来源：《现代法学》2026年第4期，第219-242页。
摘要：行政管辖权集成化是在推动“高效办成一件事”政务服务改革过程中实现政府权力有效配置的组织工具，对于促进跨部门、跨层级、跨地域、跨事项的职能整合发挥着重要调控作用。然而，基于公共需求导向的行政管辖权转移，面临着组织法层面的挑战。一方面是行政管辖权转移导致组织重构，由此形成的集成思维与管辖权法定原则冲突，导致新型行政组织超越管辖权限范围而违法行权；另一方面是行政管辖权转移会形成“一窗多权”但“权责不清”的局面，进而引发推诿卸责风险。由于传统层级制行政组织的分散化治理难以满足集成化公共服务需求，以公共需求为导向的行政管辖权转移，基于回应型法治对公众需求的制度性回应及功能主义对政府组织结构的适应性调整，可以为行政管辖权集成化提供正当性基础。为了进一步协调行政效能与法治原则之间的张力，需要在行政组织法中明确行政管辖权转移的规范依据、运行程序与权责边界，加强对行政管辖权集成化转移的法律控制，进而在法治框架内实现政务服务效能的最大化。
关键词：数字政府；行政管辖权；行政效能；集成思维；职权法定原则
一、问题的提出
在数字政府建设与“放管服”改革纵深推进的时代背景下，“高效办成一件事”已成为衡量政务服务现代化水平的关键标准。这一改革不仅是政务服务供给侧结构性改革的重要内容，更引发了行政组织的集成化发展与职权配置的系统性调整，对以职权法定原则为基石的行政组织法构成严重的法治挑战。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出“促进政务服务标准化、规范化、便利化”，将“高效办成一件事”纳入法治政府建设的重点议程。2024年1月印发的《国务院关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》，进一步将其确立为优化政务服务、提升行政效能的核心抓手，凸显了改革的政策导向与实践紧迫性。在数字技术的驱动下，通过把政府视角下多个部门相关联的行政事项整合为公民和企业眼中的“一件事”，推进“关联事项集成办”“容缺事项承诺办”“异地事项跨域办”“政策服务免申办”的实践落地，实现了政务服务从“多头审批”到“一窗通办”、从“纸质流转”到“数据跑路”、从“部门分工”到“系统集成”的范式转型。这种以公民需求为中心的权力运行逻辑，虽有助于提升行政效能，但也引发了法治层面的根本命题：如何在打破部门壁垒、简化办事程序以追求行政效率的同时，坚守“职权法定”“程序正当”“权利保障”的法治底线？
传统行政法围绕行政权力构建的金字塔式层级组织与分散型治理体系，已难以适配需求日益多元化、场景化的现代社会与集成化的公共服务诉求，导致行政管理事项与公共服务目标之间出现适配性缺口。由于政府行政职权配置的分散化、多层次化与地域性特征，跨部门、跨层级、跨地域的协作配合往往面临梗阻，不可避免地会影响“高效办成一件事”过程中各个部门之间的协作配合效力。为了回应这一治理需求，行政组织需从层级制、部门化向扁平化、整体性转型，通过职能整合与业务重构形成窗口式、集成化、综合性的治理形态。但问题在于，行政机关的管辖权源于法律明确授权，无权管辖即无处理权限，而传统组织法中以职权法定为核心的静态制度设计，难以适配“一件事”跨域协同的动态需求，导致权责模糊、相互推诿等问题频发，成为制约改革深化的制度障碍。在深入推进法治政府建设的背景下，基于公共服务需求导向的政府组织结构调整，势必会突破传统的政府权责格局，那么这种政府职能整合是否会超越法定管辖边界，导致行政管辖权的不当转移？当前政务服务改革面临的法治困境，本质上是传统制度设计与动态治理需求的脱节，其法治风险集中体现在三个方面：法定管辖权配置的静态化与跨部门协同的动态性之间的张力、行政效能与程序正义的平衡难题、规范供给的分散化与治理的整体性之间的矛盾。因此，如何发挥法治对政务服务改革的引领和保障作用，在依法优化政府职责体系与提升行政效能之间实现平衡，是当前推动各项政务服务改革亟待解决的理论与实践课题。
从现有研究来看，学界主要从政府组织结构转型层面回应“高效办成一件事”改革的相关理论基础与实践问题，形成了三类核心研究脉络。其一，在政府组织结构转型的理论基础层面，整体性政府理论、服务型政府理论、数字治理理论等为改革提供了学理支撑。其中，整体性政府理论主张“高效办成一件事”本质是构建数字时代整体性服务模式，通过整合服务界面、内容、流程和制度，突破新公共管理的碎片化困境，实现跨部门协同。服务型政府理论强调以人民为中心，推动政府职能从管理向服务转变，提高公共服务质量和效率。数字治理理论则关注数字技术如何打破部门壁垒，通过数据融通与一体化平台，实现政务服务集约化建设的整体性、协同性和合作性。其二，在政府组织结构转型的运行过程层面，学者从组织协同、职责优化与流程重构切入，提出了多种组织结构调整的措施。在组织协同上，强调牵头部门在中心工作中的权威再分配机制，通过结构性和过程性策略实现跨部门协调。在职责优化上，明确各部门在“一件事”办理中的权责，提出“同构分责”模式，实现纵向间政府职责优化配置。在流程重构上，对政务服务流程进行重新设计，推行并联审批、联合办理等模式，促进行政职能重组和流程再造。其三，在政府组织结构转型的完善路径层面，学界从权责配置与制度创新等方面，为“高效办成一件事”提供了组织保障建议。在权责配置上，面对由业务协同堵点带来的合作效果受阻困境，应理顺条块关系、强化纵横协同，分级分类统筹推进政务服务的标准化工作。在制度设计上，一方面，通过区分常态时的职权法定与改革时的职权法定，并在行政组织法中对行政执法权下放作出统一规定；另一方面，探索政府职能转变的需求与方式，破除整体性治理、协同治理、开放治理等领域面临的制度性障碍，为高效协同的数字政务提供法治保障。总体而言，上述研究虽揭示了政府组织结构变迁的内在机理，但未能聚焦“跨部门、跨层级、跨地域、跨事项的职能整合”与“政府法定权责配置”之间的核心矛盾，缺乏对行政管辖权转移的合法性基础、边界范围与法律控制等关键问题的回应，导致改革实践中行政管辖权转移面临合法性拷问。为此，亟须从法治层面厘清“高效办成一件事”与行政管辖权的内在关系，通过明确法律标准与控制机制防止行政部门扩权卸责，确保政府职权配置与组织变革相适配。
据此，本文立足于“高效办成一件事”的政务实践，以行政管辖权集成化为核心分析对象，从行政管辖权集成化的组织法挑战、法理逻辑与法律控制等维度探讨行政职权转移的发生机理，厘清行政效能提升与行政职权调整的法治边界，为改革的法治化推进提供理论支撑。
二、行政管辖权集成化的组织法挑战
