内容提要：当前，国际秩序深刻调整，非洲自主外交在理念提出、机制塑造与实践推进的互动中不断深化，其以机制化建设提升集体行动能力、以维护主权为目标扩展自主决策空间、以非洲方式参与和塑造全球治理议程。非洲自主外交坚持发展优先的多元平衡政策导向，奉行泛非主义引领下的议题联动策略，形成“大陆—区域—国家”多层推进架构，强调塑造基于非洲本土知识体系的自主外交话语。非洲自主外交虽取得积极成效，但面临结构性依赖与能力不足动摇实力根基、内部整合与协调困境削弱集体合力、外部干预与全球秩序失衡影响实施效果等现实挑战。非洲自主外交的未来，取决于能否将泛非主义的团结愿景转化为有效的内部治理与一体化成果，进而克服内外挑战，实现从“觉醒”到“自强”的升级。
关键词：非洲自主外交 战略自主 非洲方式 国际秩序
在世界格局多极化加速演进、大国竞争日益激烈与全球治理赤字加剧的国际背景下，非洲国家不再满足于传统的“被动应对”角色，日益将“自主发展”置于对外战略核心位置，努力寻求提升非洲主体性与发展主动权。非洲自主外交的兴起，是国际公共产品供给不足与非洲“再次觉醒”共同作用的结果。非洲国家不仅试图重塑其与域外伙伴的关系，还推动国际对非合作从“域外主导”向“非洲主导”转变，以期更好维护自身利益。历史地看，非洲对外交往大体经历殖民时期的“域外主导”、21世纪初的“集体对话”和当前逐步成形的“非洲自主”三个阶段。尤其是进入21世纪第三个十年以来，国际秩序进入深刻调整期，非洲国家联合自强意识空前高涨，越发重视自主外交，并取得积极成效。非洲自主外交势头高涨既体现大变局下全球南方群体性崛起，也将推动国际体系朝更加公正、平衡的方向发展。
非洲自主外交的发展态势
近年来，非洲自主外交在机制建设、空间扩展、全球治理等维度取得实质性进展，非洲自主外交的独立姿态更加彰显。
一、以机制化建设提升集体行动能力
首先，非盟全力推进落实《2063年议程》。非盟创新实施监督机制，不仅分阶段制定《2063年议程》十年实施计划，还设置可衡量的目标体系并不断优化监督方法，努力保障规划落地。2024年2月，非盟宣布启动《2063年议程》第二个十年实施计划，明确协调、沟通和宣传、伙伴关系、融资等一系列有效实施该计划的推动因素。同时，非盟积极推动《2063年议程》分阶段实施计划与联合国2030年可持续发展议程、《未来契约》等实现对接，不仅提升非洲发展议程的国际性，也为非洲争取更多国际资源提供制度保障。
其次，非盟推动形成多个非洲共同立场文件，为非洲集体行动提供政策指导。截至目前，非盟已推出十余份共同立场文件，涵盖2015年后发展议程、气候变化、网络空间信息技术使用的国际法适用等诸多领域。2026年非盟峰会还通过一项关于制定共同外交政策的提案，以协助非洲共同应对不断变化的全球性挑战。该文件虽无法律约束力，但为非洲国家在国际谈判中协调立场提供重要参照，有助于提升非洲国家整体议价能力。
最后，非盟提出构建“非洲全球伙伴关系平台”（AGPP），以期协调与优化国际对非合作。进入21世纪以来，域外大国纷纷与非洲国家举行领导人峰会，掀起国际对非合作热潮，在为非洲带来更多资源与选择的同时，也在一定程度上造成对非合作机制分散、规则不一、议程重叠甚至相互竞争的问题。对此，2014年非盟设立“非洲全球伙伴关系平台”，旨在回应和解决国际对非合作碎片化问题。《2063年议程》第二个十年实施计划进一步将“全面运行的非洲全球伙伴关系平台”列为“非洲成为强大且有影响力全球行为体”的具体目标之一。这表明该平台建设已成为非洲强化外交主体性、提升议程设置能力、增强规则塑造能力的重要机制创新。
