俞海:全球环境变化与中国国际环境合作

选择字号:   本文共阅读 2831 次 更新时间:2008-09-10 10:39

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俞海  

[内容提要]在联合国环境署2007年对全球环境状况评估的基础上,本文总结描述了全球环境变化的发展特征和趋势,分析了中国在全球环境变化中的角色,提出中国已经成为影响全球环境变化的关键利益攸关者;中国需要从全球视角审视国际和国内环境问题,着眼国际,落脚于解决国内问题;国际环境资源利益已经成为影响国家利益的重要因素,中国需要在全球范围内对环境资源要素利用有一个长期的全局性的统筹考虑与战略布局。在新的形势下,中国国际环境合作需要基本认识和战略上的转型。

[关键词]全球环境变化 中国环境资源威胁 国际环境合作

新世纪以来,随着经济全球化进程的不断加快,全球环境问题日益凸显。由于它自身的复杂性,及其对人类健康和安全、经济与社会发展、世界经济与政治秩序以及自然生态系统的影响不断加剧,全球环境问题已经成为各国政府、国际社会、学者和公众讨论的焦点和热点问题。中国在参与和融入全球化的过程中,持续高速的经济增长所产生的自身环境问题对全球环境变化的贡献和影响受到广泛的关注、甚至质疑和批评,国际上的“中国环境资源威胁论”对国家的整体利益已经造成了一定的损害。当前全球环境问题的状况如何、全球环境问题与中国之间的相互影响是什么、新形势下中国国际环境合作如何来应对等是决策者和政策制定者关心的重大现实问题。本文的目标是清楚地描述和总结当前全球环境变化和问题的发展特征和趋势,分析中国在全球环境问题和变化中的角色,在此基础上,对中国国际环境合作的发展提出若干思考。

一、全球环境问题的发展特征与未来趋势

根据联合国环境署(UNEP)的分类,全球环境问题可分为5大类:(1)大气系统,如气候变暖、臭氧层耗损、酸雨、大气棕色云等问题;(2)土地系统,如荒漠化、土地与森林退化等;(3)海洋和淡水系统,如海洋污染、水资源匮乏等;(4)化学品与废物,如持久性有机物污染、危险废物越境转移等;(5)生物多样性破坏。[1]2007年联合国环境署(UNEP)发布了《全球环境展望-4》,对1987年以来20年间全球环境状况做了系统评估,并在此基础上展望了2050年全球环境的可能状况以及政策取向。这是国际社会对全球范围内环境总体状况最权威的以及最新的研究成果与判断。根据评估报告,全球环境问题发展有以下几个趋势和特征:

(一)全球层次上环境总体状况恶化,环境问题地区及社会分布失衡加剧

尽管世界各国、相关组织和机构、各利益攸关者等通过制度、政策、技术、投资、能力建设以及国际合作等在解决上述环境问题方面做出了巨大的努力,取得了一些进步,但是全球环境总体状况改善没有取得期望的结果,地球环境问题依然严重。总的态势是局部地区改善、全球总体恶化,全球环境变化的地理与社会分布失衡加剧。

过去20年间,经济全球化过程中,少数发达国家和地区随着经济增长,其环境压力逐渐减弱,但是大多数欠发达、发展中和转型国家和地区环境状况没有得到改善,甚至恶化。这是因为全球化对经济要素如劳动、资本以及技术等重新配置的过程实质上是资源环境要素和环境问题重新配置和分布的过程。发达国家通过全球化,站在世界产品链和产业链的高端从发展中国家和地区吸取能源、食物、工业产品等,其环境改善是建立在牺牲发展中国家和地区环境利益的基础之上,导致全球环境问题的地缘分布不平衡进一步加剧,对穷人和脆弱地区的影响进一步加大。

