摘要：在西方主流经济学对产业政策有效性普遍存疑的背景下，中国产业政策在特定领域与阶段取得了积极成效。既有争论长期聚焦政府能否“选对赢家”，而中国产业政策的关键优势更多体现在内在运行机制，即“有组织的发现”。结合新能源汽车产业的典型案例可知，这一机制通过中央政府的战略定向、地方政府的差异化执行与市场竞争的最终筛选，在产业发展不同阶段放大企业进入与试错空间，并依托退出约束与事后纠偏发挥调节功能。该机制的有效运转依赖于全国统一市场、中央层面的退出治理能力和制度性纠偏能力等基础条件。当前，纵深推进全国统一大市场建设，旨在推动中央政府、地方政府与市场形成协同互动、良性循环的制度合力，为“有组织的发现”在更高发展阶段实现制度化升级创造条件。
周黎安，北京大学光华管理学院教授
问题的提出
长期以来，西方主流经济学对产业政策持审慎乃至怀疑态度，认为在高度不确定的技术与市场环境中，政府难以有效识别具有潜力的产业方向，产业政策往往伴随严重的政府失灵风险。然而，近年来中国在新能源汽车等战略性新兴产业领域取得的快速发展与技术突破，对这一判断构成了重要挑战：中国不仅在相关产业规模和市场渗透率上实现了跨越式增长，而且在电池技术、整车制造和产业链配套等关键环节逐步形成了全球领先优势。这一经验促使我们重新思考一个核心问题：在既有理论普遍怀疑产业政策有效性的背景下，中国的产业政策何以在特定领域和特定阶段发挥了积极作用？
西方主流经济学反对产业政策的理由主要有二。一是认知局限，即政府缺乏甄别关键技术路线与判断市场前景所需的知识与能力；二是腐败寻租，即政府即便具备识别能力，也可能因政治游说或金钱腐蚀而出现官员寻租与利益捕获。以Stiglitz、Rodrik及林毅夫为代表的学者指出，产业发展过程中普遍存在协调失败、学习外部性等市场失灵现象，主张通过精心设计、灵活适度的产业政策进行干预。但争论双方难以调和：反对者构建了一个看似严密的逻辑闭环——政府或无法选准“赢家”，或不愿选择真正有潜力的“赢家”；支持者则往往难以同时回应这两重挑战，多侧重于论证市场失灵的存在与干预的必要性，并寄望于通过机制设计矫正政府失灵，最终似乎只能诉诸更为严谨的实证评估。与此同时，国内学术界对中国产业政策执行效果的批评——骗补与套利、产能过剩以及“僵尸企业”存续等——也已成为讨论其有效性时无法回避的议题。
当上述争论聚焦于高度不确定的战略性新兴产业时，“认知局限”与“腐败寻租”两重困境会被急剧放大，而现有文献——即便是支持产业政策的研究——对这一关键议题的回应仍存在显著的理论缺口。本文无意于为政府的“产业选择能力”辩护，亦不主张中国的政策成功源于政府的信息优势。相反，本文聚焦一个更具制度层面的探讨：在技术高度不确定、要素市场不完善、企业进入成本高企的条件下，产业政策能否依托特定的治理机制，有效降低企业进入壁垒，拓宽企业试错空间，最终让市场竞争筛选出优胜者。
为此，本文将分析重点由产业政策的一般有效性转向产业政策的执行机制，提出“有组织的发现”这一分析框架，旨在刻画中央政府、地方政府与市场在中国产业政策实践中的功能分工及其协同治理逻辑。其中，中央政府更多承担战略定向、需求培育、关键核心技术攻关与制度性纠偏等功能，地方政府在落实中央相关战略时，更多在竞争性治理环境中通过差异化执行与要素支持降低企业进入成本、分担初期风险，全国性市场则对企业绩效与技术路线进行持续筛选并促进创新。尤为重要的是，该机制的有效运作并不依赖“政府选对赢家”，而是在不替代市场选择的前提下扩大竞争空间，塑造一个能够容纳和放大分散化试错与动态淘汰的制度环境，形成一种“有边界的政策赋能”模式。在此过程中，最终赢家不是由任意主体事先选定的，而是通过中央政府、地方政府和市场三方各司其职、分层协同，以有组织的方式被发现出来的。
本文选取新能源汽车产业作为典型案例，主要出于四个方面的考虑。其一，最苛刻条件下的检验。该产业的技术路线多元且高度不确定，资本投入密集、回报周期长，正是产业政策最难奏效也是西方主流经济学质疑较为集中的领域。若这一机制在最不利条件下仍能成立，则在条件相对宽松的领域更有可能成立。其二，机制环节的完备可观察性。中央政府战略定向、地方政府竞争性执行、全国市场筛选与中央政府事后纠偏四个环节，在该产业中都可以被观察到，因此是少有的能够完整呈现分层结构全链条运作的经验场景。其三，结果的可判定性。该产业已产生明确可验证的全球市场结果，避免了因产业结果未定而引发的评价争议。其四，多案例之间的可比性和交叉验证。本文另设光伏、燃油汽车与家电三组国内产业对照及美、日、韩三组国际对照，由此形成比较案例设计，而非单一案例分析路径。
在理论层面，本文尝试与Hayek、Rodrik、Aghion等学者的理论以及Mazzucato的创新型国家理论、发展型政府理论展开对话，并通过与日、韩产业政策的比较，凸显“有组织的发现”的制度独特性，从而提出超越“政府是否选对赢家”这一传统判断标准的理论框架。需要说明的是，本文的案例选择重在检验与阐发有组织的发现分析框架的有效性，廓清该框架的解释边界与适用条件，而非基于案例归纳提炼新的理论或观点。
“有组织的发现”及其分析框架的建构
1.关于产业政策有效性的理论缺口
西方主流经济学反对产业政策在逻辑上高度依赖两个核心假设。一是在产业选择问题上，政府与市场处于“二元对立”的位置，即只能“二选一”；若必须二择其一，一般情况下政府可能确实不如企业那样敏锐地把握产业的发展趋势。二是产业政策的实施主体被视为一个统一的政府行动者，一旦该主体因认知局限或腐败寻租而导致决策失误，产业政策便注定失败。
然而，这两个基本假设在现实中均值得商榷。就第一个假设而言，其忽略了在产业选择与推动过程中，政府与市场（企业）之间可能通过密切沟通与协同合作，实现认知提升与决策优化。从中国实践来看，政府在确立对某一产业或技术路线的支持之前，通常会同技术专家、企业代表及行业协会展开广泛协商与深入论证。在此过程中，政府与市场并非处于“非此即彼”的对立格局，而是能够构建相互学习、紧密配合的互动机制，从而有效纾解政府单方决策所固有的信息约束。第二个假设的缺陷则在于，若将政府视作一个涵盖中央与地方的多层次、多主体系统，且多个地方政府共同参与产业政策的制定与实施，那么不同地方政府之间便可进行多样化的政策试错与经验互鉴；同时，中央与地方政府在支持特定产业时，亦可发挥各自的组织优势，分别侧重供给侧与需求侧等不同维度，形成政策“组合拳”，实现协同联动。西方主流经济学之所以在诊断产业政策困境时产生上述认知偏差，其深层根源仍在于将政府与市场简单对立、二元割裂的思维定式。