二、以维护主权为目标拓展自主决策空间
维护主权与自主外交相辅相成。非洲国家历来极为珍视主权独立与领土完整，在多领域积极开展行动，扩展自主外交的范围。
第一，推动思想解放，追求意识自主，加速“去殖民化”。对非洲而言，自主外交首先意味着摆脱殖民主义叙事和外部话语对非洲问题的单一解释，将殖民伤害、历史赔偿和国际正义重新纳入全球治理议程。2023年11月，非盟和加勒比共同体在加纳举行峰会，一致同意在非洲设立全球赔偿基金，就奴隶制带来的伤害要求西方道歉和赔偿。2025年第38届非盟峰会的主题为“通过赔偿为非洲人和非洲人后裔伸张正义”。同年12月，阿尔及利亚议会通过《将法国殖民统治在阿尔及利亚定为犯罪》法案，被视为恢复历史正义的重要举措。这些实践表明，非洲“去殖民化”并未停留在政治独立层面，而是进一步延伸到历史记忆、价值判断和国际规范塑造领域，体现出非洲在思想意识层面争取解释权和道义主动权的努力。
第二， 摆脱束缚，追求政治自主，探索新型发展道路。一是南非、尼日利亚和埃塞俄比亚等非洲大国奉行独立自主外交政策，反对外部干涉，强调双边交往必须以相互尊重以及事实对话为基础。特朗普2025年2月签署行政令，以土地改革和南非在国际法院起诉以色列等问题为由暂停对南非援助。对此，南非国际关系与合作部回应称，该行政令的“基本前提缺乏事实准确性”，且忽视南非殖民主义和种族隔离历史。这表明，南非在面对美国施压时，既坚持维护政策自主和历史解释权，也主张以事实澄清和外交沟通处理双边争议。在面对美国以宗教自由和安全议题为由施加外交压力时，尼日利亚明确将主权与领土完整作为对外合作的前提条件。二是西非多国要求实现军队自主发展。法国军队在完全撤出萨赫勒三国后，于2025年先后向乍得、科特迪瓦和塞内加尔移交军事基地，结束长期驻军。三是马里、尼日尔和布基纳法索建立萨赫勒国家邦联，宣布退出《国际刑事法院罗马规约》，探索非洲新型政治发展道路。该邦联奉行基于泛非主义、经济自立和战略调整的政策，未来或将影响非洲大陆更广泛的民族主义叙事。
第三，获取物质实效，维护经济自主，保障发展权益。非洲国家追求资源主权，以强化集体议价、控制关键矿产、延伸本土产业链等方式，尝试重构规则以掌握发展主动权。在2025年2月举行的非洲矿业投资大会上，南非矿产和石油资源部长格韦德·曼塔谢（Gwede Mantashe）呼吁，非洲各国政府和机构应携手合作，共同推进矿产勘探、定价和加工，效仿石油国家建立的欧佩克体系，建立“非洲矿产资源卡特尔”。同时，非洲通过加快经济一体化建设以减少外部依赖，为经济自主提供战略支持。目前，非洲大陆自贸区建设稳步推进，泛非支付与结算系统已拥有18个成员国。非洲紧跟国际趋势，于2025年4月召开首届全球人工智能非洲峰会，希望分享人工智能技术红利，并在全球人工智能治理叙事中发声。
三、以非洲方式参与塑造全球治理议程
非洲在全球治理中维护发展优先性、反对霸权主义、奉行多边主义，在全球舞台展现风采。
首先，非洲在全球治理中不断提升代表性与话语权。在联合国安理会改革问题上，非洲依据《埃祖尔韦尼共识》和《苏尔特宣言》，主张获得不少于两个常任理事国席位和更多非常任理事国席位，该诉求在金砖国家领导人峰会等国际多边合作宣言中得到持续回应和原则性支持。同时，非盟于2023年9月正式加入G20。该事件具有重大国际意义，不仅是G20自成立以来的首次扩员，也标志着非洲国际影响力的提升。
