李炜光 韦森 贾康:财权制衡与中国下一步改革

选择字号:   本文共阅读 1449 次 更新时间:2013-08-18 16:15

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李炜光:财政是观察制度演变最佳的视角

本刊记者邹蓝

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李炜光,天津财经大学教授,《现代财经》杂志主编。主要研究方向:财政经济史、财政学、财政政策、技术经济。

财政具有把经济、社会、政治三大社会的子系统连接起来的作用,是它们的媒介,它首先是政治问题和法律的问题,是政治的核心权利。把财政看成纯经济问题,把它工具化和技术化,必然会造成财政危机。要观察中国经济,就必须懂财政,但中国学者对此重视远远不够。

“财政并不是经济问题,首先是政治问题和法律的问题,是政治权利。还不是一般的权利,而是核心的权利。”这是7月26日在京举行的北京天则经济研究所成立20周年庆典并“中国的改革和发展道路”研讨会上,天津财经大学经济学院财政系教授李炜光就当前财税改革问题,作出的观点犀利的发言。

按照李炜光的看法,近年来我国在财政领域的资源浪费、资源错配非常严重,给当前经济带来很大困难,之所以会出现这种资源错配,与我们一直以来把财政、税收和预算都看成是纯粹经济问题,而忽略了它其实是一个政治过程决定的事情有关。

“这个财政无论是收入还是支出,它都脱离了市场。它属于政治过程决定的事情,中国现在的体制之所以有问题,就是把财政、税收和预算都看成是经济问题,然后把它给工具化和技术化。结果就是财政本身必然造成资源的浪费和错配问题。”李炜光说。

李炜光引述德国著名的财税学家、经济学家阿道夫?瓦格纳(AdolfWagner,1835~1917)的观点称,财政具有把经济、社会、政治三大社会的子系统连接起来的作用,是它们的媒介。我们常常会碰到这种情况,当财政出现危机的时候,我们就会感觉到它必然是一场社会危机;或者当社会危机出现的时候,我们也会觉得它可以变成财政危机,这两者有必然联系。“因为财政是把这三大系统连接起来的一个点,整个国民经济由财政把它给串起来,它的危机必然是反映同一个点上。”李炜光说。

李炜光直言我国的财政学界对瓦格纳的这一观点非常不熟悉,也没有把它作为一个重要的学术观点引进课堂。李甚至批评:“我们的学者,对财政预算税收的问题其实关注度还很不够。”

当前中国改革已到了一个关键点上,其中,财政体制的改革将因为财政本身的枢纽地位,而必然牵涉到经济、社会、政治三大子系统的改革。

“依照熊彼特的说法,财政是观察制度演变最佳的视角,特别是在社会转型的关键时期更是如此。”李炜光认为,你要观察中国的政治,或者说要观察中国的经济,你就必须懂财政,因为财政并不是经济问题,首先是政治问题和法律的问题,是政治权利。还不是一般的权利,是核心的权利。

“所以中国的改革到了这个份上,必然面临着现在我们必须要面对的一些问题。”李炜光说。

韦森:财权制衡与中国下一步改革

韦森

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韦森,澳大利亚悉尼大学经济学博士,现任复旦大学经济思想与经济史研究所所长,教授,博士生导师,曾任英国剑桥大学和哈佛大学访问学者。

目前中国最重要的改革,是政府内部权力制衡问题,因此,预算民主的建设是关键,必须做实人大对政府全口径预算的监督审查制度,建立健全国家的审计督察制度,强化财政部独立财权和完善央行单一国库账户制度,这才是中国当下可实施且应当实施的改革。

目前中国社会正处在“按十八大要求进行一场大改革的前夜,处于为即将进行的系统性改革做好准备工作的阶段”﹙吴敬琏语﹚。现在中国所面临的问题,已经不是要不要改革的问题了,也不是从方法论上空谈制度变迁的动力、张力、方式和路径问题的时候了,而是到了探讨具体如何改革的问题了。我从预算民主建设来谈一点自己对未来我国改革的看法。

推动预算体制改革是十八大要求

习近平总书记最近在武汉会议讲话提出6条改革措施,其中一条是全新的判断:“改革开放是我们党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命”。我觉得这一提法把中国的改革开放提到了一个新的认识高度。既然是一场“新的伟大革命”,就不是一些具体的政府管理方式和操作层面的改革了,而是一场深刻的社会变革。

党的《十八大报告》里面,第四部份讲到中国下一步经济体制改革时,第一条就是讲财政体制改革:“加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系,构建地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”紧接着,在第五部份讲“推进政治体制改革”中,第一条也是讲财政体制与预算体制改革。这一条最后一句是:“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强立法工作组织协调,加强对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”《十八大报告》关于未来中国经济体制和政治体制两条重要改革规划均充分说明,财政体制尤其是政府预算体制改革,是目前中国经济与政治体制改革的一个重要和核心部份。

财权无制衡导致腐败蔓延

为什么加强人大对政府财权尤其是预算编制和实施的审查、监督和制衡如此重要?具体来说,在中国目前的社会体制下加强人大对政府财权的审查、监督,建立政府财权的约束和制衡制度,与在中国经济市场化条件下如何根治政府官员大面积腐败和屡治不果有关。

有一组数字特别值得注意。根据重庆大学法学院长陈忠林教授之前的一项研究,从1999~2003年最高检察院与最高法院报告等相关数据中,可以推算出:在这段时间里,中国普通民众犯罪率为1/400;国家机关人员犯罪率为1/200;而司法机关人员犯罪率为1.5/100。中国政府官员尤其是司法机关官员的犯罪率远远高于普通民众的犯罪率,这充分说明,中国政府官员的腐败寻租和渎职犯罪问题,不只是一些政府官员的思想觉悟和道德质量问题,而是有着深层的制度原因的。