国内学者的批评多集中于“选择性产业政策”，即针对特定产业、企业或技术路线的差异化扶持措施。有学者指出，中国在过去40年中以选择性政策为主的产业政策，易导致价格扭曲、竞争受限或产能过剩，因而主张转向以产权保护、公平竞争和技术扩散为主的“功能性产业政策”。对此有两点值得推敲。其一，中国产业政策的成效难以一概而论，需结合具体政策目标与行业表现进行评估。其二，不应以政策类型判定优劣——当产业面临协调失灵、学习外溢等市场失灵时，仅靠功能性政策不足以应对，必须辅以选择性工具予以矫正。一味否定选择性政策，本质上仍未脱离产业政策反对派的逻辑窠臼。
产业政策的支持者则从市场失灵出发展开论证。例如，Rodrik等以“信息外部性”论证政府补贴首批进入者的必要性：其投资与冒险为后来者无偿揭示了行业前景。Stiglitz等强调知识传播与学习效应难以被市场内部化，需借助产业政策加速推动。林毅夫则主张依据资源禀赋因势利导，将潜在比较优势转化为现实竞争优势。
上述研究论证了发展中国家为何需要产业政策，却未能正面回应认知局限与腐败寻租这两重质疑，对中国产业政策执行中的问题也缺乏辨析。产业政策若要成功实施，来自政府部门的适时激励、信息渠道与内部协同机制等关键前提应当如何具备与保障，仍是悬而未决的理论议题。
2.颠覆式创新与“有组织的发现”
如上所述，传统产业政策研究更多集中于政策是否应当存在，以及政府是否具备在不确定环境中识别产业方向的能力。这一路径往往将产业政策的成败，归结为政府在信息、激励与能力上的相对优势或劣势，从而陷入“政府能否选对赢家”的经典争论。然而，在许多新兴产业情境中，尤其是技术路径尚未定型、市场需求仍在形成的阶段，产业政策的关键问题并不在于政府是否作出正确的产业选择，而在于政策如何被执行，即由谁执行、在何种约束下执行以及执行效果如何。基于这一认识，本文将分析重心从“是否选择正确产业”转向“产业政策如何在现实的制度条件下被执行”。这一转向有助于将政府与市场的关系，从抽象的信息优劣或能力比较，转化为可识别的功能分工、政企协同、激励来源、约束条件与动态过程。
（1）何谓“有组织的发现”
颠覆式技术创新的产业化，不仅需要应对高风险、高投入及初期成本劣势，更仰赖一个支持新进入者试错与快速成长的政策环境。既有理论研究表明，颠覆式技术创新通常不是来自传统行业的主导企业，而是由新进入者或传统行业的边缘企业推动，因其无需承担传统结构被颠覆的沉没成本。因此，有效的产业政策执行机制应兼顾双重目标：一是破解早期成本高企所导致的市场缺失，降低新企业进入门槛；二是构建开放竞争的产业生态，推动颠覆式技术从突破走向应用。
本文提出“有组织的发现”这一分析框架，旨在解释中央政府、地方政府与全国性市场如何构成一个分层协同的产业政策执行机制，影响新企业进入、竞争与退出，进而推动颠覆式技术创新的产业化。所谓“有组织的发现”，是指在技术路线尚未定型、相关信息尚未生成的产业领域中，赢家并非由任何主体事先指定，而是经由一套被有意设计的竞争程序，在实践过程中逐步被发现。需着重指出的是，此处被组织的并非“发现”的结果，而是“发现”的条件。具体而言，中央政府通过战略定向与需求创造，为发现过程提供启动动力；地方政府通过降低市场准入门槛和分散试验风险，扩大并行探索的样本量和多样性；全国统一市场则借助高频信息反馈加速知识生成，并完成具有约束力的优胜劣汰；中央政府再以退出治理与制度性纠偏，确保失败的试验能够及时终止，避免错误积累与扩散。这一机制在结构上呈现为“中央定向与授权—地方竞争性执行与项目试验—全国市场筛选—中央纠偏与制度优化”的分层协同框架，各层级分工明确、衔接有序，共同致力于化解颠覆式、前沿性产业发展所面临的三大核心难题——市场缺失、市场失灵与政府失灵。
因此，产业政策不应也无力降低技术路线的不确定性。这种不确定性并非“信息缺失”，而是“信息尚未生成”——哪条路线胜出，取决于未来的技术演进、成本变化与市场反应；由于事前无人知晓，只能通过大规模并行试错来发现。政府试图预先降低这种不确定性，实则是以行政判断替代未完成的发现过程，结果往往只是将不确定性压缩为指定路径，最终很可能以更大代价暴露出来。
产业政策能做的不是降低技术不确定性本身，而在于以下三个方面。一是通过需求创造、要素支持和风险分担，降低企业试错成本；二是降低进入壁垒，增加并行试错的样本量与多样性；三是借助全国统一市场提供高频、大规模的市场反馈，缩短从试错到验证的周期。三者合力，使技术路线的不确定性被更快解决，而非被事先压低。与之对照，产业政策能实质性降低另外三类不确定性：需求端不确定性（由中央和地方政府直接创造需求消除）、协调不确定性（由地方政府推动产业集聚与配套软硬件建设解决）、政策自身不确定性（由中央政府稳定连续的战略信号降低）。由此，在有组织的发现机制下，政府降低的是市场需求、产业协调与政策自身的不确定性，而技术路线的不确定性交由市场，政府只负责加速其解决并降低过程成本。
（2）层级功能分工与协同方式
在展开三个层级的功能分工之前，有必要先勾画该机制的整体运行链条，即由四个首尾相接的环节构成的闭环。一是战略定向，由中央政府以中长期规划与需求侧政策确立方向、创造市场并稳定预期；二是竞争性进入，地方政府在中央战略指引、政绩考核与地区竞争的驱动下提供要素支持、降低门槛，推动大规模并行试错；三是市场筛选，由全国统一市场对企业绩效与技术路线进行持续甄别，并同步推动规模放大与迭代加速；四是退出与纠偏，由中央政府通过制度规范、公平竞争审查与产能治理，矫正地方延缓退出的倾向，使部分企业退出不累积为系统性风险。四个环节相互衔接，前三个环节推动机制向前运转，最后一环构成反向约束，防止进入促进演化为长期保护。
首先，中央政府主要承担战略定向与制度边界设定的功能。通过中长期发展规划、产业方向指引、需求端补贴、共性技术开发以及宏观层面的制度安排，中央政府为产业发展提供总体方向、技术支持和政策边界。对于早期市场不成熟、技术高度不确定的战略性新兴产业，中央政府的预期引导、需求创造和规范约束尤其不可或缺。这一功能并不要求中央政府对具体企业或技术路径作出判断，而在于以集中统一领导和战略定向、设定准入门槛与标准、授予地方相应权限，减少政策不确定性，稳定预期，并在必要时对地方政府进行引导、规范和纠偏。
其次，地方政府承担差异化执行与制度性支持的功能。地方政府的能动性是一种执行性自由裁量：在中央确定的目标、授予的权限和设定的制度边界之内，就政策工具、资源组合、企业服务与实施路径作出因地制宜的选择。据此，地方政府通过提供要素保障、基础设施、公共服务和政策支持，降低新企业的进入壁垒并分担初期创新风险。尤为关键的是，地方政府经常利用政府引导基金撬动社会资本投向高科技初创企业，推动产业链上下游实现空间集聚，降低新进入企业的沟通成本和物流成本，同时搭建创新基础设施，提供应用场景，加快企业技术变革步伐。
