信访工作是党的群众工作的重要组成部分,是我国特有的制度。党的二十届三中全会强调:“推进信访工作法治化。”信访工作法治化是贯彻习近平法治思想和推动信访工作高质量发展的必然要求。在信访工作法治化稳步推进的背景下,有必要进一步探讨其内涵、目标,并在此基础上科学把握其实践要求。
一、以习近平法治思想为根本遵循,明确信访工作法治化的内涵与目标
重视法治、厉行法治,坚持推进国家治理体系和治理能力现代化,是习近平法治思想的重要内容。理解信访工作法治化,重点在于理解“法治”和“化”两个概念。此处的“法治”并不仅仅指国家法律或者党内法规的规范本身,更蕴含法治价值、法治思维和法治方法的含义。前者是作为目的的“法治”,后者则是作为手段(工具)的“法治”。此处的“化”是指不同状态的转变,即从非法治的状态转向法治的状态,或者从法治不发达的状态转向法治发达的状态。由此,可以将信访工作法治化总结为三层含义:第一,信访工作的相关规范应向法律或党内法规文本全面转型;第二,信访工作的价值目标应当更加突出法治导向;第三,信访工作的思维和方法应当更加符合法治要求。
信访工作法治化的主要目标有六个。第一,信访规范体系完备化。习近平总书记在论述全面依法治国时强调:“抓住法治体系建设这个总抓手。”(习近平:“坚持走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设”,《求是》2022年第4期)在法治体系中,完备的法律规范体系是其最首要的构成要素。据此,完备的信访规范体系也应当是信访工作法治化的基本前提和主要切入点。第二,信访部门职责法定化。从依法履职的角度看,行使公权力的机构及其职能、权限的法定化,是法治的基本要求之一。《信访工作条例》主要通过明确具有信访工作职责的部门范围、信访相关部门的具体职责两个方面对相关部门的职责进行法定化。第三,信访工作流程程序化。法律程序具有促进公共决策理性化、确保公共决策规范化、力求公共决策正当化的功能(张文显主编:《马克思主义法理学—理论、方法和前沿》,高等教育出版社2003年版,第432—434页)。对国家治理的相关流程进行程序化改造,是促进其现代化的关键举措。第四,信访工作监督法定化。对信访工作运行过程进行监督并对相关违纪违法行为追究责任,是信访工作法治化的特征之一。信访工作责任法定化,以较强的制度刚性确保信访工作法治化得以落实。第五,信访活动过程秩序化。习近平总书记指出,在现代化的历史进程中,处理好活力与秩序的这对关系是一道世界性难题(习近平:“推进中国式现代化需要处理好若干重大关系”,《求是》2023年第19期)。信访工作需要直面各类社会矛盾,如不能在良好的秩序下推进,必然会因为秩序的混乱而产生新的矛盾。因此,维护信访秩序的关键在于抓住“权利和义务”这一抓手。一方面要明确公民、法人或者其他社会组织的权利和义务;另一方面,要明确违反秩序的法律后果。第六,矛盾化解实质化。党的二十届三中全会将信访工作法治化置于“健全社会治理体系”一项之下。可见,新时代的信访工作法治化必然追求社会治理能力的提升。信访工作法治化追求的是一种善治,而这种善治必然包含效率的价值取向。具体在信访工作中,效率表现为化解矛盾的有效性,即实质化解矛盾。
二、坚持系统观,推动信访工作法治化机制创新
习近平总书记指出,“全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性”“系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题”。(习近平:“坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障”,《求是》2021年第5期)这些表述充分体现了习近平法治思想中的系统观。按照系统观的要求,在信访工作法治化推进过程中,应当统筹好信访业务的整体性与局部性、全程性与阶段性、一般性与特殊性、规范性(标准化)与创新性之间的关系,具体可从以下五个方面展开。
