内容提要：人工智能时代的就业替代，可能呈现领域广、规模大、速度快、全球性等特点，不仅会对劳动者的就业权利形成冲击，也会引发一系列社会保障层面的难题。立法需以明确的法政策导向回应挑战，包括对人工智能产业进行合理适度规制，平衡人工智能产业发展中的效益与伦理价值，促进人机协作实践，推动就业促进与失业救助协同发力。在具体制度构建上，立法应在促进人工智能创新发展、驱动经济增长的同时，严格贯彻就业优先原则，着力扩大劳动者总体就业机会；通过划定人工智能替代人类劳动者的合理边界等方式，筑牢就业保护防线；进一步完善劳动法，明确重大技术革新背景下企业裁员的适用标准，健全劳动者特殊保护制度；适时革新社会保障与财政税收法律制度，为难以适应技术转型的群体构建制度安全网，保障其基本生活、帮助其抵御社会风险、助力其重新获得就业机会。
关键词：人工智能；就业替代；就业权；社会保障；新发展理念
引 言
当前，在工业制造、农业生产管理、交通物流管理、医疗保健、教育与社会服务、娱乐内容创作等广泛领域，人工智能技术发挥着越来越重要的作用，对人类社会生产效率的提升和生活质量的改善日益显著。然而，在受益于技术发展的同时，人们也深刻意识到，人工智能为人类社会带来的或许并不全然是乐观的前景。“由于技术的不确定和应用的广泛性，人工智能发展可能带来改变就业结构、冲击法律和社会伦理、侵犯个人隐私、挑战国际准则等问题。”尤其是，人工智能产业的大规模发展可能导致失业人口剧增，进而引发社会保障、社会稳定方面的诸多难题。正因如此，“萝卜快跑”自动驾驶出行服务平台开放载人测试运营服务后，受到社会公众的关注和质疑。人工智能是否会大面积替代人类劳动者进而引发大规模失业，被人工智能替代的劳动者应当获得何种权利保障等，已然成为中国式现代化进程中推动人工智能产业发展过程中所必须思考和妥善处理的现实问题。
在全面依法治国的背景下，为有效回应上述问题，立法者应在科学研判和理性决策的基础上，“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，有针对性地制定相关法律法规，设计合理的法律制度。关于人工智能产业发展可能带来的技术风险及其法律规制，劳动法领域已有较多讨论，相关研究涉及机器人老板、平台用工、集体劳动协议、解雇员工等议题。但是，对于人工智能的大规模部署和产业发展可能对社会带来的整体冲击，尤其是对劳动者的就业权利带来的宏观影响，以及如何从就业保障视角规制人工智能产业发展等问题，法学界目前较少论及。习近平总书记指出：“我们要把提升包容性置于更突出位置，处理好公平和效率、资本和劳动、技术和就业的关系，重视人工智能等新技术对就业的影响，让更多人共享发展成果。”我国于2023年发布的《全球人工智能治理倡议》主张将公平性、以人为本、智能向善作为人工智能发展的重要目标，“以保障社会安全、尊重人类权益为前提，确保人工智能始终朝着有利于人类文明进步的方向发展”，使人工智能的发展符合“和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值”。未来围绕人工智能开发应用开展立法活动时，如何贯彻落实上述治理理念和主张，以有效应对人工智能发展可能给劳动者就业带来的挑战，有待学理分析和综合研判。基于上述背景，本文尝试对人工智能产业发展可能引发的劳动者就业问题进行分析，结合我国人工智能的治理目标和产业政策，探寻可能的立法回应思路和制度改进方向。
一、人工智能时代的就业替代及相关法律难题
“政治经济学上一切头脑健全的代表人物都承认，新采用机器，对那些首先成为机器竞争对象的旧有手工业和工场手工业中的工人产生灾难性的影响。”科技发展的历史表明，重大科技革命既会大幅度促进社会生产力发展，也会在一定程度上替代原有的劳动者甚至导致较大规模的结构性失业。因此，人工智能对劳动者的替代及其引发的就业权利保障难题，是当代国家和社会治理必须未雨绸缪的重大问题。
（一）人工智能对劳动者的就业替代
从当前的技术发展程度及对技术未来发展的预测看，人工智能在许多领域都具备替代人类劳动者的能力，如在数据处理方面，人工智能拥有更强大的记忆、分析、判断和预测能力，在很多工作岗位上可以比人类做得更好；人工智能可以从事具有高度危险性的工作，或在月球、深海、核电站等不适合人类生存的环境中工作；人工智能的工作时间不受限制，工作更具有可持续性。此外，企业不需要向人工智能支付工资或为其缴纳社会保险等费用，这可为企业大幅节省开支。正是基于这些原因，未来人工智能对人类劳动者的就业替代，可能具有领域广、规模大、速度快、全球性等特点。
其一，人工智能对劳动者的替代，有可能覆盖体力劳动、脑力劳动甚至创造性劳动等广泛领域。重复性强、程序化特点鲜明的体力劳动工作可能会越来越多地由机器完成；语音识别、图像识别、自动翻译、医疗诊断等技术的应用，使人工智能具备了部分替代脑力劳动的可能；人工智能正越来越多地介入创造性思维活动，如DeepSeek、ChatGPT等生成式人工智能，已经能够完成编写影视剧本、创作诗歌、撰写小论文、绘画等任务。
其二，人工智能对劳动者的替代可能大规模发生。牛津大学相关研究团队研究了702种职业，结果表明，被人工智能取代的概率高达90%的工作有171种，被取代概率超过80%但不到90%的工作有93种，被取代概率不到1%的工作仅有49种；数据录入员、保险审核员、物流管理员、司机、法务秘书、会计等，都是很容易被取代的职业。从目前技术的发展情况看，人工智能对劳动者的就业替代不太可能以大爆炸的方式整齐划一地实现。相较于人工智能，人类的优势是有情感、会思考、能创新，且具有跨领域推理的能力，能够融会贯通、举一反三。这意味着，那些需要高度创造性思维、较强社交能力或灵巧手工的工作岗位很难被人工智能替代。人工智能对劳动者的替代将主要发生在第二产业领域，第一产业所受影响可能较小，第三产业所受影响会因具体领域不同而情况各异。尽管如此，仍有学者预测，到2045年左右，可能仅有“1/10左右的人口在与机器人的竞争中没有败北，继续从事着创造性或高服务性工作”。
