陈敏昭:公共需求与政府财政

选择字号:   本文共阅读 1805 次 更新时间:2009-03-16 01:00

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陈敏昭  

[摘要] 政府财政是政治与经济的连接点,从本质上说是为了满足社会公众的公共需求,在提供公共产品与劳务过程中所从事的经济性收入与支出活动。正是由于公共性,使得各级政府财政活动具有极大的自我扩权、自我授权的强烈冲动,肆意地侵蚀与损害公民和企业的经济自由和利益,并造成公共财政资源的极大浪费,已经成为当今中国社会的一大痼疾。因此,正本清源,明了政府财政的公共性,要求其一必须按照社会公共需求的范围来严格限定政府发挥经济职能的作用在合理范围之内;其二,要求政府必须选择高效率低成本的方式、方法,按照社会公众的意愿或民意代表的要求来提供足够的、保证质量的公共产品;其三,政府必须定期公开财政预算及其活动结果,自觉接受社会公众的监督,增强财政预算的刚性。

[关键词]公共需求 公共产品 政府财政 经济职能 权力与腐败 市场机制

由于人类的共性,不论在何时、何地,多数社会成员会产生并形成一些大致相同的利益需要从而构成集体性的需要,这个需要被称为公共需求。公共需求与个人需求相比,既有相似之处,也有不同之处。就其相同之处而言,与满足个人需求一样,满足公共需求在一定程度上讲,作为一种社会性的既定目标,同样涉及如何最优化地使用有限经济资源以最大限度地满足公众要求。公共需求与个人需求不同之处有二:一是公共需求所要达到的既定目标不再通过市场过程由消费者个人的选择来确定,而是由公民选举的议事机构或政府通过制定、推行有关政策来加以确定的;二是满足公共需求不能单纯地通过市场机制来提供可分割性产品的方式予以实现,这类需求一般要通过集体地提供某种不可分割性产品或劳务来予以满足,或者说通过市场解决不能达到令公众满意的程度。满足公共需求就是要求政府主持那些和提供公共产品有关的各种活动,这些活动构成政府财政活动的主要内容。

为了满足公共需求,政府就要从事特定形式的经济收支活动以提供一定数量与质量的公共产品与劳务。这些活动统称为财政,或“公共财政”。为了我们讨论问题的方便,我在这里将“公共财政”概括为:“政府为了满足其国民的公共需求,在提供公共产品与劳务过程中所从事的经济性收入与支出活动”。只所以这样定义,是因为它概括了“公共财政”的四个基本内容,即政府作用、公共产品、财政收入、财政支出。此外,该定义还说明,财政既是一种经济现象,受一般性经济原则支配,同时又是政府专门的经济活动,具有它的特殊性质。

研究财政问题,首先应该理解政府的职能。按照性质划分,政府职能可以大体分为四类:维护国家安全,维持社会秩序,提供基础设施,提供社会保障职能。第一种职能是政府的对外职能,其余职能则是政府的对内职能。虽然在现代社会中政府发挥着重要作用,但是人们发现,赋予政府的职能越多,政府的权力就越大,而个人的自由就会受到越多的限制与干预。因此,构建和谐与民主社会就必须认真研究政府职能与政府权力的关系、协调政府与市场的关系。

一、现代政府的职能及其经济性

虽然现代政府的活动渗透于国民生活的各个领域,在国家经济发展、社会进步等方面发挥着重要作用,但是人们认为政府作为一个工具始终是一柄“双刃剑”,其职能应该是有限的,或者说政府的活动应该受到严格的限制。那么,政府应该具有哪些职能?对于这个问题,历来存在不少争论。不过,以下四种职能被公认为是不可替代的。

1、对外职能

国家安全与外交是国民正常的社会生活得以维持下去的前提条件。一国政府要保卫国家领土完整、政治独立,保护本国国民生命、财产安全使之不受其他独立社会的暴行与侵略,维护国家与国民在世界范围内的各项合法利益,是政府行使的最重要职能。为了有效行使这种职能,政府就必须建立并维持“合理”数量的边防军,经常地与世界各国及主权地区进行沟通,保持外交联系。为此,政府就要支付一定规模的国防开支、外交开支等。此外,广义的国家安全还包括经济安全,与之有关的开支(如建立海关、进出口检疫等机构并使之正常运做的开支)也不可缺少。