最后，市场竞争承担最终筛选等多重功能。无论政策如何设计或执行，企业和技术路径的成败最终取决于市场竞争的结果。从全国来看，各地扶持的产业与企业共同构成一个“全国性投资组合”，其中多数项目将被淘汰，仅有少数地方性“赢家”最终成长为具有全国乃至全球竞争力的企业。除筛选功能外，全国统一市场还提供了重要的规模放大和创新迭代功能，使成功者迅速获得足以支撑学习曲线快速下行的产量，从而摊薄研发与产能的固定成本，同时也提供了海量、多样且高频反馈的应用场景，使产品迭代周期被大幅压缩，创新速度显著加快。正是由于全国统一市场兼具筛选、放大与迭代三重功能，地方竞争造成的重复进入才不至于沦为纯粹的浪费：重复进入所生成的多样性，需要一个足够大且不被分割的市场，方能迅速转化为筛选强度、规模经济与迭代速度。
上述三个层级的功能分工还需通过具体渠道加以衔接。一是信息协同。中央与地方之间的交流以及政府与企业之间的沟通，如聘请企业家担任招商顾问、推行“链长制”、开展行业协会论证等，使中央层面的方向判断与地方层面的执行认知相互校正。二是政策互补。中央政府更多运用需求侧政策（如购置补贴、税收减免等），地方政府更多提供供给侧支持（如土地等要素、政府引导基金、产业园区、供应链配套）。中央政府的需求创造与地方政府的供给侧支持构成一对战略互补品，任何一方单独发力都近乎无效。全国性购置补贴若缺乏地方政府的进入许可与产业配套，新兴产业便难以落地生根；而地方的园区建设与投资布局若缺少全国性需求牵引，则极易沦为过剩产能。
（3）激励与约束的系统配置及其内在张力
有组织的发现机制的有效运转依赖于一组彼此制衡的激励与约束，其中的纵向目标协调与事后纠偏是贯穿始终的两条渠道，具体可从以下方面加以概括。其一，正向激励。自上而下的绩效考核以及围绕经济增长与产业发展的地区竞争产生强有力的政治激励，而地方政府对土地、融资、场景等关键要素的控制力，则提供了把激励转化为行动的能力，使其聚焦中央政府确定的战略性新兴产业，出台优惠措施、完善基础设施、建设产业园区。其二，反向约束。市场竞争对企业绩效的持续筛选，使低效率的行政支持难以长期维持；生产要素（如物质和人力资本）与企业的跨区域流动限制了地方的“掠夺之手”；公平竞争审查与反垄断执法、中央政府的制度规范与事后纠偏，则构成制度层面的硬约束。其三，激励相容。在特定产业的战略定位指引下，在政绩考核“指挥棒”的作用下，地方政府的目标收敛到中央政府制定的优先目标上。该机制并不要求地方政府之间形成横向共识，也无需中央政府的微观指挥，纵向政绩考核使地方目标与中央战略实现对齐。
然而，即便存在上述激励与约束装置，该机制并非自动均衡的严密体系，而是一种高度紧张的动态治理均衡。其深层张力源于地方政府的双重角色：产业初期积极推动企业进入，产业成熟后又因与本地经济和企业的深度绑定，以及对整体供求信息缺乏准确把握，存在以显性或隐性手段延缓退出的风险，形成“促进进入”与“约束退出”的内在冲突。由此形成的一个疑问是：强化后期退出的约束制度是否必然削弱前期发展动能？对单一政府主体而言，这一“两难”难以化解，但分层结构恰好将这两个冲突功能分解到不同位置。一是跨层级分解。后期的退出约束不依赖地方政府自我克制，而是由中央政府制度性纠偏与市场竞争从外部施加——地方政府承载吸引企业进入的激励，退出强制则归于中央政府与市场竞争。二是跨时期与跨人员分解。地方政府主官任期有限，考核激励更多聚焦任期内可兑现的招商、投资与就业，退出代价则往往由继任者承担；且前期投资、就业、税基及产业集聚多在项目启动后即沉淀为本地收益，不以企业长期存活为前提。因此，地方政府在前期鼓励企业进入并不内化后期的退出约束，发展动能未受削弱。
这一分解并非没有代价，且代价远比“不内化”更为严峻——继任者在清理上一任政府形成的过剩产能与低效企业时，必然与发展新兴产业进行权衡，前者相对来说风险更大（如税收下滑、就业冲击和隐性债务显性化），投入成本更高，导致继任者往往倾向于选择后者而非前者。因此，官员更替并不一定带来自然纠错，反而可能引发以续贷、补贴等方式催生“僵尸企业”存续、地方债务累积和“内卷式”竞争加剧。这恰恰表明，单独依赖地方政府很难实现有效的退出治理，而需靠中央层面的制度性纠偏、全国市场建设与市场竞争协同发力。需要指出的是，中央政府具备识别并纠正这类偏差的制度能力是该机制得以闭合的重要条件。
（4）回应产业政策的核心挑战及其边界条件
针对产业政策争论中的核心问题——政府如何克服认知局限、“选对赢家”，“有组织的发现”并不依赖政府具备这一能力。在高度不确定的产业中，哪家企业、哪条技术路线终将胜出的信息，事前并不为任何主体所掌握——它只能通过竞争在事后被生成与揭示出来。正因如此，该机制并不试图把这一信息向中央政府集中，而是以分散试错与市场筛选这一发现程序来替代。就此而言，它对信息不对称的应对不在于使政府全知全能，而在于使政府的信息劣势不再“致命”，以此绕开而非解决政府认知难题。这也意味着，产业政策并非替代市场选择，而是放大市场选择的空间：更多企业的进入必然带来更激烈的竞争，进而提高市场筛选强度和创新迭代速度。
针对执行中可能出现的官员寻租、利益捕获等问题，以分层协同为特征的有组织的发现过程提供了潜在抑制机制。生产要素跨区域自由流动构成的市场竞争，倒逼地方政府优化营商环境、规范行政行为；以提高经济发展质量与推动产业结构优化为重点的政绩考核激化了地区间竞争，显著弱化了地方官员被特定利益俘获而损害经济增长的动机。至于常被提及的“预算软约束”，该机制承认地方政府可能通过财政支持以及行政准入、监管安排等非财政方式影响企业行为，但隐性干预并不等于“无约束”。一个地方政府（尤其是市县级政府）的财力终究有限，市场竞争对企业绩效的持续筛选也使得低效率的行政支持难以长期维持。中央政府通过制度规范、反垄断和公平竞争审查形成制度性约束，地方政府自身的绩效考核以及地区竞争的压力亦构成反向约束。因此，关键问题不在于是否存在预算软约束，而在于它能否被其他约束机制所制衡和对冲。
上述讨论表明，“有组织的发现”的有效运行需要具备若干前提条件。第一，相对统一的市场环境，确保不同企业在跨区域乃至全国范围内接受竞争筛选，同时强化公平竞争审查，防止地方政府扭曲价格信号。第二，建立容许失败和便利有序退出的制度安排，使低效率企业及时出清。第三，中央政府须具备规范地方政府行为、及时纠偏的能力，避免“内卷式”竞争和“僵尸企业”长期存在。当这些条件同时具备时，该机制有助于放大市场试错、促进技术探索、提升产业动态效率；反之则可能演化为重复建设、资源错配和产能过剩。因此，这一框架并非对传统产业政策的无条件辩护，而是提供了一种有条件、可比较的分析路径。
进一步看，这一机制并非普遍适用，其能否成立取决于产业自身的特征。具体来说，主要看三个判别维度：一是技术特征，即技术壁垒的高度与技术路线的不确定性程度；二是市场需求特征，即是否存在市场缺失或因协调失败导致的需求不足；三是要素依赖，即产业发展所倚重的关键要素是否处于地方政府的支配范围之内——这一条件直接决定了地方政府能否成为分层结构中一个有效的行动主体。这三个维度共同构成“有组织的发现”的边界参数。
