作者：张丽娜，女，辽宁新民人，海南大学法学院教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向：海洋法、国际经济法；董子晖，男，河北石家庄人，海南大学法学院2023级博士研究生，主要研究方向：海洋法、海洋治理。
来源：《太平洋学报》2026年第9期
摘要：全球海洋治理的深刻变革主要体现在从资源利用和空间管理导向转为以可持续性、综合性和公平性为核心的治理模式。本文以制度复合体理论、碎片化和体系化整合理论为分析工具，揭示全球海洋治理变革中国际法面临的结构性困境及其制度回应。气候变化、生物多样性减少和深海采矿等问题，在规范层面给国际海洋法带来了新的压力。这一变革对国际法提出三方面的要求：一是从资源利用规范转向生态整体保护规范，强化风险预防和代际公平；二是从机构分割规范转向系统整合规范，促进不同机制之间的协调；三是从形式平等转向实质参与的保障，完善能力建设、技术转让和参与机制。面对规范供给不足、制度碎片化和参与能力落差等困境，国际法应在《联合国海洋法公约》框架内推进海洋规则体系化发展、强化风险预防原则、协调机制间关系和保障各方参与。中国应积极参与《海洋生物多样性协定》后续实施规则和深海《开发规章（草案）》等重要国际规则的制定，同时加强国内履约衔接，并以海洋科学公共产品供给提升全球海洋治理能力。
关键词：全球海洋治理；国际海洋法；可持续性；《联合国海洋法公约》；《海洋生物多样性协定》
全球海洋治理是全球治理理念在海洋领域的具体展开。本文所称全球海洋治理（global ocean governance），主要是指国家、国际组织及其他相关行为主体，以国际法规则和国际制度为核心，通过规则制定、机构协调、科学合作和能力建设等方式，对具有跨界性、全球性和共同利益属性的海洋问题进行共同规范和协调的过程及制度体系。早期的海洋治理多依靠不成文的国际习惯，格劳秀斯（Hugo Grotius）的“海洋自由论”曾盛行一时。二战后，随着全球化进程的加快和国际格局的变迁，自由放任的公海理论最终让位于公共秩序下的海洋治理理念。经过三次联合国海洋法会议的争论，1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）明确了海洋活动的基本原则，并围绕海域空间划分、资源利用和功能管理建立起现代海洋法律秩序，被认为是现代海洋治理的开端。
进入21世纪以来，面对海洋生态系统的剧烈变化，以《公约》为核心的传统海洋治理在应对系统性、复合性海洋问题方面的局限性日益凸显。有鉴于此，以联合国为核心的国际社会先后提出了可持续发展目标14（SDG14）、“海洋十年”等倡议和行动，旨在寻求变革性的方法以应对海洋面临的多重挑战。在此背景下，全球海洋治理正在经历一场深刻变革，主要表现为从资源利用和部门分割治理模式，向以可持续发展、机制协调和公平参与为核心特征的综合治理模式转变。《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（简称《海洋生物多样性协定》）于2026年1月17日正式生效。深海采矿商业化的前景逐渐显现，《“区域”内矿产资源开发规章（草案）》（简称《开发规章（草案）》）的制定却仍是未决事项。同时，国际海洋法法庭和国际法院先后就气候变化问题发表咨询意见，可见气候变化已对全球海洋环境产生严重影响。面对国家管辖范围以外海洋生物多样性保护、深海采矿、全球气候变化等新兴议题，《公约》仍需通过后续协定、司法解释和国际组织实践等方式进行规则扩展。
在全球海洋治理变革过程中，国际法规则需进行动态调适。当前，国际法在可持续性规范供给、综合性治理和保障实质参与三个方面仍面临着结构性困境。全球海洋治理的变革并不代表要在《公约》体系之外建立一套新的规则体系，而是在《公约》框架内通过对规则的补强、对零散机制的协调以及保障各方平等参与来实现国际海洋法的动态发展。在此过程中，中国也应顺应全球海洋治理变革趋势，通过积极参与国际规则制定、完善国内履约体系，以及提升海洋科学公共产品供给能力等措施，回应全球海洋治理在国际法层面的新需求。
现有研究多从治理转型或政策实践的角度展开论述，对全球海洋治理的演变走向以总结性判断为主，与现行国际法规范的结合较少。本文将可持续性、综合性和公平性三个维度锚定在具体国际法规范和制度中，落实到《公约》《海洋生物多样性协定》《开发规章（草案）》以及国际海底管理局相关规章中的条文和机制，并引入制度复合体理论、碎片化和体系整合理论作为分析工具，以揭示全球海洋治理变革下国际法的困境成因及其制度回应路径。
一、全球海洋治理变革对国际法提出的新要求
全球海洋治理变革对国际法提出的新要求，集中体现在可持续性、综合性和公平性三个方面。其中，可持续性主要回应全球海洋治理的目标，即国际法应当维护怎样的海洋秩序。综合性主要回应全球海洋治理的制度与组织问题，即国际法应当如何协调不同海域、不同部门及不同机制间的关系。公平性则主要回应全球海洋治理的主体参与和利益分配，即国际法应当如何保障发展中国家和其他弱势主体的实质参与。三者共同构成全球海洋治理变革对国际法提出的基本要求。
1.1 可持续性：从资源利用规范到生态整体保护规范
