李庆红 陈敏昭:现代政治文明论

选择字号:   本文共阅读 2292 次 更新时间:2009-03-16 00:48

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李庆红   陈敏昭  

题记:人为万物之灵。我们应当有高明的哲学。假使目光如鼠,又何必生为万物之灵?

——摘自雨果《悲惨世界》

[摘要] 对于政治,我们应该从人性化的角度重新认识:改善我们的生活并创造美好社会的活动就是政治,改造社会及自身所获得的积极的政治成果和进步状态便是政治文明。民主是现代政治文明的根本,平等自由是政治文明之魂,法治是政治文明的基础,民意是政治文明的核心,分权制衡是现代政治的权力配置模式,选举是政治文明的基本制度,责任是政治文明的基本要求。

[关键词]政治文明 民主政治 平等和自由 法治 分权制衡 选举 责任

1、政治、文明和政治文明。数千年的中国史是一部专制史,皇权高于一切,是一切权力的中心。行政、司法、立法三权合一,君权不容分割,皇帝不仅是国家元首,也是行政、司法和军事的决策者。统治者借助父权来加强君权,借助礼制来调整伦理关系和等级秩序,借助神权来提高皇权,借助刑法来镇压民众。法制淡薄,人治盛行。除了春秋战国等少数时期外,中国基本上处于封建威权的高压之下,有的只是神权、君权、军权等权杖的挥舞,哪里有半点治者和被治者之间的“双向的交流”?根本不具有政治的基本特征“永远是双向的交流,而非个体的独白”(安德鲁·海伍德,2006)。据此,我们可以讲:中国无政治,只有统治。如果非要给“统治”冠以政治之名,我们觉得用以下任何一个名词来形容它都是比较恰当的:“专制政治”、“愚民政治”、“特权政治”、“极权政治”。另外,几千年来,中国的权力制度很少或鲜有改变,基本上都是围绕皇权展开的。文明是对进步与创造的概括,没有进步,何来文明?当然,我们并不否认中国在某些方面创造了文明,我们将在下文中讨论。对于舶来品的“政治”,教科书上告诉我们的是:“政治指阶级,政党,社会团体和个人在国内及国际关系方面的活动。在阶级社会中政治就是阶级关系和阶级斗争。政治是经济的集中表现,任何阶级的政治都是以维护本阶级的经济利益,建立和巩固本阶级的统治为目的”。这个定义太抽象、太宏观、标准的前苏联阶级斗争版,缺乏人性,它十足地解释了什么是“统治”而非“政治”。按照亚里士多德的说法,“人类试图改善生活并创造美好社会的活动就是政治”。我的理解,凡是治理国家或治理团体的事都可以称为政治,而不仅仅局限在国家层面的统治管理上。任何需要公众参与的体系的建立和运行、规则的制定和实施、社会利益的处置与分配等,都是政治。或者按照郑楚宣等在《政治学基本理论》(广州人民出版社,2001)中的定义:“政治是在一定的经济基础上,人们围绕一定的利益,借助于社会公共权力来规定和实现一定权利的一种社会关系和活动”。规范地讲,政治是人们制定、维系和修正其生活的一种规则的活动,这种活动的基本特征是“永远是双向的交流,而非个体的独白”。安德鲁·海伍德在其著作《政治学》中将政治归纳为四类:作为政府艺术的政治;作为公共事务的政治;作为妥协和共识的政治;作为权力和资源分配的政治。我认为其中最重要的是通过妥协、调解和谈判而非武力和赤裸裸的权力来达到目的。

关于政治文明,学界可谓见仁见智,莫衷一是。归纳起来主要有以下几种:一是政治成果总和论。持此观点的人认为政治文明是人类改造社会的政治成果的总和,是人类政治活动的进步状态和发展程度的标志。在人类社会的政治文明中,自由、平等、民主、法治是其核心部分。

二是政治要素构成论。持这种观点的人认为,政治文明指组织政治的所有手段,包括政治过程的形式、政治行为模式、政治信仰、政治价值和理想等等。概括起来,政治文明主要包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明。这种论点似乎有点空泛。

