燕继荣:破解全能主义的政府改革

选择字号:   本文共阅读 361 次 更新时间:2013-09-24 00:28:09

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燕继荣 (进入专栏)  

  

  党的十八大以后,中共新一届领导集体多次表达继续改革的决心和意向。中国政府积极配合,掀起了新一轮政府改革。那么,新一轮政府改革的方向是什么?本文依据政府的一般理论,对上述问题予以说明,并对目前中国政府的改革举措作出评论。

  

  政府改革的一般理论

  

  政府,中国旧时俗称“官府”或“衙门”,学术的解释,是一个政治体系,指的是以国家为单位或一国之内的一定区域订立、执行法律和实施管理的一套机构。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关;而狭义的政府则指行政执行机关。

  人们对政府的角色定位形成了截然不同的判断,因此对于政府的要求和改革也有着不同的定义。在学术思想史上,不管是早期“政府是必要的恶”,还是晚近的“诺思悖论”,所有理论都揭示了这样一个事实:虽然从理论上说,政府的权力来源于社会的委托,应该成为谋取公共利益的“公器”,但在实际生活中,政府权力“公器私用”的情况屡见不鲜。因此,“有限性”和“有效性”便成为衡量良好政府的两个重要指标。

  目前,学术研究已经形成共识:既要对政府权力严加限制,使其不能为所欲为,危害社会自由;又要赋予它足够的权威、能力和自主活动空间,让政府能够积极为善,保护和促进自由。这是社会生活中人们对政府的双重期待。由此可见,实现政府的“有限性”和“有效性”是政府改革的两个维度。

  学术界的最新研究深化了上述共识。美国学者福山在《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》一书中为“国家能力”提供了一种三维度的分析框架,认为政府职能、治理能力以及合法性基础是分析和评估一个国家“国家能力”的重要指标。毫无疑问,政府作为和表现是国家能力体现的主要方面,所以,政府职责范围的大小、社会治理能力的高低、政治合法性基础的强弱是影响国家能力的重要因素,也是考察和评价政府优劣的重要标准。据此,完全有理由推断,政府职能范围的合理化、政府治理能力的强化和政府合法性基础的优化,应当成为政府改革的目标和方向。

  

  中国政府改革的定向

  

  依据政府及其改革的一般理论可以断定,总体上说,一个良好的政府应该是既“有限”又“有效”;从现代政府的实践来看,“有限性”转化为法治政府的要求和法制建设,而“有效性”可以转化为政府的公共管理和公共服务能力。

  对于一个后发展国家来说,“发展型政府”模式是不难理解的,也是必需的。但是,“发展型政府”如果演化为“全能型政府”(政府包办),那就走得过头了。

  过去,人们曾经较多地使用“全能主义”这一概念来概括中国政府治理的特点。虽然改革开放以来中国大力引入市场机制,力求实现管理社会化,这在很大程度上改变了中国党政体系的决策方式和治理模式,但一些现实的观察者坚持认为,政府主导的全能主义依然是目前中国公共管理模式较为恰当的概括。

  包办主义式的“全能”模式终究要面临困境。全能主义治理模式下,政府通常扮演类似“家长”的角色,而社会的“逆反性”和“依赖性”便成为这种模式一体两面的常见现象。从长远来看,政府还是要将市场的归还市场,将社会的归还给社会。因此,要构建一个“有限”且“有效”的政府,淡化全能型政府的色彩是非常必要的。结合中国的实情,可以将这种努力分解为具体的政府改革步骤或方案:优化政府结构和功能,彻底实现“管办分离”;削减行政审批,尽可能减少政府微观干预;转变政府职能,强化公共服务;建设法治政府,保证依法施政;鼓励社会自治,促进社会协同治理等。

  

  新一轮政府改革的特点

  

  上个世纪80年代初开始,随着社会主义市场化经济改革的推进,中国政府就在不断尝试进行自身改革。单就机构改革而言,在迄今为止的7次改革中,国务院组成部门从三十多年前的100个减少到了目前的25个。总结历次改革可以看到,不同时期的改革主题都不一样。比如,80年代主要围绕集权与分权的话题展开,分权被视为改革的方向;到了90年代,政府改革的话题转向“大政府”与“小政府”的讨论,“小政府”被普遍看好;2000年以后,政府改革主题又有改变,转变政府职能,建设法治政府、服务型政府被确认为政府改革的主要目标。

  十八大以后,新一届政府推出了新的政府改革。到目前为止,我们大致看到了这项改革几个方面的内容:第一,推进大部制式的机构改革,主要包括七部委改革等;第二,以中央政治局出台的“八项规定”和“六项禁令”为内容的转变工作作风的改革;第三,以公开政府“三公”经费、转移支付为主要内容的透明政府改革(其中包括逐渐公布各级政府财政收支、政府间转移支付,完善地方政府向地方人大汇报制度,加快官员财产公布,率先从公共部门以及国有企业开始完善公务员薪酬制度等);第四,自2013年年初推开的削减行政审批项目的改革。