其三，人工智能对劳动者的替代可能具有全球性。在全球范围内，使用机器人的现象正在增多。欧盟是全球使用工业机器人的领先者，美国、加拿大、韩国、日本等国使用机器人的总量也在大幅度增长；国际机器人联合会（IFR）的统计数据显示，2016年至2020年间，中国工业机器人装机总量稳居世界第一，2019年的装机量远远高于排名第二的美国。毫无疑问，人工智能对劳动者的大规模替代会首先发生在技术发达国家，但从长远来看，后发展国家受到的影响可能更大。“发展中国家可能既受到本国自动化技术对劳动力替代的影响，又受到发达国家制造业外包回缩的影响，未来就业恶化的风险将远高于发达国家。”在人工智能和自动化技术的影响下，全球工作岗位的总量会减少。据联合国教科文组织估计，到2030年，全球“30%的工作可以实现自动化”。也有学者指出，目前，多数国家的就业率在下降，这与机器人系统的使用是同步发生的。
其四，人工智能技术的应用既可能影响工作岗位的数量，也可能改变劳动的形式和组织方式。无论发达国家还是发展中国家，都可能出现标准就业（全职工作）向非标准就业（临时就业、兼职工作）的转变趋势。未来有很多劳动将高度依赖在线平台而非传统意义上的公司等实体组织，大量的个体从业者主要通过数字平台来参与劳动，数字劳动力平台将成为企业、工人、客户之间的纽带，在线网络平台、指定位置平台等人工智能平台，会将自由劳动者与合适的工作机会联系、匹配起来。
（二）人工智能可能引发的就业权利保护和社会保障难题
“就业权是指未就业的劳动者在寻求建立职业从属劳动关系的过程中所享有的，获得国家就业辅助以及自主、平等就业保障的一种工作权。”就业权的主体是未就业的劳动者，就业权的内容包括自主择业、平等就业和就业辅助。一旦人工智能的大规模应用引发大规模失业，就业权利就可能遭到严重冲击，相应的社会保障难题也将随之突显。
工业革命以来的很长时间里，特定的自动化技术通常一次只会影响一个或几个行业，而受到影响的劳动者可以转向新兴行业，如从事农业或采矿业者可以转移到制造业或服务业。但是，人工智能对人类劳动者的大规模、全领域替代，会导致摩擦性失业（表现为工人在不同工作之间流动）、结构性失业（由特定部门或职业衰退造成）、周期性失业（由经济暂时下行导致）和技术性失业（技术进步导致工人失业）叠加发生。正因如此，人工智能时代的就业替代，实质上威胁到的是人权领域的公平就业权。1948年通过的《世界人权宣言》第23条第1项规定：“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障。”我国宪法第42条第2款规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”鉴于人工智能对劳动者的替代可能具有领域广、规模大、速度快、全球性等特点，国家创造公平的就业条件以满足求职者的需求，并在劳动者失业时给予其支持的困难必然显著加大。
人工智能技术的应用在导致劳动者就业率显著下降的同时，会提高生产效率和经济效益，生产效率的持续上升与失业率的持续上升可能同步发生。因此，需要警惕和防范财富向少数群体转移和集中，避免政府财政能力下降，提升企业的社会责任意识。例如，有学者指出，司机通过来福（Lyft）打车平台或优步打车平台接单后，大部分收入会聚集到企业手中；“按需型、零工型经济的企业通常不会正式雇用司机、采购人员或送货员，而是把他们归为合同工，购买他们的服务”；“这些企业不受最低工资规定的约束。他们不需要把这些劳动者的工资转移一部分到失业保险基金或社会保障中去，也不会被要求为这些劳动者提供医疗保健，尽管这些劳动者实际的工作时间与全职员工一样”。在人工智能大规模替代人类劳动者，且智能平台可自动匹配劳动者与工作机会的背景下，假如企业依靠人工智能和自动化获得大量利润却无需再按真实的劳动者人数向国家缴纳社会保险费用，政府和社会就将面临更大的社会保障压力。
二、平衡人工智能发展与就业权利保障的政策取向
人类对于技术变革与就业关系的思考几乎从未中断，新机器的使用和技术创新导致失业的现象也并非当下独有，但人工智能的发展应用所导致的就业权利保护和社会保障问题，却有可能构成人类历史上前所未有的挑战。为预防和化解人工智能发展与就业权利保护之间的冲突，国家必须对复杂交织的利益关系进行全面考量，对相互冲突的价值取向作出权衡和取舍，从而明确未来的政策方向。
（一）适时适度规制人工智能产业
人工智能技术虽然可以增加社会财富，有助于人类总体上摆脱贫困，但仍有必要通过立法规制人工智能技术和产业发展，防止其引发大规模就业替代。在保障人工智能长远发展的基础上规制各种风险，构成当今世界范围内人工智能治理的基本思路。虽然欧盟的《人工智能法案》未将人工智能对就业市场的影响作为重点监管的对象，但该法案第8条的立法理由指出要保护公民的基本权利，第9条的立法理由声明，“该法案无意以任何方式改变欧盟的社会政策规定或成员国的劳动法”。依据《欧盟基本权利宪章》，欧盟公民在劳动法方面的基本权利至少包括自由选择工作权、享受公平合理的工作环境、获得社会保障的权利等。可见，传统宪法、劳动法等确立的与劳动者就业相关的各种权利，依然构成欧盟《人工智能法案》所捍卫的对象。此外，欧洲委员会和人权事务专员就人工智能对人权的威胁发布了专项建议，其中就包括，建议公共当局在开发人工智能前进行人权影响评估，防止或者减轻人工智能系统对人权造成伤害。更进一步地，英国2025年发布的《人工智能（监管）法案（草案）》规定，人工智能监管局的职责之一是“评估和监测人工智能给整个经济带来的风险”。该条所述的经济风险，自然也包括人工智能对就业的替代风险。