三是政治文明过程论。持这种观点的人认为,政治文明是一个历史发展过程,随着人类社会的发展,它的程度也将不断提高。从其发展阶段看,政治文明经历了奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会四个阶段。政治文明作为整个社会文明的有机组成部分,是人类自进入文明社会以来,在改造社会、实现自身完善过程中创造和积累的所有积极的政治成果和与社会生产力发展需要相适应的政治进步状态。

四是社会政治进步论。持这种观点的人认为,政治文明是整个社会文明的有机组成部分,包括政治制度的进步、政治活动的进步和政治思想的进步等。政治进步的目标主要包括政治科学化、政治民主化、政治社会化、政治公开化和政治现代化。政治文明除政治制度的进步外,还包括其他非制度性的政治现象的进步。

五是政治社会形态论。持这种观点的人认为,政治文明是人们在改造社会的实践活动中,依据一定的经济社会形态并为一定的经济社会形态服务所创造的政治社会形态。它包括国家政权的性质、形式、政党制度、国家管理体制、干部人事制度、法律制度等等。这种论点似乎有“媚权、媚俗”之嫌。

六是民主、自由、平等、解放的实现程度论。持这种观点的人认为,人们改造社会所获得的政治成果便是政治文明,它一般表现为人们在一定的社会形态中关于民主、自由、平等、解放的实现程度。

七是静态和动态文明论。持这种观点的人认为,所谓政治文明,可以从静态与动态两个角度来定义。从静态的角度看,它是人类社会政治进程中取得的全部成果;从动态的角度看,它是人类社会政治进化发展的具体过程。

八是狭义、广义文明论。持这种观点的人认为,政治文明可以从狭义和广义两个角度来定义,狭义的政治文明与政治制度文明的概念相同;广义的政治文明则是包括政治制度文明、政治思想文明和政治活动文明在内的涵义更加广泛的概念

关于文明,马克思、恩格斯在著作中多处使用,并被赋予多种涵义。可以概括为三个层面:第一个层面文明是人类社会发展的历史阶段。这种意义上的文明是与野蛮、未开化、原始、兽性相对的,往往与文化、教育、艺术等的发达相联系,这种文明有先进与落后之分,优劣之别。第二个层面是人类改造自然和改造社会的积极成果。这种文明表示着人类社会物质、精神等的不断发展和进步状态。第三个层面的文明是指一个民族、一个国家、一个地域或具有共同精神信仰的群体的文化遗产、精神财富和物质财富的总和。这实际上是把文明作为总体状态,视为社会形态在特定时期、地区的表现,是“一个民族应付他们环境的总成绩”(胡适《现代评论》,1926年,第4卷,第38页)。这个层面上的文明与文化是相通的,有时互为替代。

了解了文明三个涵义后再来看政治文明。政治文明不仅是社会一定历史阶段的特有现象,具有时空的特定意义,同时也是普遍性与特殊性的辩证统一,不同的民族和国家有不同的指义。对文明三个层面的理解不能陷入非此即彼的简单判断之中,对政治文明涵义的界定应当避免片面性。不过,无论从哪个意义上去考察和分析,文明都是人类认识、改造自然和社会,提高和完善自身的积极成果和进步状态。人们改造社会及自身所获得的积极的政治成果和进步状态便是政治文明。说到底,政治文明是要有利于人的各种权利的实现和全面发展,政治制度的文明是政治文明的重要形式和根本保证,国家政治制度是政治文明的核心。也正是由于国家政治制度的不同,使得政治文明显示出不同的属性和类型。然而由于政治的复杂性,决定了政治文明具有复杂的内容。也就是说,政治文明所蕴含的内容不仅仅是人们的各种权利实现和解放程度,也不仅仅限于政治制度。除此以外的政治现象,如政治关系、政治行为、政治意识的文明等,都是构成政治文明的要素,而且在一定的历史条件下,这些政治现象的文明显得相当重要,并影响政治文明整体的实现程度和传承,以及政治文明内容与形式的统一,更为主要的是还制约着其它方面政治文明发展的方向,决定着政治文明以至整个社会文明是否有足够的资源与条件。

