一、政府控制：社会秩序获得的可靠方式
对于一个国家的存在与发展来说，社会秩序的重要意义是一个无需证明的问题。但是，社会秩序如何获得，却有着不同的方式。其中，政府通过其所垄断的绝大多数社会资源来实现对社会的全面而严密的控制，是获得社会秩序的一种方式。这种方式无论在历史上还是在现实中，都一直被掌握政权者视做最为有效的方式。很多学者把这种方式称为强国家弱社会的结构形态。实际上，所谓强国家弱社会的说法并不准确。在某种意义上正因为国家是虚弱的、不具有普遍的合法性才选择这种方式。而且，这种社会秩序的供给方式在对社会秩序的暂时性强化过程中给整个国家带来了无尽的消极影响。具体地说，它抑制了社会发展活力，造成了社会发展和社会秩序二者不可兼得的局面，而这种局面的进一步发展就是一个社会的全面失序和动荡。也就是说，这种方式是以政府对所有社会力量的排除为特征的。排除的方式有两种，一种是关闭公众进入政治的通道，另一种是取消公众的经济参与要求。这是公共权力针对于公众的异化，这种异化必然影响到政府公共政策的制定，使不受限制的官僚机构只对自己负责，以至于政府可以任意推行一种自我扩张的政策。
当然，政府掌握的公共权力可以成为获得社会秩序的强制性力量。随着政治进化到今天，公共权力运行机制的严密设计已经使公共权力的强制力无孔不入，它可以深入到社会的每一个角落，实施对社会的有效控制。但是，公共权力的强制力实际上是以暴力或威胁使用暴力为基础的，这种强制力并不是真实的政府合法性的基础，在强制力所实现的权力客体的服从中所获得的是一种被迫的服从，是出于对后果的恐惧而非是利己的需要的服从。而人是有着种种欲望、多样情感和思维判断能力的高级动物，人的这种特性决定了人不能长期地忍受这种强迫关系，如果公共权力主体不能在最低限度内满足社会部分成员的最低要求的话，势必造成权力客体在心理上的挫折感，从而也就不能保持对这种权力关系的长期认同。这样一来，就会在权力客体中不断积累起一种针对权力主体的反叛“怨气”。
近代以来，人们越来越崇尚法律制度化的社会秩序供给，即把原来政府的强制力用法律制度固定下来和体现在强制力行使的程序之中。的确，法律制度是近代政治文明的重要成就，它在控制社会冲突和提供社会秩序方面发挥着无可比拟的作用。正如美国法学家庞德所指出的，法律制度的作用在于“尽其可能保护所有社会利益，并维持这些利益之间的、与保护所有利益相一致的某种平衡或协调。”[1]针对政府外的社会冲突，法律制度提供了统一的行使强制力的程序和标准，从而使一个社会获得普遍的法律秩序成为可能。为了保证法律的原则和程序得到执行，近代以来的所有国家都建立起了相应的组织机构，通过这些组织机构，“维护法律规范的责任和权利”[2]，从而实现对社会的有效控制并获得相对稳定的社会秩序。从利益整合的角度看，法律制度提供了利益最大化的秩序稳定性，它为经济过程提供了一个互惠的合作环境；同时又制约着不同利益实体在追求差异极大的目标中不致出现俱受伤害的公然冲突。可见，法律制度提供了这样一个空间，使无数个体利益冲突得到折衷和混合于其中，每一个有着特殊利益要求的个体都可以在这个空间的范围内从事着自身的自由选择活动，外在的强制性规范又对这种选择有着约束的作用。但是，法律制度可以规范人们的行为却不能规范人的道德观念。最为重要的是我们在实践中发现，法律制度在制止政府自身中存在的某些破坏社会秩序稳定的因素方面总是表现得不尽如人意。比如，政府中的公职人员即使是严格地按照法律制度的规范行事，也会沾染上严重的官僚主义；通过法律手段对政府官员腐败的惩罚和通过制度化的措施实施的对滥用权力的制约都因腐败问题的恶化而难以奏效。因此，我认为当前我们社会中各种各样的社会冲突的根源主要来自于政府内的腐败问题，这当然与法律制度不健全有关，但更主要是由行政人员道德缺位而引发的。