在中国，对于人工智能与安全风险之间的连带关系及法律应对，呈现出更为科学的认识和更为及时的对策。人工智能所导致的就业替代，不仅会挑战传统社会秩序的稳定运行，还将引发人工智能伦理域的安全风险。2024年9月，全国网络安全标准化技术委员会发布的《人工智能安全治理框架》1.0版提出，国家应从技术上建立“高效精准的应急管控措施”，并通过“人工智能最终用途管理”，防止人工智能系统被滥用，保障人工智能的设计、研发和应用遵循“以人为本、智能向善”的价值观。“最终用途管理”所隐含的前提是，人工智能的使用范围并非不受约束的。由此来看，为防范人工智能发展引发的各类风险，我国通过立法对人工智能的应用予以适度规制，与保障人工智能技术发展的政策趋势并不相悖。
保障劳动者充分就业与鼓励人工智能创新发展，对于一个社会来讲，属于必须兼得的目标，但客观而言，这二者之间难免存在一定矛盾。至少在特定时期，若政策过多强调防范失业风险，就有可能削弱人工智能企业发展创新的积极性，若一味强调发展人工智能而忽略对就业权利的保护，则可能在经济、社会、伦理方面遭遇难以应对的挑战。鉴此，根据社会整体对技术发展的适应情况，对人工智能的技术应用进行合理干预，在特定领域限制人工智能对就业的替代，应当成为基本的政策导向。对于特定领域的人工智能应用，立法所施加的限制应遵循比例原则，即为缓解就业替代而对人工智能产业施加限制的强度，应与放任人工智能产业发展所可能引发的风险级别及可能损害的公共利益相称。并且，规制应当具有针对性与渐进性，即根据风险的类型及其紧迫程度选择恰当的介入方式及时机，避免因过度规制、过早规制而阻碍人工智能的技术创新。
（二）平衡经济效益与社会伦理价值
借助人工智能和自动化，国家可以提升制造能力、产品创新能力以及投资吸引力，在提高生产效率并降低成本的同时，产出更多利润，开拓更多新市场。与之相应，人工智能技术驱动型行业将得到大幅度发展，整个社会对于人工智能专家、机器人工程师和相关职业的需求也将大幅增长。不过，有研究表明，当前已经出现产业工人数量下降和产业产出增加同时存在的趋势，工人就业率与自动化的发展之间可能呈负相关关系。“制造业企业自动化资本偏向型技术进步对就业总量产生负向效应，其中包括对低技能劳动的破坏效应和高技能劳动的创造效应，且破坏效应大于创造效应。”例如，意大利是较多使用机器人的国家之一，意大利国家统计局的数据显示，2001年至2011年间，自动化导致蓝领工人的岗位被裁减了约100万个，而这些失业的工人并没有被重新吸纳到计算机和机械行业。这在某种程度上意味着，若单纯考虑人工智能产业发展和经济效益而不顾及对就业权利的保护，大规模失业及其引发的社会问题将在所难免。新技术背景下的立法，不仅应当服务于经济效益的提升，也应当兼顾社会伦理价值。这不仅因为，创造就业机会是国家的基本义务，也因为，对于大多数人来说，工作既是收入来源也是生活意义的来源，工作既是人们分享经济繁荣成果的主要渠道，也是人们获得幸福的必要条件。
（三）树立人机协作理念，促进人机协作实践
促进人工智能发展和人机协作，是国际国内一系列政策文件的基本主张。例如，2021年联合国教科文组织发布的《人工智能伦理问题建议书》在第117条、第118条中主张，政府应加强同学术机构、职业教育和培训机构、产业界、工人组织和民间社会之间的合作，开展以项目为基础的人工智能培训，以弥合技能要求方面的差距，让培训计划和战略与未来工作的影响和包括中小企业在内的产业界的需求保持一致，确保高风险员工可以实现公平转型。2024年联合国大会通过的《全球数字契约》第12条、第13条主张：应制定和支持国家数字技能战略，调整教师培训和教育课程，提供数字时代成人培训方案；让尽可能多的人最大限度地获得基本数字技能，保障公民终身获得数字学习机会。2025年巴黎人工智能行动峰会发布了《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》，该声明第3条确认的主要优先事项之一包括：“鼓励人工智能的部署，以积极塑造未来的工作模式和劳动力市场，为可持续增长创造机遇。”我国则是率先以国家政策机制面向全民推行数字公民行动，2021年发布的《提升全民数字素养与技能行动纲要》提出：“要把提升全民数字素养与技能作为建设网络强国、数字中国的一项基础性、战略性、先导性工作......注重培养具有数字意识、计算思维、终身学习能力和社会责任感的数字公民。”
为促进人机协作，国家需要对特定领域的法律制度作出必要变革。这种变革不是简单地将人工智能作为客体融入当前的法律制度，而是以人工智能为核心重构法律制度，以确保所有人能够实现公平发展。从观念引领的角度看，假如公众过于担忧人工智能将导致大规模失业，可能不利于人工智能的持续健康发展，把人工智能定位为人类的合作者，有利于引导公众以更加积极客观的态度对待人工智能的部署。从现实回应的角度看，人工智能的确可以将人类劳动者从繁重的体力劳动中解放出来，从而达到减少工伤事故、提高工作的质量和安全性的效果，而未来大量的体力劳动也将转变为监督人工智能和自动化流程、排除人工智能管理系统故障的技能劳动。将人工智能视为人类劳动者的协作者而非替代者，并通过制度途径着力提升人类劳动者的数字劳动素养和人工智能技能，符合未来劳动实践形态的现实需求。
（四）兼顾就业促进与失业救助
