[13]因此《国徽法》第11条(1991年《国徽法》第8条)对此作了授权:“外事活动和国家驻外使馆、领馆以及其他外交代表机构对外使用国徽图案的办法,由外交部规定,报国务院批准后施行。”1993年9月30日国务院批准、外交部发布的《对外使用国徽图案的办法》第3条规定,下列机构使用的外交文书、信笺和信封,应当印有国徽图案:“(七)国家驻外使馆、领馆和其他外交代表机构”。2000年5月20日我国驻法国大使在中国大使馆举行招待会,其邀请函上就印有国徽,这是外交工作的特殊需要,并有法律的特别授权。

(三)关于第8条(三)的规定

第8条(三)规定全国人大常委会公报、国务院公报、最高人民法院公报和最高人民检察院公报的封面上应当印有国徽图案,不包括中央军委、国家监察委,也不包括地方公报。据笔者目前的查证,中央军委、国家监察委没有自己的公报;地方机关虽有公报,但只有地方人大及其常委会的公报(经过特别授权)才能印有国徽,1992年1月24日发布的《全国人大常委会办公厅关于执行<中华人民共和国国徽法>第九条有关规定的通知》规定,下列文书、出版物、证件可以使用国徽图案:“(一)县级以上各级人民代表大会及其常务委员会的公报、会议文件汇编的封面”;[2]176这一特别授权的对象只是县级以上各级人大及其常委会的公报,不包括县级以上各级政府,在实践中许多地方政府无视这一规定,在其公报上都印有国徽图案。

(四)关于第8条(四)的规定

第8条(四)规定国家出版的法律、法规正式版本的封面上应当印有国徽图案,这里有两点值得注意。

其一,该款没有规定“规章”正式版本的封面上应当印有国徽图案。即法律、法规(包括国务院的行政法规和地方人大的地方性法规)的封面上应当印有国徽图案,规章(包括国务院的部门规章和地方政府规章)的封面上不能印有国徽图案。其原因应该是规章效力较低所致,在法院审理行政案件时规章仅为参照适用,不能作为判案依据:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”“人民法院审理行政案件,参照规章。” 实践中有的自治区将区人大的法规和区政府的规章汇编在一起,其封面上也印有国徽图案,是不符合《国徽法》规定的。

其二,法律、法规“正式版本”的封面上才能印有国徽图案,这里的“正式版本”是否包括法律、法规汇编?1992年1月24日发布的《全国人大常委会办公厅关于执行<中华人民共和国国徽法>第九条有关规定的通知》规定,下列文书、出版物、证件可以使用国徽图案:“(二)有权制定地方性法规的地方人民代表大会常务委员会指定的机构编辑出版的地方性法规汇编的封面”,[2]289但2009年和2020年全国人大常委会修改《国徽法》时都没有将这一解释内容吸纳进新法,不知是何原因。

笔者更倾向于《国徽法》第8条(三)和(四)将地方公报与地方性法规区别对待的处理方式,依据第8条(三),应当印有国徽图案的公报不包括地方人大公报,第8条(四)规定地方性法规正式版本的封面上应当印有国徽,这说明地方人大公报与地方性法规是有区别的,后者份量显然更重。地方性法规需刊登在地方人大公报上,但地方人大公报除了刊登地方性法规外,还刊登其它许多关于人大工作的内容(如监督工作、选举任免、基层人大、理论动态等等),这些内容其法律效力显然不如地方性法规,有的甚至没有法律效力。

(五)关于第8条四款的顺序

该条所例举的四个方面,笔者认为从重要性的顺序上看,可以考虑重新排列,将现在的第(四)点(国家出版的法律、法规正式版本的封面)列为(一);第(三)点(全国人民代表大会常务委员会公报、国务院公报、最高人民法院公报和最高人民检察院公报的封面)列为(二);第(一)点(全国人民代表大会常务委员会、中华人民共和国主席和国务院颁发的荣誉证书、任命书、外交文书)列为(三);第(二)点(中华人民共和国主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、中央军事委员会主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长以职务名义对外使用的信封、信笺、请柬等)列为(四)。

五、应当使用国徽的国家货币及证件

2020年《国徽法》第9条(二)是新增加的一款内容:“中国人民银行发行的法定货币可以使用国徽图案。”世界上很多国家都将国徽图案印刷或者刻印在货币上,以体现货币发行权属于国家,同时这也有利于维护货币的权威性和法律地位。建国初期我国发行的人民币就已经开始使用国徽图案,[2]184但几十年后才获得法律明确认可,说明我们的法律在某些方面严重滞后于现实生活的需要。

此外,该款为何规定的是“可以”而不是“应当”?据笔者查证,大多数面值的人民币上都有国徽图案,但也有的没有,如1999年10月1日根据中华人民共和国国务院第268令,中国人民银行陆续发行的第五套人民币的硬币上就没有国徽——其正面为面值,背面为三花(菊花、荷花和兰花)图案,即中国人民银行发行的法定货币可以使用、也可以不使用国徽图案。