全球海洋治理变革对国际法提出的第一项要求是从资源利用规范到生态整体保护规范。长期以来，传统国际海洋法主要通过对海域进行空间划分和权利配置来管理海洋。《公约》虽然设立了海洋环境保护专章，并对防止和减少海洋污染作了规定，但其所确立的全球海洋治理框架仍以海洋空间秩序和资源利用为核心，侧重于对海洋的功能性开发。基于海洋作为全球资源的理念，《公约》框架下的海洋环境保护规则更像是一种对海洋资源开发的合理限制，而并非以海洋生态系统整体稳定和可持续发展为出发点的治理逻辑。
晚近以来，以资源利用和空间管理为核心的传统海洋治理逻辑面临着越来越大的压力。海洋生态系统受到人类活动的影响越来越严重，气候变化、生物多样性减少、海洋塑料污染、渔业过度捕捞和深海资源开发等问题纷纷涌现，且均具有长期性和累积性。这些新兴问题正在逐渐影响海洋生态系统的结构和功能。例如，全球气候变化导致海洋升温、海洋酸化和海平面上升，同时给海洋生物多样性和沿海社区安全带来威胁；深海采矿可能带来的沉积物污染、噪声污染、光污染等多种环境污染，也会对海底环境稳定产生负面影响。有鉴于此，全球海洋治理已经不能仅围绕资源的开发利用、海洋空间划分和海洋污染的控制展开，必须更多地注重海洋生态系统的整体稳定和可持续发展。
可持续性要求实际上已经上升为全球海洋治理变革的核心目标之一。可持续性并不是要求减少人类对海洋的开发活动，也不是简单地将环境保护置于资源开发利用之外，而是要求在规则层面通过国际法来重新平衡海洋利用、资源开发与海洋生态系统长期稳定之间的关系。在这一要求下，海洋治理的评价标准应当从资源开发效率和经济利益，转向海洋生态完整性、韧性和代际公平。这要求国际法既要防止具体的污染行为给海洋造成损害，也需要关注不同活动对海洋生态系统产生的长期影响，同时要对可能发生的海洋环境损害采取预防性措施。此外，可持续性还要求平衡好当下国家的海洋利益与未来海洋环境之间的关系。
可持续性对国际法提出了三项具体的任务要求。第一，强化国际法的事前预防和风险评估功能。面对气候变化、深海采矿和海洋生物多样性减少等充满不确定性且不可逆的损害风险，不能等到损害发生后再通过国家责任或损害赔偿等机制进行补救，而应当通过环境影响评估、战略环境评价、长期监测和风险预警机制实现事前预防。第二，在国际法层面引入生态系统方法，在条约规范中将与海洋生物多样性高度相关的栖息地、食物链等因素统一考量，避免单一部门或单一海域的碎片化管理。第三，在国际法层面落实代际公平，通过规划海洋保护区、严格评估开发条件、推进信息公开、开展持续监测等措施，保障海洋生态系统能够为未来世代持续发挥生态调节功能。总之，基于全球海洋治理变革的可持续性要求，需要推动国际海洋法实现从资源利用规范向生态整体保护规范的转型。
1.2 综合性：从部门分割规范到系统整合规范
全球海洋治理的变革对国际法提出的第二项要求是从部门分割规范到系统整合规范。传统国际海洋法和全球海洋治理体系具有明显的碎片化特征。一方面，《公约》本身通过海域划分建立起基本治理结构，海域被划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域等不同法律空间，并分别设置相关国家和国际社会的权利义务。另一方面，全球海洋治理在实际运行中按照不同议题和管理部门分别展开，例如航运安全和船舶污染等主要由国际海事组织管理，国际海底区域的资源开发活动主要由国际海底管理局管理，渔业资源的养护和管理高度依赖联合国粮农组织（FAO）和区域渔业管理组织，生物多样性保护则依赖《海洋生物多样性协定》等机制。这种分工虽然具有高度的专业性，但容易造成规则分散、职能交叉和协调不足的局面。
在传统海洋治理模式下，许多海洋问题往往被理解为可以分开处理的独立问题。例如，渔业问题主要被视为资源养护和捕捞管理问题，深海采矿问题主要被视为矿产资源开发和国际海底区域制度问题，海洋科学研究则又被视作一个相对独立的制度领域加以规定。然而，晚近以来的许多海洋问题越来越具有跨海域和跨部门的综合性特征，使得单纯依靠部门分割和机构分工难以回应当下涌现的复合性海洋问题。气候变化影响海洋生态系统的整体稳定以及渔业资源的丰富程度、航运条件、沿海基础设施；深海采矿活动则涉及国际海底区域的资源开发，可能对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性造成负面影响。
综合性海洋治理要求国际法在承认各部门分工的基础上，强化不同规则和不同机制间的衔接。综合性并不意味着要求建立一个完全统一的全球性海洋管理机构，而是要将海洋视为一个相互关联的整体系统，从海洋的整体稳定和不同机制间的相互协调出发进行把握。具体而言，全球海洋治理应将海洋污染、生物多样性、渔业资源、深海开发、气候变化和能力建设等各类海洋治理议题放在同一个框架之内，树立起跨部门、跨海域的综合性治理理念。
首先，综合性海洋治理要求强化国际法对机制间的协调功能。《海洋生物多样性协定》与国际海底管理局、国际海事组织、区域渔业管理组织和区域海洋机制之间的关系，正是当前全球海洋治理综合性要求的集中体现。《海洋生物多样性协定》确立的“不损害”原则对回应这种机制并存关系做出了尝试。国际法需要在尊重既有机制权限的同时，建立信息共享和程序衔接等冲突协调机制，使不同机制在同一生态空间和同一风险议题上形成合作关系。
