摘要：社会保障是以确定性政策工具应对不确定性风险的制度安排，以期为每一个国民建立稳定的安全预期。在百年未有之大变局背景下，人口、社会、经济、技术等环境条件快速变化，社会保障制度的韧性面临挑战，原先相对确定的社会保障政策工具体系也开始面临诸如制度安全、基金安全、管理失范、预期失效等适应环境变化的系统性风险，并且这些风险的相互交织、叠加会进一步危及社会保障的功能发挥，甚至影响国家安全。因此，作为治国安邦大问题的社会保障制度，只有从国家长治久安的战略高度出发，以基于国家安全视角的社会保障制度优化、以社会保障与经济发展和社会治理的良性互动、以“投资于人”与“投资于物”相结合的社会保障效能提升，积极有效应对其系统性风险，才能实现社会保障稳定预期、促进经济发展、增进社会团结的目标。
作者：席恒，西北大学公共管理学院、健康养老研究院教授
摘自：《华中科技大学学报（社会科学版）》2026年第3期
本文载《社会科学文摘》2026年第9期
21世纪以来，世界正经历百年未有之大变局，内外部环境更加复杂严峻。作为以确定性政策工具应对不确定性风险的制度安排，社会保障也面临适应环境变化的系统性风险。社会保障是治国安邦的大问题。为实现国家的长治久安，研判社会保障发展所面临的全方位全周期性变化，把握百年变局中社会保障的系统性风险，厘清系统性风险形成和演化的机制，才能以有效措施防范化解风险，发挥社会保障治国安邦、促进国家总体安全、推动社会经济可持续发展与助力共同富裕的功能。
社会保障发展中的百年变局
1883年，为适应工业化、机器化生产需要，德国建立了以社会保险为主体的现代社会保障制度，并为全球多数国家学习借鉴。我国在借鉴国际经验和立足自身实践自主创新的基础上，建成了世界上规模最大的社会保障体系。百余年来，现代社会保障特别是社会保险赖以发展的外部条件发生了巨大变化，致使以确定性的政策工具应对不确定性风险的社会保障本身面临着诸多不确定性。
一是人口之变：人口规模和人口结构的变化使社会保障面临双重挑战。进入21世纪后，人口规模增速放缓与人口结构深度老龄化并行演进，给社会保障制度带来筹资压力与给付压力并重的双重挑战。社会保障体系从单纯的规模压力逐步演变为结构性收支失衡，养老保障和医疗保障基金面临中长期收支缺口以及隐性负债持续积累，制度可持续性面临愈发严峻的挑战。
二是经济之变：经济形态变革和经济周期性使社会保障制度面临不确定性。持续不断的技术进步促进了经济形态持续的变革，社会保障制度所承载的功能定位与制度压力不断演进，并面临不同阶段的期待与挑战。经济运行具有典型的周期性波动特征，在不同经济阶段之下的周期性变化会对社会保障制度运行产生不同的影响，要求社会保障制度发挥稳定器和风险缓冲器功能。在经济周期上行阶段，社会保障更多体现为制度完善和保障水平提升的过程。在经济周期下行阶段，社会风险更容易集中释放并演化为系统性风险，往往伴随财政收入增速放缓与预算约束缩紧，因此社会保障制度面临需求逆周期上升和投入能力下降的双重压力。
三是技术之变：技术替代人工和用工方式多元化使社会保障面临双重压力。以数字技术、智能制造和人工智能为代表的新一轮技术变革，改变了用工方式和劳动要素配置结构。自动化和平台化的发展在提高劳动生产率的同时，创造了新的高技能岗位，但对中低技能劳动岗位和重复性岗位形成替代效应。劳动市场由单一的标准劳动关系，逐步演变为强劳动关系、弱劳动关系、去劳动关系和多重劳动关系并存的多元用工格局。技术进步在推动经济发展的同时，也通过改变就业形态对收入分配格局产生深刻影响。收入分配格局的调整使群体间的经济差距和社会分化加剧，影响社会成员的公平感和安全预期，对社会稳定运行形成潜在的风险冲击。
四是社会之变：社会结构和社会关系的变化使社会保障面临多重复杂性。城乡结构、家庭结构和人口结构的持续演变，正在改变社会风险的生成方式和分布形态，使社会保障制度面临更加复杂的制度环境。社会交往方式和社会关系网络的变化，进一步放大了社会保障的治理复杂性。与此同时，社会交往的分散化和匿名化也提高了制度识别和治理的成本。
五是韧性之变：突发事件频发使社会保障面临制度韧性考验。快速变化的社会中，突发事件具有高频化和复合化的特征，社会保障制度在短期冲击应对与长期结构调整之间面临更为严峻的韧性考验。公共卫生事件、重大自然灾害以及系统性经济冲击，往往在短时间内集中放大失业、疾病和收入中断等社会风险，使社会救助、失业保险和医疗保障支出迅速上升。突发事件跨领域、跨群体和跨区域的特征，使社会保障制度在治理层面面临更高复杂性与协调成本。韧性不足容易出现短期承压集中和长期风险积累的问题，现有社会保障制度在风险识别、预警和动态调整等方面仍有待完善。