20世纪70年代以来，科学技术的发展导致发达国家的经济结构发生变化，引发了结构性失业和技术性失业，这使得提供失业保险津贴或失业救济金的传统失业救助政策逐渐失灵。为此，一些国家采取了积极的就业政策，如鼓励创办新企业以增加就业机会，大力发展第三产业和中小企业以扩大就业机会；加强职业培训；改革职业保险制度，鼓励失业者再就业，加强对劳动者就业权利的立法保护。总体上看，多数国家的立法政策以推动劳动者充分就业为主，以对失业者提供救助为辅，这些政策的制定并非以劳动者的大规模失业为假定前提。
面对人工智能技术和产业的快速发展，各国越来越有必要在尽可能保障就业的基础上，思考如何通过劳动和社会保障法律政策的完善，积极应对未来有可能发生的劳动者大规模失业问题。未来立法当然还要以促进就业、帮助人类劳动者尽快适应人工智能大规模应用的时代趋势为重心，但立法同时应密切关注被人工智能所替代的人类劳动者的生活保障问题。早在1964年，国际劳工组织通过的《就业政策公约》（第122号）就提出了国家制定就业政策的三项原则，具体包括：“（1）数量，即每一个有工作能力和正在寻找工作的人都应能够获得工作；（2）质量，即工作应尽可能具有生产性；（3）无歧视，即每个人都有权自由选择就业并在合适的职业中充分发挥自己的能力，而不论其种族、肤色、性别、宗教、政治观点、国籍或社会背景如何。此外，就业政策应与经济、社会和部门政策保持一致。”这三项原则体现了为每一位劳动者提供就业机会、保障高质量就业、促进平等就业的逻辑思路。2019年，全球未来工作委员会发布了题为《为了更加美好的未来而工作》的报告，该报告提出的重要建议之一就是建立全面保障，即“所有劳动者，无论其合同安排（如固定或非固定期限）或就业状态（如全职或是灵活）如何”，都应当享有最基本的劳工权利。此外，该报告还建议国际劳工组织关注数字化和自动化进程给劳动世界带来的影响，并对这一进程加以管理以使所有人受益。循此思路，未来我国立法不仅应当继续贯彻尽力保障就业原则，还应积极探索能够有效救助社会失业者的妥当方案。
以承认可能发生大规模技术性失业为前提，学界已经出现了以救助失业为重心的劳动和社会保障立法构想，这类构想以西方学者提出的“全民基本收入计划”最具代表性。全民基本收入计划的支持者认为，随着大规模技术性失业的来临，很多人会失去生存所需的薪酬，只有通过发放全民基本收入才能解决失业人口的生存问题。全民基本收入计划的基本思路是，削弱工作与收入之间的关联，实现收入水平和工作的脱钩，其主张为每个公民定期发放现金但不附加任何条件，目的就在于为所有技术性失业人员提供基本的经济保障。这种方案固然有助于使人人享有经济保障，从而满足人们对食物、住房、医疗保健等的基本需求，缓解收入不平等和有效减少贫困，也有助于消除人们对技术性失业的恐惧，但其缺陷亦十分明显。全民基本收入计划是一种支持人工智能取代劳动力市场而不是增强劳动力市场的方案，其可能引发大量人口退出劳动队伍、国家的应税人员减少、政府被迫增加税收、经济增长放缓、财富流失的连锁反应。随着就业机会的减少，人们对政府提供收入和服务的依赖性也将增加。传统上，工作一直是人们摆脱贫困、改善生活、实现理想的基本途径，而全民基本收入计划却有可能鼓励人们放弃梦想和工作，甚至引发搭便车的道德问题。截至目前，全民基本收入计划或类似计划的实践总体都以失败告终。当然，尽管这种制度构想目前不具有实践可行性，但结合本国经济社会发展的实际情况，探索如何对失业人口提供社会保障，注定是未来立法需要费力考量的难题。
“数字时代最具考验的一大挑战就在于如何区分应当由机器完成的工作与应当留给人类完成的工作”，相应地，在制度安排上，国家面临“实现效率超高的数字经济模式与实现全然以人为本的社会经济模式”两种选择，前者以效率为先，后者强调以人为本。立足于我国就业优先和保障高质量充分就业的国家战略，以及《国际劳工组织关于劳动世界的未来百年宣言》提出的“为所有人创造充分、生产性和自由选择的就业和体面劳动机会”的主张，未来我国相关立法的政策取向应是：（1）大力发展人工智能、促进人工智能技术创新，以提升国家的竞争力、推动经济发展，通过发展从根本上解决促进就业和提供失业保障的问题。（2）鼓励人工智能与人类协作，但不能放任人工智能大规模、无限度地替代劳动者，应对人工智能产业作出合理适度规制，尽量在发展人工智能与保障就业权之间寻找妥当的制度介入点。（3）既注重通过人工智能发展提升企业和整个社会的经济效益，也应考量工作和就业对于实现个人发展，以及维护社会结构和社会秩序稳定的巨大伦理意义；既需要为防止劳动者大规模失业而出台预防性措施，也应积极思考如何为失业者提供有效的社会保障。
三、平衡人工智能发展与就业权利保障的立法原则
为在鼓励技术创新、促进产业发展、推动社会进步和保障就业权利等各种规制目标中找到平衡点，立法者需要设计出科学合理、安全高效的制度通道，妥善规制人工智能的技术开发和产业部署。以前述政策导向为基础，未来相关立法应当贯彻如下基本原则。
（一）发展原则
发展人工智能既是为了发挥新兴技术对经济社会的赋能作用，促进经济增长，也是为了从更长远的意义上提高社会总福利，增进人民福祉。“发展是解决我国一切问题的基础和关键。”解决人工智能时代的就业替代及其引发的各种难题，应在遵循人工智能技术自身发展规律的基础上，贯彻发展原则，落实新发展理念。