由于经济发展程度、资源环境禀赋、在目前国际经济秩序中的角色、制度与环境管理政策等的不同,全球各大区域面临和所要优先解决的主要环境问题各有侧重。根据环境署的评估报告,[2]除了气候变化已经成为影响全球7大区的共同环境问题外,非洲的优先环境问题是土地退化和沙漠化;亚太地区主要是城市空气污染、淡水资源、生态系统退化、废弃物的增加;欧洲主要是不可持续的生产与消费方式所带来的高能耗、城市空气质量低等问题;拉丁美洲以及加勒比海地区的主要问题是生物多样性丧失、海洋污染以及气候变化带来的问题等;北美主要是气候变化衍生的问题,包括能源选择、能源效率以及淡水资源等;西亚的主要问题是淡水资源压力、土地退化、海洋生态系统以及城市管理等;两极地区的主要问题是气候变化带来的影响、环境中的汞及其他持久性有机污染物、臭氧层修复等。

(二)少数全球或区域性环境问题取得积极进步,多数进展缓慢或改善乏力

根据环境署的全球评估,过去20年间,在国际社会的努力下,少数相对简单的全球和区域环境问题解决取得了积极进展,但是多数问题没有得到有效解决或延缓。

根据评估,[3]取得积极进展的全球环境问题主要是臭氧层破坏和酸雨。在臭氧层耗损方面,在过去的20年里,国际团体已经将消耗臭氧层物质或化学品的生产减少了95%,这是一个令人瞩目的成就;酸雨问题在欧洲和北美地区已经得到基本解决,但是在墨西哥、印度和中国等国家依然是很大的问题,这表明酸雨已经从一个全球性环境问题退变为典型的区域环境问题。除此之外,国际社会制定了温室气体减排条约,建立了一些新形式的碳交易以及碳补偿市场;保护区不断增加,大约覆盖了地球面积的12%;另外还提出了很多方法来应对其他各种全球和区域环境问题。

但是大多数问题没有得到实质解决。在气候变化方面,自1906以来,全球温度平均升高了0.74摄氏度。根据政府间气候变化委员会(IPCC)最乐观的估计,本世纪全球温度还将升高1.8到4摄氏度。全球变暖对全球和人们产生各种影响,包括极地冰川融化,导致海平面上升;影响降雨和大气环流,造成异常气候,形成旱涝灾害;导致陆地和海洋生态系统的变化和破坏;对人体健康和生存造成不利影响等。根据评估,由于气候变暖造成的海平面上升将会对世界上60%的居住在海岸线附近的人口产生严重后果。

生物多样性丧失依然在持续,生态系统服务功能退化。根据综合评估,现在物种灭绝的速度比史前化石记录的速度快100倍;全球60%的生态系统功能已经退化或正在以不可持续的方式利用;脊椎动物群中30%以上的两栖动物、23%的哺乳动物以及12%的鸟类都受到了威胁;从1987年到2003年,全球淡水脊椎动物的总数平均减少了将近50%。环境署的评估报告对生物多样性丧失提出了预警,认为全球第6次物种大规模灭绝即将开始,而这次完全是由人类活动引起的;而且,一旦生物多样性缓慢的丧失达到一定阈值,就会导致突然的锐减,造成不可逆转的影响。同时,外来物种入侵问题及其造成的危害和损失在全球范围内也日益严重。

在水资源方面,灌溉用水已经占了可用水量的70%,随着对食物的需求增加,对淡水的需求量会增加,到2050年,发展中国家水的使用量会增加50%,发达国家也要增加18%。但是淡水供应量在减少。如果按现在的趋势发展,到2050年,将有18亿人口生活在极度缺水的国家和地区,世界2/3的人口受到影响。同时,水质也在不断下降,在发展中国家每年大约有300万人口死于水生疾病。在全球范围内,被污染的水是人类疾病甚至死亡的最大原因。化学品的生产和使用是造成水污染最重要的因素之一。目前,全球商业上使用的合成化学品种类约5万种,并且每年增加数百种,预计全球化学品生产在今后的20年里还要增加85%。这对解决水污染问题是极大的压力。

在土地方面,在食物需求和供给的驱动下,土地利用程度急剧上升,20世纪80年代,每公顷农地的谷物产量为1.8吨,现在则是2.5吨。但是这种不可持续的土地利用方式造成了严重的土地退化。造成土地退化的因素包括土壤污染、侵蚀、水资源匮乏、盐渍化等,已经威胁到全球1/3的人口。同时,土地荒漠化趋势日益严重,特别是在旱地集中的发展中国家与地区。