2、民主是政治文明之本。“民主政治”一词产生于古希腊,其意为“人民的统治和民众的权力”。在古希腊的城邦政治生活中,政治民主则现实地表现为一种由具有公民资格的全体奴隶主和自由民按大多数人的意志直接治理城邦国家的政治制度。近代以洛克、卢梭等为代表的启蒙学者,把民主政治与人的生存、财产、追求幸福等基本权利看成是人生来就有的自然本性,是神圣不可剥夺的,是政治文明之根本。在国家生活中,应以民主为价值取向,而政治民主则应体现为人民主权,政府的存在与合法性必须以获得公民同意为基础。以杰弗逊、密尔为代表的政治思想家,则把政治民主视为一种国家的政治体制,即建立以分权制衡为原则的代议制政府体制。在这种体制下,人民通过选举代表组成政府,间接实现人民的统治权力,而在政府内部则是实行立法、行政、司法三权分立以及地方自治,使其互相制约以达到权力的平衡与协调。

二十世纪以来,人们对政治民主的理解呈现出多样化趋势。代表性的观点主要有三:一是将政治民主理解为公民参与政治的权力;二是把政治民主看成是以代议制、政党制、分权制、普选制为主要内容的政治制度;三是将政治民主定义为一种进行立法或者决策的程序与方法。

主权在民是十八世纪启蒙思想家卢梭提出来的,他认为国家是自由人民相互结合、订立契约的产物,强调国家的主权属于全体人民,政府是执行国家主权者意志的机关。如果政府违背了人民的意志和利益,人民就有权利推翻他。卢梭的人民主权学说对后世产生了极其深刻的影响。十九世纪60年代,美国总统林肯进一步提出了国家为“民有、民享、民治”的口号。1905年在《民报》发刊词中,孙中山先生提出了三民主义(即“民族、民权、民生”)。而今,世界上的几乎所有国家都把人民主权原则作为国家的宪法原则。

主权在民解决的是权力来源问题。无论是在奴隶社会,还是在封建专制社会,一国一地的最高权力有两个来源:一是来源于武力、二是来源于血缘,而官员的权力只有一个来源,即来源于封建君主。权力有一个显著特征:来源于谁,听命于谁。也就是说,谁给他的权力,他就听谁的指挥。专制君主的权力来源于它自己的武装力量或者来源于他的父辈和兄长,因此,他只要牢牢控制住军队,就可以号令天下,就可以为所欲为。官员的权力来源于君主,他就只听命于君主。这样,人民群众就被排斥在权力之外,处于无权的地位和被压迫、被奴役的地位。谁要想掌握国家的最高权力,如果自己没有世袭的血缘关系,就只有依靠武力,依靠阴谋诡计,依靠不择手段,用暴力,用政变等方式去夺取政权。因此,专制社会无政治,只有暴力统治、野蛮统治、血腥统治、阴谋统治、不择手段的统治。人民主权原则从根本上改变了权力的来源,确立了人民是国家主权的拥有者,政府的权力来源于人民,未经人民选举和认可的政府就是非法的组织。这样就从根本上改变了人民的地位,人民从无权的、被压迫的地位上升为国家的主人。从而保证了政府保护而不是侵犯人民的利益,保证了政府按照大多数人的意志来执政,来行使权力。然而,仅仅有原则是不行的,还不能保证人民是国家主权的所有者。这是因为人民的分散性,很容易被架空,被利用,被欺骗。正因为如此,世界上所有的统治者都惯于使用“蒙、骗、瞒、奸”伎俩(蒙蔽事实,欺骗公众,隐瞒真相,强奸民意),都声称自己是代表人民的,就连“二战”中世界人民的公敌希特勒、墨索里尼等也反复宣传他们是工人的代表、农民的代表、学生的代表、商人的代表、士兵的代表。然而,他们一旦夺取了权力就废弃了所有保障人民主权原则实现的一系列最重要的民主制度,如议会制度、政党制度、分权制度等等。他们是地地道道的独裁者、暴君、法西斯。因此,要真正实现人民主权原则,还需要有一系列经受了历史验证的制度和程序来保障人民的主人翁地位,如选举制度、分权制衡、代议制度、法治原则等等。

