1 K型分化：这不是局部现象

在城市增量扩张阶段，城市规划的默认前提是增长——人口在增加，用地在扩张，公共服务在不断加密。但这个前提正在失效，而且是以一种系统性的方式失效。

先看中国。在已公布数据的289个城市中，人口减少的城市达到了204个，占比超过三分之二[1]。这还是宽口径的统计；若采用更严格的“收缩城市”定义——人口持续、多维度的萎缩——仍有84个城市陷入人口持续萎缩的困境，另有24个城市出现了人口萎缩预警[2]。换句话说，收缩已经不再是东北或资源枯竭型城市的“地方病”，而是多数城市必须直面的常态。速度之快可能远超我们的预料。

中国城市的收缩不是特例，而是城市化进入存量阶段的普遍现象。美国人口普查局的数据显示，在88个25万人以上的大城市中，有51个在2020-2021年间经历了人口流失[3]。日本则更为极端[4]：除东京都和冲绳县实现人口正增长外，其余45个地区全部下降。东京都人口达1424.6万，占全国的11.6%；由东京、神奈川、埼玉、千叶组成的“首都圈”总人口约3698.6万，首次突破全国总人口的30%。

表1 中美日城市K型分化关键数据（2020-2025年）

资料来源：各城市统计部门公开数据[1]；美国人口普查局Vintage 2021估计[3]；日本总务省统计局《2025年人口普查》速报值[4]。

把这些数据放在一起，可以看到一幅清晰的图景：几乎所有进入存量阶段的城市都在经历一场K型分化——少数城市继续扩张，多数城市持续收缩。一横一纵，泾渭分明。据此，我们可以得出一个判断，K型分化是城市化进入存量阶段的必然产物。中外城市的差别主要体现在转型的速度上，发达国家大量城市出现收缩是在几代人数十年的时间内发生的，中国城市则是在短短几年之内就从高速扩张转向了大面积收缩。

2015年，中国建成区所对应的城市化水平——也就是空间城市化水平——据作者测算已经达到77% ①；而按国家统计局口径，同期的人口城市化水平只有56%[5]。空间先行、人口滞后，这意味着绝大多数城市的物理框架，早已为未来的人口准备好了。2025年7月的中央城市工作会议对此有一个权威的表述：“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。[6]”这句话对城市规划的含义，比字面上要深刻得多。它意味着城市收缩不会是局部和暂时的城市现象，不是少数资源衰竭的工矿城市，而是普遍的城市现象。道理很简单，在增量时代，所有城市都在长大，差别只是快慢；进入存量时代，人口总量不再增长，一个城市的扩张必然以另一些城市的收缩为代价。K型分化由此成为存量阶段的常态结构，而不是可以靠周期回暖修复的短期波动。

城市规划必须为“多数城市在收缩”这个已经到来的新常态做好准备。

2 增量时代的遗产：成功的理论与失灵的工具

在城市化增量扩张阶段，中国规划师交出的是一份完美的答卷。中国规划师发展出的一整套处理高速城市化的空间增长理论，尽管现在并未被充分认知和总结，但已经通过伟大的城市实践刻进了世界城市发展的历史。

面对世界历史上从未有过的空前规模、超高速度城市扩张，中国规划师在总结深圳、青岛成功经验的基础上，提出了一个以公共服务和大型基础设施建设为引导，跳出老城，发展新城的扩张模式。这个模式的特点是，依托大型公共基础设施，如行政中心、高铁站、机场、大学城、开发区等的引领，连续跳出老城，持续发展新城。

这一模式不存在于以前任何城市规划教科书，无论是以英美为代表的市场经济扩张理论，还是以苏联为代表的计划经济扩张理论，都和城市扩张的速度无关。是中国的规划师第一次把城市扩张的速度和增长的空间模式联系起来，完美地适配了中国高速城市化时代对规划理论的需求。

这套理论与那个时代的需求完美匹配——从深圳总体规划的探索（图1）、广州概念规划的总结，直到北京副中心、雄安的收官——新城引领的“跨越式增长”已经成为高速扩张城市的标准模式，合肥、郑州、大同、杭州、成都……几乎都是按照这一模式完成的城市扩张。城市规划在经济增长中的地位也由此达到了历史性的巅峰。可以说，一系列新城拔地而起，成为中国城市化增量阶段最主要的特征。

图1 适应深圳高速扩张增长的“量子跃迁”式的带状组团结构

资料来源：赵燕菁.高速发展与空间演进——深圳城市结构的选择及其评价[15].

