徐昕:当代中国的群体性纠纷及其解决

选择字号:   本文共阅读 3493 次 更新时间:2012-07-30 17:40

进入专题: 群体性事件  

徐昕 (进入专栏)  

一、群体性纠纷及其特征

转型中国的群体性纠纷相当突出,一直被官方视为影响社会稳定的重大因素,因而也成为近年来学术研究的热点。[1]群体性纠纷指一方或双方当事人人数众多的纠纷。参照民事诉讼法有关多数人诉讼的规则,十人以人的纠纷可视为群体性纠纷。在群体性纠纷中,规模较大、突发性强、造成一定社会影响、干扰社会正常秩序的一类激烈冲突,即为群体性事件或群体性突发事件。群体性事件往往冲突激烈,形式多样,诸如集会、聚众、游行、示威,集体上访,集体罢课、罢工、罢市,集体围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部位,集体阻断交通,集体械斗甚至集体打、砸、抢、烧、杀等。群体性事件依不同标准,可分为消极与积极,合法与非法,地方性与全国性,政治性、经济性、社会性与复合性,小规模、中等规模、大规模与特大规模等类型,[2]还可分为更详细的具体类型。例如:(1)由某项重大社会政策的出台及实施所引发,或以反对某项政府政策及其实施为诉求的群体性突发事件;(2)涉及民族政策,影响民族团结的群体性突发事件;(3)涉及宗教政策,妨害宗教信仰自由或因异端邪教引发的群体性突发事件;(4)涉及港、澳、台关系,影响国家统一及“一国两制”方针实施的群体性突发事件;(5)涉及国家对外大政方针、影响国家安全和国际关系的群体性突发事件;(6)采用静坐、游行示威、罢工、罢课、罢市、网上签名等特殊动员与对抗方式的群体性突发事件;(7)与境外敌对势力相勾连、受境外敌对势力控制与影响的群体性突发事件。[3]群体性纠纷特别是群体性事件,可谓是促进社会和谐进程中纠纷预防、控制及化解的重点和难点。

当代中国的群体性纠纷,其特征可概括为如下方面:

1.数量日益上升,规模不断扩大。据统计,1993~1999年全国发生群体性事件分别约为8700、10,000、11,000、12,000、17,000、25,000、32,000起,2000年1~9月就突破30,000起。[4]而中国社会科学院发布的《2005年社会蓝皮书》表明,1993年至2003年间,中国100人以上的群体性事件由1万起增加到6万起,参与人数由约73万增加到约307万,年均递增17%。2004年发生群体性事件74,000起,参与者300多万人。[5]应该指出,由于新闻管制的原因,官方对群体性事件能瞒则瞒,尽可能限制相关报道及其传播和讨论,所以官方统计的数字只是现实发生的群体性纠纷的一部分,甚至只是一小部分。

以地方为例,比如,据不完全统计,1996年~1999年四年间辽宁依法妥善处置的群体性治安事件分别为2344、2468、4689、5971起,涉及人数分别为11、13、26、44万多人次。[6]又如吉林,2001年1月至10月发生反映农业和农村问题的群体性突发事件153批次,2701人次;城镇也出现超大规模的跨区域、跨行业联合上访事件,参与人数由几百人到几千人,甚至达上万人,涉及数十个行业的几百家企业,涵盖大部分市、县、区,参加主体既有工人,也有农民、教师、工商业者,还有部分党员干部。[7]再如四川,1999年发生50人以上的群体性事件675起,比上年增加141.9%,参与人数增加156.6%。其中,阻断铁路交通的群体性事件7起,比上年增加4起;阻断公路交通的278起,占41.2%;围堵、冲击党政机关的121起,占17.9%;打砸抢烧及暴力抗拒执法的37起,占5.5%。2000年上半年发生379起,比上年同期增加16.3%。其中50至100人的207起,101至500人的164起,501人以上的8起;参与人数共52,207人;共导致4人死亡、96人受伤,直接经济损失153.61万元。[8]

