王缉思:《美国国会与外交政策》序言[1]

选择字号:   本文共阅读 3196 次 更新时间:2008-10-09 22:03

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拜读周琪研究员主编、五位学者合著的本书稿之后,深受启发。这是一部严肃的学术著作,相当全面地描述、分析和评论了美国国会对美国外交政策的影响,既有对美国国会制度方面的介绍,也探讨了国会与总统和行政当局之间复杂的分权和互动关系,还有诸多具体事例和案例研究。

我对国会缺乏专门研究,没有资格在学术上对本书做出过多过细的评介,仅想借作序的机会,谈谈一些个人感受。对美国国会做过深入考察研究的中国学者孙哲博士指出,研究国会有三个学术支撑点:国会议员的政治行为、国会制度运作、国会的社会生态。研究议员个人之所以重要,是因为“说到底,有什么样的议员,才有什么样的国会。”[2]由于工作上的原因,十几年来我同美国国会议员有较多的接触机会(虽然没有同任何议员有过深交),而同他们的交谈,多数情况下涉及的是美国外交和中美关系。在这里写下对美国国会议员以及他们的政治观点的一些印象,如果还能靠得上孙哲教授所说的头一个“学术支撑点”,就不算离题太远。

同我接触过的美国行政部门的官员和美军军官相比,国会议员的教育背景和个人素养一般要高一些,待人接物彬彬有礼,并不傲慢,讲话条理清楚,仪表堂堂的更不在少数。这种印象,能够从学理上得到解释。从法定条件上讲,议员并不需要很高的资历。[3]然而在实际政治生活中,绝大多数国会议员都来自社会地位和经济地位上很高的阶层。议员中少数族裔和妇女所占的比例,大大低于美国人口中相应的比例。约有四分之一的议员是百万富翁。历届议员中出身于劳动者阶层的,属凤毛麟角,而原来从事律师行业的却占到40%左右,其余的人,按照百分比高低依次是商界、政界、学界、新闻界、农场主等等。[4]再加上职业上的特殊需要(竞选、上媒体等等),难怪国会议员几乎个个操标准的美国英语,衣冠楚楚,口若悬河。行政官员则绝大多数不是选举选出来的,靠的是办事效率和专业知识而不是口才或者仪表。

国会议员的个人出身和经历,给他们的政治观点打上了深深的阶级烙印。带着“劳动人民的朴素感情”的议员,我没有接触过。在认识的政府官员和外交官里,倒有一些人自称当过清洁工、邮递员,或者在超市打过工。向那些“出身高贵”的美国议员讲述中国国情,如许多中国人温饱都还没有满足因此个人政治权利并非当务之急、中国人口太多必须实行某种强制性的计划生育等等,对他们来说真是匪夷所思。据此可以想象,美国国会对外部世界特别是发展中国家缺乏必要的理解和同情,很多情况下是“饱汉不知饿汉饥”。所以,说美国国会议员在对华关系中的一些言论和提案是“别有用心”或者“反华阴谋”,有时是高估了他们的政治水平(至于像本书中多处提到的北卡罗来纳州前参议员杰西·赫尔姆斯这样的顽固保守派,自另当别论)。

美国议员中,也出现过一些留下外交遗产的杰出人物,如富布赖特[5]、曼斯菲尔德[6]等。在克林顿时期担任驻华大使的尚慕杰、担任驻日大使的托马斯·富利,则是在离开长期担任的议员职务之后,步入外交界的。由于同总统和国会的特殊关系,他们在推进对华、对日关系方面发挥了重要作用。反过来,却鲜有在外交实际部门工作过或在国外长期生活过,再当选国会议员的人。这同其他大多数国家议员的背景情况差异很大。

值得一提的是,军人出身的国会议员人数极少,甚至不如宇航员和运动员出身的议员多。这对于美国的国家安全政策和外交政策,可是意味深长。2003年伊拉克战争之后,一位美国国防专家私下愤愤地对我说:“你猜猜现在参众两院总共535个议员里,有多少人的子女是现役军人吗?两个!怪不得美国国会支持出兵伊拉克那么痛快!要是有50个国会议员家里有当兵的,他们会赞成打仗吗?”

正如本书第一章所指出的,由于“受到国内利益集团和选民利益的巨大影响,国会难以从全局出发来平衡国内外的需要”;同时,“国会处理对外事务的专业知识和获取的信息有限”。然而国会偏偏又在美国外交中扮演着极端重要的角色。对于这种国内政治直接干扰外交、决策者不知情的现象,大外交家如基辛格者,肯定是深恶痛绝。为之辩护者,却声称这是民主必须付出的代价:国会代表选民利益,反映人民呼声,理所当然要在对外事务中有所作为,对当政者形成牵制。

国会议员介入外交事务,主要考虑的是局部利益,包括个人当选的利益驱动,自己选区的利益,以及同个人或选区有关的利益集团。因此,他们对外交事务的兴趣,也多局限于同这些局部利益有关的问题,如本州的对外贸易、非法移民问题、跨境走私贩毒等等。例如,某些州有急需哺养的军工企业,可以制造向台湾出售的武器技术,这些州的议员当然要支持对台军售的提案。这时,“中国威胁论”是否真有道理,就不在他们的考虑之中了。