不仅如此，中国规划师还挖掘出了这一模式的底层原因，那就是具有中国特色的土地财政：地方政府垄断土地一级市场，以出让金为城市基础设施融资。这为中国城市独特的扩张模式提供了政治和经济上的解释，也使得中国的城市规划理论具有了远比西方主流规划理论更一般化的经济解释。

随着城市化从“增量扩张”转向“存量提质”，过去为增长服务的空间理论已经失去用武之地。原来建立在预设“城市会继续变大”基础上的规划工具箱——新城、新区、大拆大建、基础设施引领——已经无法适应存量提质的新的需求。特别是在面对收缩的城市，这些工具不仅失灵，甚至有害：在一个收缩中的城市里继续铺开空间，等于放大未来的维护负担。

今天规划师不能躺在过去的成功之上，我们必须尽快提出适合存量时代的空间解决方案。面对一个人口不断减少的城市，规划应该如何应对？我们应该遵循什么样的原则？这就是这篇文章要展开的主题。

要理解收缩时代的规划逻辑，先要理解存量阶段的财务特征。我用会计语言来表述。

简单讲，增量时代的城市，活在资产负债表上；存量时代的城市，则必须活在利润表上：（1）增量时代，土地出让是一次性的资本收入，只有能覆盖一次性的资本支出——道路、管线、场馆、新城框架，城市才能实现扩张；（2）存量时代，城市的收入减支出必须产生正的利润。资本性的大建设时代结束了，城市进入漫长的运营期。规划要做的，是寻找高收入、低成本的空间形态。

图2 从增量转向存量：资本性支出（CAPEX）下降，运营性支出（OPEX）上升

资料来源：作者自绘③

这里有一条关键的曲线关系：当城市化从资本型增长阶段进入运营型增长阶段，资本需求（CAPEX）会迅速收敛，而运营支出（OPEX）的缺口会突然变大（图2）。学校要运转，医院要开门，道路要维护，管网要更新——这些都是与面积成正比、与人口是否增长无关的刚性支出。如果一座城市不想陷入收缩，它的利润表就必须大于零；一旦持续为负，公共服务降级、人口进一步外流，收缩便进入自我强化的螺旋。

由此，存量时代的城市更新不应再是靠固定资产投资拉动的“花钱的增长”，而应是靠税收拉动的“挣钱的增长”。应对收缩的全部规划策略，都可以归结为这张利润表的两端：开源与节流（图3）。

图3 从资产负债表到利润表

资料来源：作者自绘

3  “开源”

先看收入端的第一条路径：扩大内需。它的抓手，是城市的权益估值。

一个基本判断：城市最主要的自主权益就是房地产，二级住房市场就是城市的“股市”。房价上升同油价上升类似，会带来财富效应——而内需，同房地产的财富效应高度相关。权益就是城市的“石油”。对于一座收缩中的城市，稳住乃至推升权益的估值，就是稳住本地的消费需求。

对于人口停止增长，甚至净流出的城市，要保住资产的价格，首先要做的就是立刻停止新增的供给。所有的新区、开发区、增量基础设施的建设都要停止。其中，房地产止跌回稳就是最主要的政策目标，这是因为以房地产为核心的权益价格会为城市所有的公共服务定价。作为中国居民财富构成的最主要部分，房地产的价格不仅影响城市的富裕程度，也决定了这个城市的内需。