我们这几年的研究也发现,腐败说到底与政府官员的权力不受任何实质性制衡尤其是与政府的财政收入和支出不透明、政府财权不受任何实质性的约束和制衡有关。简单说来,在政府的财政收支缺乏预算民主政制的情况下,政府官员的腐败渎职是一个必然的制度结果。在中国改革开放初始的1978年,中国政府的全部财政收入才大约有1,132亿元,到1994年实行分税制改革时,也大约只有5,218亿元。1994年实行分税制改革以来,随着中国经济的高速增长,加上分税制实行后的政府税收的强大的“激励兼容”制度,政府的财政收入在近20年中超高速增长。到2012年,中国政府的财政收入已经高达117,209.75亿元,再加上各地的土地出让金和各种预算外收入和制度外收入,政府的“全口径收入总量”会远远高于这个数字。中国十几万亿的政府财政收入,在财政支出方面又不怎么透明,且在实际上不受任何实质性的监督、审议和制衡,一些政府官员在政府收支的各个环节上运用自己手中掌管的权力和资源进行个人和家庭的腐败寻租,还不是一个必然结果?单靠执政党的思想教育以及中纪委、审计署、反贪局的事后调查和司法机关的反腐运动,不可能从根本上解决一些政府官员的腐败寻租和徇私舞弊行为。

另外,从近些年各级政府的财政存款和国库“库底资金”不断攀高的事实来看,中国的财政和预算体制也问题很多,是到需要在政府财政体制和预算体制方面进行一些根本性的改革时候了。根据中国央行的公开数据,2012年我国国库存款余额高达3.23万亿元,各级政府的“财政专户”中的资金余额也达到1.42万亿元,总共财政存款达到4.65亿元。这么大的财政存款余额,一方面说明了我们的财政体制存在一些根本性的体制和效率问题,另一方面也为一些官员以权谋私和腐败寻租提供了巨大的空间和可能。

与多年来政府财政收入快速增加和财政存款不断攀高的实事相联系,近几年来,每年年底各级政府部门尤其是中央各部委的突击花钱也成了一个突出的和为世诟病的经济、政治与社会问题(见图1)。

根据财政部的月度财政收支报告中的数字,我们也可以推算出,2011年和2012年,各级政府部门年底突击花钱的数字还在不断攀高。在这两年的12月份,政府部门突击花钱的数额已经超过2万亿元,甚至接近3万亿元。这些图表和惊心动魄的数字表明,当前中国经济社会改革根本问题,已经主要不再是如何进一步深化市场化改革的问题了,而更重要的问题是政府权力缺乏监督和制衡。只有政府的权力得到实质性的制衡和监督了,被关进了各种适当的“制度的笼子”里,我国才能形成一个良序的、公正的、法治的市场经济。因此,这些年来,我和一些财政学和法学界的同仁一再呼吁,政府内部权力制衡的核心问题,首先是预算民主问题。我们一直坚持认为,预算民主政制的建设,当为中国下一步经济与政治体制改革的逻辑起点。现在看来,中共十八大报告第四部份经济体制改革的第一条和第五部份政治体制改革的第一条,至少都含有这样的意思。

社会各界长期忽视预算民主

能不能在目前中国的国体上建立起带有预算民主的现代政体?这里,我们还是先来回顾一下预算民主的基本理念。预算民主(budgetingdemocracy),即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计。从某种程度上来说,能否有预算民主,这是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的重要标识之一。从西方国家的社会发展史来看,议会之所以产生,很大程度上是围绕着监督和制衡皇室和政府如何征税、如何花钱而产生的,从而各国议会的建立和完善,是与人类社会的现代化过程而同时发生的,或者说是人类社会现代化-尤其是现代国家制度建设-的一个重要组成部份。这一制度沿革到当代,西方民主国家议会的一项主要功能仍然是监督和控制政府的财政预算。有研究发现,西方国家的立法机关(一般包括参议院和众议院)一般都将超过60%的时间用在审核和讨论政府的预算问题上,以及政府如何收钱、如何花钱问题上。由此而论,制衡政府财权,才是立法机关实质性和主要的功能。

到目前为止,当代西方各国的政府财政预算是如何制定出来,又是如何执行和实施的,各国的立法机关是如何监督、制衡、控制和审计政府预算的,在各国的立法机构对政府预算监督方面到底有哪些制度安排,又有哪些实际运作的对预算监督制衡的机构设置,以及各国政府的预算监督体制和审计模式又有什么异同,对于这些问题,除了一些财政学和政治学的少数专家外,国内其它学界、政府决策层乃至社会各界人士大都知之甚少。因而,对于我们这个刚从计划经济体制转型而来的年轻共和国来说,政府权力制衡和立法机构对政府预算的审查、监督、控制和制衡,对大多数人来说好像还是个新鲜事。总体而言,我们国家在立法机关政府财权监督和制衡方面,目前仍是建制缺环、制度缺失,甚至连一些预算民主的基本理念还远远没有树立起来。因而,加强国家立法机构对政府预算进行全口径的预算监督、制衡和审计,在此方面建立和健全相应的人大功能机构,并在立法上做出制度保障,当是目前中国财政体制改革的首要任务、核心内容和最主要的构成部份。

