李炜光:预算民主:一道绕不过去的“坎儿”

选择字号:   本文共阅读 2831 次 更新时间:2008-04-10 09:30:48

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李炜光 (进入专栏)  

  

  中国财政部部长谢旭人近日表示,在深化税制改革的同时,中国将进一步深化预算制度改革,强化财政预算管理。他说,深化预算制度改革,包括完善政府收支分类,深化部门预算改革,推进综合预算,扩大绩效考评试点等。可以看到,这位部长先生所谈到的,基本上还是政府“自说自话”,而对强化预算的外部控制,实行预算民主的问题则一如既往地采取了回避的态度。

  预算通常被人们称为“国家的钱袋子”,预算权的归属问题是一个国家所有政治经济事务中的最重要的问题,本质上是人民对政府行为的一种约束。现代国家都不约而同地奉行预算民主的原则,其基本特征是议会对预算实施严格的外部控制。一个政府实行什么样的财政预算制度和如何这样的预算,在很大程度上反映了这是一个什么性质的政府以及它的公共服务水平。

  各国长期探索中形成的理论和实践告诉我们,所谓预算民主,至少应包括以下几种含义:

  第一,是议会而不是政府拥有对预算的控制权。议会依据宪法保留专属于自己的财政预算的立法权力,其他政治主体不得与议会享这种权力,除非议会自己愿意将一些具体和细微的立法问题授权给政府或其他机构,而且这种授权也必须在宪法的框架之内进行。议会之所以首先和必须拥有预算权力,是因为国家必须妥善解决自己与人民之间的财产关系问题,是一国最重要的宪法关系。

  第二,政府的一切财政收支行为必须置于人民及其代议机构的控制、监督之下,这意味着不允许存在任何超然于宪法和法律之上的权力,意味着任何人不得因违反宪法和法律之外的原因而受到法律的制裁,意味着政府(各级)不能随心所欲、为所欲为。这是法治政府和专制政府的界限之所在。预算计划书(报告)可以由政府制订,但必须经过议会的审查、批准。经议会批准的预算就成为具有法律意义的强制性命令,对政府具有约束力,也是政府对于议会的庄严承诺,必须严格执行不殆。预算计划不能随意更动,预算资金不能挪作他用,并随时接受议会的监督。

  第三,人民在民主原则下平等选举代议制机构——议会,以行使制约和监督政府预算的权力;在预算的审批过程中,纳税人及其代表应享有充分的发言权,一人一票,以平等形式行使财政预算的立法权、审查批准权和监督权。

  第四,预算民主对政府有极高的要求,一是向议会提供的预算报告必须数字准确、细致和完整,必须覆盖其全部的公共收支、反映它的全部财政活动。政府所有分支部门的开支无所遗漏,必须全部纳入这个计划中,不允许有预算外的公共收支,不允许有在预算管辖之外的政府财政活动;二是必须清晰地向议会说明而不是对上级首长说明预算计划中每一项开支的理由;三是预算的基本内容和执行过程必须保持高度透明,秘密财政应被禁止。

  政府的财政资源大部分来自于税收,人民有权知道自己缴纳的税款用在了何处,这就是民众对政府在履行职能的过程中产生的信息应该享有的知情权。政府有责任把其在行政管理活动中所产生、所收集的信息对人民公开,及时、全面地向公众提供预算编制过程、政府的财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯。

  人大制度是我国的根本制度,人大是国家最高权力机关,这是宪法明文规定的,可以说,人民代表大会就是我们国家的议会,代表全国人民对政府进行监督控制,因此,以上有关预算民主的内容是适合于我国的。

  但目前我国的人大代表选举制度还需要进一步完善,如人大代表的代表性问题,事实是,他们可以代表官员,因为目前现职的和退休的官员所占比例仍占据人大代表的大部分;他们可以代表各行各业的模范人物、知名人物、歌唱家、艺术家,体育健将,但有一个方面他们却没有代表的资格,这就是中国的亿万纳税人。目前人大代表们还不是由纳税人直接选举出来的,基本靠上级指定。他们或许是“人民代表”,却不能说是纳税人的代表。他们中的许多人也并没有意识到自己需要代表纳税人的利益,对人民关注的有关财政预算的重大事项采取了漠不关心的态度,也就不可避免地使人大对预算的控制监督流于形式。

