赵树凯:上访事件和信访体系

——关于农民进京上访问题的调查分析
选择字号:   本文共阅读 3091 次 更新时间:2010-06-23 12:54:32

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赵树凯 (进入专栏)  

  

  农民上访是乡村社会诸多矛盾的集中反映,在一些地方已经成为基层工作的突出难题。本文试图通过对于184起上访个案的分析,探讨农民上访的内部规律和化解乡村冲突的思路。初步看法是:上访现象中有一些值得注意的问题,信访工作体系似应进行适当调整。

  

  我们曾经专门分析过农民日报收到的196封农民上访信,如果说,写信还是农民表达诉求的温和形式,那么,亲自进京上访则具有了更多的行动性,对于城乡稳定都有直接刺激。为了深化这项研究,1999年下半年开始我们对进京上访农民进行了一次专门调查。主要方法:(1)跟踪查阅并统计了农民日报社群工部 1998年和1999年两年的上访登记记录;(2)研究人员专门到报社接待上访农民并进行深度访谈。在1个月的时间里,共访谈上访农民15批(30人次),根据录音整理出个案报告15篇。

  

  一、上访者:精英式人物开始突现

  

  (一)、人口特征:上访者是一个以男性居多、中年人居多的农民群体。

  

  在报社的上访登记中,1998年和1999年共184次上访,其中1998年91次,1999年93次。考虑到有一部分上访没有登记,实际上访次数会更多。

  

  从性别看,男性150次,女性23次,还有11次未注明性别。在我们直接访谈的15起上访中,男性 14次,女性1次。

  

  从年龄看,35岁至60岁的中年农民居多。上访登记中,这一年龄段的上访者有125次,占总数的67.9%。最大年龄者73岁,最小年龄者24岁。在我们接待的上访者中,最大年龄62岁,最小年龄26岁,平均年龄48岁。

  

  (二)规模变化:与上年同期比较,1999年上半年大量增加而下半年显著减少。

  

  从登记来看,年度间的变化不明显,都是90余次。但是,年度内的分布却有显著差别。1998年1月至7月记录上访32次,8月至12月59 次,1999年1月至7月记录上访65次,是1998年同期的两倍。但1999年8月至12月的上访记录次数锐减,只有28次,是1998年同期的一半。这种变化并不是常态,访谈发现,1999年下半年整肃法轮功和50周年大庆,北京和各地都加强了对于上访人员的控制,抑制了上访人员的增加。

  

  在访谈的15起上访中,初次进京者10起,再次或第三次进京者有5起。

  

  (三)区域分布:上访者的来源地范围很广。

  

  在184次记录中,除5次未注明来访人地址外,其余179次涉及全国25个省、自治区和直辖市。其中河南省36次,河北34次,山东17次、黑龙江 11次,四川9次、湖北9次、安徽8次、吉林、内蒙古和山西省各6次,重庆、辽宁和江苏各5次,其他省分别是1至4次不等,海南、西藏、上海、广西等没有。上访人次的差别显然与地理距离有关,但其他因素同时存在

  

  (四)职业构成:普通农民是上访者主体

  

  上访者的社会身份绝大多数是农民,但具体职业不尽相同。从我们的直接访谈看,15起上访的30人中,普通农民20人、乡村教师1人、林地承包者1人、乡村医生2人、个体从业人员4人、村民组长1人,乡镇企业工人1人。从文化程度来看,15名主述人当中,中专学历1人、高中学历3人、初中学历10人、小学1人。

  

  (五)上访者的个人表现:精英化趋向值得注意。

  

  在15起上访农民者中,我们与每起上访者都有两个小时以上的个别交谈,其中有一部分还一起就餐。从这些上访者在访谈交流过程中的个人表现来看,大体可分为三类:

  

  第一类在数量上约占半数,可以称为“理性型”。基本特点是:为上访准备了一定的书面材料;有比较清楚的叙事能力,能够完整有序地反映问题;对于相关的政策法律有初步了解,能为自己找一定的法律政策依据;态度自信但并不强硬。

  

  第二类在数量上是少数,可以称为“感觉型”。基本特点是:一般没有为上访专门准备材料;感觉到事情不合理,但又缺乏明确的政策法律依据,上访行为本身带有某种咨询性质。有的直接说“就是因为不懂法才上访”。

  