具体而言，可以考虑五个方向的操作：

一要停止新增住宅供地，加快存量出清。供给端不再加码，是止住价格下行的前提。为缓解财政压力不得已的供地，也应针对市场短缺的产品，避免增加已经过剩的产品。

二要阻止已批已建住房价格下跌，提升已批未建住房的质量。用“好房子”——更好的教育配套、更低的容积率——拉高住房价格，托住存量资产的估值底。

三要收购存量住房，置换“老破小”。把原来的老破小减容、提质，调整供给结构，加速存量出清。

四要新增供地转向能带来持续收益的项目。不再出让一次性卖断的住宅用地，而是引入类似阿那亚那样具有长期运营现金流的项目。

五要通过提升产品、变更权益等方式，引导业主自主更新。把更新的主体从政府财政转向民间存量财富。

这五条措施的共同指向，是把城市从资产负债表转向利润表，从“卖地财政”转向“权益财政”——靠存量资产的估值与运营，而不是靠增量土地的出让，来支撑城市的收入端。你可以把房地产理解为城市的“矿”——房地产价值消失的城市，就是资源枯竭的城市。对于资源枯竭型的城市，任何空间规划都将无能为力。世界上小城市不少，但只要居民不动产可以保值增值，通过人均内需扩大抵偿总人口减少，城市收缩就并不可怕。

收入端的第二条路径，是扩大外需——吸引非常住人口。

常住人口在收缩的城市，未必注定衰败。关键在于换一种人口观：城市的发展，取决于它的功能辐射范围，而不是行政边界内登记了多少人。一座收缩城市完全可以成为某个扩张型城市功能的一部分，如文旅功能，通过“日活人口”的增加，抵消外流人口的减少。

操作上有四个要点：其一，寻找分工城市——找到那些仍在扩张、并且需要把某些功能外溢出去的城市；其二，针对性地做专业化转型；其三，减少非必要公共服务的供给——教育是地方政府最大的支出项，为收缩中的常住人口配置完整的教育设施，往往是财务上不可承受的；其四，靠流动人口的高频替换，形成消费意义上的“常住人口”——来的人不断更替，但消费的总量是稳定的。

两个成功案例可以说明这条路径的上限。迪拜2016年的数据[7]显示，迪拜几乎是为“别人的人口”建造的城市，却成了世界上人均财富最高的地方之一。

表2 迪拜：一座“非常住人口”城市的要素构成（2016年）

资料来源：迪拜旅游局2016年度报告、迪拜机场集团2016年度客流报告、迪拜统计中心[7]

无论是扩大内需还是扩大外需，落到空间规划上，都指向同一个词：专业化。几乎所有产业，在一开始可能群雄并举，一旦市场成熟，最后只会剩下几个超级头部企业。其他的企业要么消亡，要么加入头部企业的产业链。城市也是如此，最终只有几个超级城市可以活下来，其他的城市都需要以这样那样的形式，成为头部城市生态的一部分。

专业化的城市，会给这类城市最大的生存机会。

东莞是一个典型的专业化工业城市——按第七次全国人口普查，其常住人口1046.66万，其中流动人口高达795.22万、占76%，本地户籍人口仅约264万、占24%[8]——一座用别人的劳动力成就自己的城市。

传统总体规划信奉功能完整、职住平衡、自成体系。这套逻辑在增量时代成立，因为增长的城市最终会长成所需要的模样。但收缩城市没有“最终长成”的机会，它必须放弃大而全的幻想，把有限的资源集中到最有效率的功能上。

一个值得重读的文本，是1999年编制（2001年批准）的《三亚市城市总体规划（1995-2010）》[9]。它在当时就写下了超前于时代的判断：目标上，“突出三亚市热带海滨旅游城市特征，逐步向专业化城市的方向发展”；性质上，明确为专业化的旅游城市、一线城市的“后花园”；用地上，减少与旅游无关的配套功能（如产业）用地；人口上，控制常住人口，发展服务人口，增加流动人口；结构上，组织不同特色、不同标准、不同对象的城市组团；运营上，不强调组团间的功能互补，而是独立建设、独立运营；分工上，各组团分别同一线城市展开分工，而不是在市域内部搞小而全。