事实上,在二十一世纪的今天,人民主权原则仍然不断地遭到践踏。没有一个极权主义者、专制主义者不标榜自己的统治是最“民主”的。这样的“民主”正如安德鲁·海伍德的评价,是“一种假扮民主的绝对专制形态,其基础是领袖声称拥有意识形态知识的全部解释权,这种情况中的人民统治,不过是通过群众集会、游行和示威等精心组织的活动,向全能领袖的意志表达一种仪式化服从”。领袖钦定的民主是“只有我说的民主才是真正的民主,别的民主都是虚伪的,你们除了崇拜我、忠于我、紧跟我,别无选择”。(安德鲁·海伍德《政治学》,中国人民大学出版社,2006)

3、平等自由是政治文明之魂。专制政治与民主政治的显著区别,就在于专制政治只有特权和专制,而没有平等和自由。平等自由是政治文明的价值取向,政治文明的目的就是为了实现和保障人民的平等自由。平等自由也是政治民主的一项基本原则,是指公民享有在法律面前一律平等的权利和自由。

平等,历来是人类追求的美好理想,是人类追求的价值目标。在奴隶社会,奴隶的子子孙孙都是奴隶,奴隶主的子子孙孙都是奴隶主。在封建专制社会,贵族是世袭的,皇帝也是世袭的。因此,平等就成了许多人世世代代追求的一个目标。人人生而平等,并非是假说和假设,而是人类经过社会实践对自身自然本性的理性认知的结果。尽管人与人之间在生理上、心理上及智力上等方面确实生而有别,确实存在着差异,这种差别在一定程度上影响着人与人的关系。但是我们也应该看到,人在具有个体差异的同时,也具有某些共同点,这些共同特性或一致性构成了人与人之间平等关系的基础。马克思曾论到:“平等是人在实践领域中对自身的意识,也就是人意识到别人是和自己平等的人,人把别人当作和自己平等的人来看待。平等表明人的本质的统一。人类的类意识和类行为,人和人的实际的同一,也就是说,它表明了人对人的社会关系或人的关系”(《马克思恩格斯全集》第二卷,第48页)。马克思肯定了人类本质的统一,并揭示了平等的本质:人对人同等对待的社会关系。又在《马克思恩格斯全集》第二十卷第113页写到:“一切人,作为人来说,都有某些共同点,在这些共同点所及的范围内,他们是平等的这样的观点自然是非常古老的”。罗伯特·达尔在《论民主》中认为,平等是一种内在的平等,是一种道德判断,它体现了对于人的价值的一种最为根本的观点,对于这种观点是几乎不能再用进一步的理性推导加以证明的(李柏光、林猛译,商务印书馆,1999年,第 72页)。伏尔泰也指出:“一切享有各种天然能力的人,显然都是平等的;当他们发挥各种动物机能的时候,以及运用他们理智的时候,他们都是平等的。这种天然的平等,是任何统治者、独裁者、暴君无法破坏的。中国的皇帝,印度的大莫卧尔,土耳其的帕迪夏,也不能向下等的人说:我禁止你消化,禁止你上厕所,禁止你思想。”

具体地讲,平等有三方面的含义:一是指人的政治权利、法律权利平等。人人享有同等的选举权和被选举权,人人享有同等的权利保护,人人在法律面前平等,任何人不得享有特权;二是社会权利平等,即人人都享有同等的社会尊严,享有反抗社会歧视的权利;三是机会均等,就业、就学、任职机会均等,岗位向才能开放,每个人都有相同的进取机会,都有平等的起点。国家对每个公民都要制定平等地活动规则。

自由是人的自我意识的现实化,人类的特性就是自由自觉的活动。人使自然界和自己的生命活动变成了“自己意志和意识的对象”,内在的必然性就是自由。法国《人权宣言》中这样写到:“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”

