郭绍敏:辩论、政争与宪政之道

——读《失败的遗产:中华首届国会制宪,1913—1923》
选择字号:   本文共阅读 1260 次 更新时间:2009-07-15 12:32:50

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郭绍敏  

  

  [内容摘要]民初国会制宪之所以失败,不宜简单的认定是袁世凯“非法”干涉所致。国会和制宪会议的不妥协态度以及“超议会制”的政体设计没有满足各种社会集团,尤其是袁氏北洋势力的要求和利益,亦是导致制宪失败的重要原因。如果从现代化与政治发展的角度予以审视,我们会发现,袁氏的集权策略及其所制定的《中华民国约法》有相当的合理之处。

  [关键词]制宪会议 政争 袁世凯 宪政

  

  张灏教授曾指出,清末民初(1895-1920)是中国近代思想文化史上的转型时代,在此期间,一方面的变化是中国文化取向的危机,另一方面则是新的思想论域的出现。[1]其实,对于中国近代政治史而言,清末民初又何尝不是一个转型时代呢?政治危机固然构成其中的一个面向,但机遇总是与挑战并存。以往学者多强调辛亥革命的“标志性”意义,但政治发展的轨迹并没有因“革命”而中断,民初的制宪活动实乃清末立宪改革的延续。辛亥之后,政统由君主制改为共和制,但道统由专制改为立宪才是更具转型意义的变化。民初构建立宪政体的努力虽然失败了,却给我们留下丰富的“遗产”。长期以来,学界有关民初立宪史的研究颇为丰富,但多流于史实的叙述,以政治发展原理予以系统阐释和反思的作品并不多,严泉博士的近作可谓一个可喜的尝试。[2]

  

  一

  

  1912年,共和甫成,其首要工作便是立宪。《临时约法》虽由南京临时参议院制定并经临时大总统公布,但毕竟属“临时”性质,乃过渡时代的产物,非长久之计。正式国会成立前后,众多新成立的党派及袁氏政府所组织的宪法研究委员会各就宪法制定问题召开数次讨论会,而由民间人士拟定的宪法草案亦多达十几种,立宪俨然成为整个社会关注的中心。1913年4月8日,国民党居第一大党地位的中华首届国会在北京成立。其后,国会参众两院各选委员30人组成宪法起草委员会,制定正式宪法纳入日程。就西方宪政史的经验来看,制宪过程必然充满了激烈的辩论,麦迪逊留下的“辩论”记录表明美国1787年宪法的长久生命力并非历史的偶然。[3]民初的制宪会议,其会期与美国制宪会议的时间相仿,议员们同样围绕政府体制和各种权力设置展开了激烈的辩论,但“天坛宪草”何以最终胎死腹中?简单的归结为袁世凯的“反动”干涉,乃是一种不负责任的做法,更不宜将1913年的制宪过程视作民主与独裁的斗争。就这次制宪会议本身而言,实充满了太多的缺憾。

  制宪会议不同于一般的立法会议,它本质上具有政治会议的性质,因而必须具有广泛的代表性,制宪成功与否往往取决于各方代表能否达成最基本的政治共识。尤其是,占主导地位的政治势力的利益必须得到保障和增进,否则制度创新不可能成功。就民国初年的政治现实来看,最重要的政治力量系袁氏北洋势力,而非新组建的国会。然而,国民党籍议员占优势的国会将宪法的起草和议决权牢牢抓在手中,拒绝了袁氏政府及地方都督所提出的组织专门起草机关的意见。实际上,袁与地方都督所提议的宪法起草委员会也包括国会代表,而且同意宪法最后仍由国会批准。应该说,妥协的空间是存在的,但是袁氏的意见并没有得到尊重。不仅如此,保守官僚、地方军绅和资产阶级在国会和制宪会议中几乎都没有自己的代表,大多议员“充其量不过是一群借革命机遇兴起的政治新贵”,并不具有广泛的代表性。制宪模式的封闭性决定了宪法草案很难被各个利益集团所接受,即使它最终生效,其实施的效果恐怕也不容乐观。何况,国会议员还多有自身利益的考虑,“超议会制”的政体设计便是最好的证明。在这种政体设计下,国会权力至上,行政权对立法权无法发挥制约作用,可谓严重违反了宪政的分权与制衡原则,在政治实践中很容易滑向“国会专制”。正因如此,宪法顾问古德诺教授对宪法草案给予了十分严厉的批评。在古氏看来,内阁制并不适合“立宪制度方始萌芽”的中国,严重压抑行政权的畸形体制不利于中国政局的稳定(民初内阁数次更迭),对于内外交困的中国而言,构建一个灵活、强固的政府才是首要任务。“谓行内阁制有利于中国,吾诚未敢信也”。[4]