图4 《三亚市城市总体规划（1995-2010）》滨海地区规划布局图

资料来源：中国城市规划设计研究院《三亚市城市总体规划（1995-2010）》规划文件[9]

这个总规的每一句话，几乎都是收缩时代规划原则的预演。

即使现在仍在扩张的城市，也应该提前考虑转型的问题。因为从增量向存量转变是城市化的大趋势，现在没有进入收缩，不意味着以后不会收缩。一个典型的例子就是雄安。项目启动的时候，城市化处于增量扩张的最高点。土地收入覆盖资本性支出几乎没有什么难处。但启动之后，大环境却发生了变化。这就好比头在增量扩张阶段，身子却在存量提质阶段。

为此，我们在雄安的规划方案中，把雄安分成两部分。启动部分，也就是大家现在看到的新区，还是采取传统的增量模式，靠吸引北京的非首都功能（大学、央企）实现城市的扩张。但在靠近白洋淀的部分，规划了一个类似迪拜的部分，通过与北京专业化的分工，吸引北京外溢的国际活动、大型会议、度假休闲。为雄安转向专业化城市做好空间准备。按照规划，未来的雄安和北京应该形成类似迪拜和阿布扎比（阿联酋首都）的关系，一个对内，一个对外，在京津冀都市圈里担负不同的城市分工。

图5 雄安概念规划国际竞赛入围方案（中国建筑院、华汇公司联合方案）

资料来源：华汇公司提供

与专业化相关联的，还有跨阶段的城市转型——为下一阶段的增长功能预留接口，如在京津冀寻找自己的“迪拜”：以极小的人口基数，承接面向区域乃至全球的专业化功能。收缩不是终点，而是功能重组的起点。

4  “节流”

再看支出端。这里有一条贯穿全部策略的铁律：

城市不是由人口多少定义的，而是由公共服务水平决定的。最低的成本维持公共服务，是应对城市人口收缩的基本手段。公共服务成本是面积的函数，应对人口减少最基本的操作，就是压缩空间规模。

只要还有公共服务——有学校、有医院、有干净的道路和运转的管网——一个收缩的城市就依然还是“城市”。而只要是城市，就必须为这些公共服务付费。人口缩小，成本就要压缩；成本压缩，首先就要压缩城市的面积。只是因为公共服务的成本，基本上是面积的函数。无论学校、医院，还是道路、管线，铺设和维护的成本都随城市摊开的面积线性增长，却不随人口的减少而降低。同样10万人的公共服务，摊在100平方公里上，与集中在5平方公里上，成本可以相差一个数量级。

因此，通过压缩面积减少支出，是收缩城市恢复盈亏平衡的基本路径。围绕这条铁律，城市规划可以展开一系列空间策略。

第一，密度换规模。任何城市都是从人口较少的阶段增长起来的，而早期城市在人口较少时的共同特征，就是高密度。我们可以合理地猜想，人口少对应的基本空间形态就是高密度。因此，当城市开始收缩，就要尽量回到当初的高密度形态。高密度的好处是双重的：一方面，它增加需求的活跃度——同样10万人，集中在1平方公里和分散在100平方公里，带来的商业活跃度完全不同；另一方面，它减少公共服务支出——单位面积里服务的人口越多，学校、医院、道路、管线就越“合算”。密度，是收缩城市最重要的空间资产。加密需要在城市内部进行人口迁移，这注定是一个痛苦的过程，却是规划能开出的最有效的处方。

图6 塞尔达规划平面（1859）：城墙内致密的老城肌理，与规划铺向原野的扩展区网格

资料来源：Ildefons Cerdà, Plano de los alrededores de la ciudad de Barcelona y proyecto de su reforma y ensanche（《巴塞罗那周边地区及改造扩建规划图》）.1859年，公有领域图像[10]