在“高效办成一件事”改革的目标导向下，行政管辖权已突破传统“部门专属、层级固化、地域封闭”的分配格局，呈现跨部门、跨层级、跨区域及跨公私主体的集成化形态，这无疑对以职权法定原则为核心的行政组织法体系带来法治冲击。传统行政组织法遵循层级制来建构国家的行政体系，并以此划定行政组织的结构类型。这种组织理论推崇专业化分工，各个社会组织功能趋于分化，公共部门均为特定任务而创设，有着各自独特的利益驱动或行为逻辑，每项任务都被分割成诸多环节，容易导致碎片化的组织管理模式与低效能的组织运行机制的出现。然而，现代国家所承担的行政任务发生了重大变化，为了高效提供公共服务，这些任务已非单一专业部门所能处理，涉及多元化专业领域，需要整合各个部门的专业能力才能有效应对。为此，相应的行政组织要做出结构性调整，而这会突破传统组织法的规范框架。尤其是基于公共需求导向的行政管辖权集成化转移，会与管辖权法定原则发生冲突，导致新型行政组织超越管辖权限而违法行权。而且行政管辖权转移之后可能会形成多头管理的组织格局，导致各个职能部门之间权限模糊、相互推诿，进而引发推诿卸责风险。
（一）集成思维与管辖权法定原则的冲突
行政机关的管辖权是指法律规定行政主体行使职权的范围和边界，可以分为部门管辖权、级别管辖权与地域管辖权。按照管辖权法定原则，行政管辖权的转移，必须有明确的法律依据。因为行政管辖权的转移在本质上属于行政职权的变更，未经法律许可，相应的行政职权必须由法律规定的行政主体行使，否则就构成行政越权。但是为了解决公共服务供给的部门化与碎片化问题，完成“高效办成一件事”的行政任务，就需要集中各个行政机关的职能优势，推动传统的封闭式的“部门思维”向现代开放式的“集成思维”发展，而这往往会与管辖权法定原则相抵牾。
1.集成思维的表现形式
集成思维是指通过数字技术构建集中化服务入口，将分散在不同部门、层级、地域的公共服务整合为“一站式”供给，实现资源高效配置与价值创造。习近平总书记强调：“改革要更加注重系统集成，坚持以全局观念和系统思维谋划推进，加强各项改革举措的协调配套，推动各领域各方面改革举措同向发力、形成合力，增强整体效能，防止和克服各行其是、相互掣肘的现象。”基于改革驱动的系统集成思维打破了传统层级制下的部门分治理念，重构了公民与政府的互动模式，推动办公场所集中化、运行程序集中化与职责权限集中化。
一方面，在用户层面，通过整合公民和企业的办事需求，将原本分散在不同系统中的服务集中于单一界面，形成“一件事”主题集成，推动公民和企业从“反复跑部门”向“一站式解决”转变，有利于降低用户的制度性交易成本，提升服务的可及性。具体表现为三种方式：一是通过在各级人民政府政务服务中心或便民服务中心设置综合服务窗口和专业服务窗口，推进线下办事“一窗通办”；二是推进以国家政务服务平台为总枢纽、联通各地区各部门政务服务平台的全国政务服务“一张网”建设，实现线上办事“一网通办”；三是依托“12345”政务服务便民热线，推进公民和企业诉求的“一线应答”。
另一方面，在组织层面，政府需要突破传统层级制的“条块分割”模式，通过横向整合、纵向放权与跨域协作重构行政组织体系。尤其是数字技术作为治理工具可以嵌入政务服务过程中，对政府内部不同主体之间的职责架构和权力分工等产生影响，促进政府内部多层级、多主体之间的协同，推动原有的层级制结构更趋扁平化。一是横向整合与跨部门协同：通过合并同级人民政府部门职责，构建综合执法机构或平台性组织，推动传统的窗口工作人员从“专科医生”向“全科医生”转变，有利于打破条块分割壁垒，实现跨部门的业务协同。二是纵向职责配置与重心下沉：通过优化省、市、区三级人民政府的职责分工，将执法权限和资源下沉到基层，提升基层承接能力。三是地域合作与跨域通办：通过整合不同行政区划的政务资源，打破传统属地管理的物理边界，实现政府服务的全域覆盖。
2.集成思维对管辖权法定原则的冲击
基于组织重构形成的集成思维，会对传统行政组织法中的管辖权法定原则产生冲击。集成思维遵循“水平式”公共管理理念，突破传统的层级式自上而下的控制思维，关注的是组织间网格化的运作逻辑，注重服务效率、职能整合和具体任务的执行。在具体工作上，经常采取横跨领域、多元部门或公私主体协同联动的方式，诸多公共服务供给往往要超越行政机关的特定职责范围。也就是说，在集成思维的组织理念下，其以整体性的组织形态来提供公共服务，而不再以原有秩序来分配管辖权，常常会有选择性地突破管辖边界或职权分工原则。而在管辖权法定原则约束下，行政机关遵循的是层级治理理念，强调“法定职责必须为，法无授权不可为”，每个行政机关都有明确的职权范围，行政行为必须由法定主体依法行使。换言之，行政机关原则上应自行处理法定事务，不得随意设定或变更管辖权限范围，如因公共事务的需要而将行政职权转移给其他机关执行，应有具体的法律依据。由此，集成思维与管辖权法定原则之间就会出现冲突，这种冲突按照管辖权转移形态的差异可以分为不同行政主体之间的管辖权转移与公私主体之间的管辖权转移。
一方面，涉及行政管辖权向其他行政机关转移导致的合法性问题。在“高效办成一件事”的地方实践中，各级人民政府为了最大限度地实现服务事项的集中化办理，在纵向上权力过度下放，在横向上权力高度整合，而这往往会遭遇合法性瓶颈。例如，在上海市推行的“一业一证”改革中，通过建立行业综合许可模式，将市场主体进入特定行业涉及的多张许可证整合为一张行业综合许可证，实现政务服务事项的“一次告知”“一表申请”“一窗受理”“一网办理”“一证准营”“一体管理”。具体而言，在纵向上，涉及国务院有关部委的25项行政许可事项、上海市人民政府相关委办局与各区人民政府部门三级政府层面的许可事项，对同一行业的全部条件进行标准化集成；在横向上，将上海市各区人民政府下属部门的许可事项集中到各区政务服务工作主管部门办理，制发行业综合许可证，加盖“上海市××区行业综合许可专用章”。虽然改革有助于为用户提供高效、便捷的“一站式”政务服务，但是将同一行业内的行政许可权实行纵向与横向两个维度的高度集中模式，涉嫌违法转移行政许可权。根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第25条的规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。从立法目的来看，该条主要是解决部门职责交叉、权责不清、多头管理的问题。也就是说，法律只是授权行政许可权在省级人民政府下属各个人民政府部门之间的横向转移，并不包括行政许可权在不同层级政府之间的纵向转移。而且从体系上看，该条中的“有关行政机关”只能是省级人民政府下属的行政机关，并不包括国务院的相关部门，甚至省级以下人民政府的行政机关的许可权能否转移，也存在合法性质疑。同理，《行政许可法》第26条的相对集中许可权条款也无法作为行政许可权下放的法律依据。由此可见，“一业一证”改革中的纵向行政许可权转移并没有明确的法律依据，从而不符合管辖权法定原则。
另一方面，行政管辖权向其他私主体转移面临合法性困境。“在一个外包的年代，公私主体纠缠在一起的安排无所不在。”行政机关为了回应行政任务日益复杂的专业性要求、减轻国家编制的结构性压力，逐渐将部分行政事务交由私主体负责，行政组织逐渐呈现“市场化”特征。尤其是数字技术已经被用来促进政府机构的结构调整，引发了行政机构纵向层面指令下达的优化与横向层面职能部门的精简。数字技术在政府改革中的应用推动政府组织形态的变化，催生了新型平台型数字政府组织。平台型组织的本质在于提供必要的数字基础设施来建立政府与用户之间的连接关系，需要发挥政府的规范监管作用与市场主体的技术优势。所以政企合作是数字政府建设的主要模式，政府往往通过购买服务或者与社会资本合作的方式，共同履行提供数字公共服务的职能。在数字政府的具体运作中，传统上公民与政府的关系发生了重构，从“公民—政府”的单一线性关系发展为“公民—平台—政府”的多元复合关系。从外部组织形态上看，公民与政府之间的行为模式由“人—人”交互模式转向“人—机”互动模式，实现公共服务跨时空供给，突破了传统行政组织法的地域管辖制度。从内部组织职能上看，平台型组织通过跨地域、跨部门、跨层级、跨业务整合政府资源，打破了传统政府组织的权责配置体系，容易摆脱固定管辖权规则的控制。