其次，综合性海洋治理需要在国际法层面推动科学与政策的协同。传统海洋治理重视海洋科学的重要作用，《公约》第61条要求沿海国参照可得到的最可靠的科学证据管理专属经济区生物资源，第十三部分也对海洋科学研究作出了专门规定。但是，在传统海洋治理框架中，海洋科学更多地被视为进行海洋资源管理、海洋环境评估或海洋科学研究的辅助性工具，尚未成为贯穿规则制定和政策执行全过程的核心工具。全球海洋治理变革要求将海洋科学知识从辅助治理工具转向核心治理工具，使海洋观测数据、生态模型和环境影响评价等能够实质性地进入决策过程及国家履约过程。
最后，综合性要求意味着国际法需要突破单纯的海域治理思维，强化陆海统筹及从全球到区域、国家等不同层级间的衔接。沿海生态破坏、海洋塑料污染等许多海洋环境问题与陆地密切相关，无法仅依靠海洋规则解决。同时，全球性规则也必须依靠区域机制和国家执行才能真正实现“落地”。因此，国际法应当在全球层面提供基本原则和协调框架，在区域层面推动海域空间和治理需求相结合，在国家层面强化国内法的转化和履约执行。只有这样，全球海洋治理才能从碎片化的部门分割规范走向系统整合规范。
1.3 公平性：从形式平等到实质参与的规范保障
全球海洋治理变革对国际法提出的第三项要求是从形式平等到实质参与的规范保障。事实上，传统国际海洋法已经体现了一定的公平性。其一，国家主权平等原则为各国参与国际海洋事务提供了形式基础；其二，国际海底区域制度确立了“人类共同继承财产”原则，试图在深海矿产资源开发中体现全人类的共同利益；其三，《公约》及其相关制度安排规定了国际合作、海洋科学研究、能力建设和海洋技术转让等内容。因此，可以说公平是一项自现代国际海洋法形成以来就包含在内的重要价值观。
然而，从实践效果来看，传统国际海洋法中的公平性安排往往流于形式，实质公平难以保障。发展中国家虽然在形式上享有平等的参与权，但在海洋科学研究、海洋资源开发、技术装备、数据获取、资金支持和规则谈判能力等方面仍与发达国家存在较大差距。尤其是在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性、深海采矿和海洋科学数据利用等新兴议题中，发展中国家与发达国家在技术能力和知识水平上的差异往往直接转化为规则影响力的差异。此外，对于小岛屿发展中国家来说，气候变化和海平面上升等问题直接关系到其生存风险，形式上的参与权并不能转化为与其利害关系相匹配的实质影响力。换言之，国际法层面的形式平等并不必然带来全球海洋治理中的实质参与。
传统海洋治理中的知识结构和决策结构还具有较强的中心化特征。长期以来，国家、国际组织与专家系统主导着海洋治理的知识与决策结构，西方科学知识体系在研究议程设置、风险评估和政策制定中具有较强影响力。地方知识、原住民知识、沿海社区经验以及发展中国家的知识体系，往往处于相对边缘的位置。近年来，尽管全球性重大决策会议越来越注重海洋治理的系统合法性，原住民、当地社区等利益相关方越来越多地参加全球性会议，但其对会议结果的影响力仍十分有限，部分利益相关方仍难以实质性参与进去。因此，公平性问题在形式上表现为资源和利益的程序性分配，在实质上则表现为各方对决策结果及规则形成的影响力和话语权。至于未来世代，由于其无法直接参与当下全球海洋治理进程，国际法学界的“代际信托”理论认为，当代人应当为未来世代保留选择多样性、环境质量和可获得性。这些代际权利的实现应当依靠未来世代这一群体的监护人或代表来推动，而非依赖某个具体未来个体的主张。
要达到全球海洋治理变革的公平性要求，国际法不仅需要在形式上保障各方的参与权，更要保障发展中国家深入决策层，并在最终结果中体现出其利益诉求。换言之，实质参与并不只是简单地扩大参会者的数量，还要求在国际法层面通过制度安排提高利益相关方实际参与海洋治理的能力。具体而言，公平性要求包括以下三个层面的内容：第一，在能力建设层面，应提升发展中国家、小岛屿发展中国家和最不发达国家开展海洋科学研究、获取和处理信息数据、参与环境评估和执行国际规则的能力。第二，在知识公平层面，应促进对原住民和当地知识体系的承认与整合，使地方知识、传统知识和社会科学知识能够进入海洋治理流程。第三，在议程设置层面，发展中国家不仅作为规则执行者存在，还应保障其有效参与规则制定、机构决策和效果评估的全过程，同时也要为未来世代的参与留有空间。
二、全球海洋治理变革中国际法的结构性困境
如前所述，全球海洋治理变革对国际法提出了可持续性、综合性和公平性三方面的新要求。然而，现行国际海洋法尚无法对这些要求做出充分回应。虽然《公约》及其后续协定、相关国际组织的实践和软法框架已经在一定程度上推动了全球海洋治理规则的发展，但既有制度仍面临着规范供给不足、机制协调不充分和实质参与存在落差三方面的困境。
2.1 《公约》在可持续性规范供给上存在不足
以《公约》为核心的国际海洋法在防范新型海洋生态风险方面的规范供给仍然不足。传统国际海洋法的环境保护规则主要围绕污染防治、资源养护和特定海域活动控制展开，为海洋环境保护提供了基本法律依据。但是，面对气候变化、生物多样性减少和深海采矿等综合性问题，国际海洋法仍显得较为原则化和分散。如《公约》第十二部分确立了保护和保全海洋环境的一般义务，但其规则形成时并未针对温室气体排放和海平面上升等问题设计专门制度。国际海洋法法庭通过咨询意见将人为温室气体排放纳入《公约》意义上的海洋环境污染，实际上说明《公约》的原有规则需要通过动态解释才能回应新的气候风险。《公约》及其相关规则在可持续性规范供给上存在的不足。