3.与既有理论的对话和比较
Hayek把竞争视为一种发现程序，其所处理的是已经存在却分散于无数个体的知识：知识无法被集中，因而只能通过市场竞争加以利用。本文所处理的情形则不同——在颠覆式创新的早期，哪条技术路线能够胜出这一信息不为任何人所事前得知，它只能通过投资、生产与使用的实际过程被创造出来。既然信息尚未生成，它能否生成便取决于是否有足够多的主体愿意承担生成成本；而在早期市场缺失、进入壁垒高企的条件下，这一条件恰恰不成立。政府的作用不是替代发现，而是使发现程序得以启动并持续运行。发现程序在Hayek那里是自发存在的市场，无需政府干预；在本文这里，中央政府和地方政府的分层协同结构是需要被供给的制度条件——这正是“有组织”一词的确切含义。它也不同于以推广为目的的政策试点：试点是中央政府授权、范围可控的单一方案验证，评估者是上级；“有组织的发现”则是多方案并行，地方政府在既定战略方向内自主进入，由市场而非上级完成评估，且多数方案注定会被淘汰。
“有组织的发现”与Rodrik的“自我发现”理论也有一定的亲缘性，但两者的发现主体与政府角色截然不同。Rodrik所说的“发现”发生在企业层面，发现对象是本国究竟能以何种成本生产何种产品；这一信息原则上可以获知，只是首个探路者无法独占收益，因而政府的角色是补偿者，以弥补信息外部性。本文所说的“发现”则发生在体制层面，发现主体不是任何单个企业，而是整个竞争性执行结构和市场筛选机制，政府的角色不是补偿者而是发现程序的组织者。换言之，Rodrik回答的是“为何需要补贴发现者”，本文回答的是“如何组织一个有效的发现程序”。
此外，“有组织的发现”机制与Aghion等学者的创新理论具有高度一致的内在逻辑。该理论以企业进入、竞争加剧与创造性破坏为核心机制，强调创新驱动的增长依赖于动态竞争过程而非静态配置效率，并揭示了竞争与创新之间的倒U型关系：竞争过弱则在位者缺乏创新压力，竞争过强则创新租金被侵蚀，唯有适度竞争最有利于创新。Aghion等基于1998—2007年中国大中型企业数据的分析发现，配置给竞争性部门或能够促进部门内竞争的产业政策更能提升生产率，且补贴在部门内分布越分散，对全要素生产率的提升就越大。这些论点共同指向一个判断：产业政策的成效体现在是否维持并促进了适度竞争。
然而，这一脉络大体把竞争强度当作部门或政策设计的一个给定属性，并未回答一个前置的问题：恰到好处的竞争强度究竟从何而来、由什么机制生成？本文的贡献就在于把这一被给定的竞争强度内生化和情景化，刻画出生成它的多层级政府治理结构。一方面，在中央政府的战略指引下，地方政府之间的竞争不断把更多企业推入赛道，将产业推向倒U型关系的上行段；另一方面，当竞争过度时，中央政府的事后纠偏、退出机制与全国统一市场常态化约束及公平竞争执法，则约束其越过倒U型峰顶、滑入产能过剩与“内卷”的下行段。“适度竞争”由此不再是外生假定，而是成为中央政府与地方政府协同分工的内生产物；“内卷式”竞争也得以被精确界定，即竞争越过倒U型最优点后的破坏性区间。本文还揭示了竞争强度的一个为既有文献所忽略的来源：在发达经济体中，竞争主要由市场进入与反垄断政策塑造，而在经济赶超情境下，市场自身往往难以提供足够的竞争压力，恰是地方政府之间“为增长而竞争”额外地“创造”出了这种竞争。此外，熊彼特式创新强调失败与淘汰的必要性，却未区分哪些失败属于创新探索的内在成本，哪些源于制度性扭曲；本文指出，探索性进入所伴随的重复投入与阶段性冗余并不必然构成效率损失，真正的问题出现在退出机制受阻之时，由此将创造性破坏具体化为“进入促进—竞争筛选—有效退出”的制度组合。
Mazzucato提出的“创新型国家”理论主张——政府不能仅限于修补市场失灵，而应塑造市场、创造市场，与本文的观点密切相关。她用大量的案例说明，最早期、最不确定、最高风险的投资（如互联网、全球定位系统、触摸屏的技术研究）往往由国家承担，私人部门通常是在国家打好“地基”后才真正开展投资。本文也强调，政府应当塑造市场、创造需求、促进新企业进入，而非仅仅修补市场失灵，但有两处关键性区别。其一，Mazzucato的创新型国家是一个具有技术方向性、使命设定型的领投者，带有较强的“政府选定方向与赢家”的色彩，高度依赖政府的专业能力；而有组织的发现机制不依赖这一点，强调政府不替代市场筛选赢家，战略方向之内的技术路线及胜负始终交由市场。其二，也更为根本的是，Mazzucato所设想的是一个单一的创新型国家，而本框架的核心要义恰恰在于，正是地方政府间的竞争性进入与分散试错，伴之以市场竞争与筛选，提供了一种单一中央主体既无力供给也缺乏供给激励的竞争环境。
有组织的发现的运作过程：以新能源汽车产业为例
新能源汽车产业是检验技术不确定条件下产业政策有效性的典型场景：早期面临电池技术、整车性能、基础设施和市场接受度等多重不确定性，其发展又高度依赖资本、土地、电力和公共基础设施等要素供给，企业单凭市场力量往往难以克服进入壁垒。新能源汽车产业史亦印证了颠覆式创新对政策与制度环境的依赖。美国通用汽车在20世纪90年代就开发出能够规模化生产的纯电动汽车EV1，日本丰田、本田公司研发的深度油电混合动力技术长期领先。然而，近年来在纯电动汽车与辅助驾驶这两个发展最为迅猛的领域，引领创新浪潮的并非丰田、通用、大众、福特等传统汽车巨头，而是特斯拉、比亚迪、蔚来、理想、赛力斯等行业新进入者或曾经的“边缘企业”。
本部分以前述分析框架的构成要素为线索，逐一考察各要素在产业实践中的具体运作。展开这一案例分析的核心问题是：有组织的发现机制如何构建起高度开放、竞争且富有创新活力的新兴产业结构，进而推动中国新能源汽车产业实现“换道超车”与颠覆式创新。
1.克服市场缺失问题：中央政府的战略定向与需求创造
战略性新兴产业发展早期最大的挑战是市场缺失问题。新能源汽车出现之初在续航能力、成本与充电便利性上均无法与燃油汽车竞争，其产业化长期受制于电池技术这一根本性瓶颈。
在这个意义上，我国中央政府扮演了预期引导和需求创造的关键性角色。首先，以中长期规划与战略定位引导社会预期及行为。自2009年正式将新能源汽车列为国家战略，2010年纳入战略性新兴产业，到接连出台国家级的新能源汽车产业发展规划，中央政府持续而稳定的战略指引为产业提供了明确方向与信心保障，避免了政策反复。其次，通过财政补贴与税收优惠等需求侧政策刺激早期市场，并动态优化调整。从2009年“十城千辆”示范工程到私人购车补贴、购置税与车船税减免，补贴长期实施并预先明确退坡机制以稳定预期；2017年推出的“双积分”政策则从供给侧强制推动。最后，大力支持共性技术研发与行业标准制定。我国自“八五”时期起持续布局，将电动汽车列入国家科技攻关项目并组织“三电”（电池、电机、电控）联合攻关；2015年后组建国家级创新中心，重在突破基础技术瓶颈。