因此，为了有效协调集成思维与管辖权法定原则之间的关系，需要明确行政权力转移的边界与对象范围，方能既实现“高效办成一件事”的治理愿景，同时又守住“职权法定”的法治底线。
（二）行政管辖权转移引发推诿卸责风险
集成思维改变了公民与政府部门之间单一的连接关系，推动了公民办事从“找部门”到“找政府”的转变，使公民难以直接判断究竟是哪个行政机关作出的行政行为，容易引发行政机关之间相互扯皮、推诿塞责的问题。功能主义是一种基于组织与效率观念的主张，为了实现特定的目的要对政府组织结构进行调整。当下改革实践中的“高效办成一件事”，将行政管辖权转移到整体性政府部门之后，公民不再需要去识别市场监管、税务、人社、医保等具体行政机关的职责边界，而是通过“政府”这一统一主体就能有效获取公共服务。而行政管辖权所涉及的不仅仅是行政组织内部事权分配的问题，还扩展到行政实体决定的合法性以及后续权利救济等一系列外部领域。行政管辖权转移会形成“一窗多权”但“权责不清”的局面，不仅导致责任主体不明确，还可能影响公民的权利救济和政府的可信度。
1.跨部门协同导致的责任主体模糊化
跨部门协同机制在整合各个部门、领域、层级的权力资源的同时，也使各部门所管辖领域的职权范围突破权力边界，导致行政主体之间的权责边界出现不确定性与可渗透性。而严格的职权观意味着每个行政机关都有明确的管辖边界和责任范围，行政任务执行的去部门化给宪法上的责任明确性和组织环境的信赖关系带来了风险。在行政管辖权转移之后，如果缺乏明确的责任划分，就会与传统行政组织法要求的“权责一致”原则产生冲突，导致问责难度增加。
在整体性政府的运行模式中，传统层级制下“谁审批、谁负责”的线性责任链条被打破，导致权力主体多元化、责任链条复杂化与归责机制模糊化。行政相对人面对的是代表政府部门的“门户”，而真正的政府部门隐藏在“门户”之内，导致行政相对人难以将责任直接归属于具体的行政机关。一方面，在政务服务平台主导的派单模式下，“一件事”涉及多个部门的权责，容易形成网状责任结构，导致出现责任真空。这种模式表面上是为了发挥平台的集约化功能，实际上在平台背后常常会因为“有利争着管、无利没人管”，诱发具体办事部门的行政不作为，使公民的正当权益难以得到有效救济。例如，广西桂林七星区朝阳乡村民熊某通过“12345”政务服务便民热线反映，自家院墙被2根废弃的电线杆压坏，政务服务便民热线先后派单至朝阳乡人民政府等6个部门单位，相关部门以产权不明确、供电辖区权责不明晰等缘由，相互“踢皮球”、推卸责任，导致热线工单屡屡被退回，当事人的问题迟迟得不到解决。另一方面，在综合执法部门主导下的集中办理模式下，职权合并引发新旧机构之间的紧张关系，导致专门机构归口管理与职能部门分工负责之间的矛盾。根据最高人民法院发布的涉市场准入行政诉讼典型案例，在“山东众某燃气公司诉济南市章丘区行政审批服务局行政许可案”中，由于推行集约化审批改革，当地核发燃气经营许可证职能由住房和城乡建设局（以下简称住建局）划转行政审批服务局（以下简称审批局），而涉案公司在申报燃气经营许可证的过程中，住建局以不符合规划要求为由作出《不予批准书》，审批局认为燃气规划核准不属于该局业务，并以涉案项目不符合专项规划为由不办理经营许可证。正是由于在改革过程中未能明确审批局与住建局的职责边界，导致新旧机构之间职能定位模糊、互相推诿责任，不利于保护经营主体的合法权益。
2.技术遮蔽下的责任逃逸
数字技术重构了公共服务供给的“公民—平台—政府”三元主体关系，各类技术被制度化并转变为约束组织运作的规范性准则，其在提升公共服务效率的同时，亦通过技术遮蔽效应催生出新型责任逃逸问题。这种结构性困境源于“技术黑箱”与制度转译的交互作用：政府部门通过服务外包将行政责任转化为“技术中立”的操作流程，平台企业则依托技术复杂性构建“去责任化”的防御壁垒，两者共同导致公共责任在数字界面的系统性缺位。在平台型政府治理模式下，传统层级制中清晰的权责链条，被解构为分散的、网络化的技术模块，形成了既非纯粹公共行政又非市场契约的“责任无人区”。其中，有的政府部门可能以“系统自动设定”为免责理由，将自由裁量权让渡给算法程序；平台运营商则以技术工具提供者自居，试图规避公共服务的主体责任。这种双向责任转嫁机制使公民在接受公共服务时面临“无处问责”的困境，导致公民权益救济陷入制度性真空，最终侵蚀公民对数字治理的信任基础。
一方面，政府部门通过技术化手段规避责任。在公共服务数字化转型过程中，政府部门将部分职权转移给平台运营商之后，会形成技术驱动型的责任逃逸机制，其本质在于技术理性对行政伦理的侵蚀与制度约束的失效。一是技术故障成为新型免责事由。当政务服务流程被编码为自动化系统时，行政机关的人工专业操作被机器自动执行所取代，一旦出现故障就会将责任归咎于系统设计缺陷。例如，在“石某赛与固镇县物价局投诉举报纠纷案”中，当事人在“12358”价格监管平台向固镇县物价局举报县人民医院违法收取水费的行为，由于始终未在法定期限内收到物价局的回复而诉至人民法院，物价局却以“网络存在故障，无法登录平台系统”为由推诿责任，主张自己的延期处理行为具有正当性。实际上，技术故障并不能成为政府部门推卸责任的借口，更不能拿平台企业充当挡箭牌，而是应当反思自身在技术应用和管理方面的责任，并及时转为人工处理来回复公民的诉求。又如，有的省份政务APP平台频繁崩溃导致群众办事受阻，主管部门会采取“系统升级公告”的方式，将行政责任转化为技术迭代因素，进而实现技术化脱责。这种策略性避责行为在本质上是数字时代“行政不作为”的变体，导致政府责任向技术层面的不合理转移。权责一致原则是政府权责配置的理想状态，要求权力与责任相匹配，才能形成稳定的公众预期和政府行为准则。如果行政机关以技术因素为理由拒绝履行法定职责，将导致“依法行政”异化为“依技术行政”，构成对行政法权责一致原则的根本背离。二是跨部门协同导致“有组织的不负责任”。在政务服务平台中，跨部门协同机制往往并未真正建立起责任共同体，反而因数据权限分割形成“有联无通”的组织壁垒，容易出现责任真空地带。例如，在办理“个人养老服务一件事”中，民政部门依赖公安系统的户籍数据、医保部门的参保信息及银行的金融流水，当各部门的数据更新不同步或不全面导致误停误发养老金时，各部门会互相指责数据对接问题，导致行政机关准确及时发放养老金的义务在技术协同叙事中被虚置，最终形成“全体负责即无人负责”的集体避责困境。