2、维护秩序

任何国家或地区的政府都有责任保护本国社会内部各成员生命及财产免遭其他社会成员的侵害,以及通过制定、贯彻商业法规、社会活动规则等以保持秩序的稳定。为此目的,政府就要建立一套公开、公平、严正的司法、行政体系,设立与这一司法、行政体系相适应的高效的行政执法机构。在诸多政府机构中,检察院、法院、警察机关的主要作用是维持社会秩序,保护社会成员的人身安全及财产权,制裁各种犯罪活动等;其他政府机构的作用则是负责制定有利于各项市场经济活动、社会文化活动规范进行的法律、法规、条例等,并监督贯彻这些法律、法规、条例的执行。不言而喻,政府履行上述职能就要有相应的物质基础,这些物质基础就是通过政府财政过程实现的。

3、提供基础设施职能

政府为了便利社会的商业活动和促进人力资本形成而需为社会提供必不可少的公共服务机构和公共设施。这类公共服务机构(如从事公共教育管理、公共卫生管理、生态环境保护等机构)和公共设施(如道路、地铁、桥梁、运河、港湾、机场等),我们不能期望个人或企业出来创办或维持,这是它们所具有的特殊性质(公共性)决定的。如果我们真的把公共设施交给个人或企业出来创办或维持(就如我国现实中的所谓“贷款修路、贷款修桥”那样),必然会造成经济分割、地区分割、贪权腐化,极大地增加社会运行成本。所以,把设立并维护公共服务机构与公共设施的任务交给政府,并形成政府的一种社会性职能,有助于社会经济进步和国民福利提高。一般地,一国物质资本和人力资本的数量与质量往往取决于该国的各类基础设施的配套与完善程度,而这两类资本则是决定一国经济发展水平、国际经济竞争力的关键因素。也正因为如此,政府履行提供基础设施的职能很早就受到了广泛重视。例如亚当·斯密在1776年发表的伟大著作《国民财富的性质和原因研究》(简称《国富论》)中曾明确地指出:“一国商业的发达,全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等等公共工程。”而公共教育的意义则更为重要,他说:“为防止这些人民几乎完全堕落或退化起见,政府就有(对教育)加以若干注意的必要。”目前,各国政府财政开支中的教育支出,卫生保健支出,住房、环境、社会福利开支以及全部的资本性支出均是为了政府行使好这一职能而相应确立的。

4、提供社会保障

进入21世纪后,越来越多的国家政府以不同的方式和不同的程度承担起社会保障义务,保护那些社会弱势群体的社会成员(如儿童、老人、残疾人、弱智人等)的利益与权利。并通过政府财政的转移支付活动,使不同类型的社会保障利益(如失业补助、伤残补助、贫困家庭补助、耕地补助等)覆盖所有需要救助的社会成员。于是,现代政府在前面三种传统职能基础上,又发挥了一种新的职能,即提供社会保障职能。目前,各种类型的国家,其政府均以不同形式、程度不等地发挥着这一职能。所谓“转移支付”就是政府对财政资金一种使用方式,主要表现为把一定数量的财政资金无偿地、单方面地转移给符合事先规定的条件的企业、家庭或个人。政府的转移支付活动主要用于社会保障支出、救济支出、补助支出、捐赠支出等。适度的转移支付有助于使每个社会成员得以维持起码的生活水平与福利水平。实际上社会保障就是为了贯彻公平分配原则。

通过履行上述职能,政府实际上为国民经济生活的正常运行提供了必要的物质保证和秩序保证。不难看出,在现代经济社会里,政府每时每刻都充当着“有用的公共产品提供者”和“私人经济行为调节者”两种角色。这就是政府的经济性质。这里,公共产品是指通过政府名义提供的,为全体国民共同享用并从中受益的所有社会性物品、劳务以及制度安排。这些公共物品不仅直接地或间接地影响着所有社会成员的经济活动,而且直接地或间接地规定、调整、协调着社会成员之间的经济关系。借助公共物品,政府能够引导国民在合适的社会经济关系中从事有益的、有效率的经济活动。

