马岭:监察委员会与其他国家机关的关系

选择字号:   本文共阅读 9353 次 更新时间:2017-11-17 14:03

进入专题: 国家监察体制改革   监察委员会   人大   国家主席   法院   检察院  

马岭 (进入专栏)  



〔摘  要〕  全国人大及其常委会对监察委员会应有立法权,各级人大及其常委会对同级监察委员会成员应有任免权、对其工作应有监督权。中央监察委员会主任应由全国人大选举(而非决定)产生,即提名人属于人大主席团(而非国家主席)。在宪法规定的人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件的原则条文中,应增加监察机关。由于我国监察机关的性质接近行政权,因此监察权应纳入行政诉讼范畴;许多国家对涉及人身和财产的调查权需经法院审查和批准,这值得我们借鉴。检察机关的监督对象应由过去的监督公安、法院、监狱等延伸至监察机关,为此检察院应保留批准逮捕权,对监察委员会违法行为的纠正权,对其移送案件的审查权等。


〔关键词〕  监察委员会;人大及其常委会;国家主席;法院;检察院


如果在我国政体中增设监察委员会这一机构,就需要修改宪法以确立其地位,并明确规定监察委员会与人大、两院等国家机关的关系,如在宪法“总纲”关于政体的概括性条文中,“由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”的一系列国家机关里增加“监察委员会”,并对“国家机构”中的一些具体条文做出相应的修改。

监察委员会的监察对象包括所有行使公权力的公职人员,实现了监察对象的全覆盖,其中包括“一府两院”和人大的机关工作人员,[①]“这里虽然不提对公权力组织的监督,但实际上通过对公职人员的监督,也达到了对公权力组织监督的效果。”[②]因为“任何公权力组织,都是通过特定工作人员来具体行使公权力的,公权力行使过程中出现的问题,大多数可反映在公职人员的身上。因此,只要实现对公职人员的监察,一般也就达到了对公权力组织进行监督的目的。”〔[1]〕监察委员会的权力因此而可能成为最强势的国家权力,[③]显然监察委员会对其它国家机关具有很强的监督乃至制约的功能,那么对如此强大的监察权力又该如何监督制约呢?除了党的监督、舆论监督、以及民主党派和社会团体的监督之外,最基本的还是要在国家体制内建立起权力的监督和制约机制。在我国现行宪法设置的政体框架下,监察委员会首先要受人大的监督和制约,同时还应受其他国家机关的适当制约,以保证监察权也被关在“制度的笼子里”,受宪法和法律的约束。

一、监察委员会与权力机关的关系

由于监察委员会的地位与一府两院平行,因此在“国家机构”一章中的第一节“全国人民代表大会”中,需要增加有关内容,对监察委员会与人大及其常委会的关系做出明确规范。

(一)全国人大及其常委会对监察委员会应有立法权

1.全国人大应有权制定《监察委员会组织法》和《国家监察法》,以建立和规范监察组织体制,明确监察权力的形式、边界和程序。成立监察委员会不仅涉及修宪,而且在修宪之后还需立法,如应制定《监察委员会组织法》,同时将《行政监察法》改为《国家监察法》,这两部法律都应由全国人大制定。

宪法第62条规定全国人民代表大会有权“(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”,《监察委员会组织法》明显属于该条规定的“国家机构”的基本法律;在立法实践中,人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法都是由全国人大制定的,[④]监察委员会组织法应与之保持一致,它们都是典型的基本法律。

《行政监察法》作为规范国务院监察部行使行政监察权的法律,是由全国人大常委会制定的(1997年5月9日由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过),但政府内部的“行政监察”一旦上升为与政府平行的“国家监察”,其监察行为法也就应属于“基本法律”从而由全国人大制定。在立法实践中,刑法和刑事诉讼法因属于刑事领域的基本法律而由第五届全国人民代表大会第二次会议制定,民法通则、民事诉讼法、合同法因属于民事领域的基本法律而分别由第六届全国人民代表大会第四次会议、第七届全国人民代表大会第四次会议、第九届全国人民代表大会第二次会议制定;此外行政诉讼法也是由第七届全国人民代表大会第二次会议通过的。由此可以判断,《国家监察法》作为监察领域的基本法律,也应由全国人民代表大会制定。

2.全国人大常委会的相关立法权。宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:“(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;(三)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;(四)解释法律”。据此全国人大常委会可以在《监察委员会组织法》和《国家监察法》等基本法律出台后,围绕监察体制制定一般立法(如《监察官法》);也可以在全国人民代表大会闭会期间,对《监察委员会组织法》和《国家监察法》进行部分修改(但不得同其基本原则相抵触);还可以通过对《监察委员会组织法》和《国家监察法》做出法律解释的途径来完善监察法律制度。