其次，非洲在重大国际问题上独立表态，展示自主形象，贡献非洲智慧。2023年6月，非洲组织和平代表团访问俄罗斯和乌克兰，提出有关解决乌克兰危机的十点立场，赢得国际社会广泛赞誉和支持。在巴以问题上，埃及等国积极斡旋与协调，为地区形势降温贡献力量。南非总统拉马福萨在2026年国情咨文中提及，南非将继续聚焦全球南方国家关切，支持巴勒斯坦、古巴等国人民的正义事业。
再次，非洲在全球性议题中坚持表达自身诉求与优先事项。以应对气候变化为例，非洲一方面将“非洲气候峰会”机制化，明确共同诉求与行动目标；另一方面在联合国气候变化大会上强调基于历史责任的“气候正义”，成功推动设立“损失与损害基金”。
最后，将非洲关切纳入全球议程，深度参与全球治理。2025年11月，南非作为主办国，在美国压力下推动G20峰会首次在非洲大陆成功举办。南非将峰会主题设定为“团结、平等、可持续”，把非洲发展优先事项纳入核心议程，通过了反映非洲及其他全球南方国家诉求的《二十国集团南非峰会：领导人宣言》，展现出较强的国际议题设置能力。G20南非峰会的举行彰显了非洲全球治理话语权的提升。
非洲自主外交的主要特征
在地缘冲突频发和大国竞争加剧的时代背景下，非洲自主外交面临更加复杂的国际环境。如何在多重伙伴关系中维护自身主体地位、把外部合作转化为服务非洲大陆发展的现实资源，成为非洲自主外交的重要课题。在具体实践中，非洲既对外部干涉和依附关系保持警惕，也主动争取全球议程设置权、发展道路选择权和知识话语解释权，其自主外交展现出如下特征。
一、坚持发展优先、伙伴多元、务实平衡的政策导向
首先，非洲自主外交将发展优先作为参与多边议程的核心诉求。在改革全球金融体系方面，2025年南非G20峰会的非洲专家小组提交报告呼吁扩大优惠融资，提升信用评级机构透明度和改善问责制，并进行改革以消除对非洲风险的偏见认知。在联合国气候变化大会上，非洲主张推进能源公正转型，强调能源可及性优先，并要求在“共同但有区别的责任和各自能力”原则基础上推动全球气候治理。为维护粮食安全，非洲大力呼吁国际社会增加对非农业投资，支持非洲粮食自给能力建设。
其次，非洲自主外交奉行“伙伴多元化”策略，突出利益导向。一方面，非洲拓展与全球南方国家的合作，丰富伙伴关系网络。除积极参与金砖合作机制扩大影响力外，非洲国家还充分吸引沙特阿拉伯、阿联酋等海湾国家的主权财富基金，推动本国港口、物流、可再生能源领域的发展建设。另一方面，非洲国家积极维护传统伙伴关系，寻求美欧国家各类资金与项目支持。尽管西非地区反法声浪此起彼伏，科特迪瓦、塞内加尔等国仍与法国保持密切的全方位合作。法国仍深度参与科特迪瓦的数字基础设施、人工智能等新兴领域建设。
最后，非洲自主外交力求在大国间寻求平衡。非洲国家采取不选边、不结盟的策略应对大国博弈。例如，南非国际关系与合作部长罗纳德·拉莫拉（Ronald Lamola）指出，南非奉行不结盟外交政策，追求战略自主，即与所有伙伴开展交往时将依据宪法价值与国际法逐案决策，拒绝集团化效忠；南非外交行动的核心是维护国家利益、推动非洲发展，并最终促进世界进步。
二、在泛非主义理念引领下推进议题联动与差异合作
一方面，非洲国家在泛非主义理念引领下通过议题联动策略提升集体议价能力。非洲将自身在发展、安全、气候、治理等领域的分散诉求，整合进“非洲共同立场”框架内统一发声，通过精心设计系统性地将不同领域的诉求相互捆绑、联动推进以形成合力。在具体操作中，一是非洲越来越明确将发展诉求与气候正义问题结合起来，提出发达国家必须正视历史排放责任、提供必要资金与技术支持，非洲才可能在不牺牲发展权的情况下推进能源转型；二是非洲国家开始把资源开发同基础设施建设、技术转移、本地加工和环境治理统筹考虑，要求域外伙伴在产业链延伸、附加值提升和本地发展能力培育方面增加投入；三是在争取发展融资时，非洲国家提出安全能力建设、冲突后重建等方面要求，强调国际支持不应停留在经济层面，而应与非洲自主安全治理能力提升相契合。
