吴平:世界自然保护联盟规则体系及其实践对我国建立国家公园体制的启示

——中国经济体制的二次转型
选择字号:   本文共阅读 639 次 更新时间:2015-12-03 22:43

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吴平  

世界自然保护联盟所提出的保护地管理分类体系是各国进行保护地管理所必不可少的参考。IUCN将保护地分为六大类,其中国家公园为类型Ⅱ,重点是保护大面积的生态系统,并具有教育和休憩功能。一方面,IUCN在国家公园的定义、特征、管理目标、功能定位方面设立了一套共同规则体系;另一方面,IUCN为确立国家公园这一保护地类型的实践提供了丰富的经验。我国建立国家公园体制既需与IUCN的保护地体系相衔接,也应考虑到与现有保护地之间的整合协调。IUCN关于国家公园的规则体系和治理实践,在科学转化保护地体系、明确管理目标及设立标准、设立国家公园的特殊保护区域、按照民主公开程序确立、明晰国家公园产权、实现国家公园的多方治理及有效管理等方面对我国具有启示。


世界自然保护联盟(IUCN)成立于1948年10月,是历史最悠久、规模最大的全球环境组织,拥有超过1200个政府和非政府机构成员和近11000名分布于150个国家或地区的专家志愿者。IUCN的核心工作之一是保护地的建立、发展及保护,其在保护地和国家公园发展方面所提出的建议极具权威性、建设性。IUCN于1994年出版的《保护地分类管理应用指南》根据主要管理目标将保护地划分为6个类别,其中包括国家公园,并且于2008及2013年更新的指南也涵盖国家公园。目前IUCN的保护地体系已成为国际上保护区管理分类的通用标准,被联合国、生物多样性公约秘书处等多个国际组织所采纳。


世界自然保护联盟(IUCN)关于国家公园的规则体系


——国家公园指为保护大面积生态系统而设立的自然或接近自然的区域


根据IUCN的2013年指南的定义,“国家公园”是指“大面积的自然或接近自然的区域,设立的目的是为了保护大规模(大尺度)的生态过程,以及相关的物种和生态系统特性。这些保护区提供了环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娱乐和参观机会的基础”(Dudley,2013)。实践中,一些国家对国家公园的分类依据是IUCN其他不同的管理类型,虽然称之为国家公园,但其自然特征、保护对象和管理体制差异极大,分别属于不同的保护区类型。


——国家公园应在生态系统、自然生态价值方面具有独特性且面积具备一定规模


第一,国家公园通常是面积巨大且能够保存一个运行中的生态系统的区域,这需要对保护地周围区域进行妥善管理。


第二,该区域应包括主要自然区域、生物和环境特征或风景,其植物和动物物种、栖息地和地貌遗迹应具备特别的精神、科学、教育和游憩价值。


第三,该区域应有足够的尺寸和生态质量以保持生态功能和过程,可以让自然物种及群落能够在一段很长的时间内在最小管理干扰中得以存续。


第四,该区域内生物多样性的构成、结构和功能应在很大程度上处于一个自然的状态,或有足够的潜力能够保持在这样一个(自然的)状态,并且非本地物种的入侵成功的情况较为少见。


——国家公园坚持保护优先,兼顾利用


设立国家公园的主要目的是为了保护自然生物多样性及其潜在的生态结构和支撑的环境指标,以促进教育及游憩。其他目的则包括:(1)在尽可能维持自然状态的情况下,永久保护包括自然地理区域、生物群落、基因资源和未受损的自然过程等代表性样本;(2)保持有活力的和具有生态功能的自然物种的数量和集合,密度应达到足以在比较长的时间内保存生态系统的完整和恢复力的数量;(3)尤其有助于对广泛的物种、区域生态指标和迁徙路线的保存;(4)为启智、教育和游憩目的管理游客,以防止造成自然资源的重大生物或生态退化;(5)考虑原住民及当地社区的需求,包括其对生存所需自然资源的利用,但是这些活动不得给其他管理目标带来消极影响;(6)通过旅游为当地经济作出贡献。


——国家公园的功能定位是向自然生态过程的持续进行提供大规模的保护空间


类型Ⅱ设置的国家公园为自然生态过程的持续进行提供大规模的保护机会,使其有继续进化的空间。国家公园的设计及发展,往往是建立在大规模生物走廊或其他连通的积极的保护行动的基础上,以保护那些难以被单独保护地保护的物种。