全国人大常委会对监察委员会制定的规范性法律文件有撤销权。宪法第67条规定全国人大常委会有权“(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;”应在其后增加对军事法规和监察法规的撤销权,如增加第(八)项,规定全国人大常委会有权“撤销中央军事委员会制定的同宪法、法律相抵触的军事法规、决定和命令;”增加第(九)项,规定全国人大常委会有权“撤销国家监察委员会制定的同宪法、法律相抵触的监察法规、决定和命令”。值得注意的是,全国人大常委会撤销权的对象是行政法规、军事法规、监察法规(而不是相关决定和命令)时,其撤销权才属于全国人大常委会立法权之范畴,由《立法法》调整,而人大常委会撤销权的对象是相关“决定和命令”时,其撤销权应属于全国人大常委会的监督权,由《监督法》进行调整。

那么地方同级人大是否也应拥有相应的撤销权呢?这首先要看地方监察委员会是否应有权制定地方监察规章,对此可以比照地方政府的制定规章权来分析。地方政府的制定规章权不是宪法(宪法没有规定)而是由《立法法》赋予的,《立法法》第82条规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。”由于我国地域辽阔,人口众多,各地经济发展不平衡,文化多有差异,因此应当赋予各地根据本地的具体情况制定相应的地方性法律文件的权力,但笔者认为此任务应主要由各地人大承当,地方政府规章不应担任主角(目前太多),即使有也应只是地方性法规的实施细则。相形之下各地的监察委员会应当严格遵守国家法律和中央监察委员会的监察法规,与之保持一致,而不宜强调太多地方特色,有关监察制度及其操作程序,在东部和西部、南方和北方、城市和农村不应有太大区别,这是和地方行政机关不同的地方。因此,笔者认为赋予中央监察委员会制定监察法规的权力即可,不必再赋予地方监察委员会制定地方监察规章的权力。如果地方监察委员会没有制定地方监察规章的权力,那么地方同级人大相应的撤销权也就不复存在。

(二)各级人大及其常委会对同级监察委员会组成人员应有任免权

1.关于人大的任免权。首先是关于人大的任免权之“任”,宪法第62条规定全国人民代表大会有权“(四)选举中华人民共和国主席、副主席;(五)根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;(六)选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;(七)选举最高人民法院院长;(八)选举最高人民检察院检察长;”应增加第(九)项,规定“选举国家监察委员会主任;根据国家监察委员会主任的提名,决定国家监察委员会其他组成人员的人选”。

其次是关于人大的任免权之“免”,宪法第63条规定全国人民代表大会有权罢免下列人员:“(一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;(四)最高人民法院院长;(五)最高人民检察院检察长。”应增加第(五)项“国家监察委员会主任和国家监察委员会其他组成人员”。

宪法第101条规定:“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”即地方各级一府两院的“一把手”都是同级人大选举产生的,因此地方各级监察委员会的主任也应该“选举”(而非决定)产生。这里的问题是,地方各级政府的副职也是同级人大选举产生,这与地方政府的首长负责制有矛盾之处,[⑤]由此而产生的问题是,地方各级监察委员会的副主任应由同级人大选举产生,还是由监察委员会主任提名后由同级人大决定产生?是否需要对宪法第101条第1款做出相应的修改(去掉其中的副职)?这些问题都还值得进一步探讨。

2.关于人大常委会的任免权。宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会有权“(九)在全国人民代表大会闭会期间,根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;(十)在全国人民代表大会闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;(十一)根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;(十二)根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免”。[⑥]在此应增加一项“在全国人民代表大会闭会期间,根据国家监察委员会主任的提名,决定国家监察委员会其他组成人员的人选”。

结合宪法第62条关于人大人事权的规定,全国人大常委会关于监察委员会其他组成人员(除主任之外)的产生问题,有3点值得注意:

首先,全国人大常委会对监察委员会其他组成人员的任免是补充性的还是常态性的?即宪法第62条规定全国人民代表大会有权“选举国家监察委员会主任”后,“根据国家监察委员会主任的提名,决定国家监察委员会其他组成人员的人选”,这一权力应该主要属于全国人大、而常委会只做补充性任免,还是全部属于全国人大常委会?依据现行宪法可有两种选择,一是类似于国务院和中央军委,在常态下一般由全国人大任免,在全国人大闭会期间由全国人大常委会任免(即补充性任免);另一种是类似于两院的方式,副主任、委员均由全国人大常委会任免(全国人大不插手)。现行宪法之所以规定两院副主任、委员由全国人大常委会而非全国人大任免,据有关学者介绍,是因为这些副职以下的成员“不是按人民代表大会的届别任职的,任职没有时间限制,因此任免最高人民法院副院长等法院组成人员就成为全国人大常委会的一项经常性的职权。”〔[2]〕338笔者认为这一理由似乎不够充分,如果“不是按人民代表大会的届别任职”就无需人大任免,那也应该无需人大常委会任免,因为人大和人大常委会的届别是一致的,“不是按人民代表大会的届别任职”只能说明其既无需人大也无需人大常委会任免,而应纳入文官管理系统。这其中是否可能还有其他因素?如机构的地位及其重要性等等,一府与两院虽然在宪法上是平行的,但受传统文化重行政、轻司法的观念影响,国人(包括立宪者、立法者)总是觉得政府比两院规格应该高一些,所以才将两院的副职都交给常委会而人大一般不过问。[⑦]在宪法上,司法权不应当比同级行政权的地位低,它们之间应有分工有制约,因此,不仅监察委员会,而且法院、检察院,其副职的任免权都应当属于全国人民代表大会,人大常委会的任免权只限于在全国人民代表大会“闭会期间”对全国人大已经产生的上述人员做出部分调整,即人大常委会对监察委员会其他组成人员的任免应当是补充性的而不是常态性的。