2.冲突程度激烈,易引发暴力冲突,往往会走向非理性对抗甚至整体对抗,危害日趋严重。例如,近年来公开披露的2000年江西丰城“8•16事件”,[9]江西萍乡“7•4事件”,[10]山东“阳信事件”,[11]吉林某县教师“7•13堵路事件”,[12]2001年吉林舒兰矿工拦截火车事件,[13]2003年山西柳林“5•9事件”,[14]2003年山西太原“10•14堵铁路事件”,[15]2004年重庆万州事件,[16]四川汉源事件,[17]陕西咸阳工人“10•24堵铁路事件”,[18]深圳工人“10•6上街事件”,[19]2005年浙江东阳画水镇“4•10”事件,[20]河北定州绳油村遭袭“6•11事件”,[21]安徽池州“6•26事件”[22]等等。

3.牵涉面越来越广,参与主体多元化,尤其涉及广大底层民众和各类弱势群体。在职和下岗职工、农民、农民工、个体业主、复转军人、教师等各阶层人员往往自发地联合起来,以集体的力量对抗强势一方。就纠纷的相对方而言,群体性纠纷特别是群体性事件的矛头越来越多地指向基层政府和组织,而且往往采取各种“问题化”[23]的手段向基层政府施压,[24]体现了官民矛盾的激化。如2000年江西丰城“8•16事件”;又如,2004年重庆万州事件起因于身份卑微的挑夫被人暴打,因施暴者谎称官员身份而导致民众极端情绪之共振,冲突突然升级并以爆炸性的方式展开,民众所渲泄的是官民之间长期存在的积怨,揭示出中国的社会危机已抵临某种临界点。[25]有学者基于江西农村的研究发现,自20世纪90年代中期以来,影响农村稳定的主要因素已由过去发生在农民之间的群体性事件(械斗),过渡为主要针对基层政府和组织的群体性事件。[26]

4.矛盾错综复杂,原因多种多样,但较多情形与转型时期的政策调整和利益冲突有关。群体性事件一般与群众切身利益相关,而当民众的权益受侵害后,又缺乏适当的利益表达机制和权利救济机制,公力救济的成本过高,耗时较长,程序和法律复杂,实效性不足。[27]正如国外有中国问题专家评论道:“普通的中国民众很少有渠道来表达和解决他们的不满。老百姓在理论上可以向高层政府请愿,但这一官方体系没有效率,一千封请愿书中大约仅有两封得以某些形式的解决。中国的法院和新闻媒体都只能提供极其有限的合法调剂与抚慰。”[28]群体性纠纷的发生地区和行业、反映的问题相对集中。公安部2004年统计显示,[29]劳资关系、[30]农村征地、[31]城市拆迁、[32]企业改制重组、[33]移民安置补偿等问题,是酿成群体性事件的直接原因。[34]而群体性纠纷剧增的深层原因,则在于转型中国不和谐的社会状况——社会利益分配格局严重失衡,社会矛盾错综复杂,社会不公和权力腐败日益突出,各种政治和社会问题频繁发生,以及民众对腐败和官僚主义之风盛行的基层政府的不信任。[35]

5.组织性与突发性。群体性纠纷的引发可能具有组织背景,也可能只是突发事件。前者如应星描述的大河移民上访的故事,村民逐渐形成了“有组织的抗争”。[36]后者则是冲突爆发性升级,数小时至数日内引起数千甚至数万人参与。万州事件就是一起典型的没有组织、没有预谋、没有策划的偶发性突发事件。总体而言,群体性纠纷的组织化程度越来越高,多数群体性事件有组织者,事件的发生经过一定的酝酿和策划过程。例如,一项调研表明,发生在吉林城镇的大规模、超大规模群体性突发事件都有严密的组织,有的成立了相对固定的组织机构如“职监办”(职工监督办公室)、“维权办”、“受害者协会”[37]等,在有领导、有指挥、有统一协调的情况下,公开或半公开地进行活动。其核心成员多是原企业、单位的领导人员或具备一定政治水平的人员,有较强的影响力和号召力。因其有计划有组织,纠纷当事人抱着“不达目的不罢休”的思想,经常重复上访。[38]