在现代化的进程中，即在市场经济不断发展的条件下，社会利益的分化和多元化引发了社会构成因素的多元化，出现了多元的利益群体，具体表现在各类社团组织的产生和中介组织的迅速发展上。由于这个原因，当代社会出现了以中介组织的形式或通过中介组织而进行的社会自治或自我管理。这是一种来自于社会自身的社会秩序保证力量，并成为日益受到人们广泛关注的社会秩序供给途径。从中介组织的发展来看，它的确是一个源于社会自身的制约机制。相对于政府，中介组织的发展可以成为对公共权力的一支约束力量。作为相对独立的社群组织和利益集团，它能够通过政治运作的途径对政府任何不当用权的行为施加压力，而且也是各种来自于社会的意见的表达途径。但是，中介组织的作用是有限的，而且如何保证中介组织发挥正向的作用而不是负向的作用，还有一个对中介组织的规范和管理的问题。如果政府不能在法律、政策的框架下实现对中介组织的控制和管理，那么中介组织不仅不会成为健全社会秩序的积极力量，反而会成为破坏社会秩序的消极力量，成为组织化了的专门钻法律制度空子的甚至违法犯罪的专家集团。
最诱人的社会秩序供给设想是通过社会的发展来获得社会秩序，即在现代化的过程中解决一切既存的问题，把一切破坏社会秩序的因素消解在发展的进程中。这无疑是一个合乎人类进化理念的设想。现代化必然包含着国家及民族的富强，但富强绝不是现代化的基本目标，现代化首先应当是对一种新的文明秩序的追寻，其中包含着不断走向完善的社会秩序供给。也就是说，现代化是在继承人类全部文明成就基础上的一个全新的创造。应当承认，启蒙运动所标举的自由、平等、民主、博爱等价值是有着“普世”意义的，但是启蒙运动所建立起来的理想原则并不是人类的终极文明形态。中国的现代化应当包含着在经济、政治、文化等各个方面的现代化过程中自觉地调整并扩大现代化的“目标视域”的努力。所以，不加批判地照搬西方现代文明的模式是不可取的。我们需要学习和模仿，但这种学习和模仿应当是有选择性的。
二、社会公平：社会秩序获得的基本标准
任何一个社会的正常运转，都要求有一定的方向和秩序，这就要求有社会控制。在现代社会，以提供社会秩序为目的的社会控制可以有三重途径：基于法律制度的控制，基于权力运行机制的控制和基于道德习俗等力量的控制。基于法律制度的控制是结构性控制，基于权力的控制主要应当是目标导向的控制，而基于道德习俗的控制则是具有整体性的控制。如果说基于法律制度的控制与基于权力的控制是相互作用和相辅相成的话，那么它们的结合点和总体性的获得都在于道德习俗力量的介入。因为，道德原则总是建立在人们相互关系的价值判断之上的，只要道德原则和规范现实地存在着并在实践中发挥其应有的作用，它就是整合法律制度与权力关系以及使它们在动态的运行中发挥良好作用的最好的力量。一个社会共同体的道德目标的基本精神就是公平和正义。特别是公平，是人们历来所追求的目标。无论是早期农民起义提出的“等贵贱，均贫富”的主张，还是后来资本主义启蒙时代所倡导的“天赋人权”论，以及当代学者罗尔斯所提出的“作为公平的正义”，都把公平的均衡视为社会的首要价值。从公平的价值形态上看，公平所反映的是人与人之间的关系，它以规范和原则的形式规定人们活动的范围、方式，使其与相应的责任与义务联系起来，从而保持某种“应然”的秩序。也就是说，公平的直接目的就是保持社会的稳定和秩序。因此，实现公平正义，那怕是最低限度的公平正义，也就成为政府能够提供社会秩序的基本标准。