同其他大国相比,美国外交政策具有最为浓重的意识形态色彩,而国会议员的意识形态情结,又深于行政官员。因为议员更多考虑的是自己在选民和党派争斗中的政治立场,而不是自己的言行造成了什么样的外交后果。如果国会议员要提出指责中国人权状况的反华提案,而我们给他们讲“要以中美关系的大局为重”的道理,那真是对牛弹琴。2004年竞选总统的马萨诸塞州民主党参议员约翰·克里,曾经为他州里一位美籍华人的“人权案”,直接写信给中国领导人。这样的事例,在中美关系中不胜枚举。

国会议员的意识形态情结,是在其从政生涯中不断内化的。例如,有一些牧师是专职为议员提供宗教服务的。很多议员自愿参加牧师主持的超越党派的基督教读经班,在那里集体对照《圣经》检查自己的言行,据称由此可以净化政治灵魂,减少党派政治的干扰。每年一月份,美国宗教组织都要联合起来,举办一个“全国祈祷早餐会”(National Prayer Breakfast),从总统到内阁成员,以及所有国会议员,悉数出席,并邀请各国政要和知名人士参加(但是为了贯彻美国宪法中政教分离的原则,媒体不予报道)。这是一个显示国家政治团结和加强对外公关的重要机会,国会议员是不会错过的。

在全球化大趋势的冲击下,美国国内利益同外部世界越来越息息相关。国会议员迫切需要更多了解国外情况与外交事务。为此目的而为国会议员举办的研讨班、国外考察等等,于是层出不穷。为了帮助议员了解中国,我应邀出席过若干次这类活动。留下了几点深刻印象。例如,议员在没有记者、选民和助手出席的非政治活动时,对国际问题和中国问题不但表现出浓厚兴趣,而且没有在公开场合里那么强烈的意识形态色彩。他们甚至颇有些天真可爱的人情味,希望贴近中国文化和风土人情。但是,为了避免“吃人家的嘴短”的政治嫌疑,议员活动不要花费中国方面的一分钱;为了避免“公费旅游”之类的嫌疑,他们也不花本州或联邦政府的经费即纳税人的钱。当然,他们也不会自掏腰包,而是由美国几个基金会联合赞助。另外,为了“客观”了解情况,国会议员要同中国官方保持距离。消息越是来源于权威的官方机构或媒体,他们越是迟怀疑态度,而宁肯相信各国非政府组织或非官方的消息来源。另一方面,他们同美国的官方机构和媒体,也小心翼翼地保持着距离。中美两国的政治和文化差异,由此可见一斑。

中国读者需要了解美国国会及其对外交政策的影响,除了学术兴趣之外,也肯定希望国会在对外关系包括对华政策中,不要起那么大的消极作用。的确,在中美关系中,美国国会绝大多数情况下是以负面形象和负面因素出现的。究其原因,主要不在于国会议员里有那么一些持政治偏见、置国家利益于局部利益和个人利益之上、对外部世界无知的小人物。美国政治作用于中美两国在利益、体制、文化上的差异,必然产生出这样一种结果。本书提供的是重要的理性分析和思考,而我仅能在此拉拉杂杂地补充一点感性认识,就教于作者和读者。

2005年处暑写于北京平西府

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[1] 本文是为周琪主编《美国国会与外交政策》一书(即将出版)所写的序言。

[2] 孙哲:《崛起与扩张——美国政治与中美关系》,法律出版社2004年版,第117-175页。

[3] 法律规定,年龄在30岁以上,取得美国公民身份9年以上的本州居民,即可竞选本州参议员;年龄在25岁以上,取得美国公民身份7年以上的本州居民,即可竞选本州众议员。

[4] 参阅Thomas R. Dye, Harmon Zeigler, S. Robert Lichter, American Politics in the Media Age, Pacific Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1992, pp. 195-196.

[5] 富布赖特(J. William Fulbright, 1905-1995),1942-1944年任众议员,1944-1974年任参议员,1959-1974年任参议院外交委员会主席,是迄今担任这一职务时间最长的人。富布赖特在美国政界和外交界享有很高声望,曾在古巴、越南战争等问题上同美国当时的政策常反调。进入政界之前和离开政界之后,长期从事教育和国际交流工作。资助国际教育交流的富布赖特基金会至今仍然十分活跃。

[6] 曼斯菲尔德(Michael Joseph Mansfield,1903-2001),1953-1977年任参议员,1961-1977年任参议院民主党领袖,1977-1988任美国驻日大使。有极为丰富的外交经验和政治阅历,被认为是“中国通”,为中美关系正常化作出了重要贡献。在他的家乡有以他夫妇命名的蒙大拿大学曼斯菲尔德中心,是美国重要的东亚研究机构之一。

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