在森林方面,温带地区的森林面积有所恢复和增长,自1990至2005年间,平均每年增长3万平方公里。但是同期热带地区雨林却大幅减少,平均每年缩减13万平方公里。

(三)各种全球环境问题相互交织渗透,关联性不断增强,与非环境领域的联系日益紧密

首先,全球与区域环境问题相互转化,交相呼应。在过去的20年间,一些全球性环境问题转变为区域性问题,如酸雨问题,从过去的全球性问题已经成为典型的区域性问题;臭氧层问题,尽管臭氧层破坏的影响是全球性的,但目前消耗臭氧层物质的生产和消费也是区域性的,也就是说臭氧层破坏的源头是局部的。而一些区域性问题逐渐上升为全球性问题,如危险废物特别是电子废物的越境转移,从过去的集中在亚洲逐渐扩展到非洲、欧洲等。

同时,全球环境问题存在一种倾向,即在区域范围内寻求解决的方案,至少是期望在区域内获得一定突破或初步解决,因为某些问题在多边框架下进展比较缓慢或者治理效果不明显,反而在区域范围内,问题相近的国家和地区容易达成一致意见;而某些区域性问题需要全球机制如公约、资金和技术援助的支持,如电子废物越境转移、削减和淘汰消耗臭氧层物质等。

其次,各种全球环境问题之间的关联性不断增强。如,全球气候变暖可使极地冰川融化,海平面上升,导致海洋生态系统变化;气候变暖还可能改变动植物生境,影响陆地生态系统及其服务功能;造成极端异常气候,产生旱涝灾害,加剧水资源分配不平衡,影响土地利用等。土地退化、荒漠化与生物多样性保护紧密相关。总之,环境问题之间的关联和交织增加了问题解决的难度,需要统筹考虑这些问题,制定可持续的政策路径需要在国际和国家水平上同时考虑经济、贸易、能源、农业、工业以及其他部门的综合措施。

最后,全球环境问题与国际政治、经济、文化、国家主权等非环境领域因素的关系越来越紧密。全球环境问题的泛政治化、经济化、法制化与机构化趋势日益明显。实际上,全球环境问题背后的实质是各国家和地区在全球化趋势下对环境要素和自然资源利用的再分配,是利益的争夺,包括经济和政治利益。如气候变化问题,受气候变化影响最大的国家如小岛屿国家要避免气候变暖海平面上升带来的威胁,敦促其他国家进行温室气体减排;工业化国家为维持既有的生产和消费方式及其利益,对发展中国家施加压力,增加其减排的责任;而新兴以及发展中国家要维护自己的发展权而为自己争取更大的温室气体排放空间。总的来看,围绕《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及后《京都议定书》时代的国际规则和资金机制等相关问题,不同利益攸关者为各自利益而进行的谈判斗争日益激烈。生物多样性等其他全球环境问题也是如此。

(四)从现在到本世纪中叶是全球环境变化走向的关键时期,机遇与挑战并存

在对过去20年全球环境状况综合评估的基础上,联合国环境暑用4幅图景展望了2050年全球环境的可能状况以及政策取向。评估报告对未来环境状况的发展表示了谨慎的乐观。预测到2050年,就某些环境指标来说,全球环境问题的退化率降低甚至逆转。如在所有情景中,农地与森林退化率平稳降低;水的耗竭率下降;物种丧失、温室气体排放、温度升高等也在减缓,这主要是由于预期人口变迁的实现,材料消费的饱和以及技术进步等原因。如果《蒙特利尔议定书》得到严格遵守,到2060或2075年,南极的臭氧黑洞可能会得到恢复。

尽管全球环境问题退化率有下降趋势,但是不同情景下环境变化的峰点与终点存在巨大不同,变化率越高,地球系统超过阈值的风险越大,可能会导致突然的、加速的变化,甚至不可逆转。不同的变化率在不同情景下会导致非常不同的终点,在市场优先情况下,2000至2050年,13%的原生物种将丧失;而在可持续性优先的情况下,则是8%;CO2浓度的情景变化则是从市场优先下的556ppm到可持续性优先下的475ppm。变化幅度越大,超过阈值的风险越大,如,在GEO-4中,情景显示,捕鱼量快速增长,伴随着海洋生物多样性的显著退化,到2050年可能导致捕鱼业的崩溃。[4]