自由始终与法律相联系。在法国1789 年的《人权宣言》中是这样界定的:“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此,个人的自然权利的行使只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制。此等限制仅得由法律规定之。”洛克先生在《政府论》中多处讲到:“法律的目的不是废除和限制自由,而是保护和扩大自由”。“哪里没有法律,那里就没有自由。这是因为自由意味着不受他人的束缚和强暴,而哪里没有法律,那里就不能有这种自由。但是自由,正如人们告诉我们的,并非人人爱怎样就怎样的那种自由(当其他任何人的一时高兴可以支配一个人的时候,谁能有自由呢?)”。“专制权力是一个人对另一个人的绝对专断权力,可以随意夺取另一个人的生命。这不是一种自然授予的权力,因为自然在人们彼此之间并未作出这种差别”。“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的,是保护他们的财产。”(《政府论》,北京三联出版社,2007)。伏尔泰先生也告诉我们:“成为自由,那就是只受法律支配”。“我不同意你说的每一个字,但是我愿意誓死捍卫你说话的权利”。(《伏尔泰语录》)

综上所述,我们可以这样理解自由:(1)自由是指人们可以做一切不损害他人利益的事,它们以别人也享有同样的权利为前提;(2)自由是人与生俱来的自然权利;(3)人的自由权利是由法律规范的。孟德斯鸠先生在《论法的精神》里说:“政治自由不是愿意做什么就做什么,在一个有法律的社会里,自由仅仅是:一个人能够做他应该做的事情,而不被强迫去做他不应该做的事情”。“自由是做法律所许可的一切事情的权利;如果一个公民能够去做法律所禁止的事情,他就不再有自由了,因为其他的人也同样会有这个权利”(张雁深译,商务印书馆, 1995)。对此,马克思给予了充分肯定,他说:“法典就是人民自由的圣经”。

自由有两个基本特征:一是合法律性,如前所述,自由只能在法律范围内实现,并不意味着随心所欲地各行其是。 第二,自由是理性的行为,自由在理性指导之下,两者不可分离。关于自由的理性,洛克先生告诉我们:“我们是生而自由的,也是生而具有理性的”。“理性在任何事物中都是我们的最高裁判和导师”。“理性,也就是自然法,教导着有意遵从理性的人类:人们既然都是平等和独立的,任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产”。约翰·罗尔斯在《正义论》里多次引述康德的观点:“人是一种自由平等的理性存在物。”马克思也认为:人的自由“合乎理性的本质”,它“使人们成为理性的存在物。”

4、法治是政治文明之基。法治既是政治文明的基石,也是实现人民主权的基本保障。法治与民主相适应,人治与专制相适应。同时,作为一项原则,法治就是运用法律来治理整个国家,从政府的公共管理到公民的个人行为,都必须依法办事,任何组织和个人都没有超越法律之外的特权,凡是违反法律的行为都必须受到惩治。

在现实生活中,有些人有意或无意地混淆“法治”与“法制”,事实上二者有严格的区别。(1)法治是动态过程,是指法律运行的状态、方式、程序和过程。以法律治理国家、社会,尤其是政府要依法办事。法制是静态的概念,是法律制度或者法律和制度的简称。不仅在民主社会有法制,专制社会中也有法制。(2)没有民主,可以有法制,没有民主,绝不会有法治;(3)法制是法律制度,是为政治服务的;而法治是治理政治的尤其是治理公共权力的;(4)法制关注的焦点是秩序,法治关注的焦点是法律至上的权威,是法律对各种社会主体的规范,特别是对公共权力的有效制约。法制的对应概念是经济制度、政治制度;法治的对应概念是人治。

法治思想是古希腊的亚里士多德最早提出来得的,他认为法治优于人治,由于法律是众人决定的并且不带感情因素,实行法治的意义在于能够杜绝徇私舞弊行为和使民众普遍遵守法律,以实现社会的公正和稳定。到17世纪,资产阶级为了反对封建专制,提出了“要法治,不要人治”的口号,鼓吹“法律至上”,“法律面前人人平等”。1679年英国资产阶级迫使国王签署了《人权保护法》,以保障资产阶级的人身自由权利。1776年美国《独立宣言》也强调“要法治,不要人治”。从此以后,法治原则已成为大多数国家的一项重要的宪法原则。近代西方国家创立了“控权法”为基础的现代行政法,现代行政法的产生和实行,使法治原则得到了具体的贯彻落实。