在具体实践中,应当强调各信访部门的协同配合。例如针对城乡建设、市场监管、政法、金融监管、劳动社保、教育六个主要的信访问题聚集领域,应当有针对性地制定重点领域信访问题专项治理责任分工方案,督促主管部门完善措施,化解本系统、本领域的信访问题,使矛盾数量下降,稳定在合理水平。通过这种方式,既可压实条块责任,又能充分调动条块之间、块块之间的联动效能。此外,还应当强调各责任部门将行业管理与矛盾风险防范工作统筹考虑,按照“管行业必须管安全稳定,管业务必须管矛盾风险”的系统理念开展工作。
信访工作法治化并非信访工作某个环节的法治化,而是全领域、全方位的法治化,是一项系统工程。因此,需要以系统的思维为指导,强化全过程、全周期的管理。在具体实践中,为做到全过程管理,可以确立定期研判、通报机制,以“日研判、月调度、季推进”方式,阶段性推进信访工作法治化。每月,由信访部门编制信访基础数据情况,确保底数清、情况明,并由信访工作联席会议办公室召开信访形势分析通报会。每季度,信访工作联席会议召开会议,研判分析信访形势,部署推进信访工作法治化阶段性任务。
由于需要与群众面对面打交道,信访工作对基础业务能力的要求较高。因此,应当将信访基础业务规范作为推进信访工作法治化的重要抓手,根据业务规范要求,制定相关操作指南,规范并优化全流程文书模板,制定业务标准,推进流程再造。其中,针对依法分类处理这一基础业务中的难点,应将技术与业务结合,开发系统辅助功能,建成依法分类清单库,在受理、办理过程中智能推送,实现“分得清、分得快”。
信访工作法治化涉及面广,需要在千头万绪中抓住重点和关键。所谓的重点,包括重点领域、重点矛盾和重点人员。重点领域、重点矛盾、重点人员,往往意味着背后有较大的社会稳定风险,需要投入更多的信访资源予以化解。例如,根据城乡建设、市场监管、政法、金融监管、劳动社保、教育六大领域信访事项较多的实际情况,可将其列为重点领域。信访联席会议办公室应当牵头成立督导组,由信访办领导班子成员带队,分片联系、实地督查,以问题为导向,以信访数据为参考,提高督查的针对性。又如,通过梳理积案,聚焦重点矛盾,开展大排查,并利用信访工作例会、分级分责会商等机制,明确化解方案,协调化解资源,推进化解攻坚,全力防范风险变量。再如,明确重点人员,通过教育疏导等方式,对其开展大攻坚,推进矛盾化解。
在信访工作法治化的推进过程中,各责任主体应当主动融入社会治理总体格局。唯有如此,才能把信访工作法治化的制度优势转化为治理效能,提升信访工作对社会关切的“回应性”。对此,信访部门应当主动参与社会治理,创新听民声、察民情、汇民智的方式方法,并在此基础上,解决民生热点问题。对此,可由组织部门、社会工作部门等牵头建立以党建引领基层治理热点难点问题议事协调机制,定期梳理基层治理的热点问题,推动此类问题的实质化解,使信访工作法治化成为基层治理的重要支撑。
三、以人民为中心,提升信访工作的群众满意度
习近平总书记强调:“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。”(习近平:“坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障”,《求是》2021年第5期)针对信访工作,习近平总书记也强调其“人民”属性。习近平总书记指出:“信访是送上门来的群众工作。”(“筑牢理想信念根基 树立践行正确政绩观 在新时代新征程上留下无悔的奋斗足迹”,《人民日报》2022年3月2日)坚持以人民为中心,是信访工作人民性的鲜明体现。(李文章:“学习贯彻《信访工作条例》全面加强和改进新时代信访工作”,《旗帜》2022年第5期)坚持以人民为中心,推进信访工作法治化,应致力于提升人民群众的满意度,具体包括以下两个方面。