总之,在全球化背景下,随着人口和经济增长带来的对环境要素和资源需求和消耗的增长,全球环境变迁,如空气、水、土地、生物多样性等都将面临更大的压力。从现在到本世纪中叶是全球环境变化走向的一个关键时期,存在挑战,也有机遇,全球环境问题能否得到改善取决于利益攸关者和决策者等的抉择与行动。

二、中国经济社会发展对全球环境问题的影响及面临的国际压力

过去20年间,特别是加入WTO以来,中国融入全球化的进程、广度和深度是前所未有的。中国已经成为全球经济增长的重要引擎。在经济全球化和贸易自由化背景下,中国经济增长对全球资源的需求和消耗急剧增加,使得中国对全球的环境影响在近几年的短时间内成为国际社会关注的焦点。中国对全球环境的影响可分为2个方面:一是中国自身环境问题由于人口基数和经济规模巨大,出于大国效应,对全球环境问题的贡献份额很大;二是中国在全球市场配置自然资源而引发的国际资源环境问题。总的来看,在全球范围和水平下,中国已经成为世界上最大的污染者之一,成为能源和资源的最大的需求者之一。可以说,目前中国是各类全球环境问题的集合载体,当前的全球和区域环境问题在中国得到了集中体现和爆发。中国对全球环境变化的影响表现在以下若干方面。

1.生态足迹。目前中国总的生态足迹(Ecological Footprint)位居全球第二,2001年全球人均生态足迹为2.2公顷。[5]根据张丽君的估算,[6]1978年至2003年,中国生态足迹呈逐渐上升趋势,从1978年的人均0.843公顷升至2003年的人均1.643公顷;中国1978-2003年的生态赤字显著增加,由人均生态赤字0.248公顷上升至0.890公顷。

2.气候变化。当前中国已经成为仅次于美国的全球第二大温室气体排放者。根据2007年发改委发布的《中国应对气候变化方案》评估,[7]1994年中国温室气体排放总量为40.6亿吨二氧化碳当量(扣除碳汇后的净排放量为36.5亿吨二氧化碳当量),而2004年分别为61亿吨和56亿吨二氧化碳当量,从1994年到2004年,中国温室气体排放总量的年均增长率约为4%,二氧化碳排放量在温室气体排放总量中所占的比重由1994年的76%上升到2004年的83%。

3.臭氧层破坏。中国是世界上最大的消耗臭氧层物质生产和消费的国家。虽然中国在1999年成功地将消耗臭氧层物质的生产和使用冻结在1995-1997的水平,并且截止到2002年底,中国获得7.4亿美元的多边基金赠款,将淘汰7万多吨消耗臭氧层物质,但是,与美国、日本和印度三国相比,目前中国对消耗臭氧层物质的消费量仍然居高不下。[8]对臭氧层的破坏还在继续。

4.酸雨。前面提到,酸雨问题已经成为典型的区域性环境问题,而中国是目前酸雨问题的主要制造者。而且在世界目前仅存的三大酸雨区中,中国华南酸雨区是唯一尚未得到有效治理的。

5.化学品及持久性有机污染物。中国是世界上化学品生产与消费大国,而且近几年来,中国化工行业特别是重化工业呈现快速扩张趋势。化学品的生产和消费特别是持久性有机污染物的排放对全球空气、水以及土壤的污染影响是巨大的。

6.能源与资源需求与消耗。中国的经济增长对能源和资源的消耗是巨大的。根据估算,中国的GDP占世界的4%,却消耗了全球26%的钢,37%的棉花、47%的水泥;中国的煤炭、石油、钢等能源消耗、建材消耗、原材料进口全世界第一;中国是工业用木材纸浆纸产品全世界第二大市场、石油进口全世界第二;单位GDP能耗是发达国家的8到10倍,污染是发达国家的30倍。[9]未来中国经济增长所需要的能源和资源的对外依存度不断提高。中国社科院发布的《2007年中国能源发展报告》预计,到2010年,中国石油进口依存度将达50%;到2020年,这一数字将达到60%左右。对这些原材料的进口,包括铁矿石、木材等已经对全球市场带来了巨大的影响,对一些资源输出国的生态环境带来很大压力。根据绿色和平组织2005年的一个报告,中国已经成为全球最大的热带雨林木材进口者,进口国际市场上大约50%的热带雨林木材,成为全球热带雨林的最大影响者。[10]