我国建立预算民主制度完全可行

根据上述思路,笔者这里谨谈自己三点初步的建设性想法。

第一,目前我们首先要做的,就是要落实中共十八大报告提出的下一步政治体制改革第一条的具体目标,加强人大“对‘一府两院’的监督,加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。要做到这一点,必须在人大和政府制度上和建制上进行真正的改革,并重新起草和制订与之相匹配的带有现代预算民主精神的《预算法》。做不到以上两点,单凭国务院和财政部的一些文件和行政命令规定“各级政府的预算要公开、透明”,作用是不会太大的。即使在党的纲领性文件中写上要加强人大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,如果不进行一些根本性的国家制度改革,也不会有多大实质性的进展。这里问题的关键是要在国家建制上予以保证,例如可考虑增强人大财经委的人数,强化其功能,并建立和健全真正实体化和常设性的各级“人大预算工作委员会”(简称“预算工委”),增加“预算工委”的编制,甚至可考虑设置像美国参议院和众议院有近千人员编制的“拨款委员会”(theAppropriationCommittee)和“国会预算署”(theCongressionalBudgetOffice,简称CBO,一译“国会预算办公室”)一样在预算工委下设一个常设的“预算署”的实体机构,做到所有政府部门的财政支出要经由“预算工委”和“预算署”笔笔核实符合年初制定的财政预算而批准后,才能支出。同时使中国人大的财经委和预算工委或“预算署”能像美国参众两院的财经委员会(FinanceCommittee)尤其是拨款委员会和预算署或像英国下议院的“公共账目委员会”(thePublicAccountsCommittee)那样全程参与政府预算的编制、实施、调整和决算。只有这样,才能从制度上和建制上落实中共十八大报告关于政治体制改革的第一条,加强人大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。很显然,这里最关键的问题还在于如何“做实人大”。

第二,升格“审计署”,从国家建制上把审计署从国务院独立出来,建立起独立的和超越的“国家审计督察院”,强化对政府财政部门和其它政府部门乃至所有国有企业和部门的预算、决算的事后审计、督察和问责。在升格和构建独立的国家审计督察机构的同时,也可考虑在人大设立一个监督审查委员会,甚至可以考虑把反贪局甚至国家统计局设在人大“监审委”下?从目前世界上160多个国家和地区审计制度模式来看,现在有立法型、司法型、独立型和行政型等四种审计模式。根据目前中国财政体制出现的种种问题和近些年政府官员腐败渎职的现象大面积发生而屡治不果的现行国情,我们建议改革我们的审计制度,重新考虑从现在的行政型审计模式向立法型、独立型或二者混合型审计模式过渡。可考虑像英国的国家审计署(NationalAuditOffice,简称NAO)或美国的审计总署(GeneralAccountabilityOffice,简称GAO,或译“问责总署”)那样简历一个完全独立的“审计督察院”(同时可考虑在财政部内部也保留或设置一个“审计局”或“审计司”),而审计督察院院长则由国家主席提名,人大和政协大会投票通过而较长时间任职。加强对各级政府预算决算的审计、督察和问责,独立的审计督察院和在人大立法机关中设有独立的和功能化的常设委员,目前看来应该是一项重要的和切实可行的改革。

第三,进行财政体制改革,强化财政部在政府“全口径”预算资金的管理和支配权力,对全部政府性收入实行统一、完整、全面、规范的预决算管理,尽量消除各级和各地政府部门及其所属机构的“预算外收入”和“制度外收入”,把政府性全部预算收入分类编入公共预算、政府基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算,建立起政府“全口径的预算体系”。财政部与央行一起,完善和健全央行经理国库的“单一国库账户”制度。这要牵涉到两个方面的改革:(1),要强化而不是消弱财政部的对政府部门的财政收支的统筹权力。政府预算一旦通过,即为“法定”,党政主要领导和其它部门领导不得干预财政部门按照年初预算进行财政收支的财权,即使有国家的较大经济波动和重大自然灾害等情况需要进行预算调整,也要经人大及其相关职能机构讨论通过时才能修改。另外,进行相应地财政体制改革,使中央和地方的财权与事权相匹配。(2),财政部与央行一起,完善政府所有财政资金的“单一国库账户”管理制度,建议取消各级政府现有的“财政专户”,使所有政府财政收支必须入出央行的“单一国库账户”。政府各部门在商业银行开设的财政资金收支的“支付账户”,必须做到“零余额”。如果做到这一点,就可以从制度上堵住许多政府官员贪污腐败的漏洞,建立起完备的和切实有效的防腐、反腐和惩腐的制度保障机制。

上述这些改革措施,不但看来是必须的,在目前中国的体制下,至少是可行的且可具体操作。这既符合十八大报告所提出的下一步改革设想,也实际上能提高中国执政党的执政能力。更为重要的是,这实际上是在进行中国现代国家制度的建设和创新,是中国走向一个现代国家、建立一个良序的市场经济社会当为的改革。这样的改革,才是中国执政党在新的历史条件下带领人民进行的“新的伟大革命”。

﹙本文为7月26日北京天则所成立20周年庆典上的演讲,8月3日改定增补于上海﹚

贾康:实行三级分税推动财政体制扁平化

--访财政部财政科学研究所所长贾康

人物档案

贾康,财政部财政科学研究所所长、研究员、博士研究生导师;中国财政学会副会长兼秘书长;中国人民大学、国家行政学院、厦门大学、西南财经大学特聘教授。他的研究重心一直在宏观经济和财税改革上,在财政税收与国民经济的理论、政策研究领域有丰富工作经验,主持或参加过多项国家级、部级研究项目,亲历中国改革历程。他著书十余部,论文两百余篇,是中国经济界最高奖项“孙冶方经济科学奖”的获得者。

财税改革密切联系战略和全局,牵一发而动全身,需要有一套路线图与时间表。当前财税改革在坚持分税制,实行三级分税,推动财政体制扁平化的同时,完善中央和地方财权和事权相顺应、财力与事权相匹配的财政体制。有关财税整体改革的设计思路和一些要点,有望在十八届三中全会上形成指导性文件。

近期,“营改增”扩围、盘活财政存量资金、对地方政府债务进行审计摸底等一系列与财税相关的动作频频,而这都被解读为深化财税体制改革、厘清下一步改革道路所做的准备工作,“十八届三中全会的重点之一将是财税体制改革”的坊间传言似乎正在被一步步印证。

当前,中国的整体改革进入攻坚克难的阶段,而对改革起到“牵一发而动全身”作用的财税体制,曾经经历过怎样的改革历程,目前遭遇哪些挑战,未来应该往什么方向改革?带着这样的问题,本刊记者7月29日电话专访了财政部财政科学研究所所长贾康教授。