其一，海洋生物多样性保护规则因《海洋生物多样性协定》的生效和实施而得到发展，但其运行效果仍有待后续观察。《海洋生物多样性协定》围绕海洋遗传资源及其数字序列信息、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让建立了新的规则框架，标志着国家管辖范围以外区域海洋生物多样性保护进入制度化阶段。虽然资金机制以及与其他组织的关系在第三次筹备委员会会议上有所推进，但海洋遗传资源和数字序列信息的惠益分享方式、环境影响评价标准和海洋保护区设立程序等问题，仍需要通过缔约方会议和后续机构实践进一步明确。由此可见，《海洋生物多样性协定》虽然补充了《公约》在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性保护方面的不足，但仍存在相关制度空白。
其二，深海采矿规则的滞后性也反映出国际法在可持续性规范供给上的不足。国际海底区域制度确立了“人类共同继承财产”原则，并通过国际海底管理局管理“区域”内矿产资源活动。然而，随着深海采矿商业化开发前景日益显现，可能带来的环境风险、惠益分享和开发许可审查等问题日益凸显。现有规则不足以全面应对商业开发阶段存在的生态风险。2021年，瑙鲁援引《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称1994年《执行协定》）附件第1节的规定要求在两年内通过《开发规章（草案）》。两年期届满后，国际海底管理局在《开发规章（草案）》尚未完成的情况下仍须对开发申请进行审议。而后，国际海底管理局理事会在2025年7月决定采取“专题办法”的形式推进《开发规章（草案）》谈判，目前谈判仍在进行，且有越来越多的国家公开表达了对深海采矿的禁止、暂停或预防性暂停的支持。这些争议实质上反映了《开发规章（草案）》的形成需要在资源开发利益、环境保护要求和全人类共同利益之间寻求平衡。深海采矿可能造成的海洋生态影响具有高度的不确定性和不可逆性，要求国际法在风险预防、惠益分享和环境标准等方面提供更加具体的规则。
2.2 机制重叠格局下海洋治理碎片化特征明显
当前全球海洋治理仍存在明显的碎片化问题，相关管理职责分散于多个专门法律制度和国际组织之中。《公约》为全球海洋治理提供了基本法律框架，国际海底管理局、国际海事组织、区域渔业管理组织和《海洋生物多样性协定》等不同机制则分别专注于自身议题。鉴于不同海洋议题需要专业化治理，多机制并存的格局本身具有一定的合理性。但问题在于，不同机制的职能重叠和规则冲突将加剧海洋治理的碎片化。
制度复合体理论认为，某一制度体系中的规则很少能够与相关制度体系中重叠的规则协调一致，因此，制度复合体往往意味着在法律上具有不一致性。依据不同机构间的相互关系，可将制度复合体具体分为嵌套型、并列型和重叠型三种类型。虽然三种关系可能同时存在于同一制度复合体内部，但就当前全球海洋治理机构间的主导关系模式而言，其重叠型特征最为显著。重叠型复合体表现为多个机构对同一议题拥有管辖权，而其相关条约规则又无明确适用位阶。具言之，一方面，不同机构之间存在治理分割现象。从横向来看，海洋渔业管理、海洋环境保护等不同的议题分属不同的国际组织来进行管理，这种专业化的分工有助于提高特定领域的治理能力，但过于专业化的划分又使得不同议题之间的关系容易出现割裂。例如，深海采矿活动既涉及国际海底区域矿产资源开发，也可能影响海洋生物多样性和海洋环境；海洋保护区的设立涉及《海洋生物多样性协定》下的划区管理工具，同时也会对区域渔业组织的管理措施和航运活动造成影响。若缺乏协调，不同规则和机制间容易出现职能重叠或规则冲突。
另一方面，全球性规则与区域机制间的衔接不足。从纵向来看，当同一海域或同一治理事项同时受到全球性规则和区域机制调整时，容易产生权限交叉和程序衔接不足等问题。例如，《海洋生物多样性协定》可通过划区管理工具保护国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性，而相关海域中的捕捞活动又可能已经受到区域渔业管理组织的管理，由此涉及海洋保护区措施与既有渔业管理措施之间的协调。全球海洋治理既不能忽视区域机制的积极作用，也不能放任区域机制和全球性规则之间长期缺乏衔接。因此，如何在全球框架和区域实践之间建立起有效的连接，是国际法必须予以回应的重要问题。
《海洋生物多样性协定》中的“不损害”原则进一步体现了制度复合体的复杂性。该原则旨在避免《海洋生物多样性协定》与既有相关法律文本和机构发生冲突，防止新制度削弱既有机制的权限和功能。《海洋生物多样性协定》第三次筹备委员会建议，优先考虑那些职权与《海洋生物多样性协定》目标重叠的相关制度和机构开展早期合作安排。如果“不损害”原则被狭义理解为对既有机制的绝对让位，就可能在规则解释时造成分歧。因为这种狭义解释将既有机制理解为排除外部规则的“自足制度”（self-contained regime），而事实上没有一个制度能够真正构成“自足制度”。一般国际法仍将起到填补空白的作用或在特别制度失效时进行适用。总而言之，海洋治理的碎片化是由于不同机构的专业化分工而导致相互规则之间产生冲突。缓解碎片化问题，需要针对规则冲突进行体系化整合，并通过后续协调机制缓解机构的职能重叠。