在中央层面一系列利好政策的鼓励下，加之全球碳排放约束趋严、能源结构转型压力上升以及国内消费需求变化，部分企业率先进入新能源汽车及其关键零部件领域，在电池技术、整车平台、商业模式等方面展开多样化尝试。这一阶段的产业探索具有明显的分散性和不确定性。
2.降低创新门槛和克服市场失灵：地方政府的制度性响应
在产业发展早期，新进入者在推动技术与产品创新的同时，也往往背负着高风险和高投入的重压。仅仅依靠中央政府的预期引导和消费补贴，如果缺乏产业资金及其他相关资源的持续支持，颠覆式创新仍难以实现。在地区竞争的格局下，我国地方政府无疑成为战略性新兴产业进入者与创新者的“天然盟友”。在2010年新能源汽车被纳入战略性新兴产业后，许多地方政府迅速跟进，围绕该产业的地区竞争由此启动，其响应主要体现在降低进入和创新门槛、改善要素供给和分担初期风险等方面。
第一，地方政府通过设立产业引导基金，为技术含量高、风险突出的创新企业提供关键的资本支持。例如，2020年合肥市政府联合国投招商、安徽省投集团等战略投资者，向当时陷入严重亏损的蔚来汽车投资70亿元人民币，使其迅速走出困境，2021年已居当年造车新势力销售量第二位。
第二，地方政府通过提供财政补贴、土地、厂房、融资、人才政策及产业链配套等全方位资源，为新进入者降低进入成本与前期资金压力。在地区竞争的压力之下，打造新能源汽车产业集群成为破解“协调失败”难题的重要举措，地方政府通过吸引上下游企业形成空间集聚与产业生态闭环，降低企业物流运输、沟通协作及人员流动成本。例如，合肥市政府与蔚来汽车共建集芯片、电池、电机、零部件、整车制造于一体的智能电动汽车产业园区，同时吸引大众、比亚迪等汽车品牌落户，打造产值逾万亿元的新能源汽车产业集群；为引进比亚迪汽车的制造基地，合肥还投资建设了一条铁路专线，以大幅降低其物流成本。深圳、杭州、南充等多地政府亦以新能源汽车产业为重点发展方向，吉利汽车则借此契机与这些地方政府展开产业园区合作，快速扩张产能。
第三，地方政府在创新供给方面发挥了独特作用，主要体现为三个方面。一是创新基础设施的提供，包括中试平台、共性技术研发平台、检测认证体系与产学研合作机制。二是应用场景的开放，这是地方政府落实中央战略部署最重要的供给工具之一——公交、出租、环卫、物流车辆的电动化改造，网约车牌照的定向配置，自动驾驶测试路段与示范区的开放，既构成早期的确定性需求，又提供了真实环境下的数据积累与技术验证场景。三是首台套产品政府首购制度，为尚未获得市场信任的新技术提供初始订单。这三类工具并不替代企业的技术选择，而是降低技术从实验室走向市场的验证成本。
正是在这个意义上，地区之间围绕战略性新兴产业展开的招商引资竞争，塑造出一批“竞争友好型”和“创新赋能型”地方政府。不同地方在执行层面的政策组合各有不同，但共同特征在于：政府通常不介入企业的具体经营决策、技术路线选择或市场定位，而是重点提供关键要素支持、创新供给与高效行政服务。
3.应对政策实施中的政府失灵：学习、竞争筛选与退出治理
在新能源汽车产业发展过程中，技术路线和市场前景的不确定性非常之高，地方政府面临的最大“拦路虎”是信息不对称和认知局限。我国的分层治理结构为克服这类政府失灵提供了事前、事中和事后的解决方案。
在选择产业方向和投资对象的事前阶段，地方政府通常会与相关企业、行业专家和行业协会密切沟通，尽力提高决策的专业性。例如，合肥市政府在产业招商中注重与行业资深人士沟通学习，聘请企业家作为招商顾问和评审专家，并建立龙头企业做“链主”、政府领导做“链长”的政企合作制度。在产业引导基金方面，地方政府大多坚持市场化、专业化的运营原则，一般不谋求控股地位，仅作为有限合伙人参与，并将项目的具体管理委托给专业团队，从而减少行政干预和认知局限带来的负面影响。从全国范围看，不同地方与当地企业形成了差异化的产品定位和多样化的产业政策，既相互竞争又相互学习，实现了产业政策的适时迭代和分散化试错。
当产业竞争进入白热化阶段，全国性市场竞争所发挥的优胜劣汰作用表现得淋漓尽致。2014年，伴随国家层面优惠政策加码以及市场准入的审批权限改革，大量新企业涌入，一时泥沙俱下，甚至出现了套取政府补贴乃至骗补等投机行为。经过数年的市场竞争与优胜劣汰，多数企业未能达成预期目标，部分企业已难以为继。这表明，唯有真正掌握关键技术、实现规模化经营并有效控制成本的企业，才有可能在激烈市场竞争中持续生存。事实上，财政补贴及其他优惠政策并未放缓技术创新迭代的步伐。中国新能源汽车企业凭借“政策引导—市场拉动—产业链协同”机制形成快速迭代能力，在动力电池、电动汽车专属平台、智能辅助驾驶、充电技术等关键领域，逐步从“跟随者”转变为“定义者”。
在地方政府的支持下，新能源汽车产业迅速涌现大量企业，竞争加剧、重复建设和阶段性资源浪费在所难免。从静态效率看，这常被视为产业政策失败；但从有组织的发现视角看，其制度含义十分明确：地方政府差异化执行推动各地并行探索，市场竞争则在更大范围内持续筛选优胜者与技术路径，由此形成的并非单一项目的成败，而是全国性的“风险分散型探索”。地方政府实际上扮演了“地区性风险投资者”的角色，全国层面由此构成整体性风险投资组合；尽管多数项目难免折戟，但少数成功者终将脱颖而出，不仅占据全国市场，更将引领全球浪潮。
在应对政治捕获和寻租腐败问题上，有组织的发现机制也提供了内生的抑制性力量。首先，新能源汽车作为国家层面确定的战略性新兴产业，地方政府跟进体现的是对国家战略的积极响应，企业试图通过利益捕获寻租影响地方产业选择的概率较低，而激烈的地区竞争又形成制度性压力，促使地方政府努力在国家倡导的战略产业领域取得突出表现。其次，人力资本与物质资本的跨区域流动性也对潜在的“掠夺之手”形成制约。上海、深圳、合肥、杭州等地打造“无事不扰、有求必应”“最多跑一次”的营商环境，正是这一机制的体现。此外，上级政府围绕经济发展绩效的考核体系，也限制了政商之间狭隘利益交换的空间。
当前，中国新能源汽车产业正处在一个关键转换期——由“进入促进”阶段迈向“退出治理”阶段，这恰好为有组织的发现机制提供了一个实时检验的场景。其“促进企业进入与市场竞争加剧”的环节已然完成并取得举世瞩目的成就，而在“退出与纠偏”环节正遭遇“内卷式”竞争的严峻考验：2025年以来爆发的价格战、产能过剩与行业利润率持续下滑，正是“退出纠偏滞后于进入促进”的转换期症状；与此同时，2024年以来我国密集释放的整治“内卷式”竞争信号、加快推进全国统一大市场建设部署以及对地方招商引资行为的严格规范，可视为中央制度性纠偏的具体表现。两者交织，共同验证了这一机制在现实进程中的解释力与启示价值。