这里有必要探讨一下第9条的结构及其位置,笔者认为该条两款内容相距较远,不宜放在同一条文之内:其中(一)规定的是标示国界线的界桩、界碑等用于显示国家主权的标志物使用国徽的情况,属于使用国徽的室外场所一类,可放在第5条(应当使用国徽的场所)中作为其中一款;该条(二)规定的是在货币上使用国徽图案的情况,可单独列为一条,或放在内容较为接近的第10条(规定使用国徽的法定证件)中,作为其中一款似较为妥当。

2020年《国徽法》第10条也是2020年新增加的一个条文,专门规定有关证件、证照上使用国徽图案的情况:“下列证件、证照可以使用国徽图案:(一)国家机关工作人员的工作证件、执法证件等;(二)国家机关颁发的营业执照、许可证书、批准证书、资格证书、权利证书等;(三)居民身份证,中华人民共和国护照等法定出入境证件。”

这些证件上的国徽图案是国家权力的标志,是国家颁发给公民的具有法律效力的证件,如国家机关工作人员的工作证件、执法证件是国家机关工作人员表明身份、行使权力的法律依据;有的是国家权力予以认可的某种身份、职业,据此有关人员可以从事某项职业、享受相关待遇,如司法部颁发的律师资格证、教育部颁发的教师资格证、民政部颁发的残疾军人证等等。身份证和护照则是国家认可公民身份的证件,身份证是公民在国内活动的身份证明,护照是公民国籍身份的证明,是公民前往他国、在他国活动的通行证,其中包含着国家保护本国公民的义务,等等。

由于《国徽法》长期以来对这些证件是否应当印有国徽图案没有规定,使得事实上大量证件上印有国徽图案却于法无据,只有个别证件、证书通过特别处理获得了合法性,如1996年《国务院办公厅关于同意在土地证书封面上使用国徽图案的复函》、1996年《国务院办公厅关于同意在居民户口簿封面上使用国徽图案的复函》、2006年《国务院办公厅关于同意在“中国藏学研究珠峰奖”获奖证书上使用国徽图案的复函》等。2020年修改《国徽法》后,情况得以改变,这是对实践中长期存在需求的认可,是法律回应现实后作出的改进。

 

注释:

[1]参见《新中国成立以来在天安门举行的15次大阅兵》,人民网,http://military. people. com. cn/GB/nl/2019/0924/c1011-31370515.tml.

[2]武增主编:《中华人民共和国国旗法、国歌法、国徽法导读与释义》,中国民主法制出版社2021年版。

[3]《法院组织法》自1979年施行后,经历了多次修改,但该条文的序号虽有所变化,内容却基本未变。

[4]1991年《国徽法》第9条、2009年《国徽法》第9条、2020年《国徽法》第12条都规定:“在本法规定的范围以外需要悬挂国徽或者使用国徽图案的,由全国人民代表大会常务委员会办公厅或者国务院办公厅会同有关主管部门规定。”

[5]宪法第127条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

[6]宪法第125条规定:“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”

[7]应当指出的是,检察委员会悬挂的国徽严格说不是标准的国徽,而是将国徽作为核心图案的“检徽”——国徽居于其核心位置,此外还有长城、“中国检察”四个字及其汉语拼音等,这与检察院外部悬挂的标准国徽有所不同。1994年《最高人民检察院关于各级检察机关升挂国旗悬挂国徽的通知》规定检察委员会会议室内适当处悬挂国徽时,使用的是“国徽”(而非“检徽”)一词,可见最高人民检察院是将检徽视为国徽的。

[8]蔡定剑著:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版。

[9]有关外事部门除外。外交部1993年9月30日发布的《对外使用国徽图案的办法》第4条规定,省、自治区、直辖市和部分市(计划单列市经济特区和沿海开放城市)的政府“外事办公室”印章上可以刻有国徽图案。

[10]从权力来源看,我国地方人大由当地选民直接或间接选举的代表组成并由其产生其它平行机关,而不是由国家委派或任命地方官员,有明显的地方性。参见宪法第97条、101条、105条等。

[11]该《通知》中的有些条款则被2020年的《国徽法》吸收进了新法,如“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议时,可以在会场悬挂国徽。”该款规定被吸收进《国徽法》第5条(二),只是将其中的“可以”改为了“应当”。

[12]“国家领导人”与“党和国家领导人”不完全相同,二者都有正国级和副国级之分,但后者的正国级不仅包括国家主席,副主席、全国人大委员长,国务院总理,中央军委主席,还包括全国政协主席以及中共中央政治局常委;副国级不仅有全国人大副委员长、国务院副总理和国务委员、中央军委副主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长,还有全国政协副主席、中央政法委书记、中共中央书记处书记、中共中央政治局委员等。其中国家副主席如果是政治局常委,则为正国级,如不是,则为副国级。

[13]孙琬钟:《关于<中华人民共和国国徽法(修改草案)>的说明》http://www.law-lib.com1990-12-20

 

马岭,西北政法大学行政法学院教授,中国社会科学院大学法学院教授。

来源:《学习与探索》2024年第4期.

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