6.煽动性和传染性。群体性事件的发生有时因为受人煽动,或者事件发生后有人参与煽动而导致事态进一步升级。2001年3月吉林省五个地区103家国有企业代表因企业改革中有关政策措施的不完善而推举300余名代表的上访事件,2001年7月吉林省舒兰矿务局数万名矿工及家属上访事件,皆有人参与煽动和挑拨。[39]此外,群体性事件还具有传染性。如2002年以来,黑龙江大庆等地发生的大规模群体性事件对全国其他地区产生了示范效应,在东北、华北老工业基地以及化工、煤炭、建筑、军工等多种困难行业中引起了连锁反应,群体性事件接连发生。[40]

7.预防、控制和处置的难度极大。因为群体性纠纷或事件往往交织着多种矛盾和问题,混合了多数人的合理要求与少数人的无理要求,多数人的过激行为与少数人的违法行为。[41]如果处置不当,往往会引发一系列新的、甚至更严重的冲突,而致使事态扩大。[42]同时,由于“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”对于维权确有实效性,以及受民众“唯上唯大”的心理影响,群体性纠纷往往还具有反复性。尽管诉诸法律途径的群体性纠纷数量不断增加,例如,向法院起诉的群体性纠纷数量急剧上升,最高法院的数据表明,集团诉讼和群体性诉讼明显呈上升趋势,2004年审结538,941件,比上年增长9.5%,[43]但总体而言,群体性纠纷特别是群体性事件往往以非理性的形式出现,最终多由当局采取法律外的行政手段加以解决。

二、群体性纠纷解决机制存在的问题

群体性纠纷的后果较为严重,在一定程度上威胁到社会安定、经济发展甚至政治稳定,影响了社会和谐,急需通过适当的方式加以切实治理。但中国现行的纠纷预防、控制和解决机制远远不能适应当前形势发展的要求。其存在的主要问题包括:

1.缺乏系统、有效、多元化的群体性纠纷解决机制

第一,一旦发生群体性纠纷特别是群体性事件,地方党委和政府常常成为纠纷控制和处理的主体。但党政并非解决群体性纠纷的专门机构,对群体性纠纷的处理也没有预先设计的适当、有效的行政机制。这既反映了民众在群体性纠纷解决方面对政府的高度依赖,也体现了政府对社会事务的过度干预和管制。第二,群体性纠纷的法律救济途径还很不健全。第三,代替性纠纷解决机制不够发达,现有的人民调解组织、社区调解机构、仲裁委员会、工会、行业协会等基本无力承担化解群体性纠纷的功能。

2.以党政为中心的行政处理和权利救济机制不完善

由于群体性纠纷往往涉及到党政部门,政策性强,只有党政出面解决才更具实效性,同时由于群体性纠纷直接影响到地方的社会稳定与和谐,故抑制和解决群体性纠纷已纳入各级党政的重要工作及其政绩考核之中,且明确了相应的政治或行政责任,因此,群体性纠纷特别是群体性事件的预防、控制和解决功能实际上主要由地方党政承担。