任何一个社会，在谋求稳定的社会秩序的过程中，都需要依赖于这个社会所广泛认同的公平正义原则的实现，只有在相对的公平得到实现的前提下，社会才能避免动乱，居民才能安居乐业。现代社会也是这样，社会公平的实现能够使市场竞争得以在安定的社会环境中进行，从而间接地促进效率和推动社会的发展。没有一定的社会公平，要想持久地维持社会秩序的稳定是不可能的，而在一个秩序混乱、社会动荡的国家里，是不可能促进效率提高的。相反，财富占有的不公平、收入分配均衡机制的失灵等等，必然导致一些不利于社会安定的结果。
社会的公平正义需要有着制度化的基础，但是，公平正义作为道德范畴，它的实现所依据的最直接的力量是政府。在任何时代任何国家，都是直接通过政府来维护和实现社会公平正义原则的。特别是在一个社会变动和急速发展的时期，政府更是不可缺少的社会整合力量。在一般情况下，社会秩序的获得是可以在政治、经济、文化等多种社会因素平衡互动中实现的，社会自身包含着自我整合力量。但是，在社会急速发展的情况下，就会出现社会各种因素发展的不平衡，并会打破旧的平衡，以致社会在从旧的平衡到新的平衡的转变过程中处于暂时的失衡期。在这一时期，社会整合力大为减弱。正如法国社会学家杜尔凯姆所指出：只要这种失控的社会动力没有达到新的平衡，这段时期各种价值观都无一定，规则标准也无从谈起，可能与不可能之间的界限模糊不清。由此人们很难区分什么是公正的，什么是不公正的；什么是合情合理的要求，什么是非分之想。由此人们的欲望便失去了约束[3].当社会处于这种情况的时候，人们会普遍感受到自己处于一个极不确定的环境中，他对自己行为的预期效益以及他按照传统的观念而应当获得的利益都失去了保障，因而他会表现出强烈的急功近利的心态，会通过其行为的短期化来追逐短期利益的实现。在公共领域中就表现为贪污腐败；在私人领域中就表现为种种越轨行为；在政治领域中存在着把权力作为个人利益实现的工具，认为有权不用则过期作废；在经济领域，则主张一切向钱看，认为金钱高于一切，手段为金钱服务，竞争可以不择手段，不顾道德、法律，不计后果；在文化领域，主张什么有利可图，就生产什么作品，不计社会效果；在道德领域，主张个人至上，认为人的本性是自私的，人不为己，天诛地灭；在生活领域，主张享受人生，认为醉生梦死、吸毒、嫖娼、赌博是个人生活，不容他人干预；在人际关系领域，认为没有关系办不成事，主张广结关系网，相互利用，把请客、送礼、行贿作为有效的交换手段，等等。而这样一来，又进一步加剧了社会的失序，甚至会导致社会的动荡不安。这个时候，非常需要政府来充当社会公平正义维护者的角色。应当说，在公共利益与私人利益发生分化的现代社会中，政府是应当也能够成为社会公平的最重要的维护者。或者说，政府之所以能够承担这种角色，是因为它是以社会公共利益的代表者的身份而存在的。如果不是这样，当政府成为市场经济中的一个直接的参与者、一个积极的活动者，成为一个与企业没有什么两样的利益主体的时候，社会就无所谓公平和正义可言了。所以说，当一个社会普遍存在着有法不依、违法不究、有令不行、有禁不止等现象的时候，这些现象必然是由于政府中的一些原因造成的，是由于政府中的某些行政人员带头破坏了社会公平和正义的原则。