从另一方面讲,法治的特点是中立,迫使政府依法办事的手段是中立的,政府的行为原则也应当是中立的。当人类拥有了政府——垄断所有暴力手段的管理社会的机构,人类社会就摆脱了野蛮的丛林法则,进入了“文明社会”。但是,在这个社会里,许许多多的事实说明,各级政府及其工作人员是最大的、最多的行政案件的违法者,政府是对人民群众的生命和财产的最大、最直接的威胁。因此,限制政府滥用公权成为推进政治文明的永恒难题。

法治就是宪政。政治文明亦指政府依照宪法来行使权力,国家领导人和政府机构的权力是有限的,政府既为社会全体谋利益,也维护个人的权利。现代宪法应当只有人权、司法权之类的基本原则,而不能把政策性的条文也写进去,否则,“宪法”将不成为宪法,只不过是专制的工具而已。法治的根本目标不是治民,而是治理官员、治理政府,是限制政府或执政党的“胡作非为”。 法治意味着除了立法权独立、行政权独立外,司法权也要保持独立。即“三权分立,相互制衡”。 法治意味着自由公正的选举。法治意味着治理我们社会的法则是更高层次的、比较超脱的、能够为不同地区、不同民族的人类所共同理解的法则与正义,而不是仅仅局限于人为的或由当代政治家所制定和施行的法律。

5、民意是政治文明的核心。现代政治具有以下基本特征:以代议制为基本模式,以民意政治为基本内涵,以选举政治为基本内涵,以责任政治为基本要求。这四个方面的特征,也是区别民主政治和专制政治的标志。

现代文明政治是指人民的政权和人民的统治,即国家由人民直接、平等地掌握或者分享公共权力。但在现实生活中尤其是幅员辽阔,人口众多的国家,不可能使全体人民直接、平等地掌握和分享国家权力。对此,积极倡导人民主权的卢梭甚为认为:就民主制这个名词的严格意义而言,真正的民主制从来就不曾有过,而且永远也不会有。因为我们不能想象人民无休止的开大会来讨论公共事务,即使在互联网高度连通的时代,也不可能什么事都有全民来公决。因为社会需要效率,效率需要分工,大部分人都必须从事一定的职业,精通政治业务的人毕竟是少数,如果什么事都要大部分人来做决定,那势必会作出很多错误的或不合时宜的决定。卢梭虽然提出了人民主权的主张,却没有找到能确保其实现的有效措施。在理论上成功地解决了这一问题的是十九世纪英国政治思想家密尔,他在《论代议制政府》中指出:既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里,除了公共事务的某些极少部分外所有的人参加公共事务管理是不可能的,从而就可能得出结论:一个完善的政府的理想类型一定是代议制政府。在代议制下,主权属于人民,但人民并不直接行使这种权力,而是通过法定程序选举一定的代表来代为议政、立法、决策。这种代议政治是当今世界政治民主制度的基本模式,它是一种间接民主。

政治文明以民意为其基本内涵。遵从人民的意志治理国家,这是政治文明的必然要求。在代议政治中,国家权力的“所有权”与“行使权”是分离的。所有权属于人民,而行使权则交给了由人民选举的代表。也正因为如此,就决定了国家权力的行使必须体现人民的意志,维护人民的利益,服从人民的需要,这就是民意政治。人民是一个极为广泛的集合概念,它不仅在数量上表现为众多的人员,而且在素质上也显现出复杂的成分。因此,少数服从多数就成了唯一能够协调不同意志的政治原则。通过少数服从多数,使人们各自分散的意志成为一种共同意志,这种共同意志被卢梭称为“公意”。而政治民主所需要的民意政治就是基于少数服从多数而产生的协调意志。民意政治的另一个重要原则就是保护少数。保护少数就是要允许并保护少数人意志的存在,其重要标志就是少数人具有陈述和坚持自己观点的权利。不能对少数人实行压制和强迫。这就是政治民主化的重要内容和基本任务。