2.3 能力建设、技术转让与实质性参与存在短板
《海洋生物多样性协定》生效后，在海洋遗传资源惠益分享、信息交换机制等方面对发展中国家提出了新的能力要求。现行国际法在能力建设、技术转让和实质性参与方面仍存在明显短板。全球海洋治理中的公平价值不仅取决于各国是否在条约文本中享有形式上平等的权利，也取决于各国是否具备实际参与海洋科学研究、规则制定和制度执行的能力。长期以来，发展中国家在海洋科研人员数量、科研船舶、观测设备、数据平台、法律谈判能力和国际组织参与能力等方面与发达国家存在明显差距。这些能力的差距不仅制约其开展海洋科学研究，也会削弱其在国际规则形成过程中的话语权和制度塑造能力。
第一，《公约》框架下已经包含能力建设和海洋技术转让内容，但相关规定长期存在原则化、软化和操作性不足的问题。许多能力建设条款强调合作、促进和鼓励，却缺乏明确的义务内容、资金来源、时间安排、履约监督和效果评估机制。技术转让规定则受到知识产权保护、商业利益、国家安全例外和技术垄断等因素制约。如果技术转让完全依赖商业条件和自愿安排，发展中国家将难以通过既有制度真正获得开展深远海活动和参与全球海洋治理所需的技术能力。
第二，《海洋生物多样性协定》虽然对能力建设和海洋技术转让做出了专章规定，但其实施机制尚未正式“落地”。《海洋生物多样性协定》细化了能力建设和海洋技术转让的目标、模式、类型以及监测和审查机制，填补了以往国际条约中的缺失，同时将《公约》中主要采取的自愿性表述，转向更具强制性和协作性的框架。但目前相关规则仍具有较强的原则性，发展中国家能力需求评估、能力建设和技术转让委员会的具体运作、资金机制的启动等问题仍待缔约方大会和后续实践逐项落实。
第三，当前全球海洋治理规范仍难以保障原住民和地方社区、小岛屿发展中国家以及未来世代三类主体的实质参与。就原住民和地方社区而言，其传统知识和地方知识目前主要通过软法性安排获得认可，《海洋生物多样性协定》虽然要求在划区管理工具方面考虑原住民和地方社区的意见，但仍未形成能够转化为决策的制度安排。小岛屿发展中国家虽然在缔约方会议和理事会中享有形式上的表决权，但受到专业人才和代表团规模等限制，往往难以同时参与多个平行议题的谈判。至于未来世代，现有全球海洋治理体系尚未构建监护人或代理机制，对其实质参与的保障十分薄弱。
三、全球海洋治理变革中的国际法制度回应
对全球海洋治理变革的国际法回应，应当在坚持《公约》基础性地位的前提下，由缔约方、国际司法机构推进规则体系化发展并强化风险预防，通过相关海洋治理机制促进机制协调和保障实质参与，以实现国际海洋法的动态发展。换言之，全球海洋治理变革中的国际法进路，是一条以《公约》为中心，以后续协定和国际组织实践为支撑，以软法和科学机制为补充的综合性路径，其核心是国际海洋法律制度本身的调适、完善与协调。
3.1 以《公约》为中心推进海洋规则体系化发展
缔约方和国际司法机构通过条约实践与司法解释，共同推进以《公约》为中心的海洋规则体系化发展。《公约》是全球海洋治理的基础性法律文件，它确立了海洋空间划分、权利义务配置、海洋环境保护、海洋科学研究、争端解决和国际海底区域制度等基本框架，为现代海洋法律秩序提供了重要基础。但是，《公约》不应被理解为封闭和静态的规则体系。面对新兴海洋问题，国际法需要通过后续协定、司法解释、国际组织实践和软法机制等途径不断推动《公约》框架的动态发展。
从条约规范来看，1994年《执行协定》、1995年《联合国鱼类种群协定》和《海洋生物多样性协定》分别从不同方向补充了《公约》的规则体系。其一，1994年《执行协定》对国际海底区域制度进行调整，使第十一部分在坚持人类共同继承财产原则的同时更具可操作性。其二，1995年《联合国鱼类种群协定》将《公约》中的一般合作义务具体化为预防性方法、生态系统考量和区域渔业组织合作机制。其三，《海洋生物多样性协定》填补了国家管辖范围以外区域海洋生物多样性保护的制度空白，围绕海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让建立规则体系。可见，《公约》的生命力并不在于一劳永逸地解决所有海洋问题，而在于能够通过后续制度的填补不断回应新的治理需求。
从条约解释来看，国际法院和国际海洋法法庭等司法机构的解释实践也为《公约》回应新问题提供了重要路径。司法解释本身就是一种在规则和原则之间建立体系化联系的活动。尤其是在气候变化与海洋环境保护问题上，2024年国际海洋法法庭关于气候变化的咨询意见指出，《公约》第十二部分的一般义务与当前气候风险联系起来，使既有规则在不修改条约文本的情况下获得新的适用空间。2025年国际法院就气候变化方面的国家义务发表的咨询意见指出，《公约》、气候变化条约及其他相关环境条约，以及习惯国际法下的相关义务，彼此之间相互参照和解释。两个不同的司法机构先后就《公约》的环境保护义务作出的司法解释能够呼应，一定程度上意味着对条约的司法解释正在走向整合和一致。因此，国际海洋规则的体系化发展并不是脱离《公约》另起炉灶，而是在《公约》框架内实现规则补强和适用扩展。