另一方面，非洲国家根据议题选择合作对象，开展差异化的议题联盟合作。在共同立场文件指导下，非洲根据议题属性选择合作伙伴的策略日益成熟。非洲共同立场文件为大陆层面的协调提供了框架，其核心逻辑是追求利益最大化，避免陷入战略依附。而在具体执行层面，非洲国家根据议题属性和自身优势，与不同伙伴开展差异化合作。如在基础设施建设领域重点与中国合作，在农业技术领域重点与以色列和欧洲国家合作，在医疗卫生领域重点与美国和欧盟合作，在和平安全领域重点与联合国及多方共同协调等。
三、形成非盟统筹、区域协同、国家推进的多层次架构
非洲外交政策的多层次架构最早在非洲地区安全治理中取得良好效果与丰富经验，这些经验被逐步推广至非洲争取发展融资、关键矿产主导权和气候正义等外交议题中。以关键矿产为例，2025年2月非盟通过《非洲绿色矿产战略》，对非洲整体矿业发展进程进行系统性规划，指导非洲的整体行动。南部非洲发展共同体则根据区域特色组织协作，通过协调选矿政策、统一特许权制度和规划发展跨境电池产业等增强议价能力。在成员国层面，非洲多国根据自身实际纷纷推出维护“资源主权”的矿产合作政策，包括禁止原矿出口、增加产业链附加值、遵守环境、社会和治理（ESG）标准等，并根据自身需求灵活选择域外合作伙伴。
在实际运行中，非洲自主外交在共同立场与国家选择、多边协调与双边合作、原则坚守与务实调整之间寻求平衡，具有较强的策略弹性。一是非洲国家秉持“非洲人”集体身份认知、追求《2063年议程》的复兴发展愿景，但在实施路径、发展领域以及合作伙伴的选择等方面存在明显差异，并根据自身需求制定外交政策，如地区大国更强调政策自主，而最不发达国家则更注重实际收益。二是非洲国家不仅在非盟框架下开展集体外交行动，还在次区域组织中推进一体化与安全合作，并以主权国家身份与域外国家发展多样化外交关系。三是非洲坚持国家独立、主权平等、领土完整、反殖反霸等核心原则，但在制定具体政策时，采取灵活的处理方法，如相关国家在乌克兰危机、巴以冲突等问题上态度并不一致。上述方式方法和策略选择展现了非洲自主外交的政策弹性。
四、塑造基于非洲本土知识体系的自主外交话语
非洲自主外交的核心动力源于对主体性的寻求。其中，对知识自主和文化独立性的追求成为非洲自主外交的重要特征。一方面，非洲领导人注重挖掘和弘扬乌班图思想等本土价值观，为自主外交提供精神动力和文化合法性。乌班图精神强调共享、同情与集体优先，这在非洲起草的多份官方文件中均有所体现。非盟指出，《2063年议程》十年实施计划采用定期报告和分析制度，有助于促进国家内部和国家之间分享知识和经验。非洲将基于此建立知识管理机制和平台，支持知识共创共享、同行学习与集体思考。G20南非峰会宣言指出：“秉持乌班图精神，我们认识到任何国家都无法在孤立中实现繁荣。我们理解各国在国际社会中的相互依存关系，重申通过多边合作、宏观政策协调、全球伙伴关系实现可持续发展与团结，确保不让任何人掉队。”