重视人民建议征集工作。信访工作法治化在很大程度上需要依靠人民对法律权威的维护。只有真诚听取民意,才能使人民群众拥护法律,形成法治信仰,并最终维护法治权威。人民建议征集就是了解民情、汇集民智的重要渠道。在人民建议征集工作方面,应当明确具体改革目标。首先是推进制度法律化。2021年,上海市出台全国首部省级人民建议征集地方性法规—《上海市人民建议征集若干规定》,将人民建议征集工作纳入法治化轨道运行。其次是机构专门化。例如,部分地方信访办已加挂人民建议征集办公室牌子,成立人民建议征集工作机构,并建设人民建议征集展厅等场地,相关做法可以在全国范围内推广。再次是管理机制化。结合人民建议征集的流程来看,可以将“梳理研判、转办摘报、调研论证、协调督办、沟通反馈、落实转化、表扬激励”七个步骤转化为具体机制,实现人民建议征集的闭环管理。最后是范围广泛化。应当进一步完善人民建议征集网络,在省、市、县层面均成立征集办,各街镇、居村配备力量、建立机制。
突出为民服务的理念。信访工作法治化不仅强调管理的法治化,也强调服务的法治化,才能“切实把信访工作做到群众心坎上”(“切实把信访工作做到群众心坎上”,《人民日报》2023年5月2日)。应当在推进信访工作法治化过程中,积极探索为民服务的方式。首先,可以探索打造“家门口”信访服务体系。在不同的区域内,分别建立信访接待大厅、街镇的信访服务站、居村信访服务点。让群众在“家门口”就可以开展信访活动。其次,完善领导下访机制。2007年,时任上海市委书记的习近平同志带头到杨浦区下访接待群众,强调“要敢于到矛盾多的地方上门解决问题”。应当在实践中将“上门办信”理念转化为具体的下访机制,明确领导干部下访频次、现场接待程序、下访结束后的督办以及回访等要求。再次是引入其他社会支持力量。信访工作法治化,意味着信访也是一种法治工作。当前,以党委、政府相关部门为主的化解纠纷的主体,面临案多人少的矛盾。不少地方纠纷化解资源供给不足,导致纠纷化解不及时,甚至导致“小事拖大、大事拖炸”。此外,由于信访中的化解需要依靠法律,而法律又是一项专业化程度较高的工作,信访人的认知与法律的规定之间存在一定的差距。这些都导致化解纠纷的成本进一步加大。为了克服这一问题,应当坚持多元治理,引入律师、人民调解员、心理咨询师、信访代理员等作为信访部门和信访人共同的“辅助力”,降低纠纷化解的成本。
四、以数字化赋能,提升信访工作法治化的质效
当代政治生活中,数字化已经成为治理趋势。当前,处于基层治理范畴的信访工作,如何把握数字化带来的机遇已成为一项关键的议题。“利用数字权力可以建立起更优化的法治秩序结构,塑造一个能够‘赋能扬善’的法治”(孙笑侠:“数字权力如何塑造法治?—关于数字法治的逻辑与使命”,《法制与社会发展》2024年第2期),因此,在信访工作法治化进程中,不可忽视数字化的赋能,具体应当关注以下几个方面。
搭建数字平台,拓宽信访渠道。当前,各地均积极探索数字化信访,充分利用门户网站、邮箱、微信公众号等,拓宽信访渠道。然而,在数字平台迅速普及的背景下,这些功能单一的传统互联网渠道已经难以满足信访人的需求。如何搭建数字平台,更好赋能信访工作法治化,已成为一项重要的课题。例如,借鉴互动功能较强的外卖平台、网购平台等运作模式,将信访群众需求的提出、信访事项的办理、信访服务的评价在系统中流程化,做到随有随接、随接随处理,第一时间发现群众需求,第一时间解决问题。信访工作是一项互动性强、回应性要求高的工作,数字化平台可以克服传统法治的程序繁琐、滞后性等弊端,进一步优化信访工作法治化模式。此外,通过数字信访的平台,一方面可以借助数字的辅助力(贾宇:“论数字法院”,《法学研究》2024第4期),缓解信访资源紧张的困境;另一方面,作为一个生态型平台,以用户为导向,优化平台功能和效用,改善用户(信访人)的信访体验。(李彪:《互联网平台治理:理论路径与趋势》,人民日报出版社2023年版,第7页)