3.2 以生态保护和风险预防强化可持续治理
虽然风险预防原则本身就是国际环境法领域的一项重要原则，但该原则的适用范围和义务的严格程度还在进一步拓展。一方面，《里约环境与发展宣言》中的原则15要求各国根据自身能力采取预防性措施以保护环境，而2025年国际法院在关于气候变化方面的国家义务的咨询意见中提及，各国在实施一切必要措施以预防、减少和控制海洋污染时所应遵循的标准极为严格。另一方面，预防原则已经从传统的渔业和大气污染等领域拓展至深海采矿领域，各国围绕“预防性暂停”的争论日益激烈。风险预防原则适用范围的拓展，正是通过司法解释进行体系化整合的结果。
具体而言，国际法需要在规则层面进一步强化环境影响评价和战略环境评估制度。环境影响评价能够在具体活动开展前评估其可能造成的环境后果，战略环境评估则有助于在政策、规划和区域管理层面识别累积影响和长期风险。面对国家管辖范围以外区域海洋生物多样性保护和深海采矿等新问题，仅依靠对一项活动的评价可能不足以把握整体风险，还需要通过更高层次的战略评估和长期监测来实现综合管理。
同时，国际法应当推动包括海洋保护区在内的划区管理工具和生态系统方法在条约规范中的制度化。可持续海洋治理需要从海洋生态系统整体出发，保护海洋生态系统的结构和功能。《海洋生物多样性协定》确立的包括海洋保护区在内的划区管理工具制度，为国家管辖范围以外区域生态保护提供了新的法律路径。未来各缔约国应当通力合作，进一步明确保护区提案、缔约方会议决策以及机制协调和监督评估等程序，使海洋保护区真正成为维护海洋生物多样性和生态系统长期稳定的有效工具。
3.3 以机制协调缓解全球海洋治理的碎片化
重叠型复合体的性质决定了当前海洋治理碎片化的问题不可能依靠一个机构独立解决，而是需要通过机制间的协调安排来缓解。全球海洋治理长期呈现多机制并存的基本格局，国际法的任务是通过信息共享、程序衔接和科学与政策的协同等安排，完善不同机制间的互动与协调规则。就当前最紧迫的海洋治理任务而言，需要在《海洋生物多样性协定》、国际海底管理局、国际海事组织及区域渔业管理组织之间建立长期稳定的协调关系。
机制协调首先需要建立信息共享和配套程序衔接机制。《海洋生物多样性协定》第三次筹备委员会会议对国际框架机构合作安排提出了以下建议：各机制间应当定期磋商、优先与职权直接交叉的机构建立早期合作、承认机构间职权互补、保障发展中国家的有效参与以及保持灵活合作。而在不同机制间进行海洋科学数据和信息共享不仅能够极大提升数据获取效率，还有利于围绕某一具体议题开展合作。《海洋生物多样性协定》本身就设立了专门的信息交换机制。各方可通过国际软法文件等方式建立数据信息共享中心，对不同机制获取到的数据进行汇总。例如，在设立国家管辖范围以外区域海洋保护区时，同时涉及《海洋生物多样性协定》缔约方会议、国际海底管理局和国际海事组织等机构，各方可就与海洋生物多样性保护相关的所需数据信息进行沟通，促进不同机制间数据信息的共享。
此外，机制协调还需要推动科学与政策协同。由于各机制间的科学部门不存在隶属关系，因此更能在科学和数据方面实现协调。同时，现代海洋治理对海洋观测、环境影响评价、风险评估、生态模型和数据共享等基础设施条件的依赖程度越来越深。联合国“海洋十年”等倡议虽然不直接创设新的权利义务，但其在数据共享、数字海洋、海洋观测和能力建设等方面的实践，可为国际法发挥机制协调作用提供支持。国际法应为科学知识进入决策过程提供更明晰稳定的程序安排，使海洋科学不再只是个别制度中的辅助资料，而成为规则制定、机构决策和国家履约的重要基础。
3.4 以能力建设、技术转让和机制保障促进实质性参与
全球海洋治理变革还要求国际社会将国际法中的能力建设和技术转让规则从承诺层面落实到实质安排层面，并为原住民和地方社区、小岛屿发展中国家和未来世代等主体建立参与保障机制。能力建设和技术转让不仅关系到发展中国家是否能够受益于全球海洋治理成果，也关系到其是否能够真正参与海洋科学研究、环境评估、规则制定和履约执行。如果发展中国家缺乏海洋观测设备、科研船舶、专业人才和谈判能力，即使其在条约中享有形式上的参与权，也难以在全球海洋治理中发挥实质性作用。
对于发展中国家来说，一方面，应推动国际法中能力建设机制的长期性，并以需求为导向，注重效果评估。长期性意味着能力建设应当减少短期培训和临时项目，转而通过稳定的资金、长期伙伴关系和永久性合作平台加以保障。需求导向下的能力建设项目应从实际需求出发，由发展中国家参与项目的设计和实施。效果评估意味着能力建设不应只看项目数量，而应关注其是否真正提升了受益方的数据获取能力、海洋科学能力和规则参与能力。
另一方面，技术转让也需要从抽象原则性规定走向具体合作机制。海洋技术转让仅依靠一般合作义务难以实现实质效果，国际法应进一步明确海洋技术的范围、转让方式、资金来源、受益对象和效果评价机制，并在保护创新激励和促进技术共享之间寻求平衡。应继续推动《海洋生物多样性协定》能力建设和海洋技术转让制度的具体实施，细化发展中国家能力需求评估、资金支持、履约报告等程序。同时，推动能力建设和海洋技术转让委员会、信息交换机制和资金机制之间形成有效衔接，为能力建设和海洋技术转让机制的稳定运行提供保障。