然而,以党政为中心的行政处理和权利救济机制很不完善。第一,各级党政机关尚未建立系统、完善、有效的群体性纠纷防控和处理机制。第二,对待群体性纠纷的态度不科学,措施不当。各级党政对待群体性纠纷特别是群体性事件,多如临大敌,把处理纠纷等同于应对“战争”,只求快速解决,片面采取高压和严防狠抓的措施,往往不考虑从根本上解决问题,应对策略过于短线。近年来,随着政府态度的逐渐开明,地方政府的应对策略亦开始分化:虽然多数地方还是采取高压措施,通过强制甚至不法手段平息纠纷;也有少数地区简单将纠纷推向法院或听之任之;但值得欣慰的是,还有部分地方能够理性、柔性、宽容、依法处理群体性纠纷,如重庆万州事件、四川汉源事件的平息便体现了这种值得倡导的纠纷处理态度。第三,随着经济体制改革的深入和政府管理体制的滞后,包括纠纷处置能力在内的行政治理能力大大减弱,地方党政的纠纷解决威信也有较大下降。第四,特别自20世纪90年代以来,地方政府常常成为群体性纠纷或事件指向的对象,成为纠纷的一方“当事人”而置于冲突的中心。

3.群体性纠纷的法律救济途径不健全

群体性纠纷的法律救济途径、特别是司法救济机制尚不健全,效用极低。一方面,民众较少利用司法途径解决群体性纠纷。对于冲突激烈、法律关系复杂、法律规范不明确、政策性强、涉及方方面面的群体性纠纷,法院的解决往往心有余而力不足;对于群体性突发事件,法院更是无力应对;即便进入诉讼程序,也不可能实现快速平息纠纷、维护社会稳定这一群体性纠纷处理的首要目标,因为司法过程的性质决定了不可能即时审判,法官不应屈从于情绪,而应坚持程序正义的平等性、对等性、中立性、参与性和自治性;即便群体性纠纷能够通过法律途径解决,也常常会受地方党政的影响或干预;即便法院作出裁判,也很可能难以执行。因此,群体性纠纷的当事人更愿意诉诸党政、人大、公安等法院以外的权力机构,寻求法律途径解决纠纷的当事人不多,提起诉讼的情形更少。

另一方面,法院审理群体性纠纷面临较大困难,也存在尽可能回避的情形。法院可能对群体性纠纷不予受理,或者受理前会先征求地方党政的同意,当然,最常见的做法是将群体性纠纷“拆整为零”,转化为“系列案件”。导致这种状况除上述原因外,还由于:(1)法院可能面临来自地方党政、人大、政协、媒体、社会公众的多重压力或干预;(2)法院拥有的权力和资源有限,难以保持独立和公正,甚至对当事人的某些正当诉求无能为力,难以切实解纷维权,更难以在司法公正的基础上平衡各种错综复杂的社会矛盾,作出令各方满意的裁判,并切实执行;(3)法院担心处理群体性纠纷时,过多的当事人和旁听者在法院内外聚集而引起不必要的秩序维持问题,进而担心“人多势众”给法院审判造成压力,还担心卷入纠纷,成为冲突的中心和群体性纠纷或事件指向的焦点,因为作为行政化体制的一部分,法院也须接受地方党政的考核,若审判引发群体性事件,法院及其领导同样将被实行“一票否决制”;(4)法官考核直接与其审理案件的数量挂钩,处理一宗复杂的群体性纠纷只相当于一起普通的民事案件,故而许多法官将群体性纠纷“拆整为零”。

此外,律师在群体性纠纷解决中的作用受到极大的限制。

4.法律不健全,特别是群体性纠纷的诉讼制度不完善

转型时期的中国,立法远远不能适应社会发展的需求,许多领域存在法律的真空地带。大量群体性纠纷的产生就是因为无法可依,故其多与转型时期的政策调整和利益冲突有关。如劳动争议、物业管理、商品房买卖、房屋拆迁等领域连续多年成为群体性诉讼的多发地带,显然与这些领域法律制度的不健全有关。