另一方面，赋予泛非主义新的时代意义，不断强化内部凝聚力与身份认同。当前，泛非主义的关注焦点已从追求民族解放转向强调自主发展，而实现自主发展，需要将非洲的思想、机构和知识体系从殖民主义精神枷锁和文化霸权中解放出来。加纳哲学家夸西·维雷杜（Kwasi Wiredu）和刚果（金）哲学家瓦伦丁·穆迪姆贝（Valentin-Yves Mudimbe）认为，非洲学者必须为一种能够影响自身命运的思维方式负责，通过建立源自自身社会、政治、环境、物质、生活的科学话语来实现知识的“去殖民化”。为此，非盟提出以非洲共享价值观和泛非主义作为支持非洲发展的思想基础，并将泛非团结列为《2063年议程》的重要愿景之一。非盟在国际舞台提出非洲诉求时，也十分注重保护非洲的主体性与文化尊严。
非洲自主外交面临的现实挑战
非洲自主外交实践虽取得积极成果，但仍未真正实现“全面自主”。非洲自主外交发展面临自身能力欠缺、内部协调不足以及外部干预等诸多挑战。
一、结构性依赖与能力不足动摇非洲自主外交的实力根基
非洲国家长期处于国际经济体系相对弱势的位置，这使其在开展自主外交时始终受到结构性约束。首先，非洲以初级产品出口为主的外贸格局并未发生根本改变。非洲尽管拥有丰富的关键矿产资源，但精炼加工能力不足，多数国家依旧停留在全球产供链底端，难以形成与资源禀赋相匹配的议价能力。同时，非洲的公共债务已达约1.8万亿美元，相当于非洲国家国内生产总值的三分之二，这意味着众多非洲国家正面临持续性的财政紧张局面。债务负担不仅影响经济治理，也直接制约其外交资源配置。
其次，区域组织融资能力不足限制非洲自主外交持续推进。在2025年非盟预算中，尽管成员国承担了非盟运营预算的98%，但项目预算的78%仍来自外部援助。短期看，这会导致部分外交议程因资金不足而难以落地；长期看，则可能持续压缩非洲在重大国际议题上的独立决策空间。
最后，外交能力不足也是制约非洲自主外交的重要因素。非洲国家外交部门普遍面临人员编制有限、技术装备落后等问题，虽然非洲国家越来越多地参与复杂国际谈判，但是在规则制定、议题设置和利益分配中还难以争取更有利的位置。与此同时，国际代表性与话语权不足也长期制约非洲外交能力的提升。尽管非洲领导人在联合国安理会改革问题上多次明确表示，安理会常任理事国中没有非洲国家的局面“不可接受、不公平、极不公正”，但相关制度安排迄今并未发生实质变化。加之非洲主导的知识生产和本土知识体系建设进展缓慢，非洲话语叙事的正向塑造与国际传播短期内难以实现根本性进步。
二、内部整合与协调困境削弱非洲自主外交的集体合力
非洲国家向非盟让渡的权力有限，造成非盟权威先天性不足。近年来，非盟决议对成员国约束力不足、非盟在重大冲突中影响能力有限等问题凸显。以萨赫勒地区发生军事政变为例，尽管非盟与西非国家经济共同体已通过暂停成员资格、要求恢复宪政秩序和推动过渡安排等制度性手段进行干预，但相关国家军政府仍能通过延长过渡期限、调整国内政治规则甚至退出区域组织来规避外部约束。再如，2023年4月苏丹冲突爆发并持续升级，交战双方并未有效响应非盟停火倡议。2025年，联合国已将苏丹冲突列为“世界上最大且最具破坏性的人道主义危机”，而围绕停火与谈判的实际外交主导权更多分散于周边国家及其他外部安排之中。有学者认为，在非洲重大冲突调停中，非盟更多依赖“地域管辖”和“调停主导权”来维持存在感，而不是凭借对冲突方的实质性影响力发挥作用。成员国对非盟和次区域组织调解工作的政治支持有限，削弱了非盟的公信力和议价能力。