财税改革要有路线图时间表

《经济导报》:“十八大”之后,各界对于改革的呼声很高,但是我们发现,近期密集出台的一系列改革措施,基本上都集中在财税领域。

贾康:财政问题,实质上是公共资源配置体系与机制问题,正因为财政是一个国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系,形成国家治理的基础和总体运行的支撑,所以与公共权力主体的系统化改革息息相关,因而也和整体资源配置机制的改革息息相关,一句话:财税改革密切联系战略和全局。

当前我国各项改革进入深水区和攻坚阶段,要促使多项改革协调并进,就非常有必要把财税服务经济社会发展全局的深化改革任务,落实到一套“路线图与时间表”的状态上。

对于整体改革的设计思路和一些要点,有望在十八届三中全会上形成指导性文件。

《经济导报》:8月1日全国推开“营改增”为何会被认为是全面开展财税体制改革的突破口?

贾康:“营改增”的意义不仅仅在于减税,这一改革之所以被认为是整个财税改革的突破口,是因为它在促进企业焕发活力和结构优化的同时,也必然会倒逼涉及中央-地方财税关系的财税体制安排与关系重构。

显而易见,“营改增”扩容需要直视的问题是,把原来归地方掌握的财源中唯一一个大宗财源营业税,改为按现体制75%要归中央,每年的增量中则有70%归中央的增值税,那么,地方政府今后的主力财源是什么,依靠什么主要财力过日子?

处理这一重大现实问题,牵一发而动全身,势必归结为财税体制的全面深化改革。

《经济导报》:财税体制改革当前最迫切需要解决的问题是什么?

贾康:关于财税体制的中长期优化重构思路,亟需放在全面改革通盘考虑之内予以廓清。

我们主张,要积极推进省以下分税制财政体制改革,调整政府间财政体制安排,健全完善中央和地方财权和事权相顺应,财力与事权相匹配的财政体制。省以下财政真正进入分税制需要结合财政层级扁平化逐步推动行政框架扁平化和政府职能的进一步转变,这必将降低行政成本,优化财政支出结构,更好地释放千千万万市场主体的创业创新活力,缓解资源环境、社会人际关系等方面的矛盾约束,进一步打开中国未来可持续地高速、高质发展的潜力空间。

三级分税推动财政体制扁平化

《经济导报》:由于“中央和地方财权和事权不匹配”,引发了诸如地方政府债务、土地财政等多种问题,分税制改革19年,却陷入了争议。

贾康:首先,必须充分肯定我国1994年推出的“分税制”配套改革的基本制度成果,并加以巩固和提升。近年来批评之声不绝于耳的“地方隐性负债”、“土地财政”问题及仍未完全解决的“基层财政困难”等问题,其产生的根源决不是由于分税制,而恰恰是由于我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态,实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩还较浓厚的分成制与包干制。正是这种我们早知道其不能适应市场经济目标模式的分成制和包干制等,造成了上述种种为人诟病的问题,所以,大思路上要合乎实际、“对症下药”地以分税制在省以下的实际贯彻落实为重点,设计可行的深化改革方案。

《经济导报》:继续推进“分税制”的困难在哪里,应该如何克服?

贾康:省以下分税制迟迟不能真正贯彻,根本原因是因为“地方”的概念在中国至少有省、地级市、县(含县级市)、乡镇四个层级,加上中央,整个政府财力分配体系中至少共有五个层级,如何依二十个左右的税种实行五级“分税”,在技术上是无解的,因而1994年以来实际仅在中央和省为代表的地方之间维系了分税制框架的基本规范,而省以下迟迟未能进入分税制状态。往前看的出路,则在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”两个层面的扁平化改革,把财政的实体层次减少到三级,使省以下的分税制由无解变有解。

按照中央、省、市县三层级框架深化“分税制”改革,必须以合理界定各级政府职能为始发环节,构建“一级政权,有一级合理事权,呼应一级合理财权,配置一级合理税基,进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算,并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制。

《经济导报》:继续推进分税制改革,需要一个什么样的制度环境?

贾康:首先,要以信息系统和预测能力为支持,积极编制和发展完善中期滚动预算,在提高透明度的前提下,加强全口径政府财力的统筹调节,消抑以往诸过多过滥的补助项目、税收优惠措施的副作用,加强财政支出全流程的绩效约束,压缩行政成本,提升预算资金综合绩效水平。

其次,要大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付和必要的生态补偿式的地区间横向转移支付,提高转移支付资金的使用效益。

最后,在民生支出方面继续加大力度的同时,需要更加注重伴随机制创新与合理激励形成财政可持续性。

财政体制扁平化、县级财力保障、地方税体系建设、转移支付改进、预算的透明、规范和民主化、法治化都势在必行。

这一体制安排如能建设到位,将使中国所有地区包括欠发达区域,都形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况,消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇。

全面启动财税改革

《经济导报》:中国的税制改革大抵经过怎样的阶段,1994年开始实施的分税制,对中国经济社会发展最大的功劳表现在哪些方面?

贾康:上世纪80年代中国以财政体制为改革突破口,“分灶吃饭”;1986年又正面设计“价、税、财联动”配套改革,但其后由于种种主、客观原因而搁浅。1994年的财税配套改革具有里程碑意义,使80年代已反复探讨的价税财联动改革,在价格调放基本完成于“治理整顿”低通胀期之后,又乘邓小平南方谈话的东风,推进到打造与市场经济相匹配的以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制,从源头上不再按行政隶属关系组织财政收入而是让各种各类企业依法纳税、公平竞争,从而正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系,构建宏观间接调控为主的框架,促成了此后延续至今的中国国民经济的活力释放和又好又快发展过程。

《经济导报》:在继续推动分税制的基础上,要全面启动财税体制改革,重点改革领域还有哪些?