发展原则通常有以下几层含义：其一，发展的本质是创新，其指向经济生活“内部自行发生的变化”，如引进新产品、引进新技术、开辟新市场、控制原材料的新供应来源、实现企业的新的组织（如形成或打破垄断地位）；其二，发展的表征是“人均收入的持续增长，使一个国家能够以大于其人口增长的速率扩大其支出”；其三，发展意味着一个社会应追求特定的经济、社会目标及价值观，保障人的生存、尊严和自由，消除贫困，减少社会不平等。在新时代的背景下，我国的经济发展应当贯彻创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的新理念，坚持以人民为中心的发展思想。具体而言，一要把“以人民为中心”放在最高的位置。“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央鲜明提出了坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点。”二要在发展中保障和改善民生。“增进民生福祉是发展的根本目的”，“在整个发展过程中，都要注重民生、保障民生、改善民生，让改革发展成果更多更公平惠及广大人民群众，使人民群众在共建共享发展中有更多获得感”。三要坚定不移走共同富裕的道路。“实现全体人民共同富裕的宏伟目标，最终靠的是发展。”
人工智能的发展包含五方面相互关联、不可分割的内容。一是支撑人工智能的基础理论，如认知科学、神经科学、心理学、逻辑学、数学、语言学、计算机科学等研究取得突破。二是关键算法、数据技术、芯片、智能传感器、系统软件、类脑神经网络技术、大模型基础架构、生成式人工智能技术、通用人工智能技术等不断取得突破，人工智能自我进化和学习的能力不断提高。三是智能科技企业数量大幅度增加，全球竞争力获得大幅度提升。四是人工智能技术的应用场景不断拓展，人工智能技术在智能制造、智慧医疗、智慧城市、智能农业、国防建设等领域得到广泛应用，并带动相关产业规模化发展，推动产业升级和经济转型，赋能生产、生活、科技、军事、政务活动和社会治理。五是形成科学的人工智能治理技术标准、法律法规、伦理规范和政策体系，保障人工智能的安全、公平、可靠、可信发展。
近年来，我国人工智能技术尤其是生成式人工智能技术取得突破性发展，大模型开发、生成式人工智能应用、自动驾驶技术场景应用、低空飞行器应用测试等位居世界前列。尽管如此，我国的人工智能发展整体而言还存在诸多不足，同国家提出的“人工智能理论、技术与应用总体达到世界领先水平”“成为世界主要人工智能创新中心”的战略目标还有一定距离。一方面，我国人工智能在核心算法、高端芯片、人才队伍建设等方面与发达国家之间的差距较为明显。另一方面，我国人工智能发展面临很多技术风险、伦理风险和法律风险，给社会治理带来了挑战，而当前人工智能治理的技术标准、法律法规、伦理规范和政策体系还不完善，“法规滞后、标准不一，导致在人工智能应用过程中出现诸多监管延迟，为潜在的风险滥用提供了温床”。当前我国人工智能发展所面临的问题，本质上仍是发展与安全的平衡和保障问题，是在发展人工智能的过程中有效预防和化解风险、促进社会公平与正义的问题。为此，未来的人工智能治理必须坚持贯彻新发展理念和“以人民为中心”的发展思想，将公平正义等伦理价值融入人工智能的发展过程中，相关立法及制度的完善，应以公平正义为基本价值准则，落实共享发展原则内含的强化就业优先导向、保障社会公平的要求。
其一，兼顾发展与安全。当前，在全球人工智能治理版图中，形成了以风险监管为导向的集中式治理模式和以鼓励创新发展为导向的分散式治理模式。欧盟的人工智能治理在发展与安全的价值选择上更加注重安全，尤其注重隐私、伦理和技术安全。欧盟的相关立法将人工智能的风险划分为四个等级并分别进行规制，为人工智能企业设置了超高的技术准入标准和合规成本。这种治理模式能在一定程度上保护欧盟人工智能企业的市场地位，但过于严格的监管也有可能抑制欧盟人工智能技术的发展。以创新发展为导向的美国人工智能治理模式，主张减少法规的制定，而由政府发布建议性、框架性文件，划定基本的监管方向，以鼓励行业自治和企业自我监管，促进技术在市场中自由发展。这种治理模式的潜在弊端是，不利于控制甚至有可能加剧人工智能技术应用所带来的社会风险。
“安全是发展的前提，发展是安全的保障。统筹发展和安全，是习近平经济思想的重要内容。”中国的人工智能治理应统筹兼顾发展与安全。发展意味着国家应当为人工智能的技术创新、基础设施建设、人才教育和培养提供更多资金和制度支持，最大限度地利用人工智能技术促进社会进步。同时，“要认识到推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，前提都是国家安全、社会稳定。必须以安全保发展、以发展促安全，把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上”。为此，未来的人工智能立法应设定促进人工智能发展的基本制度框架，大幅度增加促进人工智能创新与发展的内容；财政、金融、税收领域的立法也应增加鼓励、促进、引导、支持人工智能发展的具体制度，从而使国家在技术研发、投资、应用和人才培养等方面的支持性、促进性政策固化在法律之中。与此同时，人工智能技术的全球性、快速演进性和高风险性，决定了人工智能治理的手段和相关制度设计必须将安全作为底线，以有效防范和抵御人工智能发展所可能带来的高风险。
其二，为了坚持以人民为中心、落实新发展理念，推动人工智能立法和相关制度建设时，既应注重推动人工智能的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展，又应注重推动人工智能的共享发展。保障充分就业，不仅有赖于从技术角度发展人工智能，也有赖从产业角度合理使用和部署人工智能。为此，一要坚持以人为本推进立法，在推动技术进步和经济增长的同时，注重满足人的社会需求，保障人的生存、尊严和自由；二要在立法中贯彻共享发展理念，将增进民生福祉作为发展的根本目的，确保科技发展成果惠及所有人。保障就业是保障民生的基本途径和落实共享发展要求的重要举措。人工智能立法既应注重提高劳动者的数字技能，也应有效保障劳动者的就业权益。国家有必要“完善社会化支撑体系，加强人工智能时代的民生保障。逐步将人工智能驱动的新就业形态劳动者权益保障纳入正轨，建立防范过度使用人工智能损害劳动者权益的冲突解决机制”；三要重视人工智能技术应用对劳动者产生的负面影响，妥当管控人工智能发展中的就业替代风险。在具体制度设计上，可建立和完善人工智能伦理审查标准、技术安全规范，建立人工智能发展的信息安全披露机制和风险监控制度体系，科学评估、及时预防和合理化解就业替代风险。