正是这些问题,使得中国承受了巨大的国际社会压力,特别是政治、道义和国际形象上的压力。国际社会关注中国环境问题的焦点主要在于气候变化以及能源和资源的需求与消耗方面。

在气候变化方面,根据世界资源研究所的研究结果,1950~2002年间中国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量占世界同期的9.33%,人均累计二氧化碳排放量61.7吨,居世界第92位。根据国际能源机构的统计,2004年中国化石燃料燃烧人均二氧化碳排放量为3.65吨,相当于世界平均水平的87%、经济合作与发展组织国家的33%。[11]虽然中国温室气体历史排放量很低,且人均排放一直低于世界平均水平,但是近几年温室气体排放总量急剧增加,而且人均排放量也已接近世界平均水平。在气候变化已经成为当前全球环境变化的中心焦点问题的现实情况下,中国的表现无疑将成为众矢之的。在能源和资源特别是热带雨林木材进口方面,中国广受国际社会诟病的问题在于,中国从马来西亚、巴布亚新几内亚热带雨林进口的部分木材来自非法伐木。但是中国仅仅是木材及其产品世界生产链的一个环节,中国进口木材的很大部分用于加工出口,美国、欧洲和日本是这个产品链的中终端消费者,更多的责任应该由非法采伐者、最终消费者来承担。但是国际社会的一些误解、曲解和偏见使得中国承受了超过自身应当承担的责任。

在可预见的未来5-10年中,中国经济仍将保持快速的增长。可以断言,中国对全球环境变化的影响以及自身所面临的国际环境压力将越来越大,留给中国可以回旋的空间越来越小。中国作为一个新兴的经济大国,需要学习从全球角度来理解自身的经济行为可能对全球环境造成的影响并担负起相应的责任。

三、全球环境问题对中国的影响及中国在解决全球环境问题中的贡献

虽然中国是世界上最主要的大气污染者、能源消耗者、全球环境变化的最主要的影响者,但是中国也是全球环境变化的最大的受害者。全球环境问题对中国经济发展、社会稳定与环境安全的影响也是巨大的。

1.气候变化。虽然中国的温室气体历史排放总量不大,但是气候变暖对中国的影响很大。根据环境署《全球环境展望2004/2005》,由于全球变暖,中国的青藏高原、天山山脉和阿尔泰山脉的冰川加速缩减;世界自然基金会估算喜马拉雅山冰川每年退缩10-15米,已经成为全球退缩最快的冰川之一;根据绿色和平组织的一项报告,在过去的24年中,中国青藏高原的冰川融化了3000平方千米。按照这个速度,到2050年,中国现存的冰川将融化一半,而到2100年,中国的冰川将全部消失。冰川的急剧缩减就是全球变暖在中国造成的主要危害之一,这将最终导致中国、印度和尼泊尔地区成千上万以冰川融水为生的人群面临巨大的灾难。[12]此外,中国是世界上海岸线最长的国家之一,而且沿海地区是中国经济最具有活力和发达的地区,气候变暖带来的海平面上升对沿海地区经济和社会发展的影响虽然还尚未明了,但是影响不可避免,危害不可低估。另外,气候变化带来的极端天气变化和旱涝灾害已在中国初现端倪,已经为中国带来了巨大的经济和社会损失。