群体性纠纷的诉讼制度很不完善,特别是代表人诉讼制度存在一些问题,以致在司法实践中较少被利用。例如:(1)法律有关代表人诉讼的规则过于简单,如管辖等问题无法可依;又如,法院认定未登记的权利人诉讼请求成立,即裁定适用已作出的裁判,但权利人的诉讼请求很可能与原多数人诉讼不一致,此种情形下应如何处理,法律未明确规定。(2)司法机关内部实际存在有关群体性诉讼受理、审判方面的司法政策,但最高法院未发布过统一的司法解释,一些省级法院曾制定“内部文件”,但多未向社会公布,各地政策的不统一也造成代表人诉讼制度适用的不统一。(3)以诉讼标的同一或属于同一种类为诉讼要件,限制了代表人诉讼的提起。如因同一事实造成损害涉及人数众多时,若有人选择以合同关系起诉,有人选择以侵权关系起诉,便无法提起代表人诉讼。(4)公益方面的群体性纠纷与其他群体性纠纷的适用条件相同,导致利用代表人诉讼的激励不足。按照公认的当事人适格理论,若少数人提起涉及公益的多数人诉讼,往往会被法院视为原告不适格;而只是单个人的孤立诉讼,又无法实质性保护公益。(5)诉讼代表人的权限仅相当于委托诉讼代理中的一般代理,变更、放弃诉讼请求或承认对方的诉讼请求,进行和解,须经被代表的当事人同意。这忽视了代表人的当事人身份,致使代表人在诉讼中处分实体权利困难。(6)代表人诉讼的判决效力具有间接扩张性(即未登记的权利人在诉讼时效期间内起诉,法院认定其请求成立的,裁定适用已作出的裁判),从而导致“搭便车”心理的普遍存在,令代提起表人诉讼的激励不足。(7)人数不确定的代表人诉讼,未参加登记的权利人在诉讼时效内提起诉讼的,法院裁定适用已作出的裁判,不得上诉。这不合理,也与二审终审制相抵触。[44]

5.群体性纠纷的预防和控制工作薄弱

对于纠纷的治理而言,预防和控制工作与最终的纠纷解决同样重要,而群体性纠纷防控尤为重要。中国当前的群体性纠纷的防控工作极其薄弱,其原因主要包括:(1)群体性纠纷的预防和控制是一项非常艰巨的工作,难度极大。(2)党政部门更强调群体性纠纷的解决和事端的平息,对纠纷防控的重视程度不够,群体性纠纷的防控机制与解决机制之间衔接不畅,一定程度上削弱了其防控群体性纠纷的能力。(3)纠纷解决的任务主要由法院、仲裁、调解等专门机构承担,党政往往把解决纠纷视为偶然性的工作。当群体性纠纷发生后,党委和政府又往往“下猛药”,采取高压措施,较少考虑纠纷解决的公正性、适当性和彻底性,对纠纷的发生、发展及解决的规律更缺少系统和深入的把握。这样,一方面,纠纷解决的不公正、不适当或不彻底可能引发新的甚至更激烈的冲突;另一方面,群体性纠纷的防控能力也很难提升。(4)法院对纠纷的解决更侧重于片断、局部、法律上的争议解决,不注意对纠纷的原因和源头作透彻的分析,离彻底解决纠纷相对更遥远,更容易“藕断丝连”。(5)转型时期社会各方面普遍不规范,社会不公程度加剧,群体性纠纷的诱因越来越多,需全方位推进制度变革。

三、发展和完善中国特色的群体性纠纷解决机制

群体性纠纷特别是群体性事件是社会冲突的集中体现,其预防、控制和化解可谓维护社会秩序、促进社会和谐的一项重大而紧迫的任务。但中国目前在群体性纠纷的治理方面尚存在诸多问题,需努力发展和完善有中国特色的群体性纠纷预防和解决机制。

1.构建系统、有效、多元化的群体性纠纷解决机制

第一,针对重大的群体性纠纷及事件,建立以地方党政为中心、快速反应的行政处理和权利救济机制。第二,完善群体性纠纷的法律救济途径,促进民众更多地利用法律救济机制理性地解决纠纷。第三,大力发展代替性纠纷解决机制,充分挖掘人民调解、社区调解、仲裁机构、工会、行业协会等机构在群体性纠纷预防和化解方面的功能,也可以考虑针对群体性纠纷的预防、控制和处理设立专门性的ADR。