  第三类在数量上是少数,约占三分之一,可以称为“精英型”。基本表现是:一般有过上访经历,对于信访路径比较熟悉;表述问题头头是道,有条有理;能熟练地援引法律政策,甚至轻松地向接待者背出政策法规的部分原文。他们对于相关政策法律的熟悉程度往往令人吃惊。在态度上,高度自信而且立场强硬,有的很富有鼓动性。

  

  访谈过程中我们形成的突出感受是,近年来上访事件的增多,上访经历的复杂,上访过程的漫长,正在磨练出一些善于表达部分农民利益的“上访能人”,这可以说是另一种乡村精英。这些人不同于旧社会那些喊冤叫屈的“告状者”,也迥异于改革初期那些为冤假错案平反而上访者。第一,他们的上访多数不仅仅为自己的某种冤情,而是往往代表着一个数量的村民,得到了特定人群的支持;第二,他们对于相关的政策法律有比较好的理解把握,有些人甚至有一定的现代政治知识;第三,他们在村民中具有相当强的动员能力,是冲突过程中基层政府的主要谈判对手。有不少人来北京上访前曾经组织策划过较大规模的集体行动,如河南农民李进才曾组织400多名村民到地委上访,吉林农民江宪文曾组织了200多村民到省城上访。话语中,他们虽然常常会感叹自己力量微弱,但同时又强硬地认为公理在自己方面,因此,当正常的上访失败时,不讳言将进行更有力量的努力……

  

  一些地方官员经常说某人是“上访油子”、“痞子”等。现在看来,对于这些人做何道德评价并不重要,重要的是他们在乡村中有什么样的策动能力。不论这些上访精英的个人品行如何,或者在上访过程中是否怀有个人目的,但作为上访代表而言,他们不仅有见识,能看到部分农民的共同利益所在,而且有魄力,能够将这种分散的共同利益实现某种组织化的表达,因此,他们被相当一部分农民推举为代言人。当这些人与一定范围内的公众利益、集体力量相结合时,在乡村社会中的影响力是需要关注的。所以,探寻乡村冲突的化解机制,需要重视对于这类人物的观察分析。

  

  二、上访诉求:群体性的利益表达

  

  (一)主要诉求内容

  

  农民上访反映的问题涉及农村生活的很多方面,多数事件具有综合性,如负担问题直接连着土地问题甚至腐败问题。根据直接引发冲突的“事由”加以简单分类,大致如下:

  

  1、农民负担问题(63次)。其中:反映乱摊派滥收费52次;农业税不据实征收2次;公粮收购中打白条、压级压价、暴力征粮等问题7次;电费问题2 次。

  

  2、土地问题(51次)。其中:地方政府违法征地,村干部将款项挥霍,对于农民补偿不合理,19次;土地利用不合理16次,如耕地非法变为宅基地,工业造成耕地污染,水土流失严重等;土地承包问题11次,主要是农民承包的耕地、林地权益被侵犯;还有5次记录只注明“土地问题”,具体内容不详。

  

  3、乡村干部贪污腐败以权谋私问题(24次)

  

  4、村级选举违法问题(4次)

  

  5、农村教育问题(4次)。如村小学失修无人管、乡村教师工资被拖欠等。

  

  6、打击报复问题(30次)。包括干部利用权势对上访人进行人身伤害、非法关押等。在我们的15起个案访谈中,有12起上访人提到受到不同程度的打击报复。

  

  7、政法部门问题(12次)。主要是反映地方司法部门徇私枉法或判决不公,如吉林省杨淑涛反映其子被人杀害,公安部门要求受害人家属“私了”。

  

  8其它问题(6次)。如反映县种子公司出售假种子、乡镇机构精简清退退人员不合理、村里五保户没饭吃等。

  

  (二)上访组织形态

  

  从上访代表的利益背景来看,大致分为三种情况:

  

  第一:为单个人或单个家庭的利益来上访,称“个体型上访”。个体型上访采取的形式主要就是单个人上访。上访人就是利益直接受到侵害的人,如反映本人的离婚问题、反映家人被村主任打伤、反映村里随意撕毁与自己的土地承包合同等。

  

  第二。为某个群体的共同利益上访,上访者称代表若干村民,所提交的上访材料有若干村民签名甚至指印,我们称之为“代表型上访”。这里的群体是个不确定的范围,指有着共同利益而且这一利益受到相同侵害的部分村民,有的是几乎一个村民组,有的是几十个承包户,有的是几十户耕地被征用的农户,有的是一个行政村中的部分农户,也有的是一个有着共同利益的特殊群体,如河北邱县的一个现役军人母亲上访,代表70多户现役军人家属反映乡政府扣发两年的优抚金。

