邱兆祥 安世友:构建我国银行业市场退出机制势在必行

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进入专题: 银行业   市场退出机制  

邱兆祥   安世友  

 

我国国民经济发展进入调整期后,为了实现改革与发展的既定目标,构建和完善相关的配套机制已经成为促进经济转型升级的重要举措。随着金融改革的深入以及金融市场化的稳步推进,构建银行业市场退出机制的时机和条件已经逐步成熟,明确路径选择是构建银行业市场退出机制的关键。笔者认为,我国银行退出市场应该遵循以下路径:健全银行业市场退出的法律制度;建立银行业的市场信用体系;建立银行业市场退出的风险预警机制;建立银行市场退出的市场化补偿机制。

 

一、新形势下构建银行市场退出机制的必要性

适应利率市场化改革的必然要求;实现国民经济转型的有力保障;银行业自我完善和发展的迫切需要;完善市场信用体系的必由之路。

我国国民经济发展进入调整期后,为了实现改革与发展的既定目标,构建和完善相关的配套机制已经成为促进经济转型升级的重要举措。从我国银行业市场的现状来看,随着内部形势和外部环境的不断改变,构建市场退出机制的必要性已经逐步凸显出来,这种必要性具体表现如下:

1.适应利率市场化改革的必然要求。利率市场化改革会逐渐改变我国银行业金融机构众多而发展模式趋同的尴尬格局,其作用是将竞争因素引入银行业市场,通过差异化的定价机制,来推动金融市场化的发展。从本质来看,利率市场化就是要优胜劣汰,其结果必定是竞争加剧,会有不好的银行被淘汰掉。如果没有退出机制,利率市场化就不可能完成。只有建立“能进能出”、“有进有出”的市场机制,才能形成商业银行的市场准入和市场退出的对流,以此来疏导银行业中不适宜继续向前发展的冗余机构,实现银行业市场内部机构资源的有效整合。推行利率市场化的同时,如不能建立相应的银行业市场退出机制,不合格的银行机构还将会扰乱市场秩序,极有可能引发银行业市场内的逆向选择问题和道德风险,使我国商业银行陷入一种恶性的竞争环境中。

2.实现国民经济转型的有力保障。现阶段银行仍然是配置我国社会资本的枢纽,在提及我国金融服务国民经济转型时,更多地意味着要发挥银行业的作用。国民经济转型所要求的“盘活存量、用好增量”方针,从银行业所承担的某些作用来看,就是要求通过退出银行业机构存量中的多余部分,以此来提高银行业的整体服务效率,使银行可以把握好社会资金流向的阀门,保证资金更多地流向有利于国民经济转型和升级的行业中。反之,如果国民经济转型过程中,由于缺少银行退出机制,而造成银行业的素质参差不齐,导致市场中始终会有银行为了单向追逐利润而向诸如 “两高一资”(高污染、高能耗和资源型)类的行业提供资金支持,致使这些低附加价值产业尾大不掉,将会严重阻碍国民经济转型的顺利进行。

3.银行业自我完善和发展的迫切需要。

银行与其他企业一样需要承担经营风险,甚至银行作为中介机构所面临的风险更大,在这样的环境下,并不是每个银行都能独善其身,当风险达到难以掌控的边界时,金融危机的导火索就极有可能被瞬间点燃。从银行风险管理制度的大框架来看,主要存在两方面问题:一是外部监管尚存缺口,事实证明,即使是金融发达的国家也会因为监管缺位问题,而酿成危机;二是内部的管理技术尚未成熟,尤其是中小银行的风险控制能力较之大银行还有差距。风险管理体系的不足会放任银行的非审慎经营。在我国现行制度下,银行由国家信用作担保,出现问题后为了防止出现社会公众利益受损所引发的危机,往往由国家和政府出资救赎。这种模式存在“只堵不疏”的问题,监管体系和银行救助模式的配套,只是避免了银行的倒闭,用治标的方式堵住或掩盖了问题,只会使银行体系的毒瘤越积越大。因此,必须采取疏导的方式,即建立银行业市场的退出机制,将问题银行剔除市场,这样才能达到治本的目的,并起到提高银行风险防范意识的警示作用,为我国银行业进一步发展提供制度保障。