2.完善以党政为中心的群体性纠纷预防、控制和解决的行政机制

在当前特殊的背景下,群体性纠纷的预防、控制和解决需特别强调行政机制的作用。这不仅是现行政治体制所决定的,也取决于行政机制具有效率高、成本低、反应及时、可能尽快平息冲突、恢复秩序等优点,地方党政对群体性纠纷的防控和解决具有独特的优势。因此,针对群体性纠纷及事件,需建立和完善“党政统一领导、部门各负其责”的行政处理机制,包括矛盾排查机制、信息预警机制、应急处置机制和责任追究机制等。

应当指出,党政对群体性纠纷的处理难免会与法律途径发生冲突,甚至与之相悖,从而不符合法治的要求。因此,以党政为中心的群体性纠纷预防、控制和解决的行政机制,从长远而言并非最佳选择,要尽可能将群体性纠纷的解决引入常规性的法律途径,特别是司法途径上去,应建立和健全行政机制与法律机制相互补充、并日益强调法律机制的群体性纠纷应对策略。

行政机制本身也应尽可能实现规范化和法制化,当前须努力完善群体性事件应急预案,设立专门机构,如综治委(办)或群体性事件应急委员会办公室,[45]负责统一领导、指挥和协调重大群体性事件的应急处置工作。中国目前已建立了初步的应急管理机制,[46]2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》及部分专项应急预案。突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类,群体性突发事件属于社会安全事件。各省级单位的群体性突发事件应急预案也基本完成,[47]许多市、县、区、甚至镇[48]以及政府部门、[49]学校、[50]司法机构[51]等也制定了群体性突发事件的应急预案。国务院2005年6月颁发《国家大规模群体性事件应急预案》,但无法检索到该文件,姑且可参考以《国家大规模群体性事件应急预案》、《吉林省大规模群体性事件应急预案》为依据的《长岭县大规模群体性事件应急预案》。[52]必须强调,预案的制定只是一个开端,要真正及时、有效地处理群体性事件还需要更科学的制度,特别是更有效的执行机制。

3.完善群体性纠纷的法律救济途径,提升法院在群体性纠纷解决中的作用

中国正在大力加强法治建设。从长远而言,应努力完善群体性纠纷的法律救济途径,促进民众更多地利用法律机制理性地解决纠纷,尽可能将群体性纠纷的解决引入法制轨道。

第一,大力促进司法救济机制的利用。例如,赋予法院更大的权力和更多的资源,增强法院对群体性纠纷的处置能力;改变以法官审案数量作为考核标准的制度,提升法院受理群体性纠纷的积极性;地方党政应转变观念,在群体性纠纷的解决中充分配合司法机关,不干预审判,同时司法机关也应注重与地方党政的协调沟通;从长远而言,若要法院担负起化解群体性纠纷的重任,应推进司法改革,提升司法公正,保障司法独立。当然,法院自身若要积极扩大司法权,也不应避重就轻,拒绝受理群体性纠纷。

第二,充分发挥律师在群体性纠纷解决中的专业优势,组织和引导律师、基层法律服务工作者和法律援助人员积极参与群体性纠纷或事件的防控和解决。目前许多地方限制律师参与群体性纠纷,这种做法是极不明智的,因为律师可与当事人商讨和沟通,代表当事人向外界表达诉求和冤屈,作为一道中间屏障,有助于缓和当事人的情绪和不满,抑制冲突升级;律师还可以在冲突各方之间扮演调解人的角色,既代表当事人与有关部门交涉,又可把有关部门的意见反馈给当事人,促进争执各方的对话,发挥协调功能;律师基于专业知识、纠纷解决经验、民间角色以及作为当事人的代理人之身份,相比官方机构更容易获取当事人的信任,其意见更容易为当事人所接纳;律师通过整理争点,整合当事人的诉求,使之趋于合理和统一,有利于减少纠纷解决的难度;律师的参与将引导群体性纠纷及其解决向有序和理性的方向发展,最终令其进入法制的框架内。