第二，断尾求生。克拉玛依的白碱滩是一个典型：老城22平方公里只服务5万人，人口密度约2273人/平方公里——远低于全国平均水平，一般城市核心区的人口密度为1万至1.5万人/平方公里。按《城市用地分类与规划建设用地标准》[11]，中小城市人均建设用地建议控制在85-115平方米；若采用100平方米/人，5万人只需5平方公里，即现状的22.7%；考虑发展预留，规划6-8平方公里足矣。这意味着这座城市有四分之三以上的面积，是可以从“城市”的义务中释放出来的，城市运营支出可以大幅度降低。主动放弃低效蔓延的边缘空间，把人口和服务向核心区归拢——这就是收缩时代的“断尾求生”。

图7 高收缩城市收益减少，压缩城市面积减少支出，是恢复盈亏平衡的基本路径

资料来源：作者自绘。

表3 白碱滩搬迁投资回收测算：大约8年节省的运营支出即可收回搬迁投资

资料来源：同图1注，讲稿第15页②，据厦门大学克拉玛依项目组测算。

第三，可关闭的街区和季节互补。高流动人口的城市往往呈现强烈的季节波动——旺季一座城，淡季一座城，空城与满城交替。一个酒店，哪怕只有一个房间有人住，也不得不启动中央空调和全套服务设施。城市也一样，公共服务必须应对这种波峰与波谷的冲击。对策有两条：一是建设“可关闭的公共服务”，设施在淡季可以整体停摆，成本随客流伸缩，而不是为峰值配置全年维持的固定开支；二是寻找波峰波谷周期相反的“错位城市”。北戴河阿那亚与三亚阿那亚，就是这样一组互补的社区组合，一北一南，一个的旺季恰是另一个的淡季，运营团队与商业模式在两城之间轮动。这种季节对冲的思路，是收缩时代公共服务设计的重要创新。

图8 “只有河南·戏剧幻城”的不同演出区就是“可关闭的街区”。它和中国历史上的“里坊”制城市异曲同工。通过关闭低效街区，可以大幅度减少运维成本 

资料来源：https://pic.rmb.bdstatic.com/bjh/3f112fd55ac6/250523/45e5077a51184a19655c014527592d3e.png.

第四，极致的压缩与加密。密度的极限在哪里？两个极端的样本给出了想象空间。美国阿拉斯加的惠蒂尔小镇，全镇约300名居民，全部住在同一栋14层的大楼里——在大楼里，住宅、杂货店、邮局、警察局、诊所、教堂，甚至顶上两层的旅馆，全部城市功能垂直叠合在一栋建筑中。极大地减少了城市的运维成本[12]。一座城市的空间压缩极限在哪里？香港的九龙城寨则以另一种方式诠释了密度：0.026平方公里的土地上，350栋10至14层的建筑容纳了10700多户、超过33000名居民[13]，相当于每平方公里住了约127万人（高峰期估计接近190万人）！

图9 美国阿拉斯加州惠蒂尔镇的Begich Towers。

资料来源：https://inews.gtimg.com/newsapp_bt/0/13485369207/641.

第五，一座房子就是一座城市。在人口极度稀疏的收缩地区，与其维持一张稀薄的城市服务网络，不如让建筑自身承载城市的功能：二次供水与分布式污水处理，让单栋建筑摆脱对市政管网的依赖；储能加太阳能，实现能源自给；远程办公，重新定义工作与居住的关系；无人机配送，替代“最后一公里”的物流网络。当一栋房子可以自己解决水、能源、通讯和物流，公共服务的人均成本就会被推到理论极限——这是技术赋予收缩城市的新选项。理论上，现代技术能够像不断压缩的芯片那样，把不同的城市功能集成到一个非常小的空间里，从而大幅度减少损耗，以最低成本维持基本的公共服务。

图10 现代技术可以将城市服务压缩到一栋房子

资料来源：网络，https://m.elecfans.com/article/6742726.html.