  

  在我们直接接待的15次上访者中,有2次是个体型上访,13次是代表型上访。代表型上访的重要特点是,上访者一般都是结伴而来,多数情况下是两至五人。报社的上访接待记录一般只登记主诉人,因此无法统计每起上访者的具体人数。据群众工作部的负责人说,在上访者中,大概有三分之二为两个人以上。

  

  第三、有共同利益诉求的若干农民一起参与上访或者大部分参与上访,这种上访既有利益的集体性,又有行动的集体性,突出特点是以行动的规模化来显示诉求的强烈,我们称为“集体型上访”。这与通常基层政府部门所说的“集体上访”概念有所不同,后者不论上访人背后的利益群体有多大,只要上访人数达到5人,即定为“集体上访。”在我们接待的13起代表型上访中,最多人数是5人,均不属于我们定义的集体型上访。但是,有8起在来京上访前发生过集体型上访,规模从 60人左右到400人左右不等,其中:集体上访到乡县一级的有4起,上访到地(市)一级的2起,上访到省一级的2起。

  

  三、上访行动:一个理性的诉求过程

  

  在直接访谈中,我们没有发现在言语语行为上有“滋事”倾向甚至无理取闹的上访者。听报社接待人员介绍,他们曾遇到过个别蛮不讲理或者精神上似乎有点怪异的人。绝大多数上访农民在表现上都是平和、理智的,访谈人员可以比较容易地进行交流对话。因为我们能很耐心地倾听,上访者都表现出欣慰和感激,反映从来没有那个部门的工作人员这么认真地听他们讲话。

  

  (一)上访者怎样来到北京

  

  1、绝大多数是经过逐级上访来到北京的。我们访谈的上访者,只有一例从乡镇直接到北京来上访,他说不知道“不能越级上访”的规定。其余14起都是先到乡镇、到县市、到省一级一级逐级上访的。

  

  2、上访的费用筹集。代表型上访的费用有两种方式:一种是上访代表自己承担,这是少数情况。河北农民康树元说:“村民们信得过我,就让我来替大家上访,还要凑钱给我,我不要。我自己能负担得起。”辽宁农民李启阳说:“这些年我搞韩国小食品生意,赚的钱我都用来上访了”。一种是共同共同集资。集资又有两种形式:其一是均摊,支持上访者农户负担的费用相同,如每户五十元;其二是自愿出资,每户数额不限,三十五十不等。

  

  3、上访农民都准备了若干份上访材料,这些材料送到各个部门单位,包括控告信、村民签名、相关的证明材料等。

  

  4、上访农民了解法规政策的途径主要有:?通过电视等新闻媒体。?自己买书看。一位上访者称为了上访买过300多部法律书,另一位还给我们看了他刚刚买的《土地法释义》。?亲威朋友以及热心人提供。山西农民郑金和说“我这些文件(指《村民委员会组织法》《山西省村民委员会选举规程》)是从当干部的朋友那儿要的。”

  

  (二)上访者在北京

  

  1、上访农民在北京一般都去过三个以上的中央部门或者新闻单位。他们往往是把自己知道的有关部门都跑遍。

  

  2、上访者的北京生活。主要有四种形式:?住每天10-20元的便宜旅馆;?借住在亲威或朋友家;?借住在来京打工的老乡处;?靠打工、捡破烂等维持生活,居无定所,上访在某种程度上成为一种生活方式,但又不同于以就业为目的的外出农民。

  

  (三)进京上访后的心理准备

  

  几乎对于所有的上访人来说,都面临一个问题:这次来京上访后,如果问题仍然不能得到解决,他们会怎么办。这也是我们向他们正面提出并讨论的问题。从十几位上访者的回答看,有四种选择:

  

  第一、继续上访。辽宁的李启阳说:“我是铁了心要上访的。这问题一天不解决我就一天不安歇,就是上访一辈子,我也认了。国家需要安定这我们都知道,可我们上访农民都是有真凭实据的,有照片,有录音,有录像。”

  

  第二、放弃上访,转向正面对抗。吉林江宪文说:“我们村民已经根据《村民委员会组织法》第十六条做出决定了,罢免现任村长,但镇上不批,所以现在他们还没下台,要是实在不行,我们回去后就行使我们的公民权利。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:香港中文大学中国研究服务中心

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