4.完善市场信用体系的必由之路。信用体系建设是我国经济金融发展的重要支撑点,金融业的升级则对于信用的依赖程度更强,甚至某种程度上可以说金融本身就是信用,可见信用体系建设对于金融的重要性。而信用体系中的各种标准所衡量的不仅是金融服务的对象,更应该体现出金融机构自身的信用等级,这样既能为客户提供客观的参照,又能推进金融安全的预警机制。我国市场信用体制发展相对落后,银行业金融机构的信用评级还未完全建立市场化的客观评级制度,这其中一个重要的原因便是银行市场退出机制的缺失。反过来说,没有银行退出制度,对不同银行进行评级的重要性会被大大地削弱。例如,银行不会倒闭的观念,使储户认为将资金存放在哪家银行都安全,风险意识被淡化。只有建立市场退出机制,对银行的各种信用评级才有意义,银行业金融机构的信用体系建设才能朝着市场化的方向发展。

 

二、阻碍我国银行市场退出机制建立的主要因素

银行市场退出的法制尚不健全;国家信用担保向市场信用担保转变问题;银行风险预警机制不完善;尚未建立银行市场退出的市场化补偿机制。

经过多年发展,我国银行业已经形成了资产规模庞大、机构数量众多的群体,许多与银行业相关的配套制度和保障措施已日趋成熟,但市场退出机制的建立却一再被搁置,主要是因为银行在经济金融运行中的重要作用及自身存在的脆弱性决定了其市场退出的高风险性。目前来看,阻碍我国银行市场退出机制建立的主要因素包括以下几点:

1.银行市场退出的法制尚不健全。首先,我国法律法规虽然对于银行退出市场有明确规定,但却由于分散在各个不同的法律框架中,没有形成合理的体系。其次,各项法律法规对银行市场退出的规定均是粗线条,未能规定具体的实施细节,缺乏可操作性。再次,我国法律条文所规定的银行退出市场模式较为单一(如重组、改制、接管等),并且更多地关注风险转移而没能做到释放风险,容易为金融体系埋下祸根。最后,没有明确的市场退出清算管理主体,即未明确规定由哪个机构负责主持和管理银行市场退出的整个流程,以确保该制度运行的合理性和安全性。

2.国家信用担保向市场信用担保转变问题。国家信用为银行进行担保的模式下,银行退出机制的运行容易偏离市场规律。国家为银行进行信用担保的同时,也具有对银行进入或退出市场的最高话语权。经济金融没有完全实现市场化的情况下,政府仍然在金融业市场的管理中握有较重权柄。我国金融监管机构不仅可以自主决定银行是否可以退出市场,还可以一事一议方式决定银行通过何种模式退出市场,这些都是非市场化的国家信用担保所带来的市场行政干预过多问题。我国已有银行退出市场的不成功先例 (如海南发展银行),由政府机构牵头对危机银行进行资产清算、资金救助、债务托管等市场退出措施均未收到良好效果。因此,构建银行业市场退出机制,应解决国家信用担保向市场信用担保转变的问题,避免过多行政干预,使银行市场退出机制的运行符合市场规律。

3.银行风险预警机制不完善。银行退出市场不比一般企业,极有可能牵一发而动全身,因此,如果未能建立银行市场退出的缓冲机制,提前向社会公众、企业和政府传递信息,那么银行如果在没有任何信号的前提下突然破产,将会引起社会公众的恐慌,不利于维护金融市场的稳定局面。笔者认为,银行业风险预警机制可以作为银行市场退出的重要缓冲机制。然而,我国银行业风险预警机制的建立并不完善,存在诸如银行业监管机构之间的相互协调不顺畅、银行业金融机构与监管部门之间的信息共享机制未能建立、市场信用体系发展缓慢等方面问题。这些问题致使银行业风险预警机制未能形成健全的组织结构,严重制约了银行业风险预警机制的发展与完善。