  此前匆忙制定出来的《临时约法》有着“因人立法”的考虑,对此袁世凯本人十分清楚。他曾言,“约法因人成立,多方束缚,年余以来,常陷于无政府之地,使临时政府不能有所展布。”[5]主张内阁制的国民党在国会大选中的胜利,被袁氏认为是国民党利用合法手段夺取政权的努力。虽然如此,袁氏初始的政治活动并没有逾越于约法的范围之外,包括在后来的制宪活动中亦是如此。制宪过程中,袁世凯提出增修《临时约法》的主张,并派人到制宪会议陈述意见,此举不应被视作“违法”干涉的表现。因为按照《临时约法》第五十五条的规定,大总统有提议增修约法的权力。也正是基于对此条规定的分析,另一位宪法顾问有贺长雄认为“使大总统对于宪法有主张意见之机会,始于《临时约法》之精神符合”。[6]就袁所提出的增修约法的具体主张来看,基本上属于法国半总统制中总统的权力范围,并没有超越分权与制衡原则。相反,倒是国会的一些作法有曲解甚或违反约法之嫌。按照《临时约法》第五十四条的规定,宪法由国会制定,但这并不意味着起草机关必然在国会内部产生,因为起草和议决乃是两个不同的程序,“制定”一词的法律含义更多是指后者。由临时参议院制定的《国会组织法》规定起草机关由国会两院“于议员内选出同数之委员行使之”,实际上是争夺权力的表现。1913年10月4日,作为宪法组成部分的《大总统选举法》由国会宪法会议自行公布,此举显然是违宪行为,因为依照《临时约法》的规定,法律公布权专属总统。既然国会亦有违宪事实,我们又何以单单谴责袁氏解散国会之违法举动呢?

  刺宋案发生后,黄兴主张法律解决。如唐德刚先生所言,虽“未必能立竿见影,却是解决暗杀凶案的正当途径。”[7]然而孙文等多数国民党人却选择了武力反抗的方式,这种做法不仅逾越了宪政规则,而且不符合一般民众要求社会秩序稳定的普遍心理。因此,二次革命并没有获得社会各界人士的同情和支持,袁世凯政府更是以合法名义予以镇压。二次革命爆发后,制宪会议的五名议员因与南方革命党人“勾结”而被捕,但制宪工作并没有因此停止,稳健派的国民党议员继续参与制宪。如严泉博士所言,“过去习惯上认为袁逮捕议员的目的是破坏国会制宪工作,其实并不是十分准确。”宪法草案“超议会制”的政体设计以及制宪会议对袁氏宪法意见的坚决抗拒态度,才是促使袁世凯下令取缔国民党议员资格和解散国会的关键因素。至此,首次国会制宪活动可谓已然失败,但却不能认为是政治转型的中断,因为当时的袁世凯未必是政治发展的阻碍因素。如果说,国民党人的主张和实践带有一种激进自由主义的色彩,那么袁氏所希望的则是一种具有威权和保守品格的宪政试验。

  

  二

  

  袁氏以强权终止国会制宪进程并废弃《临时约法》固然有政治野心与权力斗争的因素,但并不能因此认为袁氏毫无法治与宪政观念,要知道,袁氏可是清末立宪运动的主要推动者,也是当时中国最具权威的政治人物。制宪会议对袁氏宪法意见的忽视显然是策略上的失误,毕竟,话语政治的背后是实力的较量,何况以世界各国的现代化与政治发展的经验来看,袁氏的意见并非没有道理。他曾指出,“虽易帝国为民国,然一般人民心理,仍责望于政府者重,而责望于议会者尚轻”,“改造民国根本大法,首在力求实利,而不在涂饰美观”。[8]丰富的社会阅历与政治经验,使得袁氏对中国国情以及政治改革的渐进性有着充分的认知。而大多制宪议员的年龄过轻(三分之二在35岁以下),有些还是刚刚留学归来的学生,政治经验不足,容易意气用事、走极端,还没有学会如何妥协。正如美国政治学家李普塞特所言,年轻人更为推崇韦伯所言的“目标伦理”而非“责任伦理”,政治上容易冲动,天然具有激进主义的特质。在古德诺看来,让袁世凯参与宪法讨论是极有裨益的事,担任总统的两年经验,使他对于《临时约法》的利弊得失有着切身的认识,“必能言之精切”,“国会不乘此时机以聆有益之训告,乃徒以法律上文字之争点致起权限之辩论,遂放弃其绝好之机会,诚吾所大惑不解也。”[9]应该说,这种观察是非常敏锐的。