4.多层次、多渠道协同体系的良性运作
中国新能源汽车产业的快速发展，得益于前述多层次、多渠道协同体系的良性运作。首先是信息沟通。在中央层面将新能源汽车确立为战略方向并以购置补贴创造需求之后，以合肥市政府为代表的地方政府并没有贸然出手，而是在与国家工业和信息化部和安徽省政府反复沟通、确认其战略定位之后才正式注资新能源汽车企业。其次是政策互补。中央政府出台全国性普惠政策后，地方政府叠加购置补贴与牌照路权优惠增强需求拉动；中央政府侧重全局规划、标准制定与基础研发，地方政府则聚焦招商引资、产业集聚与配套保障。在充电基础设施与准入开放上，中央政府明确地方政府的主体责任、下放审批权限并取消外资股比限制，地方政府则借机引入造车新势力，并引进特斯拉等外资企业，倒逼供应链与整车企业升级。再次是目标耦合。中央政府以中长期规划与产业定位发挥政绩考核的“指挥棒”作用，并下放汽车项目核准权；地方政府之间虽相互竞争，其支持行为始终与中央战略对齐，一些地方即使面对亏损企业也敢于承担投资风险（如上海支持特斯拉、合肥投资蔚来）。最后是事后纠偏。中央政府通过完善补贴政策、强化监管和推进全国市场建设，对地方政府的执行行为形成约束，防止地方保护主义和“内卷式”竞争长期化。
这一协同体系的作用，可通过与美、日等国的对比得到进一步印证。美国自奥巴马政府起即以加州零排放汽车（ZEV）配额、联邦税收抵免及其能源部低息贷款支持新能源汽车产业，日本的补贴、税收优惠与电池研发扶持起步甚至早于中国。但真正的差异并不在于有无政府补贴：美国虽有最发达的创投市场，但联邦政策随政党轮替而摇摆，缺乏持续的战略引导；日本则因政企长期合作而被在位企业锁定于混动与氢燃料路线，缺乏多元化试错与市场筛选的格局。美国有最友好的创投资本，日本有最紧密的政企传统，而最终实现“换道超车”的却是中国，这恰恰证明了有组织的发现机制的关键作用——中央政府战略定向、地方政府竞争性执行与分散试错、全国市场筛选、中央政府制度性纠偏加速市场出清这一完整链条缺一不可。
5.与光伏产业和燃油汽车产业的比较
光伏产业同样具备高度不确定性、技术路线多元、资本密集等特征，且依赖地方政府掌控的土地与融资，属于有组织的发现机制的适用范围，却又是产业政策批评者最常援引的“失败”样本。尤为关键的是，光伏早期的市场需求并非由我国中央政府创造，而是由欧洲的上网电价补贴所撬动，这恰好提供了一个考察“需求创造”这一中央政府功能之有无的准自然实验。
在起步阶段，地方政府扮演了“地区性风险投资者”的角色。无锡之于尚德、新余之于赛维、保定之于英利，多省竞相扶持本地龙头企业，形成高度分散的“全国性投资组合”。但当需求几乎全系于海外时，产业发展的脆弱性也被同步放大。2011—2012年，欧洲市场骤冷，叠加美欧“双反”调查与全行业产能过剩，负债数十亿美元的无锡尚德于2013年被裁定破产重整，债务主要由地方政府与银行体系承接。从静态效率看，这无疑是一场代价惨重的失败；然而，就“有组织的发现”而言，这并非机制的失败，而是其逻辑在特定条件缺失下的必然结果。其一，地方分散“下注”本身就意味着多数项目将被淘汰，第一代龙头企业的折戟是“投资组合”中可预期的损耗，而沉淀下来的产能、人才与“干中学”经验，恰是下一代崛起的基础。其二，此阶段恰恰缺失了中央政府的战略指引和需求创造功能，市场需求全部依赖海外，使产业直接暴露于外部政策波动。这一危机从反面印证：一旦中央政府的需求创造缺位，地方政府竞争与市场筛选便失去缓冲，本土产业发展就易沦为单方面的对外依附。
正是在危机倒逼之下，中央政府的需求创造和制度性纠偏功能被真正激活。2013年《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》出台，配合标杆电价与分布式补贴启动国内市场；光伏发电“领跑者”计划以竞争性招标牵引升级；2018年急刹车式的补贴退坡强制出清低效产能；我国碳达峰碳中和目标的提出又打开新一轮需求。市场始终是最终筛选者。第一代尚德、赛维、英利几近退场，隆基、通威、晶科、天合等取而代之，技术路线亦由多晶向单晶、TOPCon、HJT持续迭代，政府并未替市场预选赢家。经由一轮轮进入与出清，中国光伏产业实现从跟跑到领跑，组件成本下降约九成，占据全球光伏供应链的绝大部分份额。光伏产业也以最尖锐的方式暴露出该机制的潜在代价：产能过剩近乎周期性反复，2022年以来，资本跨界涌入、龙头企业数年扩产数倍，终致价格倒挂、全行业巨亏。这印证了本文的核心论断——进入促进型产业政策在放大试错的同时必然伴随重复建设与阶段性过剩，能否避免演化为长期错配，取决于退出与纠偏机制是否健全有效。
将光伏产业与新能源汽车产业进行比较，最具理论意义的差异在于中央政府的需求创造介入时点不同：后者始终都有政策护航，前者长期依赖海外需求，故市场波动更加剧烈。这一对照表明，对于技术高度不确定和市场缺失严重的产业而言，中央政府、地方政府与市场三个层级各司其职、缺一不可，任一层级缺位都会暴露出可见的脆弱性并付出代价。
另一组对照来自中国燃油汽车产业的艰难赶超。中国燃油汽车产业通过开放合作积累了制造能力、供应链体系和工程经验，为新能源汽车的发展奠定了重要基础。与此同时，其技术追赶长期依赖合资体系，在关键核心技术自主创新方面存在一定局限，因此我国学术界围绕“市场换技术”战略长期存在不同评价。本文认为，其症结在于燃油汽车产业把扶持锁定在少数入围者且以中外合资为重心，导致产业结构相对封闭，对新进入者严格限定——吉利、比亚迪当年都只能靠收购已有牌照的企业方得进入；合资企业依靠国外核心技术和品牌以及被保护的市场赚取高额利润，失去了自主创新的内生动力。但新能源汽车产业汲取了这一教训。新能源汽车生产门槛犹在，新势力同样是经由代工或收购资质方才能进入，但真正的转变在于：中央政府以战略定向和需求侧补贴创造了市场，2018年发布的《汽车产业投资管理规定》又将汽车投资项目由中央核准调整为地方备案管理，地方政府竞争性支持分散多元的企业进入，分担创新风险，市场则承担最终筛选。正是这种分层结构，把产业成败从对少数主导企业的依赖中解放出来——也正因如此，才有了比亚迪、吉利在新能源汽车时代的再度崛起与一批造车新势力的涌现。
理论延伸：中国产业政策核心问题再讨论
1.重新评价中国产业政策的得失
围绕中国产业政策的讨论往往把失败案例、资源浪费和产能过剩视为对产业政策的直接否定。然而，从有组织的发现的视角看，这些现象并非简单的政策“偏差”或“失误”，而是需要从产业发展的全局视角、着眼不同阶段进行客观评价。