另一方面，平台企业利用“技术黑箱”与制度性漏洞来规避责任。在政务服务平台的运行中，平台企业充当着“技术工具提供者”与“公共服务实质控制者”的双重角色，而代码驱动的业务流程和技术裹挟的商业合同未能建立适配的权责分配机制，导致平台的技术中介角色陷入“权力在场而责任缺席”的治理隐患。一是“技术黑箱”为平台责任逃逸提供合法性外衣。数字平台所依托的技术架构往往较为复杂，涉及多个技术环节和系统模块，通过API接口、云计算、数据传输等技术将公共服务拆解为多主体参与的技术组件。正如多中心治理理论所主张的，多个治理主体在不同层面上的协作，突破了传统的“自上而下”和“自下而上”二元对立治理思维。此外，当系统出现错误时，很难直观地确定是哪个环节或模块出现故障或漏洞，无法证明技术应用与损害结果的因果关系，导致责任在技术组件的交互中悄然消解。例如，在政务服务平台中，可能涉及数据传输、算法处理、电子签章等多个环节，若出现数据错误或服务异常导致公共服务受阻，很难分清是数据管理模块的责任，还是算法设计的问题，或是网络传输过程中的人为干扰所致。另外，平台企业的后台操作具有高度隐蔽性，其数据处理、决策执行、规则制定等关键环节通常在幕后进行，公众和监管部门难以及时察觉其运行过程，可能会影响公共服务供给结果。即使发现平台服务问题，平台企业也能够利用技术操作的隐蔽性，以各种借口推卸责任，使公共责任追究无迹可寻，严重损害了公共服务的公正性与有效性。二是平台可能利用技术协议中的免责声明来规避法律责任。在政企合作的合同框架中，政府部门推动的自动化行政决策系统通常外包给技术平台，而政府可能缺乏足够的技术能力来制定严密的合同条款，导致平台在合同中嵌入有利于自身的免责条款。平台往往会在技术服务合同中设置“技术中立条款”或“有限责任声明”，将技术应用责任转嫁给政府部门。由于技术条款专业性强，政府难以进行实质性审查，使技术中立性原则成为平台的“免责盾牌”。平台责任逃逸的本质是数字时代“权力—责任”关系的结构性断裂，当平台凭借技术优势实质性接管公共服务时，却沿用传统的民事合同关系来规避责任，导致“私权力数字化扩张”与“公共责任契约化限缩”的严重失衡。
三、行政管辖权集成化的法理逻辑
为优化政务服务供给、提升行政治理效能，行政管辖权集成化的制度实践具备一定的正当性基础。在考察现代国家行政活动的存在方式时，如何维持作为整体的行政统合性，或者说根据何种组织方法对行政机关相互间的关系进行调整，成为极其重要的问题。行政管辖权转移是实现行政管辖权集成化的重要工具，在概念上是指法定管辖机关依据法律规定或授权，将自身职权范围内的行政事项，委托或授予其他行政主体或受委托主体办理与行使的制度安排及对应职权，包括部门管辖权转移、级别管辖权转移与地域管辖权转移三种类型。从法理逻辑上看，行政管辖权的集成化转移既是回应外在层面公众需求导向型政府的职能调适，也是源于内在层面行政效能导向型组织的结构整合。
（一）基于回应型法治的政府职能转变
“高效办成一件事”改革作为政府积极回应社会需求的公共治理变革，推动现代政府治理逻辑从“政府供给导向”向“公众需求导向”转型，构建起政府与社会之间良性互动的治理生态。在政府外部治理维度，改革围绕企业和群众的“一件事”核心诉求，推动政务服务从传统“部门中心主义”的条块分割供给模式，转向“用户中心主义”的场景化服务模式，揭示出政务服务供给的回应型法治理念。
“高效办成一件事”的核心要义在于对“事”的场景化整合，将政府视角下分散于多个职能部门的关联行政权力，重构为企业和群众视角下的“一件事”或“一类事”，本质是推动传统碎片化职能供给模式向整体性治理转型。这一转型表现为三个方面：一是横向跨部门职责合并，打破传统条块分割的职权壁垒，将分散于多个部门的关联职权，重构为以“一件事”为核心的“牵头部门统筹、配合部门协同”的职责体系，消解部门间权责交叉与协作失灵难题；二是纵向跨层级权限重构，优化省、市、区（县）三级政府的职责分工，推动执法权限与服务资源向基层下沉，同步通过培训、资源配套等方式提升基层承接能力；三是跨地域服务通办，依托数字技术突破物理空间桎梏，打破属人管辖与属地管辖的传统壁垒，推动公共服务从“属地办理”向“全域通办”“跨省通办”升级，摆脱行政管辖的地域限制。为了突破传统政府权力结构中的层级制壁垒，促进跨部门、跨层级与跨地域的政务服务发展，需要借助数据要素的流动性与数字技术的整合性，形成以数字平台为核心的政府治理模式和权力运行机制。组织的发展演变是在与周围环境不断相互作用中，不断变化、适应周围社会环境的产物，在技术与组织的互动过程中，数字技术可以驱动传统政府权力结构在数据融合与信息共享中跨越部门主义向整体政府转型。而在整体性政府体制中，各项政府权力从部门独占向跨域融合演进，行政任务从分散办理向集中统筹转变，政府组织结构从垂直化与条块化向扁平化与一体化发展，最终实现政府职能在跨层级、跨部门、跨地域、跨业务维度的协同整合。
这种着眼于公众需求的政府职能转变，与传统上立足于“控权至上”的形式法治思维存在根本性张力。传统控权法治以法律形式逻辑为核心，强调“规则至上”与“职权分工”，奉行法律工具主义理念，将行政主体与行政相对人界定为对立的利益主体，其核心目标是防范行政权力滥用。在该思维主导下，传统层级制体系遵循“一事一立法”“一法一设权”的分工模式，虽实现了职权边界的清晰化，却忽视了行政权力的整体性，容易滋生部门壁垒、信息孤岛与协作失灵等治理顽疾，与“高效办成一件事”所需的跨域协同格格不入。现代社会的复杂性、利益诉求的多元性与治理过程的不确定性，更使传统形式法治框架下的政府治理模式难以有效适配社会发展。“高效办成一件事”改革正是为回应公众多元价值诉求、推动政府职能从“管制”向“服务”转型的重大制度创新，其本质是对行政权力运行逻辑的重构，亟须突破形式法治的桎梏，寻求与之适配的法治理论支撑。建立在法律现实主义基础上的回应型法治，正是这一转型的“法理钥匙”。回应型法治的核心特征是超越形式逻辑的束缚，直指法律规则和政策背后的价值内核，将“满足公众需求、实现公共利益”的目的理性置于支配地位，这与“高效办成一件事”的价值目标相契合。在法律现实主义看来，“人不是为法律而创造的，法律却是由人并为了人而创造的”。法律的“现代精神”本质是现实主义的变革导向，要求法律主动回应现实需求、支持制度创新，积极回应社会变迁中公众对“具体正义”的渴望。
基于目的理性在法秩序中的核心地位，回应型法治为行政管辖权转移提供了多维理论支撑：其一，破解分工困境，允许在“公共利益最大化”目标下突破部门职权的形式边界，为跨部门整合提供法理依据；其二，平衡制度刚性与裁量弹性，在坚守法律底线的同时赋予行政主体必要的能动裁量权，以适配复杂治理场景；其三，协调法律的安定性与变革的动态性，既维护法治秩序的稳定性，又为数字技术引发的治理变革预留制度空间。而数字技术催生的去中心化公共治理空间，使政府权力运行场域从“权力中心辐射型”的层级空间，转变为“互联共生型”的网络空间，这种组织变革更需回应型法治的“目的导向”特质来提供保障，确保行政管辖权转移在技术赋能下始终锚定“便民利企”的核心目标。
（二）基于功能主义的政府组织结构调整