其次,全国人大常委会任免对象的范围。根据宪法规定,全国人大常委会产生的国务院与中央军委副职以下成员,其产生的范围有所不同,即全国人大常委会只能任免国务院的部长和主任(不能任免副总理、国务委员),但可以任免中央军委的“其他组成人员”(包括副主席和委员)。笔者认为,在这两种模式中,监察委员会宜采用国务院的模式。虽然监察委员会与中央军委一样,性质上都有行政权的色彩,但又都不是标准的行政权,在体系上、组织架构上都明显比政府规模小,其专门性、专业性与政府行政权的广泛性、庞杂性也明显不同,似乎更应该归于一类,但笔者认为,副职由人大任免后常委会在实践中能否变动,区别主要不在于副职的地位(不能认为军委副主席比国务院副总理地位低),而主要在于常委会会议较人大会议次数多,工作的连续性较强,因此一个机构的副职变动可能较为频繁、需要灵活机动时,可交由常委会在人大闭会期间任免,反之则不必。军事机关是为应对战争而设立的,因此中央军委的副职变动的频率可能较高,这种变动需要尽快得到议会认可,而常委会显然比人大的灵活性要强,比人大较能适应战争状况。监察委员会则没有军事机关的这一特点,相反它的独立性、专业性都使它类似于政府的稳定性(甚至应比政府更具有稳定性),监察委员会的成员在任期内宜少动、不动为好,因此,由人大(而不是人大常委会)任免其副主任、委员,在人大闭会期间全国人大常委会只能任免其委员(不能任免其副主任),有利于监察工作的稳定性。[⑧]

再次,全国人民代表大会常务委员会不仅有权“根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长”,而且有权“批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免”。这是检察机关与审判机关的不同之处,检察机关的内部体制既有司法权的独立性,又有行政权的服从性——上命下从,检察一体,而监察委员会在这一点上与检察院类似而明显不同于法院,甚至比检察院更甚(行政性更强),因此全国人大常委会也应有权“批准省、自治区、直辖市的人民监察委员会主任的任免”。[⑨]

宪法第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”,各地方的监察委员会作为地方机关的一个部分,其任免对象均包括在该条笼统规定的“国家机关工作人员”中,因此宪法第104条并不需要修改。但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条则需要增加有关内容,如其第44条规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“(十)根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案;(十一)按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定,任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,批准任免下一级人民检察院检察长;省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名,决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免,根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名,决定人民检察院分院检察长的任免;(十二)在本级人民代表大会闭会期间,决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务;决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长,人民检察院分院检察长的职务”。在该条规定中,应增加“根据监察委员会主任的提名,决定本级人民监察委员会秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级监察委员会备案”;地方人大常委会在本级人民代表大会闭会期间的决定撤销对象中,增加“决定撤销个别监察委员会副主任以及本级监察委员会其他组成人员的职务”。与宪法规定的全国人大常委会对国务院的部长是补充性任免不同,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定地方人大常委会对地方政府的厅长、局长、委员会主任、科长的任免是常规性的,同时,与宪法规定全国人大常委会只能决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选而不能决定副总理、国务委员的人选不同,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定地方人大常委会有权决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务,其中理由为何,监察委员会是否也应仿照这些规定进行设计?这些也都值得进一步探讨。

(三)权力机关对同级监察委员会的工作应有监督权

1.人大常委会对同级监察委员会应有监督权。在宪法“总纲”关于政体的概括性条文中明确规定监察委员会由人民代表大会产生,对它负责,受它“监督”之后,在“国家机构”第67条明确规定全国人民代表大会常务委员会有权“(六)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”一款中,还应增加“监察委员会”,将监察委员会不仅纳入笼统的人大、而且纳入具体的人大常委会的监督对象之中(虽然宪法“总纲”第3条规定的“人民代表大会”应解释为包括其常委会)。在宪法第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”一条中,也应增加“监察委员会”这一被监督对象。

2.人大常委会对同级监察委员会制定的“决定和命令”应有撤销权。宪法第67条不仅规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规,而且有权撤销其同宪法、法律相抵触的“决定和命令”。这一项不仅适用于国务院,而且也应适用于中央军事委员会和国家监察委员会。由于这些“决定和命令”基本不属于“规范性法律文件”,因此这一撤销权应属于人大常委会监督权之范畴,应由《监督法》加以细化。[⑩]对于宪法第104条规定的县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”,应在“人民政府”后面增加“监察机关”。[11]