4.健全法律体系,完善群体性纠纷的诉讼制度

20世纪80年代以来,中国一直在加强立法,但法律体系仍不健全,需不断加强。就群体性纠纷的解决而言,既要大力发展多元化解决机制,也要努力完善有关的诉讼制度。关于群体性纠纷的诉讼制度之完善,应从两方面着手:

第一,完善现行的代表人诉讼制度,激励这一制度更多地被利用。(1)完善代表人诉讼的程序规则,目前可通过最高法院的司法解释实现规则的统一,进而在《民事诉讼法》的修改中加以详细规定。(2)放宽提起代表人诉讼的诉讼要件,可考虑将诉讼标的同一或同一种类修改为“有共同的事实问题或法律问题”。在涉及公益的代表人诉讼中,若受害人仅提起不作为之诉,则应适当放宽当事人的适格条件。即使一小部分人提起不作为之诉,也应视为全体受害者构成的具有共同利益的集团起诉,并简化诉讼程序,规定不作为之诉的代表人无需取得全体当事人同意,只要所代表的权利人在法院公告期间未声明退出集团、对代表人资格未提出质疑即为适当。(3)诉讼代表人处分实体权利需征求全体当事人同意,会导致程序不经济和诉讼拖延。应赋予代表人实体处分权,并建立制约其滥用处分权的机制,如代表人处分实体权利须经法院审查。(4)明确规定当事人更换诉讼代表人的事由和程序。(5)对于公告期内未登记的权利人在诉讼时效期间起诉的,规定须有正当理由(如确实不知登记权利的公告或虽然知道但因客观原因不能履行登记)方得受理,以激励当事人积极行使诉权。(6)人数不确定的代表人诉讼,未参加登记的权利人在诉讼时效内提起诉讼的,法院裁定适用已作出的裁判,允许上诉。[53]

第二,建立集团诉讼制度。中国的代表人诉讼与美国的集团诉讼区别较大。例如:(1)诉讼标的不同。集团诉讼以权利人在同一法律问题或事实问题上的联系为条件;而代表人诉讼要求诉讼标的相同或属同一种类。(2)代表人的产生不同。代表人诉讼中代表人的产生由当事人推选或由法院与多数人一方商定;而集团诉讼代表人的产生除成员选任外,还可以默示的方式认可其代表地位,某些场合下少数人会在尚无全体共同利益人明示委托的情况下,提起旨在维护全体共同利益人的集团诉讼,只要集团成员未向法院声明退出该集团,判决就对其有拘束力。(3)代表人的权限不同。集团诉讼中代表人处分实体权利无需经全体利害关系人的特别授权;而代表人诉讼中,代表人处分实体权利须经被代表的当事人同意。(4)当事人的确定不同。代表人诉讼,当事人一方人数众多且起诉时仍未确定的,法律规定了不确定人数转为人数确定的登记程序,未登记人员被视为不参加诉讼;而集团诉讼,法院公告期间未明确申请排除于集团外的皆视为参加诉讼。(5)法院裁判的扩张性不同。集团诉讼的判决具有直接扩张性,判决的效力直接及于所有集团成员;而代表人诉讼的判决仅具有间接扩张性,判决的效力原则上仅及于登记的权利人,未登记的权利人可在诉讼时效期间内另行起诉。由上述区别,可以看出集团诉讼的优势,因而引入集团诉讼制度对于群体性纠纷的解决、当事人的权利保障、公益的维护皆具有重要意义。[54]

5.大力加强群体性纠纷的预防和控制工作

(1)尽管群体性纠纷的防控工作难度大,但只能迎难而上,坚持预防为主的工作方针,加强有关工作人员的培训,努力提升政府在群体性纠纷防控方面的能力。信访部门、基层组织及相关社会团体,应认真开展矛盾纠纷排查调处工作,为民众提供必要的法律帮助,及时化解矛盾和不稳定因素。建立和畅通各种利益表达机制,因为不满的表达和情绪的发泄有助于防止冲突升级和减少群体性纠纷的发生。