“高效办成一件事”的价值目标在于“高效”，其核心逻辑是以政府组织结构重组来提升行政效能，进而实现以“一件事”为中心的跨部门、跨层级、跨地域的功能协同。从组织结构上看，该改革对政府组织协调与功能整合能力提出了挑战。政府组织配置遵循严格的等级制度与规则体系，这种配置塑造了现代行政体制的雏形。我国传统的政府组织结构也受到层级制的限制，呈现条块分割的权力结构，该结构容易导致多头管理、部门分割、服务碎片化等问题，进而影响政府整体效率和公共服务质量。由于层级制组织结构难以适应围绕“一件事”展开的整体性协作方式，有必要以效能为导向重新匹配行政组织结构，才能充分实现政务服务的功能协同。
那么，如何调整政府组织结构才能提升政府效能呢？“高效办成一件事”的改革逻辑是以“一件事”为单元来调整政府组织结构，推动传统层级制从“部门分治”向“整体协同”系统性转型。在组织理论上，面对行政组织日益分殊化的发展态势，为了提升政府整体效率和改善公共服务质量，功能主义可以为政府组织变革提供理论指导。行政法承担着形塑社会的职能，面对公共服务变革，需要强化行政法的调控能力。公法中的功能主义认为法律是一种用来实现特定目的的工具，这些目的与能动型国家的目标紧密相关，在这种理念下的政府是一种促进特定功能实现的进化式变迁的机构。功能主义并不主张过度限制政府的权力，而是重视法律的可用性，强调政府机关的规范运转与职能的高效发挥。在功能适当性的考量下，行政机关的结构、职能与任务必须进行合理配置。也就是说，要选择与实现行政任务相匹配的行政组织结构和政府职能体系，从而达到行政目的并提升政府效能。为了充分发挥行政系统内部各组织的功能作用，需要遵循“组织—功能”相互关联的权力配置思维：一是以组织结构决定职权归属，即当改革出现新的任务或目标时，要考虑何种行政组织能实现该目标，或者是否创造新的机关或部门；二是因职权需要调整组织结构，即某个行政机关要承担某项职能，该机关就应调整组织内部的构造，以成为功能最适当的机关。据此，通过功能整合将各个分散的政府组织形态连接为一个统一的有机系统，可以有效回应公共服务转型过程中的行政组织再造问题。
随着当今社会日益从一个功能分化的社会系统向功能嵌合的社会界面转变，在功能主义理论的指导下，通过优化政府内在的组织结构，减少纵向行政层级、扩大横向部门管辖范围、整合区域行政资源，有助于提高行政效能，进而为社会提供高质量的公共服务。一是为了克服传统政府组织上传下达过程中的权力壁垒，使上下级之间的权力流转更直接、快速，可以通过减少权力中间传递层次，推动层级式的纵向权力结构向扁平化的横向权力结构发展。而扁平化的组织结构具有适应公共服务需求的功能优势，在组织层次、职能机构与管理人员精简的条件下，可以为社会提供更富有弹性的公共服务供给模式。二是为了超越传统政府组织碎片化、分散化的部门中心主义壁垒，减少部门之间的利益冲突与职责缝隙，可以通过整合职能相近的行政组织，推动行政组织从部门化向整体性转变。为了实现公正合理的行政目标，积极自由主义者支持基于功能专业化原则来组建更好地行使职能的行政分支。尤其是在现代信息技术的助推下，利用数据的共享开放与平台的集约化整合，可以消弭专业化分工所带来的部门主义、各自为政等“碎片化”现象，为重塑职能部门的权责边界、增进跨部门协作提供契机。在此基础上，通过构建综合性执法机构或窗口化与平台化政府组织，促进部门的互联互通与业务的协同推进，可以实现提高政务服务效能与降低行政行为成本的目的。三是为了突破政府组织基于物理空间限制形成的地域壁垒，提升公共服务的便利可及性，可以通过推进跨区域协作与发挥公私组织合力，促进协同性政府组织建设。针对企业跨区域经营和群众异地办事需求，推动更多服务事项省内通办、跨省通办，做到就近办、异地办，这都需要加强统筹，发挥好各方面力量。在数字技术的支撑下，通过整合公私资源和地域资源，可以打造开放合作型政府。例如，广东采取“政企合作、管运分离”模式，建立“数字政府”省级统筹管理体制和省、市、县协同联动机制，促进实现跨层级、跨地域、跨系统的协同管理和服务。
四、行政管辖权集成化的法律实现路径
为弥合行政管辖权集成化与组织法定原则的张力，法律控制不能局限于形式化的规则约束，而需以回应型法的目的理性消解形式正义的僵化局限，以功能主义的适配逻辑破解权责配置的固化难题，构建兼具合法性、灵活性与实效性的体系路径，实现公共服务效能提升与政府权力规范运行的有机统一。一方面，回应型法以目的导向为政务改革提供价值指引，可以确保行政管辖权转移不偏离“便民利企”的核心目的；另一方面，功能主义理论为行政组织优化提供操作框架，实现管辖权配置与行政任务的匹配。在此基础上，从规范依据、行为方式、运行程序与权责边界四个维度，系统构建行政管辖权集成化的法律实现路径。
（一）明确行政管辖权集成化的规范依据
从法律要件来看，当某一特定领域的行政管辖权从一个部门转移至另一个部门，或是转移给其他组织时，必须有相应的法律法规及规章对这种转移予以明确规定，并说明转移的条件、范围以及目的等关键要素，以此作为管辖权转移的合法性根基。按照管辖权法定原则，行政管辖权的设定与变更必须有法律的明确规定。即使是上级行政机关也不得在法律规定的管辖层级之外，变更所属下级机关的管辖权限。如果没有法律依据，行政机关的职权不得擅自转移，以确保管辖权恒定，进而维护行政组织内部的权力秩序，保障人民群众的信赖利益。但问题在于行政管辖权转移的规范依据不能陷入“静态法条束缚”的形式主义困境，而应遵循回应型法“主动回应改革需求”的逻辑与功能主义“职权与功能适配”的原则，构建分层分类、动态调整的差异化规范体系。
1.分层分类的规范供给逻辑
在法律性质上，行政管辖权的转移属于组织性权力，应遵循组织性法律保留原则。行政机关的设置应当受到法律调整，因为在设置行政机关的同时，要一并确定其管辖权，而管辖权规则必须具有法律根据。通常而言，行政管辖权限的变动或转移属于组织立法事项的内容，不应由行政机关自行决定，而应交由立法机关决定。但是，问题是行政管辖权的集成化转移应该在何种程度上受到法律保留原则的约束？有观点主张，在组织事项上，除法律外，还可以发挥法规、规章的作用，进而构筑法律、法规、规章三个层级的规范保留体系。实践中，我国现行行政法规范并没有明确规定行政管辖权的转移。回应型法主张规范供给要回应实践需求，功能主义强调不同行政任务要适配不同的治理强度，二者结合可以形成分层分类的行政管辖权转移规范供给体系。
从行政管辖权的横向集成化来看，同一层级的不同行政机关之间的权限转移，聚焦于破解部门壁垒的协同功能，可采用“上位法授权+规章细化”模式，允许省级人民政府依据法律、法规授权，通过政府规章明确行政管辖权转移的触发条件、协商程序与争议解决机制，既保障规范刚性又为权力协同预留弹性空间。行政管辖权转移实质上是行政职权的处分，基于职权法定原则，行政职权的内容及其行使必须由法律明确规定，没有相应的法律依据，行政机关的职权不得任意交给其他行政部门行使。由于我国宪法与立法法依据效力位阶存在差异，将法律规范分为“法律—法规—规章”的层级体系。因此，行政管辖权的横向集成化应该遵循规章保留，只有规章及以上层级的法律规范才能授权行政管辖权的横向转移。