由于公平是获得社会和谐与稳定的重要手段，而且建立在公平原则上的公共行政能够通过制度化的规范把人们引向秩序化状态，所以，能否在公共行政实践中严格恪守并捍卫公平原则，是衡量当代政府公共性程度的一个重要尺度。一般来说，在现代社会，公平正义的否定形式不再具有或很少具有法律和制度的根据，人们之间的不平等主要根源于道德。正是在这一点上，与传统社会是不同的。我们知道，在封建社会的历史阶段中，由于过高地强调了道德的基础作用，排斥了法律制度的功能，片面地走向了社会秩序的内在化追求，即在社会普遍的伦理精神和道德价值中去发现社会和谐的机制、建立体现了共同价值的道德合理性的伦理化政治结构。像中国即是从政统和道统出发，追求一种以人们相互依赖为基础，以服从皇权、恪守义务为核心的道德化的秩序模式；生活在君主政治下的欧洲各国也注重培养品德，并把公共利益置于个人权益之上，以便从道德上维持各安其位的等级秩序。但是，这种等级秩序实际上是一个维护社会中的不公正和不平等的秩序。近代社会发展的主要成就就在于确立了私人领域中的契约关系，政府作为公共领域的主体，作为公共权力的持有者，它的职能就在于保护私人领域中的自由的契约关系，保护平等竞争和机会均等，保障经济主体的积极性、创造性的发挥。但是，在现实中我们所看到的，往往是个别行政人员在执行法律和在制度框架下活动的时候，由于其道德价值的缺位而造成了不平等。特别是政府掌握着社会资源的配置权，行政人员有可能在资源配置的过程中制造不平等。
三、道德整合：社会秩序获得的根本出路
道德与社会秩序之间是一种互动的过程，一方面道德有赖于体现了公平与正义的社会秩序的支撑；另一方面，道德又是公平与正义的社会秩序的前提，特别是当政府实现了道德化，公平正义的社会秩序也就自然而然地出现了。因为，政府不是脱离社会环境而孤立存在的，政府自身的秩序也同样离不开一个国家的整个政治系统内部要素的相应协变以及整个社会的支持和强化。如果政府在强调社会秩序和稳定的过程中，不是对社会秩序和稳定的性质进行考虑的话，仅仅依靠压制、剥夺公民基本自由权利来强化原有的社会秩序，就包含着引致民怨沸腾进而使原有政治系统陷于更为被动不利的境地的可能性，而没有社会基础的认可和支持的政治系统是不可能长久地维持社会秩序和稳定的。
当前，在我国存在着大量的不利于社会秩序安定的因素。近几年来，社会冲突表现得越来越频繁，而且在范围上有着不断扩大的趋势。从理论上说，控制这些社会冲突从而获得社会秩序可以有这样几条途径：第一，把发生在冲突主体间的各种社会冲突控制在有限的范围内，保证其不会扩散为大规模大范围的冲突；第二，通过全社会范围内道德意识的提高而使社会成员远离冲突；第三，建立健全个人和社会利益要求的表达机制，使每一项冲突具体化为个案和属于制度结构中的一些具有个性特征的冲突，使各类冲突之间不具有共性。因为，冲突如果能够在一定的制度框架内有序地进行的话，那么冲突本身也就构成一种秩序的力量。当前我们控制社会冲突的方式主要是第一种，这是以政府掌握的公共权力的强制力来实现的，但这种选择不是长久性的最佳选择。当然，我们可以通过进一步的政治改革来做出第三种控制社会冲突方式的选择，即建立健全个人以及社会的利益要求表达机制，化解利益要求演化为社会冲突的可能性。这种方式是西方社会广泛使用的最成功的方式，也是目前一切理论设计所能提供的最为直接的控制社会冲突的途径。但是，最为根本的社会冲突控制方式是实现社会的道德整合，特别是通过政府的道德化来消解社会冲突。如果政府能够真正成为社会公平和正义实现的主体，就必然会带动整个社会道德水平的大幅度提升，就会实现对整个社会的道德整合，并获得稳定的社会秩序。
