听县乡官员聊提拔，常常说到正式程序中的 “民主推荐”， 看上去象选举，其实象“迷局”。

进入新世纪之后，县乡官员选拔出现了新机制，表现为投票选举活动增加。但是，这种“选举”其实并不是严格意义上的选举，是一种“投票推荐”。有资格参加投票的人也是严格界定，并非是公共投票，而是官员内部投票，是官员选官员。

从投票功能上看，虽然有投票，但投票不具有决定性作用，只具有推荐作用；从投票形式上看，这种推荐有选票，有投票，也有计票，但是划票、机票是秘密的，并不为投票人所知，更不公开。我将这种选举活动称为“内部选举”。

这是由同级官员从同级官员中投票推荐的行为。一般来说，有条件参加投票推荐的是两个层级官员，即本级官员和上一级官员。例如，在某县要选拔一名副县级官员，按程序应该由本县内的正科级官员（县的局长、乡镇长以及书记等同侪官员）参加推荐；同时，本县的县级官员（通常是四大班子成员）也参加推荐。

这种民主推荐的组织，通常由上级党委组织部门执掌。如果是换届时节，通常是上级党委组织专门的人事考察组来组织。如果是个别提拔，则由上级党委的组织部门来直接组织。此类推荐投票人员不多，在一县范围内，如果推荐提拔一名副县级官员，则参加投票的科级官员约在百人，县级官员三四十人。

民主推荐的程序设计非常复杂。首先，选票是分类的，参加投票的县级官员所用选票和科级官员所填写的选票是不同的，由不同颜色做区分，类别上分为A类、B类、C类等。同时，计票是分开统计的，或者说不同类型的推荐选票，在选票中统计权重是不同的。其次，内部选举不是公开计票，而且投票结果是不公布的。也就是说，如果不是特殊信息渠道或者特别岗位上需要，投票人永远不知道推荐投票的结果。由此可见，投票人无权选举结果，投票结果永远不公开，投票人和相关者无权查问。这其实不能算是“选举”。

进入新世纪之后，在县市或者乡镇，一般来说，从股级官员提拔到副科级、从副科级提拔到正科级，都要在特定范围的官员中投票。从正科级提拔到副县级、从副县级提拔到正县级，则都要从全县范围的相应级别官员中投票。在地方的官场，这种以“民主推荐”为名的内部选举行为，是进入新世纪之后地方官员选拔的新现象。

例如，当本县一位副县长退休或者调任，而需要就地提拔一位副县长的时候，就要专门召开全县的科级官员会议，由县的党委领导做出要求并组织一次推荐投票。

在有些情况下，还要在“民主推荐”程序之外，增加“民意测验”的程序。参加民主推荐的都是相应级别的官员，参加民意测验的则主要是推荐范围以外的人员，如人大代表、政协委员、一般科员或者普通民众等等。程序严格的民主推荐和民意测验，一方面是显著的提升了官员选拔的透明度，另一方面也显著增加了有关部门的工作量。这是新世纪基层人事组织工作的重要变化。

民主推荐在基层官员提拔中的作用，难以进行制度化描述。凡是提拔者，都被主政者表述为在民主推荐和民意测验中有很高支持率。但是，这种支持率或者说得票情况，从来不公布，当事人和外人都无从知晓。能够掌握投票情况的，通常只限于上级派来的考察组负责人、上级党委及组织部主要负责人、本级党的主要领导。例如，如果在一个县是从科级官员推荐提拔到副县级官员，能够掌握投票情况的，主要是市委考察组负责人、县委书记，还有市委书记和市委组织部长。

据一位县委书记介绍，通常情况下，连参加计票的工作人员也不掌握推荐投票的准确结果，因为，推荐票是分类计票的，每个计票人员只知道本人负责的那类票的统计情况，而几类票的汇总通常是由考察组负责人自己来进行，然后报告书记和组织部长。在决定提拔的常委会上，通常是由组织部长介绍拟提拔官员的推荐得票情况。但是，常委们无从确认这种推荐得票情况是否属实。也许正是因为这种神秘性，为提拔官员留出了活动和运作的空间。

在访谈中了解到，一些县委书记认为，有了民主推荐，县委书记管干部的工作好做了很多，比如某人因为没有被提拔来找，则对其解释说民主推荐票不够，某人如果对另外一个被提拔者不满，则可以说这个人推荐票很高。如果没有“民主推荐”这一环节，由县委书记一手操作酝酿和提名，县委书记身上就集中了很多矛盾。

虽然新世纪之初地方官员选拔的民主推荐大规模推行，在很多方面得到了社会各界的关注和肯定，但还不能认定这种民主推荐改善了官场风气，当然，也不能说它败坏了官场风气。一位曾经的省委组织部负责人说，本省一位市委书记因为卖官和其他腐败被判刑以后，他曾经翻看过这个市委书记本人以及因为买官提拔的县委书记的有关档案。从程序上看，这几位买官者的提拔没有任何问题，而且在民主推荐中得票很高，有的甚至是满票，而这位市委书记的廉政考核得票也很高。他认为，很难说现在民主推荐和严密的提拔程序有效地遏制了官员提拔中的腐败。

从整个地方官场生态看，虽然民主推荐没有显现出制约一把手权力、遏制用人腐败的显著作用，但对官员群体行为的影响很大。最直接的影响是，由于这种民主推荐确实构成为官场上的竞争，但在程序上又是不公开竞争，每到换届选举或者个别提拔的关键时期，这种不公开的竞争会进入畸形的白热化状况，集中表现为不同形式的、或明或暗的“拉票竞选”现象非常激烈。从公开的正式信息看，高层组织部门一再严厉申明禁止拉票，而且处理了一些所谓拉票的非组织行为，这可以折射出拉票行为的严重性。在调研中，我们发现情况比想象得严重很多。在很多地方，官员提拔中的民主推荐过程，已经演变为直接的买票。这种买票现象，范围大，程度深，形式多种多样。

举例来说，一个乡镇的党委书记，如果竞争副县长，在民主推荐之前，需要把本县范围内所有现任的正科级官员打点好，有的派送消费卡，有的送实物，也有的直接送现金。在此之外，对于现任的县级官员，则需要更加优厚的表示，对于县委主要领导人更要有特殊表示。在私个人场合的交谈中，一些乡镇党委书记对此表现出强烈不满，认为这样的畸形“竞选”比没有选举更增加官员的焦虑，带来基层班长的动荡不安。

一些县乡官员谈到现在的官场竞争，认为他们承受双重压力，不仅要考虑直接领导，还要考虑那些有资格投推荐票的官员群体。但是，在这个过程中，普通的民众往往是可以忽略的。例如，一个乡镇书记拟提拔为副县长，通常本县的正科级官员要推荐投票，本乡镇的政府人员和个别人大代表和政协委员可能进入民意测验，但是，最广泛的乡镇民众其实是没有什么影响力的。普通民众的直接影响力的最有效表现，可能就是发生群体事件情况下导致这个乡镇书记政绩考核的“一票否决”。这种内部选举与民众或者民意无直接关联，强化的是上级问责，而不是民众的问责。

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[1]党政领导干部选拔任用工作暂行条例[J]. 党建研究, 1998(07): 20-26.

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（本文是“乡村治理体系研究报告”之一节，完成于2013年9月）