  中国预算改革已经进行八、九年了,从实践看,收效并不理想。我国的人民代表大会从来没有对预算进行过细致的审查,而且现有的审查一般也是“后续式”的审查,而不是“惩罚式”的审查,对政府官员的制约作用很有限。政府提交给人大的财政报告之简略堪称世界之最,每年三月召开人大时,政府财政预算早已开始执行了近三个月,这种先斩后奏的审批方式已经在我国延续了半个多世纪。

  由于缺乏人大的外部控制,政府每年向人大代表们提供的预算数字不完整,很多重要项目没有列入。一些庞大的公共工程、对外援助、预算外财政的筹集和支出状况,大多由主管部门甚至个别领导人拍板定夺,人大别说审查,甚至无权过问。预算外收入中,每年上万亿的土地出让金,完全没有反映在预算外收入的账面上;国有企业预算也没有列入,使我们无法了解出售国有资产的收入究竟有多少,都到了谁的手里,更无从了解国家分享国有企业股红和利润的情况。相当一部分预算外收入避开了人大监督,成为政府随意征收和支取的对象。这里还没有涉及五花八门的各种摊派和收费,那里面存在的问题恐怕永远弄不清楚了。

  由于缺乏人大的外部控制,多面来,政府年终突击花钱的问题相当严重,“跑步钱进”、“分光吃净”成了预算管理的常态。由于没有预留充足的财政储备,今年年初南方十省区发生冰冻雪灾,高级政府官员疲于奔命,却拿不出足够的钱来应对这一举世瞩目的严重灾害。据媒体报道,灾害现场公共服务的质量很差,应急预案在许多地方形同虚设,令人怀疑它们本来就不曾存在过,当初只是用来应付上级检查的玩意儿。而风雪中老弱妇孺饥寒交迫、苦苦等待的场景,任何人闻之都会感到痛心。

  由于缺乏人大的外部控制,政府也就没有产生改进资源配置效率的压力,因而常年积累的财政机会主义行为变得日益严重。政府行政领域各种非正式制度盛行,腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度,财经纪律已经弱化到了极点。大量政府收支行为游离于预算监督之外,。这就可以理解,为什么审计风暴年年“刮”,违法乱纪一切照旧的局面。

  由于缺乏人大的外部控制,国家财政资源很难充分运用于提高国民福利,而是过多用于滋养政府自己。教育支出占财政支出的比重2006年占12.8%,低于1996年的水平,十年中中下降了5个百分点,与此同时个人承担的教育费却在持续增加。医疗卫生支出中政府承担的部分从前些年最高时的近40%下降到目前的不足20%,个人支出的部分则占到60%左右。据世界银行资料,公共卫生保健支出占GDP的比重,2000年全世界平均为5.4%,我国只有1.9%,而且城乡差异巨大。住房保障,廉租房投资2007年前11个月145亿元,不到全部房地产投资的1%。另一方面,行政事业费支出却成为财政支出中增长最快的部分,2006年行政事业费支出占财政支出的18.7%,预算外部分尚未计入。就以上不完全的数字,已经非常清晰地暴露出现行制度的缺陷了。

  从1993年开始,一些地方政府开始试验零基预算。1994年,中国颁布了第一部《预算法》,近年来又在搞“部门预算”、“国库集中收付”、“政府采购”、“绩效预算”等,但是,这些措施都属于技术层面的试验,改革的重点主要是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算的外部政治控制,从这个意义上说,我国的预算改革至今没有走上“正道”。

  显然,如果不能在中国建立有效的外部管制和监督机制,无论采取任何预算模式都不可能成功:不可能改进资源的配置效率,不可能有效地控制支出,不可能改进财政管理效率,不可能杜绝浪费与腐败,不可能真正体现出政府公共责任,如此,政府就会成为一个独裁和浪费的政府,缺乏责任的政府,人民几十年来创造的财富就会被那些公仆们浪费贪污殆尽。

  预算民主是中国政治体制改革早晚要过渡一道“坎儿”,绕不过去的,如果能意识到这一挑战是不可回避的,那么,尽早进行制度更新就属明智之举。如今“两会”召开在即,想借电视上那个面目可憎的家伙的话发一句问:代表纳税人利益看好国家的“钱袋子”,人民代表们,“您准备好了吗?”

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