二、权力与腐败

要让政府很好地履行其职能,就要给予政府以相应的权力。而问题是,社会与公民应该赋予政府以何等的权力,或者说政府的权力是否必须受到一定程度的限制。许多国家的实践与教训告诉我们一条普遍的真理:政府的权力应该并且必须受到严格的限制。温家宝总理曾经明确指出:“权力过于集中没有监督是腐败最重要原因。于国家于民族而言,最危险的莫过于没有监督的权力。”我们从以下三个方面来看待这个问题:第一,政府权力过大相应地会破坏公民的“经济自由”。经济自由包括个人自由地决定如何使用他的收入、自由地选择个人的职业、自由地安排和处理个人的财产。当然,这些个人的“自由”与政府代表社会行使必要的“治理”既是一对矛盾关系,也是一种相辅相承关系。自古以来,人们一直在努力协调二者之间的关系,于是不同国家实际上都处于不同程度的“自治”状态;第二,政府也是由普通社会成员组成的,不可能保证它们所做出的各种决策总是正确的,因此社会没有充分理由让政府完全替代市场而拥有全部的经济权力;第三,任何权力都是双刃剑,绝对的权力必然导致腐败与堕落,必然对其公民造成伤害,而且是人类所遭受的伤害中占比例最多最大的伤害。因此任何权力都要受到限制,特别是在现代社会里,政府官员往往可以借助公众授予的权力,为个人或小集团牟取私利。政府的权力越大,其活动范围越广泛,客观上犯错误(政府行为失误)的机率就越高。事实上,政府的任何失误都会在不同程度上产生社会不公平(无论社会公平的标准如何),导致现行社会关系与秩序的紊乱。所以,客观公道的政府只能是权力受到限制与监督的政府、不能随便做主的政府。

三、政府与市场的关系

政府要发挥职能,履行其权力,就要介入社会经济生活并在适当的时候进行干预,对此,几乎所有的学者都同意。但是在政府干预社会经济的深度、广度、方式、方法等问题上,学者之间存在着不同看法。在长期实践中人们发现,社会经济活动与发展的核心问题是市场与政府的相互作用。世界银行在《1990年世界发展报告》中指出:“竞争性市场是人类迄今为止发现的有效进行生产和产品分配的最佳方式,但是,市场不能在真空里运转,它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系。所以,二者都有巨大的、不可替代的作用。经验表明,二者协调一致地运行时,经济社会就会取得惊人的成就;而二者相互对立时,就会给社会带来灾难性的后果。经济发展的一般过程已经说明,政府干预不是越多越好,过多的干预取代市场的作用,使经济发展反而变得缓慢。正确的态度是:要求政府在某些方面减少干预,而在其他方面则要多些干预,即让市场在它们可以运行的方面运行,并立即有效地介入市场力所难及的方面。历史经验表明:这是一条尽快提高生产力,增加收入和持续发展经济的最可靠的途径。明智的看法是,将政府干预看作为一种特别稀缺的资源,必须谨慎地,节约地,适时地使用这种资源。”[1]可以说,这是人们对政府与市场关系的实践经验的正确总结。