第六，向城中村学习。城中村常被视为城市的病灶，但它恰恰是“最小的公共支出服务最多的人口”的空间形态。福斯特（Foster + Partners）设计的马斯达尔(Masdar)——阿布扎比2007年公布设计、规划面积6平方公里、规划容纳4万居民的零碳城市[14]——某种意义上就是一座设计版的现代城中村：紧凑、混合、以步行为尺度。1989年中规院在广西的一个规划方案，试图以宅基地为基础，组织一个“有序的城中村”。这个没有实施的方案，展示了非正规空间在正规化约束能够到达之前，如何通过规划实现高密度与低成本的服务均衡。那些收缩时代的规划师，应当放下对城中村的成见，从中提炼低成本高密度服务的空间基因。

图11 阿联酋阿布扎比马斯达尔城（Foster + Partners设计）是高密度城市的典范

资料来源：https://ww2.sinaimg.cn/mw690/6a82fed3ly1hlu51j5cqdj20jg0tcagk.jpg.

图12 “有序的城中村”空间模型（据中国城市规划设计研究院1989年广西规划方案）

资料来源：作者自绘

第七，存量的有序化：让要素流经有价值的空间。上面讲的压缩与加密，解决的是成本端；但存量空间还有一个被忽视的维度：秩序。增量时代的规划生产的是新空间；存量时代的规划经营的是既有的空间存量。而存量的价值，不在于空间本身，而在于要素如何在其中流动。有序的要素流才是有商业意义的价值流。空间设计的一个核心目标，就是重塑商业要素流：第一，让分散的商业单元重新连缀成连续的消费界面；公共服务设施要设计成“可关闭的”，使运营成本可以随需求伸缩；第二，人流要有组织地引导——商业空间与步行空间的组织方式，决定了同样的人流量能沉淀下多少商业价值。这些工作琐碎、微观、不壮观，却是存量时代规划真正的技术含量所在：不是创造新的空间，而是让已有的空间重新变得高效。

图13 有序的要素流才是有商业意义的价值流

资料来源：作者自绘

图14 改造城市空旷街道

资料来源：张挺晖、赵燕菁绘

5 结语：成功的撤退不亚于一次伟大的进攻

应对收缩的规划，就是把城市从资产负债表搬到利润表上的一整套空间操作。

在收入端，推升权益估值、稳住内需，争夺流动人口、扩大外需，以专业化重新定义城市在分工体系中的位置；在支出端，承认公共服务成本是面积的函数，以密度换规模，以压缩降成本，必要时断尾求生。所有这些策略的底层，是一次观念的翻转：城市的伟大不再以规模论，而以每一平方公里、每一份公共支出所能支撑的生活品质论。

对于习惯了增长叙事的规划行业，这是艰难的转身。但我们应当记得军事学中的一句老话：成功的撤退不亚于一次伟大的进攻。正确的收缩，和成功的扩张同等重要。

【注释】

① 文中2015年中国空间城市化水平（77%）为作者按建成区口径的测算，人口城市化水平（56%）取自国家统计局口径。

② 文中“讲稿”及“同图1注”均指赵燕菁《应对城市的收缩》——2026年9月4日在中国城市规划学会详细规划专业委员会年会（雄安）上的演讲稿

③ 注明“作者自绘”或署名绘制的图件为作者及其团队原创，其余图片来源均随图注明。

【参考文献】

[1] “城市财经”等.全国289个已公布数据城市人口变动整理统计[EB/OL]. 2026.

[2] 数慧宝.中国84个人口持续萎缩城市与24个人口萎缩预警城市统计[EB/OL].

本文根据作者2026年9月4日在河北雄安新区举行的中国城市规划学会详细规划专业委员会年会上的演讲整理展开。原文首发《北京规划建设》2026年第6期。