贾康:一是继续推进“营改增”在全国范围、各行业的推开,消除服务业重复征税的现象,由此推动产业结构优化,提升经济增长质量。

二是分步全面推进资源税改革,理顺基础能源、资源产品价格形成机制,对节能降耗形成长效杠杆机制。资源税改革有望成为中国基础品价改和电力体制改革攻坚克难的重要切入点并长远产生节能降耗的杠杆作用,应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时间窗口,把“从价”机制扩大到煤炭并拉动新一轮解决我国基础能源产品理顺比价关系与价格形成机制的税价财联动配套改革。

三是适时扩大房产税改革试点,构建地方税体系。房产税改革试点适时扩大范围等举措将引致地方税体系框架建设及其配套改革事项的一系列积极拓展,并在房地产调控、收入再分配优化等方面产生正面效应

四是把个人所得税分步走向“综合加分项扣除”模式的改革,即把工薪收入之外的其它收入也综合纳入超额累进税率的调节范围,并针对家庭赡养负担等因素的不同情况作出专项扣减。这将是中国打造现代税制中直接税制度从而调节分配促进社会和谐、共富的重要改革内容之一。

五是区别对待,动态调整消费税,大众化后的一些消费品应该从消费税中排除,而一些带有奢侈品消费特征的商品则应该纳入征税范围。运用消费税这样一个经济杠杆来促进经济结构调整,促进节能降耗,可用的空间是存在的。对环境资源造成明显压力的相关高污染、高耗能产品增加税负予以约束,经济的合理性也是比较明显的。

《经济导报》:现实生活正在呼唤新的一轮价、税、财配套改革,新的改革应当遵循什么样规律和原则,向什么样的方向改革?

贾康:在中国,一般商品价格已由市场决定的情况下,当前于资源产品价格、不动产价格等方面,仍然存在着严重的比价关系不能理顺、价格形成机制扭曲问题,愈益形成对国民经济的负面影响,最突出的例子是社会再生产“命脉”层面“从煤到电”的配置机制扭曲,比价关系不能反映资源的稀缺性和不能有效形成产业上、中、下游全程各相关主体的节电、节能、降耗、低碳发展的内在激励。所以必须抓住资源税改革覆盖面扩大到煤炭的契机,配套推进“从煤到电”的理顺关系、消除过度垄断的改革攻坚,形成基础能源产品顺应市场经济长治久安的价格形成机制,真正加快发展方式转变。

从考虑深化改革、打造长效机制的思路上看,需指出一个重要的着眼点:市场经济是法治经济,在公共资源配置上,必然要求规则统一,各种以“因地制宜”“灵活务实”为名要求体制问题“一事一议”“一地一议”式的制度安排,一定是滑向设租寻租的、潜规则的、人治的制度,是会导致践踏规则的不良制度。中国经济社会转轨过程中扑朔迷离的现象和复杂的现实矛盾,要求我们以清醒的头脑抓住财税体制问题的实质,坚持1994年财税改革的基本制度成果和坚持构建健康市场经济的配套方向。

新一轮财税改革:释放制度红利

本看记者朱毛斋张涵

新一轮财税改革将以预算体制改革为突破口、以收支联动改革为重点,在明确事权的基础上分配财权,(建立有利于调整产业结构、调节收入分配、促进城镇化的税收制度,)目的是释放制度红利,改变政府行为,建立高效服务型政府,为当前的产业升级以及经济长期可持续发展提供制度支撑。

中国新一轮财税改革山雨欲来。记者近日走访多位财税专家,对于当前财税改革,专家们一致认为,除了完善税制外,还要改革和完善预算制度,建立“事权与财力相匹配、与财权相适应”的新型财政体制,以及构建统一规范透明的转移支付制度等,目的是释放制度红利,建立高效服务型政府,为当前的产业升级以及经济长期可持续发展提供制度支撑。

本届政府的改革愿景

本届政府上任伊始,就着重强调财税改革,在今年全国“两会”后的第一次国务院常务会议上,就提出了“积极推进重要领域改革,力争有实质性进展”,其中着重强调了“财税改革要拿出方案,循序推进”。

专家认为,强调财税体制改革,是“撬动”全面改革的一步重要棋局。因为财税体制改革除了共识大、改革成本小,容易推进等因素之外,还可以促进经济社会体制的全面改革。特别是推进税改意味着“税权法定”和“预算民主”,具有多重效应,杠杆作用非常明显。可以说,财税体制改革牵一发而动全身。

“转变政府职能是历届政府改革中必提之事,其实质是必须实现有效分权。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家指出,除了强化事中事后的监管以外,切实保证“有效分权。”还要从更深层次的体制机制上下功夫,其中财税体制就是一个重要的方面。我国现行财税体制和政绩考评的刺激,导致地方政府具有很强的推动地区经济增长的冲动,逐步形成了政府主导的增长模式。从这个角度来说,财税体制改革,正是转变政府职能的一个重要突破口。

财税上必须放权让利

自分税制以后,尤其是在2000年以后,政府财政收入的增长速度就大于居民收入的增长速度。中国近几年公布的数据表明,税收的增长率每年几乎都在20%以上。2011年6月,全国财政收入10055.76亿元,比上年同月增加2176.36亿元,增长27.6%。其中,中央本级收入4459.51亿元,同比增长13.9%;地方本级收入5596.25亿元,同比增长41.1%。

这意味着,中国财政收入的增长速度相当于GDP增速的3倍。各级政府的收入增加了,居民收入占的比重就越来越少,家庭消费占GDP的份额也越来越低。直接的后果是国内消费需求因人们的支付能力不足始终启动不起来,其它公共服务缺失也使人们不敢消费,由此更加强化了消费需求的不足。因此不少学者呼吁,中国的财税改革应首先规范政府收入形式,厘清税费关系,调整税收制度、完善财税体制以及优化财政支出结构。减少地方政府直接从事经济建设的事权的同时,增加财政支出中用于改善企业生存环境以及提高居民福利的公共产品或公共服务的比重,促进其履行公共服务职能。