亚当·斯密是最早分析论证政府与市场关系的人。他主张国家应该有一个廉价的政府,尽可能地把政府对社会经济生活的干预降低到最低限度。斯密之所以强调廉价政府,主张经济生活里尽可能地减少政府管制,主要是因为他相信自由竞争的市场经济制度的效率。“寻求自身利益的增长的个人将把资源投向能给他带来最大收益的地方,并且作为一个法则,资源也将给社会带来最大的收益”[2]。亚当·斯密认为,一个以个人主义为基石,充分竞争的市场经济制度最有利于人类进步和社会发展。换言之,只要能够宽厚地对待个人利益,它就能创造出奇迹:“在可自由而安全地向前努力时,每个人改善自己境遇的自然努力,是一个如此强大的力量,以致没有任何帮助,亦能单独地使社会富裕繁荣,而且还能克服无数顽强的障碍”[3]。所以,在协调政府与市场关系时他指出:最好将大部分经济事物留给私人处理,而国家如果能够在诸如打赢一场战争、始终维护正义、保障商业活动的秩序等方面获得成功,政府就算干得相当不错了。不过,斯密也注意到,某些场合一些人行使天赋自由权会危害整个社会的安全(如在居民区里生产烟花爆竹等),所以也应该受到各种政府法律的限制,并且这种法律并不违背天赋自由权,而是在保护天赋自由权。如斯密认为政府应该对高利贷加以必要的限制,因为高利息率往往导致贷款人把资金投放到甚至连他们也没有把握的项目上去。

亚当· 斯密的观点经马歇尔的完善与补充,形成了一种传统性认识。在当代的经济学界,多数学者支持或赞同马歇尔的观点。马歇尔认为国家在控制垄断、解决穷人住房问题、处理贫困问题等等方面可以发挥潜在的积极作用,但是在管理企业方面不行,官僚主义的管理既是低效率的也是高成本的。遵循马歇尔关于政府能够在控制垄断、解决穷人住房问题、处理贫困问题等方面可以发挥其潜在积极作用的观点,有关分析表明,在通行市场原则的经济社会里,在如下几个方面政府实施干预是可行的:(1)公共产品的特殊性质决定了市场不能保证对公共产品的有效供给,而在社会不能缺少公共产品情况下,政府就必然要承担集中地提供公共产品的任务;(2)自由竞争过程不可避免地导致社会成员之间出现收入分配的两极分化,这与公平概念相背,政府干预有可能在不损害经济效率的同时改善收入分配不合理状况;(3)市场不完全、信息不完备和其他原因导致市场在资源配置上出现失灵,产生诸如资源非充分利用、劳动失业、经济结构失调等问题,政府有选择地进行干预通常有助于在较短时期内使市场经济恢复正常运行状态;(4)经济过程中某些情况下对个人或企业而言的经济效率,对整个社会而言则是“效率损失”(如生产导致的环境污染,生态环境质量下降),一些特定的政府干预就是针对这种经济过程产生的“外部效应”实施的,其目的在于协调个人利益与社会利益[4]。可以说,经济学家在分析政府与市场关系上基本观点是一致的:为解决上述市场运行中产生的问题,政府就要对经济生活进行必要的干预。这种干预直接体现了政府职能的具体化,其市场干预的意义在于克服市场的缺陷,而不是替代市场本身。

四、政府财政活动的特征

财政活动是政府从事的经济性活动,政府通过财政活动调节社会经济过程以实现多种社会、经济目标。政府财政活动具有四个基本特征:非直接生产性特征,非破产特征,严格制度约束特征,与政治过程紧密结合特征。把握政府财政活动特征的意义在于:一是有助于了解私人经济活动与公共经济活动的差异性,以便有效协调两类经济活动的关系,更好地发挥两类经济活动各自的优势和克服它们各自的劣势;二是有助于准确界定政府财政的性质,以便合理规范政府财政活动方式、方法、规模和范围,和增强政府财政活动的针对性。

1、非直接生产性特征

虽然社会赋予政府以满足公共需求的任务,但这并不要求政府一定要像私人那样亲自从事各种物质生产与经营活动,如建立国有企业从事直接生产性活动来满足公共需求。事实上,政府可以通过自己的财政预算决定向社会提供何种公共产品、提供多少数量的公共产品,然后通过向私人厂商订购方式获得这些产品,最后再把这些产品转移给公众消费。按照“预算支出——私人生产——集体消费”的方式,政府就可以满足不断增长、不断变化的公共需求。