4.尚未建立银行市场退出的市场化补偿机制。银行市场退出的补偿机制应该立足于市场,避免因行政过多干预而推高银行退出市场的成本。我国目前银行业市场退出的补偿方式仍然是中央银行的再贷款、财政注资等国家资金救助方式,还没有设立一家独立的市场化机构来承担银行退出市场的资产清算工作。金融发达国家通过存款保险制度来实现对破产银行的市场化清算,我国尚未建立存款保险制度,而建立该制度的条件虽已日趋成熟,但目前还存在一定阻力,主要有以下几个方面:第一,许多银行的公司治理结构尚不完善,影响存款保险结构对这些银行的风险价值测量,以致无法确定保费额度。第二,监管机构是否愿意与存款保险机构形成良好的协同效应。存款保险机构的设立将会在某些方面弱化监管机构在市场中的作用,能否理顺好相关改革的权力和利益的再分配,是存款保险制度能否推行的关键所在。第三,监管机构对于建立存款保险制度仍然是持审慎态度。这是因为一方面担心由于存款受到保护,银行会不顾存款人利益盲目追求投资、信贷等业务的高收益,进而产生道德风险问题;另一方面则担心只有高风险银行才会为存款上保险的逆向选择问题。

 

三、构建我国银行市场退出机制的路径选择

健全银行业市场退出的法律制度;建立银行业的市场信用体系;建立银行业市场退出的风险预警机制;建立银行市场退出的市场化补偿机制。

随着金融改革的深入以及金融市场化的稳步推进,构建银行业市场退出机制的时机和条件已经逐步成熟,明确路径选择是构建银行业市场退出机制的关键。笔者认为,我国银行退出市场应该遵循以下路径:

1.健全银行业市场退出的法律制度。首先,应根据我国银行业市场发展的实际情况,详细明确规定银行退出市场的具体条款,形成与银行退出市场相关的法律体系。其次,严格规定银行退出市场的具体实施细节,并注重这些规定的实际可操作性。再次,应给更多银行退出市场的方式提供法律支撑,并且这些退出方式应注重释放风险而不是转移风险。最后,明确银行市场退出机制的组织架构,如法律法规的制定者、执行者和监督者,确保该制度运行的合理性和安全性。

2.建立银行业的市场信用体系。国家信用支撑下的银行是否可以退出市场由监管机构来决定,国家对于银行的去留有绝对控制权,而市场化的银行退出权力应掌握在银行自身手中,即银行可以通过召开股东大会形成决议,决定银行是否可以退出市场,事后只需到监管部门登记备案即可。银行可以自主决定退出市场的前提必须得到公众的信任,国家对银行的信用担保撤销后,各个银行机构尤其是中小银行应该通过自身的内部资源(如管理、品牌、创新等)和市场的外部资源(如资金渠道扩宽、担保资源利用、社会公众认可等)来提升信用,逐步建立起银行业的市场信用体系,以便为国家信用退出银行业创造条件,并为银行机构可以自主决定退出市场打下基础。

3.建立银行业市场退出的风险预警机制。风险预警机制对于维护金融业市场的稳定性具有十分重要的作用,我国银行业风险预警机制发展落后的主要原因有两方面:一方面是监管的着力点存在偏差,监管机构实施监管权力时不应直接干预市场,而是应该通过间接方式对市场实施指导和调控,风险预警机制便是极好的间接调控方式;另一方面是成熟的市场化信用体系尚未建立,市场信用体系是风险预警的主要信息来源,是风险预警机制建立的基础。因此,应协调监管机构之间的关系,实现银行业系统内的信息共享。在银行市场信用体系逐步完善的环境下,健全组织架构,建立并形成有效的银行业风险预警机制。风险预警机制、银行监管制度和市场信用体系的建立环环相扣,缺一不可,并均可在银行市场退出之前发挥保障金融业稳定的作用。

4.建立银行市场退出的市场化补偿机制。我国《金融业发展和改革“十二五”规划》已经明确提出要建立存款保险制度,存款保险制度是重要的银行退出市场化补偿机制。存款保险制度的建立是通过银行业内的资金集聚所形成的金融稳定基金,承担银行退出市场的风险,将银行业市场退出所产生的问题在行业内部自行解决,避免国家注资的非市场化救助,导致风险无法释放而越积越多,最终酿成危机。建立存款保险制度有许多工作要做:第一,优化银行的公司治理结构,良好的公司治理可以提高银行的透明度,便于存款保险公司对存款保险进行客观公正的定价;第二,理顺存款保险公司与金融监管机构各自在市场中的角色分配,形成较好的协同效应;第三,完善存款保险的机制设计,避免存在制度漏洞,确保所有存款性金融机构均参与存款保险,客观评价银行风险,防止出现道德风险和逆向选择问题。

(作者单位:对外经济贸易大学金融学院)

来源:中国经济时报

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