中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇说,中国30多年的改革历程中,财税体制改革一直是突破口和主线索。

“上世纪70年代末经济体制改革刚刚起步的时候,我们选择从分配领域入手,以放权让利来启动改革。”高培勇说,“回过头来看,当时政府能够且真正放出的权,主要是财税上的管理权;能够且真正让出的利,主要是财税在国民收入分配格局中所占的份额。”

他认为,正是通过财税上的放权让利并以此铺路搭桥,才实现了各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进。当改革进入制度创新阶段的时候,又是1994年的财税改革为从放权让利转入制度创新的经济体制改革铺平了道路,从而稳步实现了民生改善、体制创新以及国民经济和财政收入持续快速增长。

建立相互制衡预算管理体制

8月1日上午,国家发改委经济研究所副所长宋立在接受本刊记者采访时,如此描述新一轮财政体制改革的内容:按照“收入体制完善、支出体制攻坚、预算体制突破”的总体要求,以预算体制改革为突破口、以收支联动改革为重点,推动财税体制改革全面深化。

我国预算体制一大弊病就是政府收入并未完全纳入预算之中,尤其是地方政府收入,甚至一半以上都来自预算外,这些收入来源不清,支出随意,监管不严,当前财政的种种问题,如地方债、大量的闲置沉淀财政资金,一定层面上就与此有关。

经济学家克鲁格曼曾提到花钱的四种方式:自己的钱办自己的事,自己的钱给别人办事,别人的钱给自己办事,别人的钱给别人办事。四种情况中,效率最低的就是用别人的钱给别人办事。而政府行为,实际上就是第四种,用别人的钱给别人办事。因此,要提高政府花钱的效率,透明的预算和对预算的监督是必须的。

天津财经大学经济学院财政系教授李炜光在说到预算公开与监管时,提到经济学上一个常用的例子:两个女孩分蛋糕,如何分才公平?那就是让一个女孩先切,让一个女孩先拿,其实财政资源也是这样,“在分钱分蛋糕的时候,应该是一个人在那里分,旁边还有很多眼睛盯着你怎么分,尤其是人民代表大会的作用和公民的参与机制、预算公开,整个的过程都是在盯着政府如何分蛋糕。”他还举美国的例子:资金出国库必须要严格的授权,首先要有预算安排,美国人不放心预算还搞了个拨款委员会,一个政府单位就算得到预算了,还要经过拨款委员会,钱才真正让你拿到,而且你还是见不到钱,因为国库直接对着施工单位还有公司,一切都在背后进行,拥有这个预算的单位其实见不到这笔钱,两头都见不着,贪污受贿这种事情自然无从谈起。“所以我们可以看到像美国、欧洲或者日本这样制度相对成熟的国家,很难出现大的贪污受贿的案件。”

宋立认为,首先要以建立中长期预算框架为突破口,逐步改革完善预算制度。“近期应推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制,健全覆盖全部国有企业的国有资本经营预算和收益分享制度,建立与经济景气调节相适应、与中长期规划相衔接的中长期预算制度。远期通过建立包括国有资本经营预算、社会保障预算等的全口径复式预算制度,以及建立编制、执行、监督相制衡的预算管理体制,完善财政预算基本制度。”

调整中央地方财权与事权格局

专家普遍认为,即将展开的新一轮财税体制改革,将是1994年以来财税体制的又一次大规模调整,而重新确立和调整中央、地方财权与事权格局,将是改革的重要一环。

1994年中国开展的财税体制改革,统一税制是改革的核心,分税制是确定中央、地方财权与事权的基本准则。所得税、增值税和营业税是税制改革后的主体税种。由于当时所得税仍然按企业的所有制性质即国有企业、集体企业、私营企业、外资企业征收且执行不同的税率,对制造业征收增值税且“大头”归中央、对服务业征收营业税且“大头”归地方,故而从决策层到财税专家都认为,1994年的分税制改革是不彻底的改革。

近20年来,中国先后统一了内资企业所得税、实行了内外资企业所得税并轨;2012年,又开展了交通运输业和部份现代服务业的“营改增”试点。专家普遍认为,随着服务业“营改增”试点在全国铺开,财税体制改革已不仅仅是单纯的税制改革和税率调整问题,它将触及如何重新确立和调整中央、地方政府的财权与事权划分格局这一重大和敏感问题。

宋立认为,新一轮财税体制改革的另一项任务,是以收支联动改革为重点,协调中央与地方的财政关系。他认为,第一,要以事权与支出责任划分改革为切入点,适当上移部份事权的支出责任,建立“事权与财力相匹配、与财权相适应”的新型财政体制。第二,要以完善税制为重点,建立有利于调整产业结构、调节收入分配、促进城镇化的税收制度。

具体来说,未来要稳步扩大“营改增”试点范围,适当降低生活必需品增值税税率,促进服务业发展,减轻企业和居民税收负担。合理调整消费税征收范围和税率,将部份严重污染环境、过度消耗资源的产品等纳入征收范围。扩大资源税从价计征范围到煤炭等应税品目,深化矿产资源有偿使用制度改革试点。扩大个人住房房产税改革试点范围,研究开征遗产税和赠与税,健全财产财富税制度,增强分配调节功能。全面改革个人所得税,建立综合申报与分类扣除相结合的个人所得税制度。

通过财税改革化解地方债务危机

中国地方政府债务的规模一直在扩大,也蕴藏着较大风险。盘清家底、出售地方政府优质资产偿还部份债务是当务之急,而继续推进分税制、预算制度和地方政府发债制度改革,建立对地方债务的制度约束,才能形成控制地方债务风险的长效机制。