同样,政府也可以按照公平标准,通过国家税收与转移支付方式对各社会阶层的收入与财产分配格局进行必要的调整。政府还能够通过协调财政政策、货币政策、收入政策方法,对宏观经济中的总需求与总需求结构发生扩大或缩小的影响,从而有助于协同市场机制维持商品与劳务的供求平衡和结构平衡。事实上,政府只要对其掌握的有限财政资源实行有效运作,就能在不扭曲市场经济运行机制的前提下充分发挥政府本身所可能具备的各种经济、社会职能。政府主持的财政活动价值不在于直接创造物质产品,而是为了创造并维持国家安定、经济发展、政治民主、文化发达的社会环境,即政府通过它的财政活动有选择地、集中地提供能够满足公共需求的产品与劳务,如公共安全、司法行政、公共教育、公共卫生、生态保护、社会救济、社会援助等等。

2、非破产特征

由于国家会长期存在下去,这就决定了政府财政活动的不间断性。另外,与私人企业不同,政府不存在“破产”、“倒闭”、“清算”等问题,因此政府财政活动可以在长期过程中交替使用“量入为出”与“量出为入”的理财原则。一般地,一定规模的国家税收通常只能满足政府正常(或正常增长)的经常性开支需要,而一些非经常性开支,如特殊时期用于刺激经济增长、实现充分就业的宏观经济目标的社会资本性开支,往往无法及时通过调整税收收入予以满足。在这种情况下,政府继续坚持“量入为出”原则就显得不合时宜。但是如果依靠政府的财政信用,向公众或者外国政府、国际组织借钱来满足追加的财政开支需要,那么,“入不敷出”问题是可以解决的。虽然这在政府财政预算方面会出现赤字,但是只要这些依靠政府信用聚集的社会资金被合理地用于生产性投资,不仅能够有效促进国民经济的增长,而且未来还本付息也不会成为问题。这就是在一定条件下政府可以运用“量出为入”原则实行赤字预算的基本依据。当然,如果政府的投资效果不能让国民满意,或是政府无法按时偿还债务,或是利用不恰当的方式偿还债务,都会给政府财政本身乃至国民经济整体带来各种困难与问题。因此,长期按照“量出为入”原则从事财政收支活动会给政府带来一定的风险。相比之下,考虑到“量入为出”理财原则的稳健性特点,政府在大多数情况下还是以坚持“量入为出”为好。总的来讲,如果政府是值得信赖的,并且能够妥善运用“量入为出”与“量出为入”相互结合,政府实际上不仅具备长期投资和长期负债的能力,而且同时也就具备了将税收与信用相结合为政府财政活动筹资、融资的能力。具备这些能力对政府加强其财政职能来说是非常重要的。

3、严格制度约束特征

在市场环境中,私人经济活动的典型特点是,各当事人在明确的法律结构中进行独立决策,从事分散的生产与交易活动,这些活动基本上是以实现利润最大化为目标,并且在这一过程中要独立承担各种风险。但是,公共经济活动与私人经济活动不同,所有公共决策和与之相关的财政活动都是通过代表公众利益的政府官员进行的。由于客观上存在着政府官员的偏好未必总是与公众偏好相一致的问题,那么政府官员在贯彻财政经济政策上表现出来的某些主观随意性也可能给公众利益带来这样或那样的经济损失。此外,对政府规模、财政规模的失控,也会导致财政资源的浪费,甚至会刺激政府官员在自我服务的利益驱使下集体地“盗窃”财政资源以牟取私利(事实上,在地方财政活动中这种情况屡见不鲜)。因此,和私人经济活动中自发地追求利润最大化目标不同的是,在公共经济中追求公众福利最大化目标往往得不到应有的保障。

为了尽可能避免上述问题的发生,社会就要建立和不断改革规范政府财政活动的法律框架、规章制度,以及公众监督体系。尽管这样做,社会还是要付出相当的额外费用,也可能在处理新情况时减少了政府决策所需要的灵活性,但是无论如何,制度改革总可以在确保有限财政资源的使用效率,限制政府官员迎合某些利益集团要求等方面产生积极影响。所以,政府财政活动必须建立一套严格的制度约束(如预、决算程序、定期公开、透明)和规范监督下有序地进行。