从行政管辖权的纵向集成化来看，各级人民政府间的权力运行关乎行政体系层级效能与基层治理质量，需遵循“法律保留”原则，由法律作出概括性授权规定。至于权力下放的具体内容和运行程序则是行为法层面的问题，宜交由其他下位阶的法律规范决定，这有助于保证权力调整的灵活性。在政府层级之间的管辖权分工不够明晰的情况下，容易导致行政事权频繁“上收”“下放”，影响管辖权配置的稳定性。因此，有必要通过专门立法明确层级管辖权集成化的核心原则、禁止性事项（如涉及重大公共安全的职权不得下放）。2021年7月修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条也规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。该条将政府层级之间的管辖权转移决定权完全交给了省级人民政府自由裁量，在缺乏必要的法律权威和明确的授权条件约束的情况下，容易导致政府事权调整上的偶然性和随意性。由于立法实际引发的社会效果与立法者的主观预期未必完全一致，需要对立法的社会效果进行评估。对此，可以制定“基层承接能力评估清单”（包括人员资质、技术设备、经费保障等指标），避免因盲目下放导致“接不住、管不好”。
针对区际行政管辖权集成化，其规范依据需适配跨行政区划协作的特殊性，构建“统一立法指引”与“区域协作立法”相结合的规范体系。区际管辖权转移指向的是跨省、跨市、跨县域的政务通办、协同执法、联动监管等事项，区别于部际横向协同、层级纵向放权，其核心痛点在于不同行政区法律适用标准不一、协作协议效力模糊、权限委托与职务协助缺乏具体依据。从法治基础来看，区际行政管辖权转移的底层逻辑是基于行政区划的事权分工，其运行必须恪守宪法与组织法划定的职权边界。我国地方行政权力运行奉行严格的属地管辖规则，地方各级人民政府仅限于在“本行政区域内”依法行使职权、管理行政事务，这是区际权力配置的核心前提，也是跨区域协作的法治起点。尽管《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》）为跨行政区协同执法、政务协作提供了组织法依据，《行政处罚法》第26条的职务协助条款构成行为法基础，但实践中仍需通过区域协同立法细化落地规则。从当前实践看，我国已形成三类成熟的区域协同立法模式：一是长三角一体化协同立法模式，依据《长三角地区市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》（苏市监规〔2025〕9号），统一跨区域执法裁量基准，实现市场监管领域管辖权跨区域转移的规则统一；二是粤港澳大湾区跨境协作模式，依据《粤港政务服务“跨境通办”合作协议》，明确150余项政务事项的跨域管辖权转移规则、材料互认标准与责任划分；三是京津冀执法协同模式，依据《京津冀生态环境联合联动执法工作方案》，建立跨区域环境执法管辖权转移的启动条件、协作流程与争议解决机制。基于上述实践，区际行政管辖权转移的具体规则可细化为三项：（1）适用条件清单：明确可跨区域转移的事项范围。其中包括以下内容：一是高频政务服务事项（如社保转移、异地就医备案、企业开办）；二是跨区域违法案件的协同调查与证据调取；三是区域统一监管事项（如生态环保、市场监管、食品安全）；四是划定禁止转移清单，涉及国家安全、重大公共利益、限制人身自由的行政处罚等核心职权不得跨区域转移。（2）转移程序规则：建立“协商—备案—公示”程序。其中包括以下内容：一是跨区域管辖权转移需由两地政府或主管部门签订书面协作协议，明确转移事项、期限、权责划分；二是协作协议需报共同上级主管部门与同级人大常委会备案，接受合法性审查；三是转移事项需通过政务服务网统一向社会公示，保障公众知情权。（3）争议解决机制：建立“联席会议+上级机关裁决”的双层争议解决机制。其中包括以下内容：一是因管辖权转移产生的争议，优先由两地政府召开区域协同联席会议协商解决；二是协商不成的，提请共同的上级人民政府或主管部门作出最终裁决，裁决结果对两地具有约束力。
2.回应型法的动态修订与功能导向的清单调控模式
为了回应政务服务改革的客观需要，立法应突破形式法治的滞后性困境，建立“主动修订”与“灵活调整”的动态适配机制。传统的行政组织法通过权责法定划分出静态的行政权配置结构，难以适应政务数据汇集、大模型、算法等技术深度融入行政活动催生出的权力配置新样态。因此，有必要在坚守职权法定原则的基础上，适当考虑行政权力运行的适配性。一方面，立法机关应建立改革与法治相适配的联动反馈机制，定期梳理“跨域通办”“平台派单”“集成审批”等新型权力转移场景，将成熟经验转化为行政组织法、《行政许可法》的具体条款，如在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中增设“跨部门协同职权”专章；另一方面，采用原则性条款与授权条款相结合的立法技术，为政务改革预留制度空间，如在相关法律中明确“省级以上人民政府可根据改革需求，在法定权限内调整部门管辖权”，既坚守重大改革于法有据的底线，又回应改革创新的动态需求。
在职权配置机制上，依据功能导向的职权调控逻辑，通过权责清单的形式，划定行政管辖权转移的授权边界。权责清单制度作为一种具有行政自制属性的权力控制方式，遵循了依法行政的法治理念。为了实现行政权威高效运行与公民权利保障的平衡，可以建立“核心职权禁止转移”与“辅助职权有限转移”相结合的负面清单制度。将涉及公民人身权、财产权的行政处罚、行政强制等核心职权纳入禁止转移清单，将材料接收、信息核验、政策咨询等事务性、辅助性职权纳入可转移清单，并通过规范性文件明确权责清单与监督标准，避免因功能定位模糊导致职权滥用或服务质量下降。
（二）明确行政管辖权集成化的行为方式
在行政管辖权集成化获得法定依据的基础上，原管辖机关还需要按照一定的方式作出权限转移行为，才能产生权限转移的法律效果。将管辖权由某一行政机关转移至另一法律主体，并非直接依据管辖权转移的法律规定就能实现。这是因为立法者在规范行政机关与其他机关或组织之间的管辖权关系时，不仅要尊重行政机关在职权行使上的裁量空间，还要考量机关或组织的属性、能力或专业性等因素，才能更好地保证行政事务得到高效执行。功能主义形成于经济社会生活发生急剧变化的时期，旨在发展出一种与正在兴起的技术导向、相互依存和功能有序的社会相兼容的法律风格。行政管辖权转移的行为方式需根据数字技术驱动政务服务的客观需求，基于功能主义“组织结构适配行政任务”原则选择转移路径，并辅之以全周期评估体系，确保行政管辖权转移行为既高效又合法。
1.功能适配的行政管辖权转移方式