6、分权制衡是现代政治的权力配置模式。近、现代的政治实践证明,国家权力三分是权力配置的最佳模式,即立法权、行政权、司法权分别由三个不同的机关掌握,各自独立,相互制约,通过以权制权达到整个国家权力的平衡,以防止国家权力被滥用,防止腐败产生。社会的真正和谐、稳定、长治久安亦源于分权制衡。1863年林肯总统在葛底斯堡演讲中说:“民有、民治、民享的政府永世长存”。

孟德斯鸠在《罗马盛衰原因论》中写到:“政治上的自由是公共自由,要保障公共自由,就应该避免把权力单独委托给一个人、几个人或多数人,因为一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。为此,提出一条原则,要防止滥用权力,就必须用权力来约束权力,形成一种能联合各种权力的政体,其各种权力既调节配合,又相互制约,即权力要分开掌握和使用”。(商务印书馆,1962)

亚里士多德先生在《政治学》一书中提出了比较含混的“议事”、“行政”、“审判”分权思想。现代的分权学说是十七世纪英国的洛克提出来的。他的“三权”是立法权、行政权和外交权三部分。他认为,行政权和外交权应该由国王掌握,立法权由议会掌握。三权相互独立,互相制约。但是,洛克的分权学说并不完善,因为“对外交往权”与行政权联系紧密,不可分割。所以,洛克的三权分立实际上是二权分立,即行政权与立法权的分立。十八世纪孟德斯鸠研究了洛克的《政府论》及其分权思想,考察了英国的政治制度后,在《论法的精神》一书中系统科学地阐述了三权分立的思想,大大发展和完善了“三权分立,相互制衡”的分权制衡理论。他认为,公民的自由只有在政府的权力不被滥用的情况下才能得到保障。历史的经验反复证明,任何不受约束的权力最终都会走向腐败与反动。因此,要保障公民的自由必须以权力制约权力。孟德斯鸠把国家权力分为立法、行政、司法三种权力。如果其中的两权或者三权同时被一个机关或者一个人掌握,公民自由就会被侵犯,就会导致集权与专制。因此,三权应当各自独立,相互制约,通过以权制权来达到三权之间的平衡。如果其中某一机关的权利大于其他机关,并且不受其他两机关的制约,那么,自由也将不复存在,也会导致权力被滥用。孟德斯鸠的“分权制衡”学说避免了洛克对权力的不当划分所引起的分权制度的实际运用困难,同时也在一定程度上强调了法治的重要性,具有很强的可操作性和重要的实际应用价值。它不仅成为资产阶级反对封建专制的思想武器,而且成为资产阶级建立政权后的基本政治宪政原则。美国的联邦党人汉密尔顿、麦迪逊等人所著的《联邦党人文集》发展了分权制衡的思想,提出了更深层次的分权制衡方法,即横向和纵向的双重分权。横向分权除立法、行政、司法三权相互独立、相互制约以外,在每一权力部门内部也要实行分权,以防止某一机关或者个人的权力过大。同时,中央和地方也实行严格的纵向分权,即中央政府只负责国家的相关事务,不得干预地方政府事务;地方政府实行相对自治,对本辖区内选民负责。美国独立后,把分权制衡原则作为一项基本的宪法原则:即立法权属于国会参、众两院,但总统对国会的立法有批准权和否决权,国会也可以三分之二多数推翻总统的否决;行政权属于总统,但总统任命部长和缔结条约需经国会同意批准,政府的一切开支,包括办公费、差旅费以及机构的编制和人员的限额都要国会审批确定,国会还可以调查一切政治活动,可以弹劾总统和官员;司法权属于法院,法官实行终身制,由总统提名,经国会同意后再由总统任命(国会已经否决数十名大法官提名),法院有权审判经国会弹劾有罪的总统,有权审查国会的立法和总统的命令是否违宪,国会也可以弹劾联邦法官。总之,美国分权的原则是,宁可分得支离破碎,自相矛盾,也不要全面统一,高度集中。现在,分权制衡已经成为许多国家的一项基本宪法原则。