3.人大代表及其常委会成员对同级监察委员会应有质询权。宪法第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”应在其中的“国务院或者国务院各部、各委员会”之后增加中央军委和国家监察委员会。地方人大代表的质询权宪法没有规定,而是由法律规定的,《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出对本级人民政府及其所属各部门,人民法院,人民检察院的质询案。”鉴于宪法确立的司法独立原则,应去掉其中的人民法院、人民检察院(使之与宪法保持一致),同时增加“本级监察委员会”。

4.在人大内部增加设立常设性的专门委员会。宪法第70条第1款规定:“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”有学者提议“在层级较高的各级人民代表大会内增设对应的常设机构,对口加强对监察委员会监察工作的监督。设在相应级别人大常委会的机构应是专门委员会,可称为监察监督委员会。” 〔[3]〕笔者同意设立这一委员会,以加强对监察委员会的监督。或许有人认为,如果人大对监察委员会的监督需要设立一个专门委员会,那么人大对一府两院和军委的监督是否都需要设立相应的专门委员会?从理论上来说确实如此,实践中已经设立的法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会以及内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会,基本上都有监督政府相关工作的功能(当然这些委员会的作用不限于监督),其中的法律委员会、内务司法委员会亦有监督法院、检察院的作用。目前应当增设的是,与中央军委对口的国防委员会和与监察委员会对口的监察工作委员会。[12]但这是否需要修改宪法第70条第1款还值得讨论,宪法第70条第1款规定的专门委员会可以分为两类,一是宪法明确规定的专门委员会,二是宪法没有明确规定的专门委员会(即“其他需要设立的专门委员会”),如果认为它们在地位上是平行的,那么可以不修改宪法该条款,将监察工作委员会归入该款的“其他需要设立的专门委员会”即可。[13]如果认为两种委员会在地位上有高低之分,即宪法明确规定的专门委员会高于宪法没有明确规定的专门委员会(“其他需要设立的专门委员会”),那么在宪法第70条第1款中应明确增加“监察工作委员会”,将监察工作委员会放在专门委员会的第一层次上,以突出其地位。

二、中央监察委员会与国家主席的关系

中央监察委员会与国家主席之间是否发生关系,是一个值得探讨的问题。这主要涉及中央监察委员会主任的产生方式,如果中央监察委员会主任由人大“选举”产生(选举中的提名权属于人大),[14]则它与国家主席之间没有关系;如果中央监察委员会主任由人大“决定”产生(“提名人”往往是议会外的某个人),则应由国家主席提名,中央监察委员会与国家主席之间就产生了宪法关系。

关于中央监察委员会主任的产生方式,是应当像总理那样由国家主席提名,全国人大“决定”产生,还是应像中央军委主席那样,由全国人大“选举”产生?这已经不完全是首长制、合议制的问题,不是由该机构内部实行什么体制来决定的(国务院和中央军委都实行首长制),而是主要取决于两个因素:首先,取决于国家主席制度的类型,即国家主席是实权元首还是虚权元首,国家主席如果是虚权的,则他不能有、不应有提名权;如果是实权的,则可以有提名权。其次,取决于监察委员会的独立程度,如果它独立性很强,则国家主席不宜插手其工作,如果它的独立性只是相对的,则宪法可以规定国家主席有权介入其中。[15]当然也不排除采用现行宪法的模式,即国家主席只有对总理的提名权,但在总理和主席之间并不因此产生连带责任,没有报告工作等问题。

笔者认为,鉴于82宪法规定的国家主席是虚权元首,在2018年修宪将监察委员会纳入宪法体制的同时,不太可能将国家主席也一并修改为实权元首(那是一个比增设监察委员会力度更大的政治体制改革举措);同时,监察体制改革的一大亮点就是加强其独立性,监察委员会从政府体制内剥离出来就是为了免受行政干扰,如果再将其工作纳入国家主席的职权之内,无异于又将其划入最高行政权的控制之中(实权元首的实权主要有行政权、军事权、外交权等,介入监察工作应属于其行政权),因此,监察委员会主任由全国人大选举(而非决定)产生、与国家主席之间不发生关系为好。

三、法院、检察院、监察机关、公安机关四家的关系

(一)法院、检察院、监察机关、公安机关四家关系的宪法原则

中央纪委书记王岐山曾强调监察委员会将“与执法、司法机关有机衔接、相互制衡,实现依规治党和依法治国有机统一。”〔[4]〕鉴于法院、检察院、监察机关、公安机关四家的关系涉及到人民代表大会制度的内部关系,因此应由宪法加以规范,而不宜仅仅由法律(如组织法)加以规范。[16]现行宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。”宪法的这一规定应在监察机关成立后做出适当的修改,变成法院、检察院、监察机关、公安机关四家的关系,即四机关之间“应当分工负责,互相配合,互相制约”。