2.生物多样性减少和外来物种入侵。中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一,但是随着经济扩张和过度开发利用,中国生物多样性受到严重威胁。根据统计,全国共有濒危或接近濒危的高等植物4000-5000种,占我国高等植物总数的15—20%;已确认有258种野生动物濒临灭绝,在《国际濒危物种贸易公约》列出的640种世界性濒危物种中,我国有156种,约为总数的1/4。另外,根据国际自然与自然资源保护联合会(IUCN)发布的《2004濒危物种红名单》,中国是世界上生物多样性受到最大威胁的五个国家之一。中国的濒危针叶植物种类占全球第一(34种,其中26种为中国特有);濒危哺乳类动物数量(82种,其中30种为中国特有)仅次于印度尼西亚和印度而居全球第三位;濒危鸟类数量(85种,其中17种为中国特有)仅次于印尼、巴西和秘鲁,与哥伦比亚同为全球第四。同时,外来物种入侵为中国带来巨大的经济损失。根据国家环保总局在2001-2003年组织的初步调查,外来入侵物种对中国造成的总经济损失为每年1198.76亿元(144.8亿美元),为国内生产总值的1.36%(以2000年为基准年)。[13]

3.酸雨。中国是目前世界上最大酸雨区之一,酸雨覆盖了中国近1/3的国土。2005年监测的696个市县中,有一半以上都出现了酸雨,个别地方酸雨频率达到百分之百。酸雨对环境的影响和危害是多方面的。中国环境科学研究院、清华大学2005年的研究结果表明,酸雨污染给中国造成的损失每年超过人民币1100亿元。[14]

4.化学品与持久性有机污染物。化学品特别是持久性有机污染物对人体健康危害极大。根据调查,我国地表水中微量有机污染物普遍存在:松花江有374种,黄河有143种,长江有330多种,沱江有175种,珠江有241种,太湖有74种,东湖有89种。北京市空气中苯类、醛类、酮类有机污染物的浓度已经超过了世界卫生组织和发达国家标准的几倍至十几倍。1998年在32个省市中,中国婴儿每天仅从母乳中摄入的六六六和DDT,分别有94%和65%的城市超过安全允许量。[15]可以说,中国是目前受化学品和持久性有机污染物危害范围最广、程度最深的国家。

5.土地退化与荒漠化。中国是世界上水土流失最为严重的国家和地区之一。根据水利部发布的《2004年中国水土保持公报》显示,2004年全国土壤侵蚀量有16.22亿吨,其中尤以长江、黄河的土壤侵蚀量最多,分别达到9.32亿吨和4.91亿吨。目前仍然还有水土流失面积356万平方公里,占国土总面积的37%,需要治理的面积有200多万平方公里。同时,中国也是世界上荒漠化面积大、分布广、受荒漠化危害最严重的国家之一。全国荒漠化土地总面积达263.62万平方公里,占国土面积的三分之一;沙化土地173.97万平方公里,占国土面积的五分之一。一些地区沙化土地仍在扩展,因土地沙化每年造成的直接经济损失高达500多亿元,全国有近4亿人受到荒漠化沙化的威胁。[16]

6.危险废物越境转移。目前中国已经成为危险废物特别是电子垃圾越境转移的主要受害者之一。根据统计,全球电子垃圾总量的80%出口到亚洲,其中有90%进入中国。中国广州贵屿已经成为国外电子废物的倾销地和中国主要的电子废物处理场,直接原始的拆解方式已经对当地空气、土壤和水造成了严重污染。绿色和平有毒物污染防治项目的研究表明,中国查获的固体废物走私呈上升趋势,2000-2004年分别达到14、24、38、49起,2005年1-5月就达到24起。这些有害废物对当地生态环境和人体健康造成严重威胁。[17]由此可见,中国在全球环境变化中扮演了双重角色,既是全球环境问题制造者,又是问题受害者。全球环境问题的解决有助于促进中国环境问题的解决,减轻中国的环境压力和对中国的影响;中国自身环境问题的改善又是对解决全球环境问题的巨大贡献。

四、中国国际环境合作的形势与展望

(一)外部形势判断

通过以上综述分析,对于全球化背景下全球环境问题的发展趋势,我们可以得到如下几点基本结论和判断:

1.全球化背景下,过去20年间,全球环境问题在局部地区和少数个体问题上有所改善,在全球范围和多数个体问题上持续恶化。全球环境问题的地理及社会分布进一步失衡。

2.在未来50年,工业化和全球化仍然会对全球环境变化保持较高的压力,国际环境形势依然严峻。但是在国际社会的共同努力下,全球环境变化会由点及面、由个体向全部出现减缓和好转的趋势。