北京师范大学金融研究中心钟伟教授认为,缓解地方政府债务、财政困境的措施之一是重启分税制改革,在大致明确事权的基础上分配财权。“事权既有收也有放。首先可考虑各地税机构适当精简甚至合并、税费征缴后再分账入库。其次是转移支付应一般化和透明化,引入基于区域经济发展水平和人口为关键变量的透支转移支付公式,大幅削减专项转移。三是将增值税税率合并为单一税率,并部份转为价外税。四是实行国债余额管理,改善国库现金管理模式,改央行经理国库为代理国库,提高财政存量资金使用效率。五是加速针对电子商务的电子税票系统建设,择机推出遗产税。六是将国债市场的对外开放,置于比股市和衍生品市场等更为优先的位置。”

财税改革应使老百姓直接受益

本看记者李楠

房地产税开征是大趋势,但目的不是抑制房价,而是抑制房地产泡沫和过度投机;个人所得税起征点上调基本不可能,未来的方向是以家庭为单位来征收,对低收入人群实施退税;消费税的调整是必须的,目前的消费税计入商品价格之中,未来将实行价税分离,在税基和税率上都有所调整,并把它改为地方税种,以促进地方推动消费型经济。

在社会各界激烈讨论新一轮财税改革“顶层设计”之际,本刊记者近日就百姓最关心的与其生活息息相关的几个税种走访专家学者,请他们谈谈看法。

房产税:抑制房地产泡沫

日前发布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》提出,扩大个人住房房产税改革试点范围。社会舆论表示试点不断增多,房产税改革是否有望?对此,住房城乡建设部住房政策专家委员会副主任顾云昌称,逐步以房产税取代现有的土地出让金和房产开发交易环节税费,这个大方向是明确的,但房产税改革影响重大,需要通过试点不断摸索经验,短期内全面开征房产税的条件并不具备。

“现在上海试点的房产税并不是典型的房产税,更像是一种行为税,是为了调节人们的购房行为,抑制房价过快上涨采取的措施,短期内按照这种模式扩大试点范围是可能的,但如果要像欧美国家那样开征财产税类型的房产税,恐怕只能作为中长期的目标。”中国人民大学财政金融学院朱青教授认为。

除了房产税何时开征外,普通百姓最为关注的问题,还有房产税能否抑制高房价,房产税将如何征收以及新增税收用于何处等。不少专家认为,房产税只能使房价泡沫减少,而不可能把房价压得很低,开征房产税可以对房地产供需双方形成税负约束,促使不动产投机炒作行为收敛,有利于增加住房市场上中小户型的需求比例,减少已建成房屋的空置率,提高社会中不动产资源配置的效率,优化收入再分配和财产的配置。

房产税如何征收?财政部财科所费太安博士说,“房产税并不是针对所有房屋征收,而要对特定价格、特定面积的房屋进行征收。”顾云昌表示,对于有自住需求的购房者,不必过多考虑未来房产税的问题,只要价格合适就可以择机购买。而对于那些有投资投机购房需求的人,则需要认真考虑未来房产税推出后对于持有成本和投资收益的影响。

顾云昌分析,房产税虽然增加的是持有环节的成本,但在住房市场供不应求的情况下,这种成本还是会转嫁到价格里,他认为,“相比于房产税这样的财税手段,提高首付比例、存贷款利率等货币政策对于房价的影响更为明显,这是在世界各国证明的结论,未来对于房地产的调控还是要立足于增加供给。”

国际经验表明,当社会财富积累到一定程度,营业税,增值税等间接税应该缩减、控制,而所得税、房产税等直接税可以逐步开征,但现在国内对新增税种有抵触,一个重要原因是税收使用不够透明,有人担心房产税成为“苛捐杂税”。新增房地产税收可用于提高社会保障性住房的供给水平。

个人所得税:应以家庭为单位征税

在我国提高个税起征点之后,数据显示,2012年我国个人所得税实现收入5820.24亿元,同比下降3.9%,比上年增速回落29.1个百分点,个人所得税收入占税收总收入的比重为5.8%。由于纳税人群基数大幅下降,导致个税沦为小税种,无法发挥其支撑财政来源、调节收入分配的主力作用。如此看来,再继续提高起征点的话,则意味着纳税人群基数进一步缩减,税源亦继续萎缩。

对此,财政部部长楼继伟的观点是,对个税的讨论重点应该放在改税制,而不是提高免征额,未来的方向应该是转型为综合征收的个人所得税制度。个税是针对劳动者的劳动报酬开征,本意是要建立具有广泛税基的大税种,成为财政收入的主要来源之一,并能发挥出二次收入分配的效果,从而减小贫富差距。

目前由于我国人均收入基数过低,大部份劳动者的收入来源很窄,以工资性收入为主,且收入水平太低,导致个税起征点也无法提高太多。事实上,在欧美等发达国家和地区,个税乃是财政的主要来源,且由于社会阶层分布不同,个税的征收对象,主要是中产阶层和富人,中低收入者占比很小。而我国中产阶层基数太小,尚未形成社会主流,自然也就无力支撑起个税。

至于我国富人群体,财富来源多样化,在现行监管宽松的条件下,难以详尽统计其财富总量和收入状况,致使其规避税费的途径很多,对个税的总体贡献也不大。可见,如果一味强调提高起征点,而不去考虑个税的未来发展和定位,不去完善个税税制标准,只会使个税逐步边缘化,最终失去开征的意义。

而且我国个税采取的是阶梯累进模式,起征点即便提高到5000元,乃至于10000元,对于纳税人来讲,省下来的也不多,提高个税起征点并非最佳选择。专家指出,个税改革应督促政府改革个税征收模式,变“人头税”为以家庭单位计算征税,同时对低收入人群制定退税方案,使其家庭能够维持基本生活水平,从而以“劫富济贫”的方式来填补贫富鸿沟,减少社会矛盾的摩擦和冲突。