关于四机关的排列顺序,宪法第135条规定的是“人民法院、人民检察院和公安机关”,这是对三者地位重要性的排列,同时也顾及到三者办案的顺序,但显然以前者为主,否则就应该排列为“公检法”;但“法检公”也是一种办案顺序,只不过是由后及前,如果完全不顾及办案顺序,就可能是“检公法”或“法公检”。根据立宪者的这一精神,修改后的四家顺序应调整为“人民法院、人民检察院、监察机关、公安机关”,这样既照顾到四家地位重要性的排列——“人民法院、人民检察院”作为国家司法机关在前,“监察机关、公安机关”作为国家的监察机关和行政机关的一个部门在后;其中监察机关应在公安机关之前,因为监察机关与政府的地位平行,而公安机关只是政府的一部分。同时这一表述也顾及到它们办案的顺序,即监察机关、公安机关办理的有关案件,都可能移交至检察院,从而也才可能进入法院的审判程序。

在宪法原则规定了法院、检察院、监察机关、公安机关四家的关系后,是否还需要分别对监察委员会与法院的关系、监察委员会与检察院的关系作出规定?即这些关系是宪法关系还是法律关系?由于这些关系只涉及我国政体第二层次的问题(即人大以外的各国家机关之间的平行关系,而不是第一层次的人大与各机关之间的上下关系),因此基本上是法律问题,由相关法律(如组织法等基本法律)调整即可(但涉及公民人身自由时可能例外)。

(二)监察委员会与法院的关系

与我国的监察委员会有监督权、调查权、处置权相比,许多国家的监察专员只有调查权、建议权、公开报告权等权力,没有处置权。其监察专员的建议(包括谴责性的警告,补救、改进性的建议)一般都能被对方接受;如果有关机关拒绝接受,监察专员还需申请法院进行裁决,[17]而法院的裁决实际上起着审查、监督的作用。由于我国监察机关在性质上与行政权非常接近,拥有行政处分性质的处置权,因此应纳入我国的行政诉讼范畴,即相对人对于监察机关的警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等处置不服的,可以起诉至法院,进行司法审查。这属于行政诉讼的问题,可通过修改行政诉讼法做出调整,宪法不必介入。

从世界先进国家和地区的经验来看,对涉及人身和财产的调查权一般都需经法院审查和批准,“凡干预公民基本权利的强制性侦查措施的使用,如逮捕、搜查、技术侦察等,均需获得法官授权”。〔[5]〕各国宪法(不仅仅是《刑事诉讼法》)多在有关人权条款中规定了警察、检察官等限制人身自由超过一定期限时需要法院的介入,这实际上是赋予法院对人身权的特别保护,也反映了公权力之间相互制约的宪法机制。如比利时宪法第12条第3款规定:“任何人只有在法官签发说明理由的命令的情况下才受到逮捕,但现行犯除外。该命令应当在逮捕时签署,或者最迟在逮捕后24小时签署。”德国《基本法》第104条第2款规定:“惟法官始得判决可否剥夺自由及剥夺之持续时间。此项剥夺如非根据法官之命令,须实时请求法官判决。警察依其本身权力拘留任何人,不得超过逮捕次日之终了。其细则由法律定之。”第3款规定:“任何人因犯有应受处罚行为之嫌疑,暂时被拘禁者,至迟应于被捕之次日提交法官,法官应告以逮捕理由,加以讯问,并予以提出异议之机会。”俄罗斯宪法第22条第2款规定:“只有根据法院的决定才允许逮捕、关押和监禁。在法院作出决定之前不得将人关押48小时以上。”葡萄牙宪法第28条第1款规定:“认定犯罪之前的羁押,应至多在四十八小时以内移送预审法官决定该项拘留是否合法或应否继续拘留。”西班牙宪法第17条第2款规定:“预防性拘捕不得超过旨在澄清事实所严格需要的侦察时间,在所有案件中,最长时间不得超过七十二小时,被拘捕者应即释放或交送司法当局。”意大利宪法第3条第2款规定:“非在法律规定的情况下并依法律规定的方式,由司法当局附有理由的行为执行,一切形式的拘留、检查或人身搜查,以及其他任何对人身自由的限制都不得进行。”第3款规定:“在法律严格规定的必要和紧急的例外情况中,公共安全机构可以采取临时措施,但必须在四十八小时之内通报司法当局,如果该行为在随后的四十八小时之内未获认可,即视为被撤销并丧失任何法律效力。”〔[6]〕92、162、186、320、394、433在我国的香港,廉政专员发出限制处置财产令后,被限制人有权向法院申请命令,以取消或变更廉政专员的决定;廉政公署人员在扣押被调查人士的旅行证件时,或在其准备或行将离开香港而对其进行拘捕时,需向裁判司(初级法院)申请并获得裁判司的许可。“法官在做出裁判前可能顾及调查所用的方法,对于法官提出的意见和批评廉署亦会谨慎研究并对执行程序做出检讨,以确保权力不会被滥用。”〔[7]〕