3.全球环境问题的解决需要利益攸关方、政府以及地区间更多的对话、协商与合作来解决,需要跨部门的综合性政策措施和执行力。

4.中国已经成为影响全球环境变化的关键利益攸关者。随着中国经济的持续增长,中国对全球环境变化的影响仍将增加,中国面临的国际社会压力仍将持续,而全球环境变化也会对中国经济、社会和环境问题产生更大的影响。全球环境问题的解决需要中国的积极参与,而中国环境问题的解决则需要世界的支持。

5.中国需要从全球视角审视国际和国内环境问题,着眼国际,落脚于解决国内问题。很显然,在很大程度上,中国的环境问题是世界性的,国际与国内环境问题的关系是双向的,俱荣俱损,休戚相关。全球环境问题的解决有助于中国环境问题的解决,减轻中国的环境压力;中国自身环境问题的改善又是对解决全球环境问题的巨大贡献。但是在根本逻辑上,是中国要借助全球环境问题来解决自身的环境问题,而不是相反。

6.国际环境资源利益已经成为影响国家利益的重要因素。随着经济、政治以及环境等问题的全球化,随着国际分工以及国际环境资源的重新配置日益深化和复杂,我们需要从中国长远的发展出发,在全球范围内对环境资源要素利用有一个长期的全局性的统筹考虑与战略布局,即中国需要一些海外基地或“后院”支持中国对资源、环境要素的需求,以及政治、军事等方面的支持。在此框架和目标下,在国际环境合作与外交中,需要准确评估海外的环境合作与保护对未来我国发展的贡献,定位周边区域国家对我们发展贡献的角色与作用,在此基础上,充分利用国际环境与资源,使其为国内的总体发展战略和利益服务。

(二)国内形势发展

党的十七大把环境保护和建设生态文明提到了前所未有的高度,为环境保护和国际环境合作创造了空前的政治空间。十七大首次将环境保护国际合作作为我国和平发展道路的重要组成部分,与国家对外政治、经济、文化和安全等重大战略并重,提出“相互帮助、协力推进,共同呵护”地球家园的“十二字”方针。[18]“十二字”方针是新时期中国环境保护国际合作指导思想,传递了中央政府对于未来国际环境合作的几个强烈信号:一是体现了中国参与全球环境保护更加积极的态度;二是体现了中国愿与世界各国合作呵护地球家园更加主动的意愿;三是体现了中国在全球环境领域将采取更加务实的行动,树立更加负责任的形象。[19]

新时期环境保护国际合作指导思想充分表明了环境保护国际合作已成为中国和平发展战略的重要环节,是中国总体外交战略的重要组成部分,是中国全面建设小康社会和构建和谐世界不可或缺的重要因素。在全球环境事务中,在人类共同面临的全球环境问题面前,中国不仅仅是一个被动的相关者,更是一个负责任的参与者和各种全球环境问题国际准则制定的一个主导者。中国将会以对国际社会负责的形象出现在全球环境事务中,同时也将承担与其发展水平和能力相适应的责任和义务

(三)几个基本认识的转型

根据新的指导思想,国际环境合作中我们应该在基本认识上有几个转型:[20]

一是由过去的侧重强调在全球环境事务中“有区别的责任”原则,向既坚持“有区别的责任”原则,又重视“共同的责任和义务”转变。在处理国际环境问题上,必须科学认识我们的历史阶段和时代特征,一个基本原则是要继续坚持发展中国家的根本立场,承担与我国发展水平与发展阶段相适应的国际环境履约的责任和义务,既不脱离实际,急于求成,超越我们的发展阶段,也不自甘落后,妄自菲薄。应采取积极务实的态度,适度参与国际环境与发展以及可持续发展进程。