  袁世凯在致众议院的咨文中认为,《临时约法》“限制过苛,因而前参议员干涉太甚,即无内忧外患之交迫,必且穷年累月莫为功,此稍知吾国内情者,亦能悉其病根之所以发生,而亟思有以挽救之者也。”[10]天坛宪草在对大总统和行政权力的限制上有过之而无不及,这是袁世凯所无法忍受的,他的目标当然不仅仅限于充任一个没有实权的“虚位元首”。在袁氏看来,议会政治的激进实践可能会损害国家权威,而只有他才有能力构建一个强固的政府,以应对内外交困的时局。应该说,袁氏“国权主义”的宪政目标有其合理之处,即使是后来反对袁氏称帝的蔡锷亦是极力赞成此点。而且,袁在坚持自己主张、维护自身利益的同时,对国民党人“民权主义”主张也作出了一定的妥协与让步。袁氏最初坚持协商策略便是其中的一个例证,毕竟,袁氏也希望以和平方式完成立宪。虽然袁氏曾通电各省都督、民政长等指摘宪草不当之处,并要求文武官员发表意见,但并没有采取暴力干涉的方式。当各省文武官员纷纷发表对于宪草的反对意见时,制宪议员的反应却是对之采取漠视的态度,并急切的将宪草三读通过,不能不让人感叹其在政治上之幼稚。在协商不成的前提下,袁氏于是采取了进一步的行动。

  袁世凯认为,宪政建设非短期内可成,因而应分阶段进行。“为目前建设国家计,根本法上之关系,宜有两种时期,盖增修《约法》为一时期,制定宪法又为一时期。质言之,则施行《约法》为一时期,而施行宪法,当别为一时期也。”[11]这和孙文“军政-训政-宪政”的政治主张何其相似。既然如此,我们又何必褒孙贬袁呢?以道德品评来代替对政治人物实际作用的分析,显然是一种幼稚的做法。宪政理论与实践之间总是有一定差距的,袁世凯作为一个奉行实用主义的政治家,更加注重的是微观制度建设并观察其是否具有可行性。“民权主义”的理论主张固然更契合宪政的本初涵义,但高远的理论构想未必能带来一部良好的宪法,国会议员也未必能做到真正的代表民意。蒋梦麟先生在其个人回忆录中曾谈及,当时中国的宪法“只是抄袭外国的观念,起草宪法的人就随意取舍,根本没有考虑到中国人的生活习惯或思想观念。”[12]在制宪过程中,制宪议员为了实现所希望的政体设计,往往是混合采鉴美、法两国截然不同的政治体制,而不考虑其是否真的可行。而在著名思想家严复看来,民初的政党政治也是糟糕之极。“顾自旁观者细察而微论之,则其中知政党之为何物,能结合团体以催促政治之进步,不过居最少之数,而攀缘依附取利己私,盖十八九也。”[13]民初激烈的党争使得国会在立法方面基本上无所作为,立宪工作也是异常迟缓,人们对国会渐生失望情绪。

  解散国会后,袁世凯先后组建了中央政治会议和参政院。其中,参政院由各种名流精英组成,在立法院成立之前代行其职。后人多批评参政院非民选,因而无法代表民意。然而,正是这个并非“民选”的参政院在立法方面成绩卓著,在短短的两年时间内先后制定、修改了30多部法律,具体包括《行政诉讼法》、《会计法》、《出版法》、《商会法》、《森林法》等等,这些都是有利于民生和社会发展的基本法律。袁世凯操控下所制定的《中华民国约法》固然以稳定和秩序作为首要目标,但只是压缩而非排斥政治参与的空间,袁所主张的是有序的政治参与。在袁氏约法中,也是有国会的位置的,只不过从天坛宪草的两院制改为了一院制。袁氏统治时期,一院制的“立法院”始终没有成立,这可以理解为威权政治的表现,但袁氏对议会政治的担忧未尝没有道理。他曾言,“与其听个人之沉浮无定,致启国民以轻视国会之心,何如求机关之进步改良,尚留国民以尊重国会之地。”[14]在袁看来,只有在各种法律和配套制度比较完备的前提下,方可进行选举召集国会。这是一种较为谨慎的态度,也是一种“先法治后民主”的政改路径。从世界各国的现代化经验来看,这种政改路径是一种比较有效的选择。著名政治学家萨托利指出,从程序上看,消极的自由和民众的保护是民主(制度)本身的必要条件,而不是民众的权利和积极自由更重要。与虽民主(指普遍选举权)但不法治的国家相比,他宁愿选择一个法治健全但不民主的国家,因为后者乃是一种更优秀的民主,自由的要素应该优先于民主的要素。[15]唐德刚先生也基于中国近代政治史的经验认为,(点击此处阅读下一页)

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