4、与政治过程紧密结合特征

历史证明,在不同的国家和不同的历史时期,都不同程度地存在着“金钱决定政策”,“权利决定政策”的问题,这些问题通常也只能借助政治过程在特定的政治制度框架下予以解决。一般来说,通过特定的政治过程规范政府财政活动,有助于使政府比较好地平衡社会整体利益与各种利益集团利益。这是政治行为广泛参与财政过程对社会经济发展产生的正面影响。所以,政府财政活动是一种结合政治行为的特殊经济活动,是政治与经济的连接点。但是,人们很容易发现,尤其是在在一些集权国家里,越来越多的政府财政开支被转移到某些滥用权力的政治家所代表的利益集团手中。这种表现为非个人化的滥用权力被认为是政治行为过度参与财政过程所导致的,对社会经济发展会产生相当的负面影响。如果这些非个人化的力量都对财政政策发生影响,那么就会出现一种缓慢发生但稳定变动的趋势,即政府机构越来越庞大、财政开支更多、居民的税负更加沉重等。尽管能够在一定范围内、一定程度上解决政府财政活动过程中的过度政治参与问题,但是不可能从根本上解决财政基金分配中的所有问题。

五、政府财政的本质

马斯洛先生把人的需求从低到高依次分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类。而从整体上讲,人类社会的需求大体上可以划分为两类:个人需求和公共需求。满足个人需求是人类及其社会生存、繁衍、发展的基本前提条件,而满足公共需求则是人类赖以生存、发展的不能间断的社会性生产活动得以正常进行下去的客观要求。不过,满足这两类不同需求所须采取的方式、方法也是不同的。个人需求可以通过个人、厂商分散的经济活动(即通过市场化)直接予以满足,而公共需求则只能通过政府财政活动集中地提供公共产品来予以满足,或者是由具有政府性质的社会管理机构来予以满足。马克思指出:“在任何社会生产(例如,自然形成的印度公社,或秘鲁人的较多是人为发展的共产主义)中,总是能够区分出劳动的两个部分,一个部分的产品直接由生产者个人及其家属用于个人的消费,另一部分即始终是剩余劳动的那个部分的产品,总是用来满足一般的社会需求,而不问这种剩余产品怎样分配,也不问谁执行这种社会需求的代表的职能”[5]。如此来看,政府财政的本质就是集中地提供社会不可或缺的公共产品以满足经济社会不断增长的、不断发展变化的公共需求。有人把这种观点称为“公共需求论”。

关于政府财政的本质,还有“国家分配论”、“国家意志论”、“剩余产品决定论”,以及“再生产决定论”等观点。虽然这些观点的支持者从不同角度(起因、主体、目的、或者模式)分析了政府财政的本质,但是,不难发现这些观点都无法回避这样的事实:“任何性质的国家充当社会正式代表,成为财政关系的承担者,除了对付外族侵略,对内治安,也要维护社会再生产的外部条件;除了临近灭绝的阶级和国家外,都会执行某种社会和经济职能,提供满足社会公共需求的产品和劳务”[6]。

明确了政府财政的本质,这就要求一是必须按照社会公共需求的范围来限定政府发挥经济职能的作用在合理范围之内,既不能越位,也不能缺位;其二是要求政府选择高效率低成本的方式、方法,按照社会公众的意愿或民意代表的要求来提供足够的、保证质量的公共产品与劳务;其三,政府必须定期公开公布财政预算及其活动结果,自觉接受社会公众的监督;政府也不能随意地变动其财政活动内容,增强财政预算的刚性。

参考文献

[1]世界银行.1990年世界发展报告[M].中国财政经济出版社.1990年

[2]施蒂格勒. 经济学家和说教者[M].上海三联书店.1990年

[3]亚当·斯密.国富论[M].郭大力、王亚南译.北京商务印书馆.1972年

[4][英]马歇尔.经济学原理[M].华夏出版社.2005年

[5]马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集[M].第25卷

[6]王骐骥.财政学[M].武汉大学出版社.1994年

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