我国宪法第37条第2款规定:“任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”第3款规定:“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”这一规定较为原则,[18]但在我国的有关法律中,对公安机关、检察机关限制人身自由的职权做了相对严格、具体的规定,如《人民警察法》规定:“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至四十八小时。”《治安管理处罚法》第16条规定:“有两种以上违反治安管理行为的,分别决定,合并执行。行政拘留处罚合并执行的,最长不超过二十日。”《刑事诉讼法》第117条规定:“传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时;案情特别重大、复杂,需要采取拘留、逮捕措施的,传唤、拘传持续的时间不得超过二十四小时。不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人。传唤、拘传犯罪嫌疑人,应当保证犯罪嫌疑人的饮食和必要的休息时间。”第164条规定人民检察院在侦查贪腐案件时,“应当在拘留后的二十四小时内对被拘留的人进行讯问。在发现不应当拘留的时候,必须立即释放,发给释放证明。”第165条规定,“人民检察院对直接受理的案件中被拘留的人,认为需要逮捕的,应当在十四日以内作出决定。在特殊情况下,决定逮捕的时间可以延长一日至三日。对不需要逮捕的,应当立即释放;对需要继续侦查,并且符合取保候审、监视居住条件的,依法取保候审或者监视居住。”即刑事拘留在一般情况下,期限最长为14日,特殊情况下也不得超过17日。相形之下,如果监察委员会的“留置”措施长达三个月,[19]“它的严厉程度不仅超过了刑诉法所规定的拘留的一般时限——14天,而且超过了37天的例外规定(存在流窜作案、多次作案、结伙作案情形)。反贪专门机构不经司法审查,可以限制嫌疑人人身自由达一个月,在新加坡等地没有先例,也与《公民权利和政治权利国际公约》的要求不符。”〔5〕限制人身自由这一最厉害的公权力一旦归某一机关专有,长时间脱离法院的控制,其正当性、合理性是否能用“中国国情”解释得通,实存疑虑,为惩治贪官而打破宪法上权力格局的平衡,甘冒权力失控的风险,很可能收一时之效,却后患无穷,而远非“千年大计”,也不符合宪法制衡国家权力的基本目的。

(三)监察委员会与检察院的关系

我国的检察机关一直被赋予法律监督的重要职能,今后其监督对象应由过去的监督公安、法院、监狱等国家机关延伸至监察机关。首先,检察院应保留批准逮捕权,即监察委员会不应享有逮捕权,“在我国,逮捕伴随着长时间的羁押,是最为严厉的强制措施,监察委员会不宜行使决定逮捕权,而应像公安机关一样,向检察院要求逮捕犯罪嫌疑人,由检察院审查批准。”〔5〕其次,检察机关反贪、反渎、预防部门整合至监察委员会后,监察委员会一旦发现职务犯罪将自行侦查,但对涉嫌犯罪的监察对象仍需及时移送检察机关依法处理,如果检察院发现监察委员会在行使监察权的过程中有对被监察对象逼供、诱供的,或以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的,或徇私舞弊,利用职务之便谋取非法利益等等违法行为,应有权依法加以纠正。〔[8]〕再次,检察院对于监察委员会移送的案件应当像对公安机关移送的案件一样,有权对其进行审查,有权退回或要求其补充侦查,也可以自己侦查;[20] “我国《刑事诉讼法》规定,人民检察院在审查起诉中有自行补充侦查的权力,这意味着检察机关为了保障公诉质量需要保持一定的侦察能力。”〔[9]〕对于补充侦查的案件,检察院仍然认为证据不足,不符合起诉条件的,应有权作出不起诉的决定,不论检察机关作出起诉还是不起诉的决定,都是检察机关自行依据法律判断的结果,在此检察机关应当有独立的判断权。[21]在香港,廉政公署的一切调查所得资料均需交由律政司司长(香港的检察机关),由其决定是否检控有关人士,这是保证廉政公署不滥用权力的重要一环。[22]

鉴于我国公检法地位在事实上存在较大落差,将来法院、检察院与监察委员会也可能同样存在这种“落差”,因此有学者建议“检察院的批捕权、起诉决定权和法院对相关案件的审理管辖权”“应该都提高一级行使,即由受案监察委员会所在地区检察院的上一级检察院、法院行使”,以期达到权力之间的平衡。〔3〕


原载于《法律科学》2017年第6期

基金项目:本文为国家社会科学基金一般项目“国家监察委员会体制与机制研究”(编号17BFX002)、北京政治文明建设研究基地课题“国家监察委员会体制研究”(17zzwm006)的部分研究成果。


参考文献

[①]  监察委员会的监察对象具体包括9大类:中国共产党各级机关工作人员;各级人民政府工作人员;各级司法机关工作人员;各级人大机关工作人员;各级政协机关工作人员;民主党派各级机关工作人员;法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员;科教文卫体等事业单位的工作人员;国有企业管理人员。参见马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2017年第1期。但笔者注意到在全覆盖的这9类对象中,没有军事机关的工作人员。

[②]  马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2017年第1期。该文强调“监察委员会并非监督人大机关,而是监督人大机关工作人员。人大机关工作人员行使公权力,因此也是监察对象。”即监察委员会实际上通过对人大机关工作人员的监督达到了对人大“组织监督的效果”,而监察委员会如果有权对人大的“组织”进行监督,是否是对人民代表大会制度的挑战呢?