其具体功能定位如下:(1)保护小型保护地或文化景观所漏掉的大规模的生态过程;(2)保护能够共存的生态系统;(3)保护要求不受干扰的相对大型的栖息地的特殊物种和群落;(4)保护物种“池”以帮助栖居于周边的可持续管理的区域;(5)与周围的土地及水源利用结合,为大规模保护计划作出贡献;(6)告知及激励游客保护国家公园的需要及措施;(7)发展游憩和旅游共存的经济,为当地及国家的经济尤其是当地社区作出贡献。此外,当生态功能和当地物种构成相对完整之时,国家公园应该被更加严格保护。周边的景观可以进行消耗或非消耗的利用,但是应该作为保护地的缓冲区。


世界自然保护联盟(IUCN)关于国家公园治理的实践


——灵活应用保护地体系,确定国家公园类别


许多国家制定了区分不同类型的保护地的标准,有些与IUCN的分类一致,有些并不相同。对于后者,如果这些国家想要将他们的保护地列入世界保护地数据库(WDPA),就必须说明其分类体系与IUCN分类体系的关系。还有一些国家采用了IUCN的分类体系,但基于该国具体情况进行了改良。只要这个改良过程不违背保护区或特殊分类的基本原则,IUCN对此是鼓励的。对分类的选择有艺术也有科学的考虑,随着条件的变化而调整,因国家的不同而有别。


选择正确的类别之时,需要遵循“75%原则”,即主要管理目标应至少适用于3/4的保护地,很多保护地可能有不超过25%的专门区域被允许做其他用途诸如游客的居舍和营地、村落等,并且这25%或以内的区域可以是移动的,如当地社区基于防止作物被过度开采而设立的专门移动的开采区域。


针对不同类别的保护地的大小并没有确定的规则,但相较而言,可能因管理目标的不同有大小之分。类型Ⅱ(国家公园)的规模通常是比较大的,因其是基于对生态系统进程的保护而要求保护地面积足够大到能包括所有或最多的生态系统进程的。当然有原则必有例外,一些小岛可能自成一个有效的生态系统,这样也可以划到类型Ⅱ之中。若在大型保护地内存在独特保护地,或法律对在大型保护地中的不同区域有描述或规定,或不同的保护地组成了一个跨界的保护地,这些情况都是可以在一个保护地内有多于一种的分类。


此外,科学、灵活应用保护地体系需要准确理解IUCN保护地体系与其他国际保护名称的关系。世界遗产地、国际重要湿地及Natura2000保护地的划分并不以是否有IUCN的保护地类型为前提。生物圈保护区则要求必须具有一块被立法保护的核心地区,周边必须有缓冲区,缓冲区之外还必须有过渡区域(不属于IUCN保护地类型)。但在实践中,大部分世界自然遗产地同时也是保护地。根据目前的趋势来看,将这些遗产地指定为保护地通常是确保该地区价值得到长期保护的最好方式。


——设置主要管理目标,制定全面、具体、可操作的国家公园设立标准


设定国家公园之前,需要明确主要管理目标,与其他保护地类别加以区别。前文指出,国家公园的主要目标是保护优先,兼顾利用。换言之,IUCN对国家公园管理目标的规定,在本质上是希望保护及利用两方面共赢,但保护是第一位的。


1974年出台的《世界各国国家公园及同类保护区名录》对于国家公园的设立标准进行了规定,要求:(1)面积在1000公顷以上,具有优美景观的特殊生态或地形区,有国家代表性且未经人类开采、聚居或开发建设的区域;(2)为长期保护自然、原野景观、原生动植物、特殊生态系统而设定的保护区;(3)由国家主管部门采取步骤,限制开发工业区、商业区及人口活动聚居区的面积,并禁止采伐、采矿、建立电厂、农耕、放牧、狩猎等行为,同时有效执行对生态、自然景观维护之区域;(4)维护原始自然状态,作为当代及未来世代的科学、教育、游憩、启智资产的区域(IUCN,1974)。


——针对特殊保护地采取有差别的措施


1.划定森林保护区的边界。有必要建立一个标准化的程序来确定森林保护区的范围,以鉴别保护地包含森林的那部分。许多保护地包括了一些森林,但即便是森林保护区也并不都是森林,有时需要从更大范围的景观保护角度去考虑。这就要求在将所有保护林算入的同时,将那些保护类别不够严格的种植园排除在外,即森林保护区是在保护地含义的基础上,涵盖保护林排除经济林的那些保护区。