中国人民大学财政金融学院教授朱青接受在记者采访时还指出,税收尤其是个人所得税对收入分配的调节作用还有待进一步加强,当前最大的问题在征收管理上。朱青表示完善高收入者个人所得税的征收、管理和处罚措施,将各项收入全部纳入征收范围,建立健全个人收入双向申报制度和全国统一的纳税人识别号制度,依法做到应收尽收,这些若都能诉诸实际行动,个税改革将会取得更大成效。

消费税:以民生为重

据报道,国家税务总局已经专门针对改革消费税展开研究,或将对消费税的征收范围、税率、征收环节、扣除政策、纳税评估等进行调整。贾康表示,消费税作为调节经济结构的一个重要杠杆,在节能降耗及顶端消费的奢侈品这两方面,消费税改革可以重点发力。消费税与居民消费行为密切相关,目前是仅次于增值税、营业税和企业所得税之后的第四大重要税种。2012年国内消费税实现收入7872.14亿元,同比增长13.5%,占税收总收入的7.8%,上述数据不包括进口环节缴纳的消费税,而且是以烟酒等14个应税消费品为征税对像征收的税收规模。如果将资源性产品和奢侈品消费税纳入,那么税收规模将会大幅度提升。

但记者了解到,与发达国家将消费税设定为价外税的惯例不同,中国现行消费税以价内税的形式存在,由生产企业先行代交,然后再转嫁给下游消费者。与工资单上赫然单列的个人所得税相比,普通民众往往对包含在商品总价中的消费税并不敏感,以至于消费税长期处于“隐形”状态之中,弱化了其经济调节作用的发挥。

“应该把生产环节征收的消费税转移到零售环节,并划给地方,可以成为地方税种,对冲‘营改增’造成的地方减收。”国税总局原副局长、中国税务师协会会长许善达在此前采访中表示,将消费税调整为在零售环节征收是相关改革的必然方向之一。以车辆购置税为例,中国在汽车生产环节已征收消费税,由厂家代为缴纳、包含在车价之中,而车主在购车时还需按照车辆计税价格的10%缴纳车辆购置税。显然,其间有重复征税之嫌,而德国、日本等发达国家普遍遵循“购买低税负,使用高成本”的原则,实现了车辆消费的节能与环保。

除了价税分离,消费税的征税范围及税率结构也需要得到合理化调整。中国现行消费税是在普遍征收增值税的基础上,选择一些针对性消费品征收,主要目的是加强对高档奢侈性消费的征税力度,以税收杠杆调节贫富差距。但当前消费税的税率设计已与民众物质生活诉求结构产生偏差,像偏高的关税与消费税客观上拉大了海内外高档商品价差,将大量“门前消费”推向了海外市场。对此,贾康认为“一些原来被认为带有中高端消费特征的商品在大众化后应该从消费税里加以排除”。他表示,消费税调整的总体原则应该是区别对待,动态调整。

随着“营改增”的大力推进,地方政府主体税源建设非常紧迫。当前我国的消费税是在生产环节课税,且全额为中央税,地方并未共享消费税收入,所以地方政府围绕居民消费行为的投资也就没有动力。而增值税和房地产相关税收却可由地方政府分享,这很容易造成地方政府将投资集中在与自身收入有关的产业和项目上,导致严重的产能过剩,对经济转型造成一定的影响。

有专家指出,如果消费税收益归地方所有,那么就会激励地方政府将投资转向与居民消费有关的行业和领域。比如物业服务、公共医疗和教育等服务领域和行业,以吸引更多的人气来发展消费。如果地方政府加大养老保险、医疗和就业等投资,则从根本上解决了居民不敢消费的后顾之忧,这就是消费税的正激励机制。

社会保障改革需跟上

目前,我国存在机关事业单位与企业职工养老金的双轨制。数据显示,2012年全国企业职工养老金平均1900元,而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍,两者差距明显。有评论称,“双轨制被视为养老制度的最大不公”。

要解决双轨制,其核心是要让两者制度衔接、待遇相近。目前如果一下要“破除”,要么是大幅提高社保养老金,这涉及大幅提高企业缴费水平,在我国社保负担已相当高的情况下,显然并不现实;要么是大幅降低机关事业单位的养老金,这不符合改革要平稳衔接的原则,也不可行。

有学者指出,改革不妨分两步走。第一步是养老制度上的衔接,即机关事业单位建立“基本养老+职业年金”的模式,与企业职工“基本养老+企业年金”的模式互通,大家都在统一的基本养老保险基础上,机关事业单位未来的养老权益通过“职业年金”显性化,而对企业现有的“企业年金”,则提供更多的税收等优惠,鼓励企业大力发展“企业年金”。第二步,在两者待遇逐步接近的基础上,在适当条件下最终水到渠成地合二为一,实现“一轨制”。

此外,我国医疗体制改革实施四年多来,与其它领域改革一样,进入了深水区。虽然数据显示,我国医保覆盖人数大幅增加,中央和地方政府医疗投入也逐步增长,但看病难与看病贵的问题依然严峻,症结到底在哪里,有学者称是政府投入机制的缺陷造成了城市和乡村资源分布不公。

中欧国际工商学院卫生管理与政策研究中心主任蔡江南认为,目前医改的核心矛盾是行政垄断资源和医疗资源社会化之间的矛盾,这个矛盾具体体现是行政垄断了医疗资源,具体表现为是两个层次垄断,一个层次是政府和行政部门垄断了大量的医院,比如公立医院,中国有2/3是属于公立医院,90%病床属于公立医院病床。第二个层次,医院又垄断了所有的医疗资源,比如医生。通过这两层垄断,政府实际控制了主要医疗资源。

所以,他建议“医疗资源应该社会化,政府只做那种社会资源不愿意做,不能做的事,政府管一小部份公立医院,把它变成名副其实的公立医院,大概1/4医院是真正公立医院就可以了,其它医院放给市场,办成非盈利性社会化医院,同时,把医疗资源从目前行政垄断的资源变成社会化资源,这是改革正确道路。”

来源: 经济导报

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