7、选举是政治文明的基本制度。选举是公民通过投票等方式推选其代表担任国家公职的政治制度,是人民推选代表的一系列公开、自由、公正、透明、定期的程序和方法。代议制是现代民主政治的基本模式,在代议政治下,人民行使国家权力是通过人民选举的代表来实现的,因而选举制度就成为了政治民主得以实现的基本手段而具有决定性的意义。列宁认为,国家公职人员由选举产生是民主共和政治的一个标志,而专制君主政治的最大特点就在于其最高权力主体君主是世袭而非选举产生。同时,从现代民主政治的实践也可以看出,选举制度在一个国家政治体制中的作用大小和地位高低以及选举制度本身的合理与完善与否,都客观地反映了一个国家的政治文明的发展程度。

公开、自由、公正、透明、定期的选举是政府获得人民授权的关键之所在。自由公正的选举使权力与合法性同时诞生,而不公正、不诚实的选举则使人们对声称当选的人产生怀疑,从而削弱其执政根基与能力。没有任何一个政党、任何一个派系能够保证永久执掌权力。定期的选举保护竞争者的权利。任何当选者应该是获得了多数民众的支持,但是多数总是暂时的,那些办事不力、显失公正或者弄权者,必将遭到人民的唾弃,人们将重新选择自己的代理人。如果选举不给予真正的反对派任何机会的话,那么这样选举不是选举而是欺骗。

8、责任是政治文明的基本要求。专制政治与民主政治的一个显著区别就在于,在专制政治下,统治者对其行为不负任何责任或者寻找替罪羊将责任推卸掉。在现代政治下,统治者的行为则必须对人民或人民的代表机关负责。

责任政治源于人民主权理论。根据人民主权理论,统治者的权力是由人民的原始权利所委托的,因而受托者(即政府)就有责任就其行为过程及其后果向人民作出交代,特别是要承担由于自己的主观原因而产生的不利的政治后果,这就是政治责任。政治责任的基本规则要求:任何具有权力的主体都必需直接向人民负责,或者直接向人民的代表机关(即间接向人民负责)负责。既然政府的权力来源于人民,就必须对人民负责,对自己的行为承担责任。具体而言,政府的行为必须直接受代议机关、从而也是间接受到选民的制约,直接对代议机关从而也是间接对人民负责:(1)政府必须回答代议机关的质询;(2) 政府如果失去了代议机关的支持和信任就应被解职或自动辞职。政府如有失职行为或者滥用职权的行为,应承担相应的责任,直到政府下台。可见,没有责任政治到就不可能对政治权力实行有效的监督和制约,民主政治也就不可能有切实的保障。

责任政治也是解决民主与效率之间相互冲突的一种重要手段。现代政治必须追求民主与效率的双向目标。一般来说,通过选举制、分权制、法治等原则的实行,只解决了实现民主政治的一个目标,即保障权力的行使民主化,但不能解决和保证政府行政的效率问题。而责任政治的实行为解决效率问题提供了可靠的保障,因为政府不但要为违法行政和滥用职权承担责任,而且也要为效率低下承担责任。

因此,实行责任政治,把权力与责任联系起来,使权力与责任对等,使掌权者不仅要对权力运行的效率负责,而且要对权力的正确行使负责。如果出现权力运行的效率低下,或者在行使权力时失职、越权、以及滥用职权、以权谋私时,掌权者就要承担相应的责任。因此,责任政治是政治民主的必要保障,也是政治文明的基本要求和标志。

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[9]罗伯特·达尔.论民主[M].李柏光、林猛译.商务印书馆.1999年

[作者简介]

李庆红,女,河南温县人。三门峡行政学院院长、党委书记,副教授;

陈敏昭,男,河南灵宝人。三门峡行政学院信息中心主任、副教授。

2008年5月4日星期日

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