在高度不确定的新兴产业中，传统的进入促进型产业政策必然带来大量企业进入和激烈竞争，部分企业因技术判断失误、成本控制不足或商业模式不可持续而退出市场，是探索过程的内在组成部分。在合肥市政府投资蔚来汽车的几乎同一时期，由地方政府支持的拜腾、博郡等大批新势力汽车企业相继折戟。对此，既不宜将合肥的成功简单归因为政府“选对赢家”的能力，也不应把部分新势力的失利视为产业政策整体失效的证据。当各地政府分散“下注”、在全国范围内形成多样化的投资组合之后，激烈的市场竞争便会“选出”最终的“赢家”；机制的成效并不仰仗于政府甄别“赢家”的精准度。地方政府支持特定企业只是“初选”，具有约束力的“终选”则由全国统一的市场竞争完成。合肥的成功并非源于地方政府的“英明选择”，而是一个全国性分散组合中的“幸存者”经市场反复筛选而存活下来的结果。正是在这一意义上，“地方在选企业”与“政府不选赢家”之间并无矛盾：二者分处不同层级、先后衔接——地方政府完成的是分散、可逆、受市场信息引导的初选，市场完成的是统一、刚性的终选。产业政策的成败因而应立足于全国“投资组合”的整体回报予以评判，而不应局限于某一地区单一项目的得失。
其中的关键问题不在于是否存在失败，而在于失败后能否被及时暴露、吸收和出清。当退出机制有效时，失败并不会累积为系统性风险，而是以个体层面的损失被市场吸收；相反，当地方政府在产业进入后期仍持续保护低效率企业时，失败才可能从个体风险演化为结构性问题。在产业发展早期，重复进入和阶段性资源浪费可被视为探索成本的一部分；但当这些现象在产业趋于成熟后仍长期存在时，其性质便发生变化——地方政府通过行政性或监管性方式延缓低效率企业退出，形成事实上的地方保护，这类隐性干预并不会立即体现为财政支出，却可能通过压制竞争、扭曲价格信号和延迟结构调整，造成更为深远的效率损失。从这一意义上看，产业政策的代价并非源于进入促进本身，而是源于进入促进与退出约束之间的不匹配。
综合来看，有组织的发现机制具有明显的阶段性特征。在产业发展早期，它通过进入促进和分散试错，放大市场探索与技术创新；在产业逐步成熟后，其有效性越来越依赖于退出机制、全国统一市场执法和中央政府纠偏能力。如果制度调整滞后，进入促进就可能演化为长期保护，进而导致资源错配。因此，对中国产业政策的评价不能停留在“成功”或“失败”的二元判断上，不应仅聚焦于单一地方政府的补贴成效或个别企业的成败，而应立足于产业发展的动态过程、阶段转换与整体结果，尤其要考察产业政策是否达成其宏观目标——包括是否自主掌握了关键核心技术，是否培育出具备全球竞争力的领先品牌和现代化产业体系，等等。
2.“有组织的发现”、产业适配性与政策有效性边界
中国产业政策涵盖的领域广泛、工具多样，不同产业中政府与市场的角色配置、政策目标和执行机制存在显著差异。若不加区分地讨论，容易将性质迥异的政策实践混为一谈——特别是将新能源汽车与高铁、大飞机等领域的产业政策放在同一分析框架中，既难以准确刻画政策机制，也容易引发对政府“选对赢家”的误解。
基于这一考虑，依据前文已提出的三个判别维度——技术特征、市场需求特征与要素依赖特征，可对不同产业进行类型化区分。第一类产业技术路径清晰、进入壁垒高，战略安全属性显著（如高铁、核电、集成电路），对应中央政府主导型政策：中央政府以规划与组织化攻关集中配置资源，地方政府承担保障职能，成效取决于中央政府的组织能力而非广泛进入与竞争筛选。第二类产业技术门槛不高、需求稳定但存在协调失败风险（如广东顺德家电、河北白沟箱包），对应地方政府主导型政策：地方政府以土地、融资、园区与供应链配套形成区域性集群，中央层面的统一规划较少，市场竞争激烈。第三类产业的特征是技术不确定性高（可多路线并存试错），关键要素依赖地方供给，其早期发展因技术限制和协调失败等原因存在严重的市场缺失现象，如新能源汽车和光伏发电。与之对应的是发现型产业政策：中央政府并不直接参与企业或技术路线的选择，而是通过战略定向、需求创造引导市场预期、鼓励企业进入，同时通过政绩“指挥棒”引导地方政府提供关键性要素支持和分散化试错；全国乃至全球市场则完成对竞争企业的持续筛选和优胜劣汰。
第二类与第三类产业政策的根本分野，在于技术本身是否具备显著的前沿性与不确定性。换言之，它面对的是成熟技术的赶超，还是颠覆性的技术创新。中国家电产业为此提供了一个恰当的对照样本。自20世纪80年代起，我国中央与地方两级政府均实施了明确的产业政策：中央层面以引进国外生产线为起点（1983年广州万宝电器引入国内第一条电冰箱生产线，此后各地纷纷仿效），长期将其纳入国家计划产品管理，并辅以关税保护；地方层面则竞相上马生产线、扶持本地龙头企业（如青岛海尔、顺德美的、绵阳长虹）。到20世纪90年代，市场已演变为几近残酷的价格战，经过多轮兼并重组，行业最终收敛于少数胜者。就“地方竞争＋市场筛选”这一机制而言，其运行逻辑与后来的新能源汽车产业确有相似之处。
然而，问题的关键并不在于家电产业是否有产业政策，而在于它属于哪一类政策。家电产品所对应的，是一套典型的成熟技术赶超型政策——而前文分析框架中的两个标志性环节在此恰恰缺席：一是市场缺失下的中央需求创造，二是地方为不确定技术前沿而进行的分散试错。家电产品需求随居民收入提升而自然释放，并非被“无中生有”地创造；其技术路线早已在全球范围内定型，在我国走的是引进、消化、吸收的路径，而非在多条技术路线竞争中试错得出。后期纠偏同样印证了这一点：2000年九家彩电知名企业结成限价保产联盟，中央政府非但未予扶持，反而明确否定其做法，真正完成行业出清的是价格战与兼并重组所驱动的市场周期，而非中央层面的定向干预工具。
由此可以推导出一条界定政策适用边界的重要命题：有组织的发现模式是否适用，并不取决于政府是否介入，甚至不取决于产业政策的有无，一个关键变量是政策任务的性质——是赶超还是创新，即技术目标是已知还是未知，市场是已存在还是尚待创造。赶超的答案已然存在于全球前沿之中，可通过“看前沿、学前沿”求得，中央政府需求创造与地方政府试错的作用隐而不显；而颠覆式创新的答案，只能在并行“下注”与市场筛选中被逐渐发现，二者因而成为不可替代的关键环节。这一边界并非按产业固定不变，而是随技术位置在“赶超段”与“前沿段”之间动态迁移。我国家电领域的海尔、美的等企业后来也迈向产业前沿，不仅在技术自主研发上取得突破，也着力于打造全球品牌；新能源汽车和光伏产业在早期同样以技术追赶为主，赶超色彩浓厚。由此推知，更精确的表述应是：只有当一个产业跨越赶超阶段、进入前沿地带，且目标从“已知”转向“未知”时，“有组织的发现”才成为不可替代的作用机制。家电与新能源汽车的对照再次表明，两者都受益于产业政策，但赶超与创新所面对的技术和市场挑战截然不同，适配的政策类型也各有侧重。而“有组织的发现”所刻画的，正是面向不确定性进行创造与探索的那一类活动，而非朝向已知技术前沿收敛的追赶过程。