根据《行政处罚法》和《行政许可法》等法律的规定，管辖权转移方式原则上分为行政授权与行政委托两种方式，以此来建构管辖权转移关系。那么，在何种情形下采用行政授权或行政委托方式来实现行政管辖权转移呢？从功能主义来看，政府体制构成了一个复杂的合作网络，它的具体安排主要服务于一个整体性目标，即将治理机构引导到满足社会需求的方向。那么基于政府组织结构与社会治理目标的适应性要求，需要构建“功能导向”与“组织能力”相匹配的行政管辖权转移方式。对于需长期稳定行使的跨部门集成审批权，其功能核心是职权整体性，为了保障公众对政务服务的信赖，应采用行政授权方式，行政机关依据法定程序将部分行政权力授予其他行政机关或社会组织。例如，省、自治区、直辖市依据《行政处罚法》第24条规定，将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使，即属于行政授权。而对于临时性跨区域联合核查任务，其功能核心是短期协同，宜采用行政委托方式，通过书面协议明确委托期限、协作流程与责任划分。在行政授权方面，因为行政机关之间存在上下级隶属关系，被授权机关不得拒绝接受权限的授予，故原管辖机关可以通过单方行政决定的方式决定管辖权转移。在行政委托方面，因为行政机关与其他机关或组织之间并无隶属关系，应尊重双方的意思表示，所以可以通过缔结协议的方式来启动管辖权转移行为。例如，根据《北京市优化营商环境条例》第35条的规定，政务服务部门应当在政务服务大厅或者站点设置综合窗口，集中受理政务服务事项。有关政府部门可以通过协议委托同级政务服务机构受理政务服务事项，由各部门分别进行行政审批，综合窗口统一反馈办理结果。
而对于政务平台的数据处理、应用开发、运营维护等技术性服务，其功能核心是技术赋能与平台化协同，可以采用公私合作方式，在政府保留监管权的前提下，通过合同约定企业的技术责任与数据安全义务，实现公共服务功能与市场技术功能的协同。基于政府治理现代化的迫切需求，平台思维在政府技术项目中得到广泛应用，“政府即平台”理念已经适用于政府在社会中的角色的各个方面。应当把“政务平台”作为数字政府的“神经中枢”，统筹连接数据、技术、服务和人员，这样可以破解传统层级制治理的封闭性与信息孤岛难题。为了协调社会的开放性与法律的稳定性之间的矛盾，以合作治理更多地回应技术发展的需求，公私合作模式与“平台性政府”理念比较契合。在实践中，政府作为主导方保留监管权与核心控制权，通过购买服务、合作共建等合同约定，明确企业的技术支撑责任与数据安全义务：一方面借助企业在算法优化、系统运维等方面的专业优势提升服务效能，如浙江采用“政府主导+社会参与”模式，与阿里巴巴集团合作打造“浙政钉”“浙里办”等平台，由企业提供基础设施建设与应用开发服务。另一方面通过合同约束与实时监管保障公共利益，明确企业在数据脱敏、安全存储、应急响应等方面的义务，同时政府保留算法解释权、人工复核权与应急接管权，形成“政府监管主导、企业技术支撑、公民参与监督”的多元共治格局。
2.功能导向的全周期评估体系
为了避免行政管辖权转移行为流于形式，需要建立功能导向的全周期评估体系。评估机制的设计在融合回应型法“目的正当”与功能主义“效能适配”的理念指引下，构建科学的指标体系，确保评估不偏离“高效办成一件事”的改革目标与法治底线。具体设置三类核心指标：一是效率指标，如办理时限压缩比例、行政成本降低幅度等，直接衡量管辖权转移是否契合“高效”的目标，量化评估职权转移后政务服务的成效；二是服务指标，如公众满意度、企业获得感评分等，检验转移行为是否有效回应社会公众与市场主体的实际需求，测评服务质量的优化程度；三是合规指标，如职权行使合法性、权利保障完整性等，为管辖权转移划定法治底线，确保效能提升始终在法定框架内推进，防止因追求效率而突破法律边界。
为了保障评估结果的客观性、权威性与实效性，可采用“内部自评+第三方评估+服务对象评价”的多元主体协同评估模式。其中，内部自评由转移双方行政机关牵头开展，侧重对职权转移流程规范性、内部衔接顺畅度等进行复盘，及时发现内部运行漏洞；第三方评估依托专业科研机构或咨询机构实施，凭借其中立视角与专业分析能力，对评估指标数据的真实性、评估逻辑的合理性提供专业化支撑；服务对象评价通过线上问卷、线下访谈等方式开展，直接捕捉公众、企业等服务对象的实际体验数据，确保评估贴近真实需求。此外，评估结果应实行闭环管理，与管辖权转移事项的存续、调整直接挂钩。对于功能实现度高、各方评价好的事项，可结合实践经验优化流程后延续实施；对于功能实现不佳、存在合规风险或服务对象反馈较差的，需由牵头部门组织专项整改，通过“评估—反馈—优化”的全周期循环管控，推动行政管辖权转移持续适配行政任务需求与公众服务期待。
（三）明确行政管辖权集成化的运行程序
行政管辖权集成化的正当性不仅依赖实体法授权，更要遵循正当程序，保障权力运行的公正性、透明性和参与性。“程序决定了法治和恣意人治之间的基本区别。”没有正当的行政程序，就难以有效规范行政权。根据正当程序原则的要求，行政主体在技术层面要按照一定的步骤和方式来实施相应的行为，在价值层面要维护行政过程的内在品质，进而保证程序正义的实现。尽管行政管辖权转移本质上属于行政机关的组织性权力行使，但其对外产生的法效力直接关联行政行为的合法性与公民基本权利，唯有将行政管辖权转移行为纳入正当程序原则的约束下，才能防范权力恣意转移的风险。具体运行程序可细化为以下三个方面：
其一，回应型法导向的实质公开机制，筑牢程序正当基础。行政管辖权转移信息公开绝非“纯粹性公布”的形式化操作，而应聚焦保障公众知情权、维护权力外观与实质一致性等核心目标。如果行政管辖权转移仅有行政机关内部的转移行为，而未向社会公开，公众将无法知晓管辖权已变更至其他主体，这就会导致行政管辖权在公众认知中出现名不副实的情况，最终对公民合法权益造成损害。因此，为了维持行政管辖权设定与变动在外观和实质上的一致性，防止出现程序瑕疵，及时公开管辖权转移事项十分必要。在公开的方式上，可以通过政府公报、政务服务网、移动端平台等多渠道联动公示，尤其要实现政务系统实时更新。为了保障权力效力与外观的一致性，若A机关将审批权转移至B机关，须在政务服务网同步更新事项管辖主体，防止出现“窗口办理与系统登记不符”的权限错位。
其二，多元协同的实质参与机制，防止行政决策的封闭性。在传统模式下，行政管辖权转移往往由行政机关内部主导，决策过程相对封闭，公众对为何转移、如何转移以及转移后对自身权益的影响知之甚少，容易形成“权力黑箱”。而依据回应型法“多方协商共治”逻辑，需构建“利害关系人+专家+基层主体”的多元参与体系。从功能上来看，公众参与有助于提高行政管辖权转移行为的正当性，减缓其对职权法定原则的冲击和破坏。程序参与人之间通过论辩，可以摆脱各自的主观因素限制，从而使行政决策具有社会科学意义上的客观性与正确性。在参与层级上，对涉及跨区域通办、核心职权下放等重大事项，必须启动法定听证程序，为公民、企业等利害关系人提供“意见表达—质疑回应—决策参与”的正式渠道，这既能提升转移行为的正当性，也能减缓对职权法定原则的冲击。此外，随着现代行政管理事务的日益复杂和专业化，对于政务平台技术服务承接、跨部门流程整合等专业性较强的转移事项，需引入专家论证制度，重点评估承接主体技术能力、数据安全风险及流程适配性，如平台企业承接技术服务时，专家需对算法透明度、数据脱敏方案进行专项论证。