其三，促进人工智能向善发展、普惠发展。2025年7月，我国发布《人工智能全球治理行动计划》，旨在推动全球人工智能发展与治理，推进人工智能向善普惠发展。向善发展要求人工智能的发展应当保障人的基本权益，以促进社会公平正义为目标，在降低风险的同时最大化地利用人工智能技术，以有效增进人类福祉。普惠发展要求国家尽快建立与国际接轨的人工智能发展规范，“要广泛开展人工智能国际合作，帮助全球南方国家加强技术能力建设，为弥合全球智能鸿沟作出中国贡献。推动各方加强发展战略、治理规则、技术标准的对接协调，早日形成具有广泛共识的全球治理框架和标准规范”。
（二）就业优先原则
党的二十大报告提出“实施就业优先战略”，党的二十届三中全会提出“完善就业优先政策”。就业的未来不仅取决于技术的进步，也取决于法律体系是否健全。习近平总书记指出：“我们要创新增长方式，把握好新一轮产业革命、数字经济等带来的机遇，既应对好气候变化、人口老龄化等带来的挑战，也化解掉信息化、自动化等给就业带来的冲击，在培育新产业新业态新模式过程中注意创造新的就业机会，让各国人民重拾信心和希望。”为确保人类劳动者不被人工智能时代所抛弃，国家需要制定相关政策，鼓励再培训，帮助工人过渡到新岗位。具体而言，应出台保护工人权利、促进劳动者终身学习的政策或法律制度，确保以合乎道德的方式开发和部署人工智能，以及在不实行大规模裁员的情况下优化生产力；根据不同区域、不同类型企业的技术进步特点，制定差异化的技术和就业政策。例如，为企业设定最低人类就业配额或最高机器人使用配额。与此同时，国家也应通过制定产业政策或相关立法，要求人工智能的设计、应用和产业的大规模推广，必须尊重人权和人类的根本利益诉求，坚持公益优先原则。近几年，美国、德国、日本等国工业机器人的使用增速放缓，这可能是因为“各国政府意识到工业机器人导致本国中低技能劳动力失业率上升，加剧了劳动力收入不平等。为了缓和这些社会矛盾，政府开始减少对工业机器人企业的政策优惠”。
（三）特殊保护原则
对就业权利的法律保护，既应坚持平等原则，也应坚持特殊保护原则和合理限制原则。平等原则强调每个劳动者都应享有平等的就业机会与待遇，其注重的是形式平等。特殊保护原则要求为处于不利地位的劳动者制定和实施特别优待措施，其体现的是国家对处于弱势地位的就业者的倾斜性保护或者说救助。合理限制原则要求将特定情形作为平等原则的合法例外，其是对平等原则的限制，但合理限制原则的适用应符合关联性、必要性和法益相称性的要求。联合国教科文组织发布的《人工智能伦理问题建议书》倡导各国在应对人工智能带来的技术性失业问题时，要为劳动者的技能转型提供一个过渡期，且在过渡期内也要有效保障劳动者的就业。对于无法得到技能培训和实现技能提升的劳动者，该建议倡导各国建立一个保障工作岗位的安全网，对他们实行特别保护。基于这样的政策导向，未来可分类分场景出台不同的法律制度，并在立法过程中注重以下内容。
其一，人工智能技术的创新性发展必须在维护国家安全、遵循开发者伦理等前提下进行。《人工智能伦理问题建议书》第116条提出，“会员国应评估并处理人工智能系统对所有国家劳动力市场的冲击及其对教育要求的影响，同时特别关注经济属于劳动密集型的国家”。在我国，国家新一代人工智能治理专业委员会发布的《新一代人工智能伦理规范》在第18条中提出，在使用人工智能时，应“加强人工智能产品和服务使用前的论证和评估，充分了解人工智能产品和服务带来的益处，充分考虑各利益相关主体的合法权益，更好促进经济繁荣、社会进步和可持续发展”。据此，可考虑在相关立法中规定人工智能产业前景评估制度，评估内容包括：特定人工智能技术大规模推广后能否大幅度提高本国人工智能技术和产品的经济效益及其在全球的竞争力，能否大幅度提高人类整体福祉，能否大幅度提高国家总体安全；特定人工智能产业可能在哪些领域替代劳动者，以及替代的发生范围、规模、强度、速度，受直接影响的劳动者人数，国家的有效应对措施及其效果等，以确保人工智能的技术发展和应用推广是妥当且适度的，与本国经济社会发展水平和就业水平总体是一致的。
其二，适度限制人工智能对劳动密集型工作岗位的技术替代。如果开发一项人工智能技术主要是为了替代劳动者而该技术对人们生活的改善效果并不显著，或者一项人工智能技术虽然能显著改善人类生活，但可能同时在特定领域导致大规模劳动者失业，就应当适度限制该类人工智能的产业发展（不是限制技术发展）。例如，无人驾驶技术的大幅度推广应用可能导致出租车司机等人员大规模失业，而其对社会福利的综合提升并不十分显著，国家虽然可以鼓励无人驾驶汽车技术的实验性发展，但也应适当限制无人驾驶技术的市场性推广应用。
其三，鼓励人工智能技术应用在危险性劳动领域的发展，限制人工智能技术应用在普通劳动领域的扩张。人工智能和自动化技术的大规模优先推广应该限于具有危险性的工作领域。如果某项人工智能技术能够大幅度降低劳动者从业的危险性，那么该项人工智能的技术开发和产业部署就具有更强的合理性。如果某项人工智能技术的推广并不能够大幅度降低工作危险性，而只具备替代人类劳动者或提高资本经济收益的一般性作用，国家就应对该人工智能技术应用的扩张有所限制。