[③]  “但法院与检察院独立行使审判权与检察权,不应受到监察委员会的干涉。”秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,《环球法律评论》2017年第2期。

[④]  《人大组织法》、《国务院组织法》均由第五届全国人民代表大会第五次会议通过(1982年12月10日);《法院组织法》由第一届全国人民代表大会第一次会议通过(1954年9月21日),当时全国人大常委会还没有立法权,1982年宪法赋予全国人大常委会拥有立法权之后,《法院组织法》仍然由全国人大制定,它和《检察院组织法》一起由第五届全国人民代表大会第二次会议通过(1979年7月1日)。

[⑤]  宪法第105条第2款规定:“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”首长制的内容之一是首长有组阁权。

[⑥]  全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的“提请”,任免相关人员,这里的“提请”和“提名”(国务院有关成员产生时由国家主席或总理“提名”)有何区别?蔡定剑教授认为二者是相同的,“在我国法院内部,院长与副院长和其他法官有一定的行政关系。这种提名制是法院管理行政化的原因之一。”蔡定剑著:《宪法精解》,法律出版社2004年版,第338页。笔者认为此解释一针见血,但仍然没有完全说明为什么用“提请”而不用“提名”。鉴于司法机关多实行合议制而非行政机关的首长制,因此,应该通过宪法解释的方式,将两院的“提请”解释为不同于“提名”,即没有首长负责制下组阁权的含义,而是接近议会内部的提名权——对人大来说只有建议的作用,没有人大应当尊从此提名(否定是例外)的含义。与两院不同的是,监察委员会与政府一样应实行首长负责制,因此宜用“提名”而非“提请”。

[⑦]  这也是现实生活中两院比政府低半格(如最高法院院长、最高检察院检察长比国务院总理低半级为副总理级,省法院院长、检察长比省长低半级为副省部级)的“宪法依据”。

[⑧]  基于同一理由,法院、检察院的工作性质都是更具有稳定性的,其组成人员在任期内都宜不动为好,为此需要提高任免其组成人员的门槛,建议将全国人大常委会对两院副职以下成员的任免权划归全国人大,以利于两院工作的稳定性。待将来条件成熟时,应当实行法官、检察官终身制。

[⑨]  地方各级监察委员会主任由同级人大选举产生后,同样应报上级监察委员会主任提请该级人大常委会批准。

[⑩]  《监督法》第28条规定:“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,依照立法法的有关规定办理。”这应属于人大常委会立法权的范畴,《立法法》第三章《行政法规》共7个条文,规定的都是“行政法规”而不包括“决定和命令”。同时《监督法》第30条规定:“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。”这应属于人大常委会监督权的范畴。虽然实践中有些决定、甚至命令也是规范性法律文件,具有行政法规的性质,但笔者认为,这种“实然”不等于“应然”,行政机关发布的四类文件中,行政法规、规章应属于规范性法律文件,决定、命令应属于非规范性法律文件。有关论述可参见贾超:《论行政措施、决定和命令》,载中国青年政治学院专家督导组、教学评估处合编:《2008届毕业生优秀毕业论文选集》(内部发行),第180-217页。

[11]  如前所述,地方监察机关不应有制定地方监察规章的权力,但这并不排除其享有制定相关决定和命令的权力。

[12]  由于该委员会的工作包括监督但又不限于监督,如它们在相关立法中也起着重要作用,因此在名称上叫“监察工作委员会”比叫“监察监督委员会”更贴切一些。

[13]  在实践中全国人大的专门委员会除了宪法列举的“民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会”6个专门委员会外,还有3个(内务司法委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会)是宪法没有规定的专门委员会,它们都属于“其他需要设立的专门委员会”,监察工作委员会的设立可仿此先例,在实践中设置即可(不需修改宪法第70条第1款)。

[14]  我国《全国人民代表大会议事规则》第34条第1款规定:“全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员的人选,中华人民共和国主席、副主席的人选,中央军事委员会主席的人选,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的人选,由主席团提名,经各代表团酝酿协商后,再由主席团根据多数代表的意见,确定正式候选人名单。”

[15]  那可能意味着不仅监察委员会主任的“产生”是人大和国家主席协作之结果,而且监察委员会主任产生后,也受二者共同的制约,即监察委员会的工作不仅要向人大负责并报告工作,而且要向国家主席负责并报告工作,人大与国家主席之间存在着一种分权制衡的关系。