其三，功能适配的期限规制与动态调整机制，平衡法秩序稳定性与制度变革之间的关系。行政管辖权转移是为在特定期间内完成行政任务所采取的非常态性权限转移措施，既区别于永久性的权限授予，也不同于临时性的个案权限委托。行政程序中的公正原则，是以在程序上保护公民对于侵害处分的权利和利益为出发点的。从保护公众信赖利益的角度出发，若行政机关随时可以进行管辖权转移，就会引发权力滥用的风险，损害公众对行政机关的信赖利益。因此，有必要建立分类期限规制体系。对于核心职权转移（如行政处罚权下放），需设定“试用期限+年度评估”的期限模式，试用期内上级机关全程指导并开展承接能力复核，评估合格后方可转为常态化转移，若需长期转移则必须通过修改组织法等法定途径实现，避免行政机关以自行转移替代法定授权。对于辅助职权转移（如材料代收代转），可设定“季度动态核验”的短期期限，依据办理量、差错率等指标灵活调整。对于跨公私主体的技术服务转移，相应的期限需与服务合同同步，明确合同到期前的评估机制，评估不合格则终止转移行为。
（四）明确行政管辖权集成化的权责边界
行政管辖权集成化之后容易导致原管辖机关与现管辖机关的权责混淆，因此就需要以具体规则的形式明确行政管辖权集成化的权责边界，从源头上消除行政部门扩权卸责的风险，保障政府间事权划分的稳定性和连续性，从而有序推进政务服务。当政府部门形成一个整体对外提供服务时，应恪守责任一体原则，对行政权予以差别化的监督，避免各个具体办事部门相互推卸责任。在“高效办成一件事”的实践中，围绕跨部门协同办理业务，根据办事模式差异，需要区分以下几对权责边界。
首先，在统一办理模式下，区分统一办理部门与具体办理部门的权责边界。为了方便群众和企业办事，政府将需要多个部门或机构办理的许可事项，确定由一个部门或机构统一受理，即通常所说的“一个窗口对外”。例如，地方人民政府通常设置行政审批局作为政务服务“总入口”，统一接收申请材料后分发给其他部门提出意见，最终由该部门统一作出决定。其中，统一办理部门作为“对外窗口”，需承担全流程统筹责任：接收申请材料并进行形式审查，确保材料齐全、符合法定形式；将材料分发给具体办理部门，并监督各环节时限；以自身名义作出决定并送达。具体办理部门作为“专业支撑”，负责对申请事项进行实质性审查，在法定期限内完成审查义务并反馈意见，若因拖延导致程序违法，可能触发内部追责。在外部责任上，根据最高人民法院《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第5条的规定，统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。也就是说，在统一办理模式下，应当以作出对当事人权利义务产生实质影响的不利行为的具体办理部门为被告。
其次，在联合办理与集中办理模式下，区分牵头部门与配合部门、“派单”部门与“接单”部门的权责边界。为了提高行政效率，地方人民政府通过设立“一站式”服务中心，让各审批机关到“一站式”服务中心联合办公，集中办理关联性强的行政许可事项，即通常所说的“一站式”审批。在联合办理过程中，需要明确牵头部门与配合部门的职责。其中，牵头部门除了在原职权范围内履行职责之外，还对跨部门事项承担统筹协调责任，制定审批流程图与时间表，提高跨部门业务办理的规范性和预见性；当对权责划分存在争议时，通过联席会议等方式解决权责不清问题，确定部门责任归属。而配合部门则要积极履行配合义务，在法定职权范围内提出审批意见。当线下窗口转为线上“一站式”服务时，由一个政务服务平台统一对外对接和接收公民的诉求，通常是依托“12345”热线服务平台，将诉求“派单”给合适的职能部门处理，“接单”的职能部门必须依法处理。对此，就要细化“派单”部门与“接单”部门的责任划分。一方面，“派单”作为接诉即办流程中的关键环节，市民热线服务机构能否精准“派单”给适格的承办单位，直接决定能否为公民提供有效的行政服务。因此，市民热线服务工作机构作为“派单”发起单位，应当承担较高的注意义务。如果市民热线服务工作机构错误地将市民合理诉求拒之门外，或者行政不作为，从而影响公民办事，应当承担独立责任；如果市民热线服务工作机构将公民的诉求分配给不适格承办单位，并因此引发不利后果，应当承担连带责任。另一方面，“接单”部门是实质负责处理审批业务的主管机关，许多地方实行“首接负责制”，“接单”部门接到“派单”后原则上必须处理，若诉求涉及其他单位，则由“接单”部门牵头协调办理。一般而言，“接单”部门通过政务服务平台直接向公民告知诉求处理结果，并对结果负责；如果委托热线服务机构告知，影响公民的合法权益，仍应由“接单”部门承担责任。
最后，在平台化办理模式下，区分政府部门与平台企业的公私主体责任边界。“政府职能的专门化具有一种弥散性的效果，而确保社会成员之间的协调与合作就成了政府的一项主要职能。”由于实践中政务服务平台往往是按照“政府主导、市场运作”的公私合作方式运行，通过吸收平台企业的技术和人力资源支持来增强数字政府建设合力，这种共建方式容易导致公私主体之间的责任分配不明，甚至出现政府规避责任的不良后果。因此，有必要区分政府部门与平台企业的公私法责任边界。其中，企业作为政务服务平台的设计者与维护者，承担的是私法责任，应该充分保障合同的履行，并对技术应用承担缺陷责任，确保“技术黑箱”不成为逃避监管的借口。政府作为政务服务平台的监管者，承担的是公法责任，包括对平台运营者的资质准入审查责任、对数字平台运营情况的质量监督责任、对数据安全风险的规制责任，以及应保留算法技术的解释权与人工复核权。在制度层面，应构建自动化平台的反馈机制，通过技术应用委员会实现对算法输出结果的人工审查，促进算法输出结果的纠偏；在技术层面，针对算法自动化决策引发的争议，要构建可反馈、可报错的开放性纠偏接口，引导、鼓励政府部门加强对算法输出结果的监督。需要强调的是，无论公私合作形式如何、合同如何约定，原管辖的行政机关始终是公法责任的唯一法定主体，必须全程履行监管职责，不得借助服务外包、政企合作隐身幕后，更不能将公法责任转嫁至私部门。行政机关是法定的兜底责任主体，必须统一受理公民的救济申请，不得以“平台责任”为由拒绝受理。当然，行政机关先行承担责任后，可以根据责任划分向平台进行内部追偿。同时，畅通行政相对人救济渠道，公民因政务平台服务问题权益受损的，无须区分政府与平台责任，可直接向原管辖行政机关申请行政复议或提起行政诉讼。
五、结语
“高效办成一件事”推动了政府职能从“以部门为中心”的供给导向到“以人民为中心”的需求导向的范式转型，是对传统层级制行政组织的解构与重构，需要在提升行政效能与遵守法治原则之间保持平衡。一方面，为了提升政务服务效能，通过行政管辖权的横向跨部门联合与纵向审批权下放，有助于打破权力运行的制度性梗阻，整合分散的行政资源。另一方面，行政管辖权集成化作为改革的核心工具，推动行政组织向扁平化、整体化和灵活化发展，突破了政府部门职责边界，面临着行政组织法层面的挑战。为了弥合“高效便民”与“依法行政”原则之间的内在张力，就要超越“效能优先”或“法治优先”的二元对立，建立二者的协调关系，才能在法治框架内实现政务服务效能的最大化。因此，未来在推进政务服务立法过程中，有必要强化行政组织改革的制度供给，破解跨部门、跨层级、跨地域等办事方式的法律障碍，明确行政权力转移的法定情形、程序要件和责任机制。