对于原住民和地方社区、小岛屿发展中国家以及未来世代的实质参与保障，应当分别从提升原住民和地方社区代表性、落实自愿信托基金的长期安排以及设立未来世代代表职位入手。其一，在与原住民和地方社区利益密切相关的海洋治理中，不断增强其参与度。与此同时，根据《联合国土著人民权利宣言》的规定，在作出涉及原住民和地方社区利益的决定前应事先取得其同意。其二，现阶段支持小岛屿发展中国家代表参会的自愿信托基金依据联合国大会第69/292号决议设立，仍属于过渡性安排，资金的充足性和持续性难以保障。《海洋生物多样性协定》已为长期参会自愿信托基金提供条约依据，因此应当尽快明确过渡期间基金的来源安排，并推进长期资金机制的落地。其三，考虑在全球海洋治理机制中设立未来世代利益代表职位。在全球治理层面，2012年联合国可持续发展大会上曾就在联合国设立“未来世代高级专员”进行过讨论。虽然最后该提议未被采纳，但可以此作为参考，尝试在全球海洋治理机制中设立其代表职位。
四、全球海洋治理变革中国际法进路的中国因应
国际法进路能否转化为实际治理成效，不仅取决于国际规则和机制本身的完善，也取决于沿海国的参与和落实。中国作为全球海洋治理的重要参与者，应当结合全球治理倡议中奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向的核心理念，将自身因应置于国际法进路中加以考察。在国际层面，应坚定维护以《公约》为核心的国际海洋法律秩序，在国际海洋规则的塑造与实施中提出中国方案。在国内层面，完善涉海法律制度与国际规则的衔接，以负责任的大国形象参与国际规则塑造。此外，应促进海洋公共产品产出与国际合作的内外联动，增强自身海洋科学公共产品的供给能力。
4.1 国际层面：积极参与国际海洋规则的塑造与实施
中国一直以来都是全球海洋治理的重要参与者和贡献者，坚定践行多边主义海洋治理路径，坚持促进多边对话协商合作。在国际层面，中国应更积极地参与国际规则的制定、解释和实施，进一步转向规则塑造者和制度协调者。当前阶段，《海洋生物多样性协定》后续实施规则和深海采矿《开发规章（草案）》制定，是中国参与全球海洋治理变革的重要领域。
第一，中国应积极参与《海洋生物多样性协定》的履约实施和后续规则塑造。目前《海洋生物多样性协定》已进入初步实施阶段，中国作为缔约方应积极为COP1（《海洋生物多样性协定》第一次缔约方大会）的开展作准备，努力争取《海洋生物多样性协定》秘书处在厦门的设立，并重点围绕附属机构组成及成员遴选、信息交换机制运行、特别基金和自愿信托基金等后续安排提出方案。在发展中国家关切较为集中的能力建设、技术转让和公平惠益分享问题上，积极落实《海洋生物多样性协定》关于发展中国家特殊需求的规定，结合自身海洋科学能力和“全球南方”合作经验，推动构建更加合理可操作的合作框架。
第二，中国应继续参与《开发规章（草案）》谈判。截至2026年7月，《开发规章（草案）》的谈判已从逐条审议转入解决关键未决问题的集中收尾阶段。第31届国际海底管理局理事会会议在区域环境管理计划、反垄断、试验性采矿和有效控制等问题上取得了一定进展，但环境和财务等重要问题仍有待解决。中国应在确保环境标准明确、责任机制清晰、环境影响评价严格、监测制度有效和惠益分享可执行的前提下，推动制定明确稳定的海底开发规则。在维护国际海底管理局多边开发秩序和人类共同继承财产原则基础上，推动形成平衡海洋环境保护、发展中国家特殊需求和资源合理开发的制度安排。
第三，中国应在国际规则制定中推动“海洋命运共同体”理念与国际法基本原则之间的衔接。“海洋命运共同体”理念要对国际法规则产生影响，应通过具体议题和平台融入条约规范中去。中国可在《公约》框架下，将该理念转化为可持续发展、国际合作、技术转让和公平参与等具体规则主张，并在《海洋生物多样性协定》、国际海底管理局、政府间海洋学委员会（IOC）、国际海事组织和区域海洋机制等平台中提出具体规则方案。此外，应充分尊重各国的主权平等，支持《海洋生物多样性协定》各缔约方平等参与，维护缔约方大会“一缔约方一票”的表决规则。
4.2 国内层面：完善涉海法律制度与国际规则的衔接
在国内层面，我国应积极推进国内涉海法律制度与国际规则之间有效衔接，将国际法层面的要求转化为稳定性和长期性的国内安排，这也是我国遵守国际法治，积极履行国际义务的体现。
首先，完善《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（简称《深海法》）和《中华人民共和国生态环境法典》（简称《生态环境法典》）与《海洋生物多样性协定》的制度对接。一方面，我国《深海法》第2条规定的适用范围主要针对在区域内的资源勘探、开发和环境保护等活动，第12到第14条环境保护专章虽然规定了承包者的污染防治、环境基线和监测以及生物多样性保护义务，但并未对接《海洋生物多样性协定》下的划区管理工具和环境评价标准。可借鉴《海洋生物多样性协定》第四部分环境影响评价制度的完整流程，进一步细化《深海法》的环境评价制度，同时在划区管理工具方面补充与《海洋生物多样性协定》相协调的具体条款。