2.有效监管人类活动,确保海洋保护区的安全。在海洋环境中,许多人类活动,甚至在非常低程度下进行的活动(如捕鱼)与类型Ⅱ保护区的目标往往不一致,现已被认为是引起海洋生态资源生态退化的原因,也因此被视为与有效的生态系统保护相悖。这些利用活动如果不能在类型Ⅱ保护区中受到有效的管理以确保生态系统保护的整体目标得以实现,那么是否应该允许捕鱼,保护的目标是否应该被更改,保护区是否应该被分配到其他类型就值得考虑了。


3.重视内陆水域保护,落实保护管理承诺。内陆水域生态系统只占了整个地球面积的很小部分,但其生物群落及栖息地却可能受到人类活动最严重的影响和威胁。政府和保护区已经达成与海洋及陆地区域对等保护内陆水域的物种及栖息地的承诺,但是这些承诺还有待全面落实。内陆水域的管理应当与其他所有相关保护地的管理一同考虑。


4.正视自然圣地的双重价值,鼓励列入保护地体系。符合国家及国际关于保护地概念的自然圣地(Sacrednaturalsites)可以被视为保护地体系的合法组成部分,并可被列入IUCN保护地的任何一个类别。保护地的文化和精神价值应该被更好地反映在目前类别体系的未被列入或未被充分承认的整个范围之中。


——确立程序须民主科学,报告基本信息以便核查


1.依照保护地分类原则,多方参与,民主评定。一个良好的确定类别的评估过程应当让主要利益相关者及保护地的管理机构参与进来,并且需要考虑到最佳可得的自然及社会科学因素。IUCN对保护地管理分类的方法是基于责任、利害相关者及担保等一系列因素而确立的。


2.报告保护地基本信息,建立核查系统。一旦类别按照相应的分配原则及程序得以确定,政府就会被要求向联合国环境规划署(UNEP)的世界保护监测中心(WCMC)报告,以使信息能够被WDPA及联合国保护地名录所收录。报告是自愿的,但是联合国的诸多决议及政策都有所要求,尤其是最近的《生物多样性公约》在保护地方面的项目最多。同样地,WCMC也有义务确保这些信息被快速而准确地转化到数据库之中。此外,IUCN亦在考虑建立一个旨在检查分类的认证或核查系统,以检验管理的有效性,为所有者或管理者提供有用的检验标准。


——确立主要治理模式,遵循基本管理原则


1.确立主要治理模式并评估其有效性。1994年版的指南,认为通常由最高主管机关或其授权机关对国家公园行使管辖权(IUCN,1994)。而2008及2013年的指南却未予以强制,国家公园可以由政府机关、(非政府组织)当地社区、原住民及个人(或其联合)所有或者直接管理。可见,在尊重各国法律制度的基础上,IUCN对于国家公园的所有权、管理权及经营权逐渐走向中立。


需要注意的是,不同的治理模式与保护地的分类及保护地所有权并没有直接关系,还是要根据各国的具体制度设计及法律规定来进行甄别。但是针对治理模式的有效性评估,IUCN给出了一些可以参考的要素。


2.不同管理活动应遵循的原则。并非所有的保护地都是采用同一种方式进行管理,而应当基于该保护地的不同机会及保护压力进行权衡,从而做出选择。以下是11项需要考虑的相关原则:(1)从物种及生态系统的生态需求出发;(2)对物种或者生态系统价值的威胁;(3)保护地的管理目标、现存被推荐的国际名称及为保护景观、国家及全球生物多样性的努力;(4)一国分配及复审管理类别过程的发展及实施;(5)自然性、生态系统的功能及物种的生存能力无损;(6)在分类时考虑到路景和海景;(7)对利害相关人有重大影响;(8)在分类时考虑管理有效性;(9)更加严格的管理类别并非总是更好的;(10)使用类别作为保护地内的规划工具;(11)多样化类别组合能够带来的社会利好。


世界自然保护联盟(IUCN)关于国家公园的规则体系及其实践对我国的启示


——依据国情,科学转化保护地体系


IUCN的保护地分类体系是基于世界保护地的实践而提出的,世界各国大多是基于IUCN的保护地分类,结合各自具体国情而建立起各有特色的保护地体系。


虽然IUCN保护地分类体系较为科学,但其也存在一些问题:(1)分类程序的有效性及准确性有待加强;(2)缺少分类体系如何被应用到国家层面及具体的生物群落的理解和指导。我国一直未推行IUCN保护地体系,重要原因在于该体系的复杂性,其有六大类别,而这些类别又需要配合使用,即一个地点可能被分为几个类别。同时还要配合分区(核心区和缓冲区)来使用,因此显得十分复杂,有可能一个现有的自然保护区就要分成几种不同类型的保护地。正如IUCN曾指出,对分类体系最有效的使用在于面对不同国家或地区的情况时灵活适用。因此,将IUCN保护地体系在我国进行转化时,并非所有的保护地类型都需要引入,可以将某些类别进行合并或者细化,并依照我国的风土民情及拥有的资源现况,考虑如何与自然保护区、风景名胜区等现存的保护地体系进行协调,以建立包括国家公园在内的保护地体系。