(2)建立健全群体性事件的预警机制。建立高效、灵敏的情报信息网络,扩大信息收集的范围,增强信息分析的深度和广度,提高信息传送的效率,加强对社会不稳定因素的掌握和研判,逐步形成完善的群体性事件预警机制。对可能发生群体性事件的预警信息,[55]特别是苗头性信息进行全面评估和预测,做到早发现、早报告、早控制、早解决,将事件控制在萌芽阶段,控制在基层,及时采取预警行动,及时消除诱发群体性事件的各种因素。

(3)对于群体性纠纷特别是群体性事件的处置,一方面各部门要相互配合,快速反应,尽快控制事态,对暴力行为或严重扰乱社会治安秩序、危害公共安全的事件,及时、果断采取措施,坚决制止违法犯罪行为;另一方面要以更宽容、克制、柔性、理性和务实的态度应对,对症下药,刚柔并济,注意工作方法和策略,综合运用法律、行政、经济等手段和宣传、协商、调解等方法,慎用警力和强制措施,将社会伤害降到最低,通过新闻媒体、现场广播、印发通告等方式,加强法制宣传和说服教育,积极主动寻求对话并与民众达成谅解,引导其以理性、合法的方式表达诉求和维护权利,防止矛盾激化,促使纠纷得以有效解决。

(4)深入开展新形势下群体性纠纷的调研,客观分析和认识其性质和特征,特别是党政部门和纠纷解决机构须认清群体性纠纷的发生、发展和解决的规律。坚持依法处置,自觉维护法律的权威性和政策的严肃性,注意纠纷解决的公正性、适当性和彻底性,避免纠纷处理而引发新的纠纷。进而,通过纠纷解决实现规则之治,对社会形成积极的引导或示范作用,使社会管理层从中获得启示,并积累相应的经验,实现抑制和防范同类纠纷发生的目标。

(5)在群体性纠纷的发生和处理过程中,媒体及民众(尤其是网络)的作用是双向的。从主要方面来看,信息的及时披露和传播是对群体性纠纷的参与者特别是弱势群体最大的支持,也是对纠纷处理机构施加的压力,可促使其更公正地解决纠纷。官方目前对群体性纠纷特别是群体性事件,多采取消息封锁的策略,这种做法不妥当。另一方面,媒体的非理性报道,以及民众情绪的非理性发泄,也可能影响纠纷的适当处理,给纠纷处理机构施加不适当的压力,甚至煽风点火,激化冲突。应适当引导新闻媒体和社会舆论的导向,倡导其以善意、公正与平和的态度对待群体性纠纷,减少恶意炒作,避免冲突激化,促进纠纷的和平解决。

(6)从源头上切实减少群体性纠纷的发生,特别是因转型时期政策调整和利益冲突而导致的群体性纠纷。需强调如下几点:第一,坚持科学发展观,正确处理改革、发展、稳定的关系,进一步深化经济和社会体制改革,大力提高就业率。第二,推进行政及政治体制改革,提升政府的社会治理能力、危机处理能力和公信力,更严厉地打击腐败,进一步加强党风廉政建设,缓和民众与政府间的矛盾;推进基层民主政治建设,拓宽政治参与的渠道,增强广大公民的民主与法律意识,建立健全各类群体特别是弱势群体的利益表达机制。第三,努力平衡社会利益,建立和健全公平合理的利益分配机制、有效的社会利益协调机制和补偿机制,正确运用政策和法律手段缓解利益矛盾,缩小贫富差距,更多地关注弱势群体,建立健全社会保障体系,让民众食有所依、老有所养、病有所医,矫正日益加深的社会不公。第四,从长远而言,“发展是硬道理”,只有经济和社会的充分和协调发展,才能从根本上减少转型时期群体性纠纷的发生。

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