六是需求之变：社会保障需求刚性增长与社会保障功能拓展使社会保障面临双重期待。社会保障需求的变化首先表现为社会保障需求的刚性扩张。随着人口老龄化程度加深、家庭保障功能弱化以及社会风险外部化程度上升，社会成员在养老、医疗、失业保障与长期照护等方面的制度性依赖不断增强。社会公众对社会保障覆盖完整性、待遇水平稳定性以及服务供给可及性提出更高要求，使社会保障制度长期处于高需求运行状态。
随着经济发展和社会进步，社会保障制度的功能不断扩展，由传统的基本保障工具逐步延伸为国家治理体系的重要组成部分。我国社会保障制度既要回应公民对于民生保障的基本期待，又要承担服务国家战略与治理目标的制度使命，面临着基本保障功能与公平调节、预期稳定功能同步强化的制度期待。
百年变局中社会保障的系统性风险
在多重外部变化的叠加作用下，社会保障制度面临的是由多种结构性因素共同塑造的整体性约束格局，进而形成了社会保障在内部结构、外部协同、流程实现和未来预期等方面的系统性风险。
（一）社会保障制度安全的结构性风险
一是社会保障制度运行环境复杂化，传统保障模式难以适配就业形态新场景。人口、经济、社会、技术进步的变化使社会保障人群覆盖、项目分割、责任错位等结构性问题凸显，社会保障制度运行的复杂性日益增长。基于传统工业社会设计的社会保障制度体系，其制度的核心逻辑建立在稳定劳动关系基础之上，依赖“政府—雇主—雇员”三方协同的责任分担机制。但这一框架已难以适应百年变局下的经济模式与风险格局，数字经济等新型生产方式不再具有稳定的劳动关系，社保制度与现实的适配差距持续扩大。
二是需求升级与治理转型引发社会保障内部的结构性矛盾。国民社会保障需求的升级与社会保障治理功能的重塑，使得社会保障制度内在的结构性矛盾进一步突出。从国民需求角度看，国民的社会保障需求正从“有无”向“优劣”转变，需求层次不断提高，内容日益多元。从国家治理角度看，现有社会保障制度的治理框架与新时代社会保障治理的功能定位、价值导向和实践要求存在明显张力。
（二）社会保障与经济发展的协同性风险
一是收支结构失衡，基金运行压力加剧。从收入端看，传统社会保障基金征缴模式难以适应人口结构、就业形态的深刻转变，基金征缴基础面临挑战。从支出端看，社会保障需求人口规模的持续扩大、保障需求强度的不断提升，使得社保支出规模不断增长、社保支出周期持续延长。
二是外部经济波动冲击，基金收支和保值增值压力大。百年变局之下，我国同时面临着国际经济格局调整和国内经济转型的内外部压力，经济发展面临新的挑战。外部经济环境的波动会造成社保基金收支不平衡，并且造成了社会保障基金保值增值压力。经济增长放缓导致社会保障基金收支倒挂进一步加剧，影响社保基金的可持续性。经济波动还放大了社会保障基金市场化运营面临的市场风险与信用风险，威胁基金资产安全。
（三）社会保障管理的规范性风险
一是社会保障管理体系面临挑战。随着内外部环境复杂性的日益增长，管理机制的健全性、管理边界的清晰性、管理能力的充分性和管理技术的支撑性等问题均会导致规范性不足与效能实现不足。社会保障管理机制不健全无法适应环境的快速变化。
二是关键环节业务管理失范。社会保障的筹资端、待遇端、购买端、支付端、服务端等关键端点和链接过程，极易形成管理失范风险，从而影响社会保障的供给质量。从本质上看，管理失范风险是制度安全风险在资源整合和服务递送层面的具体体现，不仅影响社会保障的供给质量，而且不利于社会保障制度的公平价值实现与公信力提升。
（四）社会预期的信任性风险
一是安全预期失效。百年变局之下，社会保障筹资稳定性、待遇充足性和代际公平性受到挑战，导致国民对社会保障的信心不足；此外，城乡社会保障制度整合性难题和社会保障治理目标的提升，使社会保障预期管理也面临一定的难题。
二是长效预期不明。制度可持续性不足直接动摇了社会成员的长效安全预期，进而损害社会保障制度赖以运行的代际基础。对制度可持续性的不信任，会直接影响社会成员的参保意愿与缴费行为。这不仅严重损害社会保障制度的代际契约基础，还会瓦解社会保障体系可持续运行的社会信任根基。
社会保障系统性风险的系统性应对
一是统筹发展和安全，以基于国家安全视角的社会保障制度优化，夯实社会保障的稳固基石。统筹发展和安全，社会保障需要关注新质生产力发展中出现的新型风险，防范技术变革时代的系统性风险，保障发展与安全统筹兼顾。