另一方面，根据我国《生态环境法典》第3条的规定，域外适用的连接点主要建立在对我国环境造成影响的基础上，而《海洋生物多样性协定》则要求国家基于对行为人的管辖或控制履行国家管辖范围外海洋生物多样性的保护义务，二者未实现完全衔接。第738条明确了我国“积极参与国家管辖范围以外区域的海洋生物多样性养护和可持续利用”，但没有对具体应当如何履约作出回应，未能实现与《海洋生物多样性协定》海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价及信息交换机制等制度的精准对接。对此，可以在配套立法中增设以国籍、船旗、法人登记和实际控制为基础的域外管辖连接点，同时在“海洋、海岛”这一节或相关配套法规中明确第738条“积极参与”这一表述的具体落实方式，为第745条国际条约的优先适用提供更具可操作性的国内法规支撑。
其次，强化科学成果向政策和规则执行的转化能力。对中国而言，提升海洋科学能力不仅是科技问题，也是履行国际海洋法义务和参与国际规则实施的重要基础。应当推动科研成果、观测数据和海洋风险预警模型等转化为政策和规则制定的科学依据。可建立海洋科学成果报送机制，并对科学成果向政策和规则转化的效果进行长期追踪，使海洋科学知识能够真正成为国内海洋治理和国际条约履行的决策支撑。
最后，将全球性海洋治理议题转化为国内治理议题。针对气候变化、海洋污染、生物多样性减少和深海资源开发等问题，中国国内部分海洋治理议题能够与之形成对应，应将这些全球性挑战内化为国内海洋治理的相应任务，并结合本国国情将其布局到国家战略和地方实践中。例如，可将海洋与气候变化和数字海洋建设等内化为我国海洋与气候协同、海洋数据平台建设等具体问题，为参与国际规则的实施奠定基础。
4.3 内外联动：增强海洋科学公共产品供给能力
中国在全球海洋治理变革中发挥作用，还应注重行动导向，通过海洋科学公共产品供给，为相关国际规则和机制的实施提供知识支撑和实质贡献。海洋科学公共产品既包括与海洋研究相关的科研论文和评估报告等书面成果，也包括人员培训、能力建设项目和技术合作机制等可被广泛使用的治理工具。
其一，改善海洋科学公共产品供给的基础条件。公共产品的稳定供给建立在充足资金、人才队伍、数据平台和国际合作网络基础之上。中国应围绕海洋与气候变化、生物多样性保护和深海环境评估等重点领域，建立长效的专项资金支持和跨学科专门性人才培养机制。在数据获取层面，推动国内涉海数据标准统一和跨部门共享，明确开放获取的数据范围，提高海洋数据的可获取性和重复利用率。只有补齐资金、人才和数据共享等制约海洋公共产品产出的短板，才能将海洋科学研究成果转化为可供国际社会使用的公共产品。
其二，推动海洋科研成果的公共产品化。虽然我国现已产出决策支持系统、海洋模型等诸多公共产品，但很多海洋科研成果主要以论文、报告或项目成果形式存在，距离真正服务国际规则实施和全球治理实践仍有一定距离。中国应当在科研成果评价中强化公共产品导向，鼓励科研机构和高校实现研究成果向海洋公共产品的直接转化。特别是在海洋灾害预警、海洋与气候变化和数字海洋等具有比较优势的领域，中国可形成一批可复制推广并供国际合作使用的产品，为发展中国家参与全球海洋治理提供技术支撑。
其三，构建面向国际合作的公共产品供给机制。公共产品只有真正进入国际治理领域，才能转化为实际影响力。中国可依托联合国“海洋十年”相关平台、政府间海洋学委员会（IOC）合作机制、区域海洋合作机制和“全球南方”合作网络，围绕海洋与气候、数字海洋、海洋能力建设等议题提供培训和技术服务。在此过程中，应当坚持以人为本的导向，将能力建设纳入公共产品供给的重要组成部分，面向发展中国家开展长期培训和青年人才培养项目，帮助其提升海洋科学研究能力和国际规则参与能力。
五、结语
全球海洋治理正处于由资源利用型治理模式向可持续性、综合性和公平性治理发生变革的重要阶段。21世纪以来，海洋生态系统发生的重大变化打破了人类对海洋系统长期稳定的固有认知。气候变化、海洋生物多样性减少和深海采矿等新兴问题表明，海洋治理已逐渐成为一个系统性问题。在此背景下，国际法作为全球海洋治理的基本制度工具，必须对海洋治理变化予以回应。要想弥补当前国际法规则存在的不足，必须在规范层面不断调适，在《公约》框架内推进海洋规则体系化发展，扩展风险预防原则的适用范围，同时也要建立协调机制缓解碎片化治理困境，通过能力建设和技术转让机制保障更多主体的实质性参与。于中国而言，中国作为全球海洋治理的重要参与者，应始终坚持多边主义路径，将“海洋命运共同体”理念融入全球海洋秩序的构建中。在国际层面，中国应积极参与并推动《海洋生物多样性协定》的履约实施和配套规则塑造，同时继续参加《开发规章（草案）》的谈判，坚持共商共建共享的海洋治理理念，凝聚国际社会广泛共识。在国内层面，中国要完善涉海法律制度与相关国际规则的对接，将条约义务转化为国内法，展现大国担当。同时，也要不断增强自身海洋科学公共产品供给能力，打造更多海洋公共产品，面向国际合作平台进行产品输出，为全球海洋治理贡献新方案。海洋治理是关乎全人类生存发展的综合性事务，国际社会应秉持海洋命运共同体理念，联合起来积极推进全球海洋治理从“资源竞逐”转向“规则共治”，共同构建更加有效的海洋治理体系，维护国际海洋法律秩序的稳定性。