[16]  至于应该规定在宪法的哪个章节,则有待进一步讨论。

[17] 只有个别非洲国家的监察专员有起诉权。“监察专员最重要的武器是公开”,“它的有效性最终还依赖于公共舆论。”“如果不能使用媒体,就将冒削弱公众对机构的信任危险。向议会提交的年度报告和特别报告,一般也要通过媒体进行公开报道,否则报告的内容不会获得广泛的关注。”详见沈跃东:《宪法上的监察专员研究》,法律出版社2014年版,第167-183、253页。

[18]  如果检察机关的侦查权全部转隶至监察委员会,则需取消宪法第37条第2款规定的检察院的决定逮捕权,如果像许多学者主张的那样,检察机关应保留部分侦查权,则该宪法条款无需修改。

[19]  国家监察委员会的留置措施“最长可能不会超过三个月”。马怀德:《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》,《国家行政学院学报》2017年第1期。如此长时间的“留置”,实际上“与逮捕有着相同的实质,仅是不用‘逮捕’之名,规避了宪法和刑事诉讼法有关法定逮捕程序的限制,亦即留置措施无需人民检察院批准,也不需要人民法院决定。”张建伟:《法律正当程序视野下的新监察制度》,《环球法律评论》2017年第2期。

[20] 吴建雄教授主张检察机关仍然应保留一点侦查权,即“补充侦查权或机动侦查权。为了给侦查机关拾遗补缺,作为核实证据、补充证据的一种手段。”李闻莺:《反腐学者吴建雄:检察院角色回归,约1/5人员将转隶监察委》,澎湃新闻网,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1593007,

2017年1月4日。张建伟教授也认为,“当前试点工作中,属于国家机关工作人员侵犯公民权利和民主权利的犯罪,即国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁案、非法搜查案、刑讯逼供案、暴力取证案、虐待被监管人案、报复陷害案、破坏选举案等仍然保留在检察机关职能管辖范围内,因此,保留检察机关的侦察力量,有着司法实践的现实需要。”“保留人民检察院对于渎职侵权案件的侦查权,形成监察权和侦查权的相互制约关系”,有利于建立监察委员会的监督机制。张建伟:《法律正当程序视野下的新监察制度》,《环球法律评论》2017年第2期。

[21] 《刑事诉讼法》规定的有关检察机关与公安机关在办理刑事案件中的关系应同样适用于检察机关与监察机关的关系,如第171条:“人民检察院审查案件,可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料;认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的,可以要求其对证据收集的合法性作出说明。”“人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。对于补充侦查的案件,应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。补充侦查完毕移送人民检察院后,人民检察院重新计算审查起诉期限。”“对于二次补充侦查的案件,人民检察院仍然认为证据不足,不符合起诉条件的,应当作出不起诉的决定。”第172条:“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉,并将案卷材料、证据移送人民法院。”第173条:“犯罪嫌疑人没有犯罪事实,或者有本法第十五条规定的情形之一的,人民检察院应当作出不起诉决定。”“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。”“人民检察院决定不起诉的案件,应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的,人民检察院应当提出检察意见,移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”第174条:“不起诉的决定,应当公开宣布,并且将不起诉决定书送达被不起诉人和他的所在单位。如果被不起诉人在押,应当立即释放。”第175条:“对于公安机关移送起诉的案件,人民检察院决定不起诉的,应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候,可以要求复议,如果意见不被接受,可以向上一级人民检察院提请复核。”第176条:“对于有被害人的案件,决定不起诉的,人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服,可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉,请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的,被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉,直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后,人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。”

[22]  程景民编著:《香港廉政公署》,中国书籍出版社2000年版,第39页。香港《基本法》第63条明确规定:“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作,不受任何干涉。”

〔[1]〕蔡乐渭.国家监察机关的监察对象〔J〕.环球法律评论,2017,(2):139.

〔[2]〕蔡定剑.宪法精解〔M〕.北京:法律出版社,2004.

〔[3]〕童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化〔J〕.法学评论,2017,(1):1-8.

〔[4]〕姜洁.王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调 实现对公职人员监察全覆盖 完善党和国家的自我监督〔N〕.人民日报,2016-11-26.

〔[5]〕熊秋红.监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究〔J〕.环球法律评论,2017,(2):59.

〔[6]〕孙谦、韩大元.欧洲十国宪法〔M〕.北京:中国检察出版社,2013.

〔[7]〕程景民.香港廉政公署〔M〕.北京:中国书籍出版社,2000.

〔[8]〕李闻莺. 反腐学者吴建雄:检察院角色回归,约1/5人员将转隶监察委〔DB/OL〕.澎湃新闻网,http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1593007,

2017-1-4.

〔[9]〕张建伟. 法律正当程序视野下的新监察制度〔J〕.环球法律评论,2017,(2):81.



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