破除数据壁垒,形成信访工作的数据合力。信访工作法治化的开展,有赖于一定的数据基础。一般而言,破除部门壁垒,汇集政务数据的模式主要有三种:第一,基于业务协同关系的数据汇集,如一项涉及不同部门的业务,需要将这些部门的数据进行联通;第二,基于资源共享的数据汇集,即某个部门为了提高行政效率而要求其他部门对数据进行共享;第三,基于“统筹—指挥”关系的数据汇集,即具有协调、组织职能的部门为了更好地决策、指挥,需要相关成员部门向其进行数据汇集。(王锡锌:“政务数据开放运营制度的目标偏离及纠偏”,《东方法学》2024年第4期)当前,为避免信访部门“数据孤岛”的形成,应实现与公安、法院、检察院、司法行政、仲裁等部门系统互联互通,动态掌握信访事项受理情况,分析信访流向、办理效能,最终实现基于业务协同关系的数据汇集、基于资源共享的数据汇集和基于“统筹—指挥”关系的数据汇集,形成信访工作的数据合力。
强化数据分析,提升信访数据的应用性。某种程度上而言,信访工作亦是一项信息工作,需要进行信息收集、信息分类分流、信息研判、信息处理等活动。在信访工作中,最大限度地挖掘数据本身蕴含的价值,有助于作出民意趋势的判断、民意规模的判断、民意结构的判断、民意倾向的判断等,并帮助相关部门发现普遍性问题和规律性问题。数据样本越大,信访相关事项的决策判断越具有科学性。对此,可充分利用市民服务热线等平台,作为城市治理和预防工作法治化的重要组成部分,建立专业的数据分析团队,以热点快报、专题分析报告、企业诉求月度分析报告等方式,及时向党委政府报送信息数据,提高参谋助手的能力。
五、以人才培养和理论研究为重点,夯实信访工作法治化的保障基础
习近平总书记指出:“全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。”“必须以科学理论为指导,加强理论思维。”对信访工作法治化而言,人才培养和理论研究同样是工作推进过程中的关键环节。
强化信访干部的法治素养培训教育。政治路线确定之后,干部就是决定的因素。党的事业的发展,离不开干部队伍的素质建设。信访工作法治化同样如此。作为一项群众工作,信访工作法治化培训不仅仅是学习法律知识,还要注重结合政治学、管理学、心理学的基本原理,致力于培养复合型法治人才。对此,信访部门可探索建立专门的“信访工作能力培训基地”,并引入外部资源作为培训师资,提升干部专业技能。例如,可引入互联网企业客诉处置经验、医院医患纠纷及投诉处理经验等课程。
发挥“关键少数”的“领头羊”作用。信访工作法治化推进,应当抓住领导干部这个“关键少数”。习近平总书记在论述全面依法治国和从严管党治党等命题时,多次强调要“抓住领导干部这个关键少数”。可见,“关键少数”的表率、引领作用的重要性。具体而言,信访部门一方面可以进行内部挖潜,通过与政法院校开展信访学硕士、博士专项联合培养合作,提升领导干部的学历层次,优化其知识结构;另一方面,也可以通过“引进来”的形式,借鉴现有的高校与法院、检察院合作模式,探索优秀法学家到信访部门挂职的机制。通过引入法学家担任领导职务,可以优化信访领导干部的结构。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》指出:“推动法学院校、科研院所与法治工作部门人员双向交流,加大法学教师、研究人员和高等学校法务部门工作人员到法治工作部门挂职力度。”相比法院、检察院等法治工作部门,信访部门与高校、科研机构之间的挂职交流尚未真正起步。
加强信访工作法治化理论研究。信访部门处在“民情一线”,具备开展理论研究的天然优势。但目前国内相关信访学研究尚未普及,难以为信访法治化理论研究提供足够的空间与平台。未来,应当进一步加强信访学学科建设,统筹推进信访学基础理论研究与应用性研究,加强信访学与法学的融合,明确信访工作法治化理论的基本范畴、核心概念、基本原理,为信访工作法治化提供可持续的理论支撑。
总之,信访工作法治化是“国家各方面工作法治化”的题中应有之义,是信访工作改革的重要保障。推进信访工作法治化应当以系统观作为方法论,坚持以人民为中心,以数字化进行赋能,以人才培养和理论研究作为保障。
【作者简介】盖博华,上海市委社会工作部副部长、市政府办公厅副主任、市信访办主任;姚建龙,上海社会科学院党委副书记兼法学研究所所长、研究员