此外，非洲国家间利益分歧多，自主外交整合难度大。非洲国家数量众多、次区域组织和机制嵌套等因素使其内部存在显著的诉求差异与利益分歧。而非洲的“再次觉醒”在一定程度上刺激了其内部利益进一步分化，部分国家可能为追求自身利益而选择放弃集体利益。与此同时，南非、尼日利亚、肯尼亚等非洲地区大国之间存在利益冲突和影响力竞争。非盟因内部问题自顾不暇，地区影响力和建设性作用日渐消退，地区领导真空的危机被放大。
三、外部干预与全球秩序失衡影响非洲自主外交的实施效果
首先，美国特朗普政府对非洲区域大国实施打压政策，制造“寒蝉效应”，冲击非洲自主外交势头。特朗普开启第二任期后，指责南非政府“迫害白人”，随后逐渐升级施压手段，包括暂停对南非援助、驱逐时任南非驻美大使易卜拉欣·拉苏尔（Ebrahim Rasool）、对南非加征30%关税、在白宫公开羞辱南非总统拉马福萨、抵制G20南非峰会等。随后，特朗普政府又将目光转向尼日利亚，将其列为“特别关注国”，声称“尼日利亚迫害基督徒”。特朗普政府的胁迫策略给非洲自主外交带来严重外部影响。
其次，全球治理体系碎片化加剧，非洲集体发声空间受到挤压，自主外交效能下降。联合国、G20等多边机制是非洲表达发展诉求、维护国际法基本原则并提升集体议价能力的重要平台。特朗普再次执政后，美国单边主义和交易型外交倾向进一步加剧，国际多边机制受到冲击。对非洲而言，一方面，大国竞争和安全议题挤占多边议程，发展、减贫、债务、气候融资和技术转让等非洲核心关切的优先性下降；另一方面，多边机制弱化后，非洲国家更难通过共同立场文件集体发声，被迫更多聚焦于同域外大国进行的双边谈判。
最后，公共产品供给严重不足，非洲脆弱性加剧，自主外交选择受限。特朗普政府退出、削弱多个多边合作机制，严重冲击非洲在卫生、气候、发展援助和人道救援等领域长期依赖的公共产品供给网络。为维持基本发展和治理能力，非洲国家不得不更加依赖双边援助、专项协议和临时性资金安排。在这种情况下，外部伙伴更容易将援助与数据共享、安全合作、政策调整或外交立场挂钩，非洲国家自主外交的实际操作空间随之收窄。例如，美国推出“美国优先全球卫生战略”后，相关双边卫生合作协议要求非洲国家快速共享病原体和疫情数据，已有10多个非洲国家为获得卫生援助而被迫接受条件苛刻的合作安排。
结 语
展望未来，泛非团结的理想与国家利益优先的现实、战略自主诉求与外部依赖惯性之间的矛盾、互动，将深刻影响非洲追求自主外交的进程。在自身实力有限、域外竞争加剧和国际机制碎片化的背景下，非洲自主外交既强调现实利益和战略主动，也致力于通过泛非议程制度化、经济一体化和全球南方身份认同等提升集体行动能力。非洲自主外交的核心并非简单“左右逢源”，而是在多元伙伴关系中扩大选择空间，并通过共同立场和非盟机制建设增强议程塑造、集体谈判与利益维护等方面的能力。非洲自主外交的成败，关键在于能否将泛非主义的团结愿景转化为有效的内部治理与一体化成果，从而克服内外挑战，实现从“觉醒”到“自强”的升级。对中非关系而言，非洲自主性提升给中非合作带来新契机。中国始终是非洲自主发展的坚定支持者，深刻理解并尊重非洲的主体性，将真实亲诚理念不断落到实处。中国在推动中方倡议与非盟《2063年议程》深度对接时，更加注重技术转让和能力建设，助推非洲培育内生增长动力。中非合作坚持以携手实现现代化为目标，正在向联合研发、本地化生产、标准共建等更高层次迈进，为构建新时代全天候中非命运共同体持续注入新动能。
【本文是国家社会科学基金学术社团学术研究项目“非洲自主发展新环境下中非合作机制创新研究”（项目批准号：25SGC116）的阶段性成果】
赵雅婷，中国社会科学院西亚非洲研究所南非研究中心秘书长、副研究员
来源：《当代世界》2026年第10期；当代世界