以基于国家安全视角的社会保障制度优化，强化社会保障的系统性抗风险能力，夯实社会保障的稳固基石。社会保障作为治国安邦的大问题，是人民安全的重要内容，政治安全的重要保障，经济安全的重要支撑，军事、文化、社会安全的重要手段，国际安全的重要体现，具有人民安全的金钟罩、政治安全的稳定器、经济安全的调节器、人口安全的助推器、军事安全的强心剂、文化安全的营养液、社会安全的缓冲阀和国际安全的润滑剂的重要功能，在国家安全中具有十分重要的基础性地位。因此，社会保障对总体国家安全具有十分重要的影响。
社会保障制度是一个由体制、机制与法制深度融合的有机整体，其核心架构是“保障人群—保障项目—责任主体”三维互动的“制度方块”。社会保障的安全运行依赖于系统集成、协同高效以及精细化、规范化的管理支撑，需构建“主体责任—业务参量—业务流程”三维互动的“管理方块”。社会保障的整体运行是一个多主体参与、多环节链接、全流程管理、资源与服务双向流动的系统工程。社会保障各个环节的良性运转有赖于筹资端的可持续性、待遇端的公平性、购买端的合理性、支付端的安全性以及服务端的可及性之间的动态协同。社会保障事业和相关产业面临结构性风险、流动性风险、变革性风险、周期性风险等多种风险类型的演化与叠加，需要以制度方块奠定制度基石，以管理方块夯实管理基础，以流程优化促进功能实现。
二是坚持守正创新，以生育友好、儿童友好、青年发展友好、老年友好、科技向善等环境营造和经济发展，为社会保障可持续、高质量发展创设外部条件。以制度和政策调节社会经济行为是环境营造的典型方式，社会保障制度作为治国安邦的重要制度安排，应通过覆盖全生命周期人群的制度设计和技术支持，进一步完善社会保障制度与服务。
以生育友好政策、儿童政策、青年发展政策为社会保障生产维系结构平衡的劳动年龄人口。三者形成贯穿生命历程前期的完整支持链条，共同保障未来劳动年龄人口在数量与质量上的可持续供给，为社会保障体系维系合理人口结构、确保长期财务平衡奠定坚实基础。
以友好老年环境为未来深度老龄化创设缓冲条件。系统性营造尊重、包容、支持老龄化的社会环境，能够有效延缓老龄化对经济与社会运行的冲击，减轻社会保障体系在养老、医疗等方面的即时压力，为应对未来深度老龄化争取空间。此外，应继续探索发展人才友好、残障友好、女性友好型社会。
以科技向善为社会保障建立稳定预期的科技赋能。科技向善强调将人工智能、大数据、区块链等前沿技术以普惠公平的方式应用于社会保障领域，推动服务智能化、管理精细化与决策科学化。科技赋能能够帮助政府与社会更准确地预测人口变动、基金运行等长期趋势，为政策调整提供可靠依据。
三是“投资于人”和“投资于物”相结合，以社会保障与经济发展、社会治理的良性互动为社会保障的稳健发展注入持续动力。社会保障需要“投资于人”与“投资于物”相结合，以人民为中心，促进社会保障的功能实现，推动与经济发展和社会治理相协同的社会保障政策优化，为社会保障的稳健发展注入持续动力。
以“投资于人”的战略举措提升全人群、全生命周期个体的风险应对能力和全社会整体安全能力，促进经济社会高质量发展。社会保障需要增强“投资于人”的政策效能，实现社会保障“保护于人、赋能于人、发展于人”的政策效果。社会保障体系需同步强化其提升“社会整体安全能力”的系统功能。通过构建普惠、精准、可持续的制度网络，社会保障能够有效缓冲各类外部风险对民生基础的冲击，防范个体风险向社会系统性风险传导，从而在复杂多变的发展环境中筑牢社会稳定的基石。
以“投资于物”的战略举措健全社会保障体系，特别是基层社会保障体系。将资源精准投向支撑社会保障功能可持续运行的物理载体、技术平台与基础设施网络，通过系统化、智能化的硬件建设带动服务能力与治理效能的综合提升。
以“投资于人”与“投资于物”相结合的战略行动筑牢社会保障的制度基石。社会保障通过“保护于人、赋能于人、发展于人”的有机统一，实现个体安全与社会整体安全的良性循环，为推进中国式现代化奠定坚实的人力基础与社会基础。
百年未有之大变局中，社会保障发展既充满机遇又面临新的风险挑战。社会保障制度的发展始终与社会经济的发展变化同频共振，构建有效防范化解风险的社会保障制度任重道远。社会保障制度应在社会权利范式和结构功能范式的平衡中，以制度建构与管理优化包容个体需求和制度环境的变化，防范并化解人口、经济、社会领域的系统性风险，将“投资于人”与“投资于物”结合起来，以前瞻性的制度设计合理促进社会保障综合体的改革与优化，为经济发展与社会治理提供强有力的社会支持。