一切道德都是社会的，因为任何一项道德规范一经形成，就必然带有某种超越个体意志的必然性。只要道德规范是从社会客观存在中、从符合社会需要的社会关系中概括出来，而非道德家人为地杜撰出来的，那么，这种道德规范就具有客观的历史必然性。这种必然性在康德那里以“道德律”来界说，在中国古代思想家那里则以“天道”与“人道”统一来体现，而基本意蕴都在于强调道德具有社会整合的性质和功能。当然，个人如果能够在其行为中通过自觉地遵守道德规范，再到自为地合乎道德规范，他就可以超越道德规范，而成为“从心所欲”的有道德的自由主体。但是，这是一个目标设定，是一种理想状态。在现实中，我们所注重的是道德在社会秩序获得中的价值。
道德是从社会集体生活和社会理想中产生的，所以道德必然要为社会集体利益服务。就社会利益而言，最大的社会利益就是社会稳定的秩序，因此道德的功能就在于它对社会所实现的整合。如果道德不是为了社会整合而存在，社会集体生活也不会产生这种道德。同样，如果没有普遍化的道德规范，社会不可能达到整合，只有当社会的各部分、各成员之间达到和谐发展，成为有着共同利益和共同兴趣的道德联合体，社会才能生存和发展，才会达到整合。但是，在我们所生活的社会中却存在着严重的道德价值因素缺失的问题，自从20世纪80年代以来，无论是学术理论界还是大众传媒，关于所谓道德滑坡的呼声一直是不绝于耳的。有人甚至把腐败与社会环境联系起来，认为是整个社会环境道德价值缺失和非理性化造成了腐败的泛滥。但是，正是个别行政人员利用手中所拥有的公共权力去谋取私利才造成了道德价值因素的缺失，正是存在于政府中的严重的腐败问题才诱发了各种各样的社会冲突。所以，在当前，我们控制社会冲突的首选方案也就是加强对行政人员的控制，特别是在法律制度框架基本确定之后，加强对行政人员的道德控制。
面对腐败，人们往往在法律的惩罚中获得快意。但是，法律的惩罚实际上是从“罪—赎”观念中发展出来的，是一种形式化的强行赎罪方式。它并不能从根本上制止腐败，并不能真正从源头上消除导致社会冲突的因素。所以，我们认为，在法律惩罚的基础上还应当有着道德的惩罚，即通过一种让人只有在自新中才能获得重新做人的机会的手段来实现对腐败的遏制。
法律对道德的影响是通过人的道德行为的中介而发生作用的。当一个人的不道德观念外化为某种具体行为，而这种行为又为法律所禁止时，法律就发挥了它的强制性道德规范作用。可见，法律与道德有着密切的联系，而这种联系及其互动的过程，正是社会秩序的保证。但是，法律与道德的互动作为社会整合机制以政府具体地执行这种整合为前提的，需要由政府来贯彻法律的原则、维护制度的框架和推动社会道德水平的广泛提升。在政府存在着严重的腐败问题，使法律原则得不到贯彻、制度框架扭曲变形、整个社会的道德滑坡的情况下，由政府来供给社会秩序是不可能的，相反，恰恰是政府成了破坏社会秩序的恶的力量。一般说来，在政治文明得到充分发展的情况下，政府的权威不是首先来自于暴力，而是首先来自于政府的公正、廉洁和高效。当政府中出现了严重腐败的时候，它已经不能提供社会公平和正义了，所以它在社会秩序供给方面除了暴力之外已经无可选择。而暴力不仅不能增强政府的权威，反而会削弱政府的权威。一旦政府失去了权威，那么社会秩序的普遍混乱就是一个必然结果。所以，政府的道德化是一条根本出路，政府只有彻底摆脱了腐败问题的困扰，才能够真正地贯彻法律的原则和维护制度的规范，才能带动整个社会的道德提升，充分实现社会秩序的道德整合。
【参考文献】
[1]博登海默。法理学——法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987.141-142.
[2]霍贝尔。初民的法律——法的动态比较研究[M].北京：中国社会科学出版社，1993.369.
[3]杜尔凯姆：自杀论[M].杭州：浙江人民出版社，1988.212.