其四，应鼓励企业更多使用人类员工，而不是放任企业无限度地使用人工智能并大幅度裁员。若劳动者失去收入，我们就无法建立一个强大、公平且充满活力的社会安全网。鉴此，立法可为承诺尽可能使用人类员工而不是大幅度使用人工智能的公司提供补助金或一定的税收减免。这样一来，在人类劳动者有可能被人工智能彻底替代的劳动领域，人类劳动者仍然可以获得一定的就业岗位，社会整体的就业水平也将得到维持。
其五，针对无法适应人工智能技能转型的部分劳动者和社会弱势群体，国家可建立“托底”的劳动保护制度，对他们的就业权利给予倾斜性保护或特别保护。
四、平衡人工智能发展与就业权利保障的具体制度设计
20世纪以来，各国努力建立的社会保障体系以及传统的经济安全网，都以就业为常态、失业为例外作为假定前提。在此背景下，社会保障费用主要用于提高低收入工人的工资，以及支持并鼓励失业者重返就业市场。但与以往不同的是，人工智能时代的失业或不稳定就业可能成为一种常态，主要依靠劳动力市场解决就业和依靠社会保障体系为失业人员提供保障的法律制度体系，或将难以一如既往地发挥作用。长远来看，完善劳动法律制度、建立服务于人工智能技能提升和技能重塑的就业促进制度、革新社会保障体系和税收法律制度体系，势在必行。
（一）完善劳动法律制度
其一，转变劳动法观念，拓展劳动法调整范围。“仅就稳定劳动关系与工作岗位维度对劳动者作统一严格的劳动保护制度安排”，难以适应劳动者个人与企业关系的灵活化发展。在社会出现类雇员、自雇劳动等新劳动形态的背景下，劳动法需要适应“从属性劳动—经营性劳动—独立性劳动”的“三分法转型”，将“经营性劳动”作为一类独立的劳务活动，为其设计专门的法律调整机制。
其二，合理设定基于重大技术革新的企业裁员规范的适用标准。我国劳动合同法第41条第1款第3项规定，“企业转产、重大技术革新或者经营方式调整，经变更劳动合同后，仍需裁减人员的”，可以裁员。该规定是人工智能企业可以解雇劳动者的现行法律依据，但“这一条文具有高度的概括性，也并非针对人工智能而专设，在具体的适用中应当从严把握”。具体而言，企业裁员的前提应是出现了重大技术革新，且企业在采取提升员工的人工智能素养、对员工进行岗位调整、变更劳动合同等手段后仍然不得不裁员，即裁员应是企业已经穷尽可行手段后迫不得已的选择。鉴于上述条文中的“仍需裁减人员”似乎带有一定的主观性，未来或可通过完善立法或发布司法解释，对“仍需裁减人员”设定客观标准，或引入第三方评估程序对“仍需裁减人员”进行评估，以合理限制企业基于人工智能的技术发展、单纯为追求经济效益而进行的裁员行为。
其三，完善人工智能技能提升和技能重塑法律制度。当前各国还没有为人工智能大规模替代人类劳动者做好制度准备，为“确保有风险的员工可以实现公平转型”，《人工智能伦理问题建议书》第118条提出，会员国应实施技能提升计划和技能重塑计划。强化人工智能技能提升和技能重塑的核心，是将数字经济和人工智能经济发展所必需的技能纳入培训和认证计划，“培养个人在数字化劳动力市场取得成功所需的知识和能力”，“为毕业生进入人工智能和数据科学等创新领域做好准备”。为此，国家应承担更多具体的就业促进义务，鼓励创造和增加需要数字技能和专业知识的工作岗位，包括支持远程工作安排、促进创新型初创企业的发展、与海外数字工作岗位建立合作伙伴关系、探索和开发与工作和就业数字化转型相关的新技术。全民数字能力的提升需要具体法律制度的保障，有必要通过立法设立具体负责全民数字能力提升的指导机构和实施组织体系，设定数字能力提升的基本目标和义务、认证标准、评估标准和监测标准等。此外，政府还应在人工智能难以胜任的工作领域拓展就业机会。例如，需要在复杂、无序环境中开展的工作，更适宜由人类劳动者完成，政府应注重培养劳动者在此方面的工作技能。
其四，有针对性地完善就业保障立法，为无法及时适应数字化转型的人类劳动者创造公共部门的就业机会。为应对人工智能时代的规模性失业风险，国家“有必要为数字化变革期间和之后的就业拟定政治议程，从而缓和失业风险，起码在短时期内再分配现有的工作岗位，把数字化提升的生产力用于开拓新就业领域”。未来可以将创造公共部门的工作机会作为就业保障计划的重点，相关工作岗位包括但不限于环境照护岗位（如环境调查、物种监测、公园维护与更新）、社区维护岗位（如回收材料、修复修理）、民众护理岗位（如老年人护理、针对特殊人群的专业护理）等。
（二）革新和完善社会保障制度
既有社会保障制度是现代国家建立的“对于面临失去收入（来自有偿劳动的收入等）或者特殊开支的人们，使人们团结互助的制度安排之总和”，是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。中国的社会保障制度具有经济保障（如支付）、服务保障（如养老）和精神保障（如文化、伦理、心理慰藉）等功能。理论上，社会保障体系有四种模式：依赖“非正式安全网”或非正式的社会保障制度（如储蓄体系）；雇主提供专门资金为工人养老和医疗提供保障；所有公民自己设法获得最基本的社会保障，政府在其中发挥一定的监管、帮助作用（如对无力购买保险的人进行援助）；政府承担为所有公民提供基本社会保障的责任。当今世界，绝大多数国家采取的是政府、企业和个人分担费用的方式：劳动者缴费是其受益的前提；企业实际上承担着最主要的责任；社会保险资金的征收具有强制性；政府对社会保险尤其是养老保险承担兜底“补亏”的责任。中国当前采取的也是这种综合模式。在人工智能产业大规模发展的背景下，国际劳工组织所主张的建立社会保障进而在劳动者失业时为其提供资助并帮助他们重新找到工作的目标可能难以充分实现。一旦人工智能大规模取代劳动者，劳动者将难以继续履行社会保险缴费义务，人工智能技术企业为劳动者支付社会保险费用的法律基础也将无法继续存在。这将对国家、企业和个人三者分担支付社会保障资金的制度体系构成巨大挑战。如果不及时革新制度，社会保障制度体系将会陷入运转失灵的状态。