此外,还需理顺国家公园管理目标与现存国际保护名称之间的关系。将现有的世界遗产地、国际重要湿地、生物圈保护区等其他国际保护区域指定为保护地通常是确保该地区价值得到长期保护的最好方式,同时,亦可从中借鉴这些国际保护区域的管理方式,以进一步完善保护地的治理。


——把握国家公园实质,明确管理目标及设立标准


IUCN的分类体系是按照主要管理目标划定的,在提高管理有效性方面卓有成效,因此有必要确定我国保护地体系的不同管理目标。命名为或者想要命名为“国家公园”的保护地并不意味着必须根据指南的第二类型来进行管理,而是应该采取最合适的管理体系。因此,不能仅从字面去界定国家公园。建立我国国家公园体制首要的任务是明确具体的设立标准,从设立标准、主要特征、管理方式等方面把握国家公园区别于其他类别的实质内涵及定位。其中,最能够明确定位国家公园的当属设立标准。一个全面、具体、可操作的设立标准对于国家公园的科学确立及稳健发展有着至关重要的作用。在这方面,IUCN提供了具有启发性的建议,不仅规定了国家公园应有的最小面积及主要目标,对其应有的生态系统及其自然价值亦提出要求,并且涉及到如何确定及确定后的后续维护步骤。总体而言,国家公园是介于严格的自然保护区与完全开放的旅游区之间。


——设立国家公园的特殊保护区域


IUCN指南中的特殊区域主要包括森林保护区、海洋保护区、内陆水域保护区及自然圣地四个类型。我国设立森林保护区需要先确定森林是否在保护区内,然后计算出保护区内森林的范围,此外需注意将经济林等区别在保护林之外。设立海洋保护区需要注意海洋生态系统的特殊性。达到海洋环境保护这一目标并不需要对栖息地进行大量的管理工作,而是需要合理限制人类的利用活动。我国的内陆水域面积较大,其中的生态系统及生物物种类型又十分之丰富,因此对内陆水域的保护也应当考虑在保护地管理之内。而拥有宗教文化和自然生态双重价值的自然圣地,自然也应当成为包括国家公园在内的保护地的重要组成部分。


——设立国家公园应民主公开、产权明晰,以国有为主


具体哪块保护地设立为国家公园,最终应当由国家主管部门来决定,但确定的过程应当保证民主、公开,与利害相关者进行协商,同时应该设立申诉程序等。IUCN的这些建议值得我们在建立国家公园体制的过程中借鉴。


虽然IUCN提出任何的所有权结构都可以存在于任何类型中,但还是存在如下趋势:如国家公园等大型的生态系统保护地一般都是由国家所有,而由社区进行管控的保护地通常是不太严格的类型,当然如有些宗教自然景观也可能会有比较严格的人员控制。这对于我国建立国家公园体制非常有启示意义:国家公园内的土地应当以国有为主体,对于园内的集体土地应当通过赎买、置换等转化为国有,或进行长期租用,以稳定实施对国家公园的管理。


——多方参与、有效管理,完善治理模式


推动国家公园的发展,需要从原本单一的管理向多元化的治理进行转变。虽然目前我国的保护地管理主要是属地管理体制,但对国家公园的治理并不一定要由国家直接进行。国家公园的治理模式需要在我国目前保护地管理方式的基础上进行拓展,既有中央政府部门的参与,地方政府又有一定的自主权,且私营和民间机构也积极参与建设管理的综合治理型模式可资借鉴。可以参考前述IUCN对治理模式有效性的评估要素(合法性及发言权、辅助性原则、公平、不伤害、方向、表现、义务、透明度、人权等),对治理模式进行不断完善。


此外,应当颁布国家公园管理规划,根据不同物种的生态需求来确定国家公园的管理方式,因地制宜,加强对敏感物种的保护力度;国家、地方主管部门应当提出正式的分配及复查管理类别的程序,借助当地居民及社区的力量实现管理目标;如果有助于总体的管理,可以在国家公园内设立其他不同管理目标的区域。

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本文责编:郑雷
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