  相较于以往的几次改革,本轮政府改革的核心和特点在于:简政放权,活化社会,转变职能。在本轮政府改革中,除机构拆分和兼并之外,行政审批制度改革也是重要内容,而且是远比机构改革意义更加重大的改革。

  众所周知,行政审批作为政府管理的重要手段,属于事前监管和直接管理的范畴。政府管理中大量采用事前监管和直接管理的方式,不利于市场机制的发挥,影响社会自由和自主发展。2002年以来,中国政府多次进行了以削减政府审批项目为主的行政审批制度改革。尤其是2004年7月1日正式实施《行政许可法》以来,中国政府大幅度削减行政审批项目。据统计,上一届政府分六批共取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%。本届政府决心要将目前保留的1700多项行政审批事项再削减1/3以上,并于5月13日宣布进一步取消和下放133项行政审批项目。从目前公布的项目清单来看,范围涉及经济领域投资、生产经营活动项目,以及企业投资扩建民用机场、城市轨道、能源工程等重头项目的审批权力,其中属于“发改委”的审批项目占主要比例。

  有研究认为,自2006年以来,中国政府放松管制的努力进展较大,特别是在农业、采矿业和制造业领域。2006年至2011年间,农业民间投资占比从36.8%升至61.8%,采矿业从28.5%升至47.2%,制造业从60%上升到75.5%。然而,公用事业、服务业民间投资占比却因国企在这些行业的垄断地位而没有实质性改变。此次行政审批项目的削减表达了新一届政府简政放权、活化社会、转变职能的改革意向,体现了“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出;凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,政府一律不设前置审批”的原则。本届政府表示要将目前保留的1700多项行政审批事项再削减1/3以上,这表明政府改革的决心。不过,行政审批制度改革的深层意义在于实现政府管理方式的变革,也就是要使政府管理从主要依赖“审批式管理”(事前监管和直接管理)的状态向主要通过“服务式管理”(事后监管和间接管理)的状态转变。中国政府如何促进这种转变?还有待进一步观察。

  

  构建有限且有效的政府

  

  学术研究中关于一个理想政府的讨论形成了很多表述,综合起来,构建一个有限且有效的政府,应该是大家的基本共识。笼统地说,政府改革的目的当然是为了优化政府管理,或者说,是要实现政府管理的合理化。不管是政府管理的优化还是合理化,保持政府的有限性和有效性是基本前提。具体而言,合法性、公共性、回应性、便利性、经济性,这些指标是我们考察和评价政府的基本依据。合法性表示政府在多大程度上恪守宪法和法律准则,保证依法施政;公共性显示政府决策的公正、公开和吸纳民意的程度;回应性标示着政府应对社会需求并做出及时恰当反应的能力;便利性标志着政府提供管理和服务对于相关民众的方便程度;经济性标明政府提供管理和服务的成本或社会享用这些管理和服务所支付费用在多大程度上满足低廉性。从理论上讲,一个在上述综合指标体系中表现良好的政府,应该是我们所追求的理想政府,也应该是政府改革的方向。

  如何定位中国政府改革?是属于“民主改革”(竞争性选举和决策开放)?或者是“行政改革”(机构调整,功能整合)?抑或是“治理改革”(制度优化,在保证党政军以及中央和地方行动一致性的基础上,推动社会自治化)?……这是需要进一步讨论的问题。不过,无论冠以什么名称,以问题为导向,制定衡量和评价政府改革绩效的指标体系是非常必要的。笔者认为,针对政府管理所存在的问题,以下的指标是不可缺少的,而且,政府在这些方面的努力都应该得到学术的支持和肯定:合法性,政府依法规范其决策和执行行为的程度;公共性,政府信息公开、决策开放的程度;有效性,政府矫正政策执行中的扭曲、截留的程度;制约性,政府权力受到监督的程度,包括“三公”经费的监管,特别是“一把手”的权力在多大程度上受到制约;服务性,基本公共服务普及化和均等化程度;简约性,政府行为的经济性和管理与服务的方便程度。

  中国政府过去被认为是一个“全能型政府”,带有比较明显的权力本位主义、家长主义、包办主义的特征,而且,在社会经济事务的管理中较多实行特许经营和政府管制的办法,并且主要采用事前监管和直接管理的方式。行政审批是政府管理的重要手段,但政府如果采用大量行政审批手段,甚至使之变成主要手段,会造成一系列麻烦和问题。因此,淡化全能政府色彩,首先要从削减行政审批开始。

  确实,政府改革的总体目的就是要实现政府管理的合理化。分析中国实情不难看到,中国政府在合法性(保证依法施政)、公共性(保持决策开放、信息公开)、回应性(及时应对社会诉求)、便利性(提供便捷管理和服务)、经济性(降低管理成本)等方面都有较大的改革空间,需要纳入长远的改革规划议程当中。应当承认,改革是一个长期的过程,期望它在短时间内在上述方面全面突破,那也很不现实;如果一届政府能够在一两个方面确实有所进展,那已经相当不易。

  

  来源:学习时报

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