二是由过去被动地应对全球环境问题带来的各种压力,向“共同责任,积极参与”转变。全球环境保护日益表现出制度化的趋势。所有的全球环境问题都已经、正在或将要被纳入国际环境制度之中。尽管国际环境制度建设仍有很长的路要走,但对国际规则制定权的争夺已经成为未来国际政治经济关系中一个利益攸关的重大问题。必须清醒地认识到,在全球化时代,退缩、抵制、置身其外的态度只能暂时缓解压力,最终只会更受其害。只有积极参与其中,并发挥建设性的作用,才能更好地维护自身利益。

三是由单纯的环境受援国,向在继续接受援助促进我国和区域的生态环境保护的同时,又提倡“相互帮助、协力推进”,为发展中国家提供力所能及的援助,共同呵护地球家园转变。

(四)国际环境合作的最终方向和目标

在国际环境合作中,我们一直强调一个基本原则,即国际问题是国内问题的延伸,国际合作为国内工作和大局服务。新时期环境保护国际合作的目标也体现在“两个服务”上:一是为实现环境保护的历史性转变服务,二是为环境保护重点工作服务。

当前,我国环境保护的重点工作是推进历史性转变,实现资源节约型和环境友好型社会的建设。环境保护国际合作要明确定位与任务,要继续引进先进的环境管理经验和理念,汲取国际上特别是发达国家在处理经济增长与环境保护关系上的经验和教训,研究实现经济增长与环境保护战略转型期各国的经验教训,总结环境优化经济增长的实践经验,为我所用,促进经济增长方式的转变,服务于我国历史性转变的战略要求。促进节能减排。

在立足通过国际合作促进国内环境保护事业发展的同时,使我国环境保护的立法、管理、科研、监测、教育等方面的工作跟上全球可持续发展的步伐,在世界可持续发展进程中维护权益,争取利益,树立形象,为我国的环境保护事业,为建设生态文明做出贡献。

注释:

[1]全球和区域环境战略课题组:“全球和区域环境战略”,国家环保总局政研中心国际环境政策研究所内部研究报告,2008年。

[2]UNEP, Global Environmental Outlook-4: Environment for Development, Progress Press Ltd,2007.

[3]全球和区域环境战略课题组:“全球和区域环境战略”,国家环保总局政研中心国际环境政策研究所内部研究报告,2008年。

[4]联合国环境署:“全球环境展望-4全球新闻稿”,2007年10月25日。

[5]晋军:《国际视野中的中国环境问题》,载《2005:中国的环境危局与突围》,社会科学出版社,2006年。

[6]张丽君:“1978-2003年中国生态足迹核算”,国土资源部信息中心研究报告,2004年。

[7]国家发展与改革委员会:“中国应对气候变化国家方案”,2007年,第6页。

[8]中国环境与发展国际合作委员会:《中国环境与发展的战略转型》,中国环境科学出版社,2007年,第74-79页。

[9]潘岳:“中国环境问题的思考”,在第一次全国环境政策法制工作会议上的讲话,2006年12月12日。

[10]晋军:《国际视野中的中国环境问题》,载《2005:中国的环境危局与突围》,社会科学出版社,2006年。

[11]国家发展与改革委员会:“中国应对气候变化国家方案”,2007年,第6页。

[12]晋军:《国际视野中的中国环境问题》,载《2005:中国的环境危局与突围》,社会科学出版社,2006年。

[13]王玉庆:“新时期我国环境形势与对策”,在黑龙江省省级干部研讨班上的讲课报告,2006年4月。

[14]资料来源:http://news.tom.com/2006-08-26/000N/53656523.html。

[15]王玉庆:“新时期我国环境形势与对策”,在黑龙江省省级干部研讨班上的讲课报告,2006年4月。

[16]资料来源:http://www.scio.gov.cn/xwfbh/qyxwfbh/xwfbh/200801/t145504.htm。

[17]中国环境与发展国际合作委员会:《中国环境与发展的战略转型》,中国环境科学出版社,2007年,第93页。

[18]胡锦涛:《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,2007年10月15日。

[19]徐庆华:“努力开创环境保护国际合作的新局面”,《环境保护》,2008年第1期,第37-39页。

[20]国家环境保护部政研中心国际所:“全球和区域环境战略”,内部研究报告,2008年3月。

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文章来源:本文转自《国际问题论坛》2008年夏季号,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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