革新社会保障制度的核心并非转变既有的社会保障模式，而在于处理好政府、市场与社会三者的关系，明确政府、市场与社会各自在社会保障体系中的职责。其一，明确政府在社会保障体系中的职责并建立相应的制度尤为关键。虽然无法要求政府为所有国民承担一切赡养、治疗和抚养费用，但要求政府承担关怀和帮助老弱病残以及因人工智能而失业的劳动者的基本职责，是具有制度设计正当性的。其二，严格落实社会保险费缴纳制度，加强劳动者权益保障。针对实践中较为普遍存在的不缴纳社会保险费等现象，2025年8月发布的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2025〕12号）第19条明确，“用人单位与劳动者约定或者劳动者向用人单位承诺无需缴纳社会保险费的，人民法院应当认定该约定或者承诺无效”；劳动者以用人单位未依法缴纳社会保险费为由请求解除劳动合同，要求用人单位支付经济补偿的，人民法院依法予以支持。对此规定，执法和司法实践中应当严格遵守。其三，细化和优化非就业人员的社会保险制度。从功能发挥来看，“社会保险和劳动关系并不具有完全的对应性”，故国家可以建立“不以劳动关系为前提的社会保险”。目前，我国人力资源和社会保障部门已出台关于灵活就业人员参加基本养老保险的有关规定，灵活就业人员可自愿选择参加城镇职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。为适应人工智能时代的社会保障需求，国家可从以下方面对该制度予以细化和优化。一是细化规定基本养老保险的缴费档次，增加参保人员对缴费档次的选择自由度，探索出台“个人缴费档次越高，政府补贴越高”的激励性社会保险缴费制度。二是探索建立“亲友资助缴纳社会保险费用”制度，允许特定主体的亲友为其代为缴纳或增加缴纳社会保险费用，且应将亲友资助缴纳的社会保险费用视同参保人员的“个人缴费”。三是增强基本养老保险缴费制度的灵活性，可允许特定人员以年度为单位缴纳基本社会保险费用，同时还应优化社会保险费用的补缴制度。
（三）革新财政税收制度
当代国家社会保障筹资的制度渠道主要有一般性税收和社会保障税费两种：为社会保障进行的一般性税收来自政府收税，主要用于减贫和支付社会保障费用，税收支出与职工缴费没有直接对等关系；社会保障税主要由企业或员工缴纳，该部分款项的缴纳与给付是相对应的。“一旦未来所有工作实行自动化，绝大部分的税基都会瞬间消失”，进而影响社会保障、国家安全和医疗保障。面对人工智能带来的挑战，国家应探索社会保障费用筹资的新途径，国家的财政税收制度也必须尽快革新。
其一，改革企业所得税税制，将人工智能企业的税负调至合理范围。人工智能企业属于高新技术企业。目前，不少国家针对应予鼓励的行业、产业和企业制定了税收优惠制度，高新技术企业相比其他企业更容易享受税收优惠。例如，爱尔兰、波兰、法国、英国等均采取了“专利盒”制度，对企业通过专利及其他知识产权获取的规定形式的收入适用较低的企业所得税税率，以提高创新成果的商业化应用水平、激励企业的研发创新活动。我国立法虽暂未引入此种制度，但按照企业所得税法第28条第2款，国家对需要重点扶持的高新技术企业，减按15％的税率征收企业所得税，而普通企业的企业所得税税率为25％。在新技术发展初期，对包括人工智能企业在内的高新技术企业实行税率优惠具有合理性，但倘若未来人工智能企业的发展引发大规模失业现象，立法就需适当作出回应性改革，将人工智能企业的所得税税负调至合理程度。当然，这种改革应极为谨慎，须考虑人工智能企业在税负提升后是否仍有较为合理的经济效益，避免人工智能企业因税收优惠力度降低而发展受挫。未来可考虑将需要国家重点扶持的高新技术企业的税率调整至20％，与符合条件的小型微利企业享受的优惠税率保持一致，以起到简化税制、促进税收公平的效果。
其二，在对征税理由、征税条件、征税后果进行充分论证与评估的基础上，针对使用机器人等人工智能设施的企业开征新的税种。遵循“庇古税”原理，以机器人等人工智能设施的规模化使用会导致大量劳动者失业，从而不利于经济社会发展和人类生活幸福等为由，征收具有特定目的税属性的税种具有合理性。针对如何对机器人的使用征税，泽维尔·奥伯森提出了“机器人使用税”“自动化税”“限制抵扣的间接机器人税”“实物税”等多种方案。当然，这些方案只是理论分析的结果，要将其转化为立法决策必须慎之又慎。欧盟曾经考虑对采用机器人替代人类劳动者的企业征税，但最终还是作出了不征收这一新税种的决定，其原因就在于担心征税会扼杀企业创新的动力。为在保障劳动者权益的同时兼顾创新价值，未来如果要针对使用人工智能的企业开征新税种，至少应当满足两个基本前提：一是企业使用人工智能创造的经济收益和财富必须是巨大的；二是应用人工智能所造成的负外部性足够严重，如社会出现了大规模的失业潮。
其三，对特定的人工智能生产商开征政府性基金，用于专项补贴因人工智能技术使用而失业的群体。我国的政府性基金相当于德国法上的“特别公课”，是依照法律、行政法规的规定，在一定期限内向特定对象征收、收取或者筹集的专项用于特定公共事业发展的财政资金。征收政府性基金，为的是更好地配置资源以满足公共利益的需要。向特定对象征收政府性基金，通常是因为其行为给社会或公共利益造成了负担或风险，这也意味着，缴纳人实际上可以从基金的开支中间接受益。就此而言，针对特定人工智能产品的生产商开征合理幅度的专项政府性基金，用于对因人工智能技术应用导致失业的人员发放就业补助，是一种值得考虑的财政方案。
来源：《法学研究》2025年第5期