上述类型化区分，有助于更清晰地理解中国产业政策的多样性、作用机制及其边界条件。中央政府主导型产业政策不以市场筛选为核心，缺乏新企业进入的竞争效应与地区试错机会，系统性风险较高，容错空间有限，其成效依赖于中央层面的全局协调与产学研组织协同效率，并以保持主导企业之间的竞争格局为条件。而地方政府主导型产业政策的优势，在于与地方资源禀赋结合紧密，灵活性与创新性强，但由于缺乏中央层面的统筹引导与定向纠偏，容易面临地方过度保护、产能过剩、“僵尸企业”存续等挑战。本文重点分析的第三类产业政策，其成效高度依赖于政绩考核对地方官员的激励强度、区域竞争的激烈程度、全国要素与产品市场的一体化水平，以及中央政府的制度性纠偏能力。在我国要素市场尚不完善、地方政府仍掌握关键生产要素控制权的背景下，产业政策在一定程度上替代了本应由市场完成的要素配置功能；此类政策仅在技术路径尚未定型、市场尚未充分发育的阶段具备正当性，一旦产业进入成熟期，继续以产业政策方式保护企业反而可能扭曲竞争秩序、损害配置效率。因此，发现型产业政策具有明确的适用边界与阶段条件，不应演变为“常态化”或普适性的政策工具。
3.与日韩产业政策的比较分析
产业政策支持方所援引的成功案例，主要是20世纪60—80年代的日本与亚洲“四小龙”。彼时日韩两国的成功主要体现为对钢铁、造船、机械、电子等成熟产业的赶超，中国的实践则更进一步，在被认为产业政策最难奏效的前沿科技领域取得了重大突破。由此引出的比较议题是：中日韩产业政策看上去有诸多相似之处，但是否存在根本性区别？“发展型政府”（developmental state）的概念起源于20世纪70—80年代日本、韩国的产业政策实践，其政府在推动本国重化工业化的过程中扮演着引导者与协调者的角色：设定明确的发展目标，以补贴、外汇配给、贷款优惠等工具引导产业投资并鼓励出口。中国产业政策与之相似之处在于中央政府的强势引导、政企合作网络与多种工具的系统运用，但二者在政策制定与执行机制上存在重要区别。
首先，日韩产业政策主要由中央政府统一制定，形成高度集权的体系；中国则是中央政府与地方政府同为制定者和执行者，二者在产业选择与政策组合上既相对独立又协同配合。中国既有国家层面的战略规划，也有大量因地制宜的地方性政策与激烈的地区竞争。其次，日韩政府通常与本国大型企业集团（如日本的三菱、东芝，韩国的三星等）紧密合作，使其成为产业政策的核心执行者；中国则在中央层面依托“国家队”，在地方层面形成多样化的政企合作联盟，呈现多层级、网络化的执行结构。不同地区的分散试验既降低了系统性决策失误的风险，又通过竞争促进政策创新与技术扩散；但与日韩寡头型格局不同，这一执行结构也可能滋生恶性竞争与地方保护主义。
另一关键区别在于，中国所依托的分层治理结构——特别是地区竞争与地方政策的灵活实施——为本土产业从追赶走向领跑创造了有利环境。过去20余年，日本在精密仪器、数控机床与汽车制造等传统优势产业中仍具竞争力，却接连错过互联网、移动通信与人工智能的战略机遇期；同期的中国不仅在传统制造业领域实现了产业升级与技术跨越，更在新能源汽车、光伏、人工智能等新兴产业中取得了瞩目突破。这一分野与两国产业政策的运作机制差异密切相关。日本的产业政策体系高度依赖“在位者”，中央政府与大型企业集团的稳固关系固化了寡头格局，在一定程度上抑制了颠覆式创新：新能源汽车领域未出现有竞争力的新进入者，在位企业又倾向于聚焦混合动力以延续内燃机优势，导致路径依赖明显。反观中国，新能源汽车产业生态显著开放而多元：传统车企转型、“边缘”企业跃升为主力、造车新势力搅动格局并存——这正是中国产业政策的竞争性、试验性与地方多样性共同作用的结果。
结语
本文提出“有组织的发现”这一分析框架，用以刻画中国特色的产业政策执行机制，并以新能源汽车产业为典型案例，辅以光伏、燃油汽车及家电产业为对照组，系统检验该框架的解释力与适用边界，进而揭示中国产业政策在高度不确定性环境下发挥关键作用的内在逻辑。研究表明，中国的产业政策成效并不在于政府具备超越市场的产业选择能力，而在于通过分层治理结构，将战略定向、分散化试错与市场筛选相互分离并加以协同，共同回应新兴产业发展所面临的市场缺失、市场失灵、政府失灵等多重挑战。其中，中央政府通过中长期目标和制度安排提供方向性约束，地方政府在竞争性执行中降低企业进入成本、分担初期风险，市场竞争则对企业和技术路径作出最终选择。正是在这种分工协同之下，产业政策得以缓解进入壁垒过高所带来的约束，并能避免政府直接替代市场选择。同时，这一机制具有明确的适用边界，其有效运行依赖于全国统一市场、允许失败与强化退出的制度环境，以及中央政府对地方行为的纠偏能力。值得强调的是，“有组织的发现”不仅是一种产业政策执行机制，也是一种在高度不确定条件下配置政府与市场功能的产业治理机制，其理论逻辑未来可以进一步拓展至创新治理、消费促进以及其他政府—市场协同领域。
当然，这一机制并非完美，地区发展经常面临地方保护主义、产能过剩、“内卷式”竞争等问题的困扰，造成资源配置的扭曲和浪费。在这个意义上，党中央适时提出纵深推进全国统一大市场建设具有重大战略意义。习近平总书记指出，纵深推进全国统一大市场建设，基本要求是实现“五统一、一开放”，即“统一市场基础制度”“统一市场基础设施”“统一政府行为尺度”“统一市场监管执法”“统一要素资源市场”，以及“持续扩大开放”。这实质上是一场涉及中央与地方关系、地区竞争格局及政府与市场边界的系统性制度重塑。推进全国统一大市场建设既未否定地方积极性或地区竞争的功能，亦未否定有组织的发现机制本身，而是对地区竞争方式及其制度边界进行再校准。其核心在于更好地发挥中央政府的战略统筹与顶层协调功能，通过统一规范市场竞争与地区竞争的基本规则，推动中央政府、地方政府与市场三者形成协同互动、良性循环的制度合力，从而将地方竞争从要素扭曲型逐步转向效率导向型，为这种分层协同治理结构在更高发展阶段实现制度化升级创造条件。
为实现上述目标，可重点从三个方面统筹推进。第一，合理划分中央与地方财政事权。强化中央政府在基础性市场制度、跨区域重大基础设施联通和区域联动发展方面的统筹部署；针对招商引资、政府采购等可能妨碍资源配置的行为，建立常态化、法治化的审查监督机制，统一政府行为尺度和监管执法标准。第二，促进商品和要素跨区域自由流动。健全现代流通体系，推动内外贸规则衔接，强化产权保护、公平竞争和质量标准；依法遏制垄断行为与地方保护主义，保障企业跨区域选址和要素配置。第三，明确地方政府行为边界与负面清单。加快制定全国统一的招商引资规范清单，改革以企业注册地为核心的财税和统计制度，优化政绩考核评价体系，引导地方政府将竞争重点转向营商环境优化和公共服务能力提升，并对违规违纪行为实施有效惩戒。
文章来源：《中国社会科学》2026年第8期，注释从略。
