本文刊发于《中国高校社会科学》2026年第3期，引用或转发请据原文并标明出处，文章注释请参见原刊。
作者简介：祁志伟，北京化工大学文法学院副教授，北京，100029。
本文系北京市社科基金规划项目“北京数字政府建设经验与深化路径研究”（24GLB014）阶段性成果
摘 要：党的二十届四中全会明确“深入推进数字中国建设”的战略部署，为“十五五”时期数字中国建设指明前进方向。作为数字中国建设的重要组成部分，数字政府建设直接关乎数字中国目标的实现。回顾“十四五”，数字政府建设在擘画数字政府政策蓝图、开启数据治理新征程、实施“人工智能+政务服务”行动等方面取得了显著进展，形成了以人为本、技术与制度双轮驱动和集约化建设的实践经验。但也应该看到，数字政府建设仍面临数实融合深度不足、数据要素价值发挥不充分以及制度风险与技术风险并存的现实挑战。展望“十五五”，数字政府建设既要立足于“十四五”时期的成效与经验，也要深刻认识当前所面临的现实挑战，有序推进人工智能与政务服务深度融合、数据要素市场化配置改革和安全可信的数字政府建设。
关键词：数字政府；数字中国；人工智能+政务服务；安全可信
一、引言
2022年，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调：“要把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，让百姓少跑腿、数据多跑路。” 当前，我国数字政府建设正迈入高质量纵深推进的新阶段，政策指引更趋明确，建设方向愈发清晰，实施策略持续优化，理论研究探索和实践经验不断涌现。一方面，信息技术变革与政府管理创新的关系得到了充分回顾， 新时代以来我国电子政务建设的成效亦有学者关注， 同时，我国数字政府建设当前面临的深层次转向也有研究涉及。但目前关于数字政府建设的理论研究多聚焦于微观视角，尚未形成系统性、覆盖面广和知识关联度高的回顾与前瞻，整体上缺乏“图景式”的研究成果。另一方面，“整体智治”的系统性逻辑及其成效相对显著，在治理范式维度形成了“一网通办”“一网通管”“接诉即办”“城市大脑”等实践典型。“让数据多跑路，让群众少跑腿”的目标基本实现，数字政府建设背景下的政务服务效能显著增强，政务服务负担不断减轻，公众对政府的体验感和满意度日益提升，数字政府建设整体上迈入了系统性推进和整体性变革的新阶段，对其进行回顾与展望则颇具现实意义。那么，“十四五”时期数字政府建设取得了哪些进展？形成了哪些有益的实践经验？还面临着哪些现实挑战？“十五五”时期又该如何推动数字政府建设？这些将是本文重点研究的问题。
二、“十四五”时期数字政府建设的进展回顾
数字政府建设旨在通过“一体化、集约化和数智化”的治理，进一步推动政府治理体系和治理能力现代化。回顾“十四五”时期，我国数字政府建设总体上取得了显著进展，主要体现为数字政府在政策顶层设计、数据治理制度及人工智能应用等方面。
（一）擘画数字政府建设政策蓝图
适时制定数字政府政策建设顶层设计，是“十四五”时期我国数字政府建设的主要进展。结合既有理论研究和实践探索来看，尽管学界对数字政府建设的阶段划分意见不一，但不可否认的是，数字政府建设意味着数字时代电子政务迈向深化应用的新阶段，也是数字中国建设的重要组成部分。党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次提出了“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息” 的要求，从国家政策顶层设计角度释放了加快建设数字政府的战略信号。“十四五”时期，我国数字政府建设完成了从政策概念提出到国家战略实践的高质量跃迁，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。
1.擘画数字政府“规划式”发展蓝图
与西方国家数字政府现代化的模式、特征及路径有所不同，我国数字政府建设以“中国场景”为载体，以政府信息化阶段和电子政务阶段为基础，强调“规划式”发展的实践逻辑，这也是“十四五”时期数字政府建设的主要进展之一。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）首次将“加快数字化发展 建设数字中国”独立成篇，并将“提高数字政府建设水平”独立成章，着力对“加强公共数据开放共享、推动政务信息化共建共用和提高数字化政务服务效能” 等内容进行政策规划。与此同时，2021年12月出台的《“十四五”国家信息化规划》中，“打造协同高效的数字政府服务体系” 被列为该规划的十大重点任务和重大工程之一。由此表明，擘画“规划式”政策蓝图已成为“十四五”时期我国数字政府建设的制度创新，其系统性呈现了数字政府“何以可行”的行动逻辑和超长期执行方案。“十四五”时期我国数字政府建设在国家政策顶层设计层面实现了方向、内容与路径等方面的多重超越，并以多个“首次”的身份属性擘画了政策蓝图。
2.地方数字政府建设规划全面推进
规划的本质是对马克思主义生产力理论的继承和发展。从中国式现代化的发展进程来看，“五年规划”已成为治国理政的政治优势和重要形式。“十四五”时期，地方各级政府出台了包括数字政府建设五年规划、行动实施方案和总体规划等发展规划，核心议题聚焦于数字基础设施、数字政务服务、数据要素治理、智慧城市建设和数据安全防范，着力将党的重大理论和政府意志以“规划”的形式落地，并将数字政府建设的宏观愿景划分为清晰、可操作和可评估的执行目标。五年规划构成了“十四五”时期地方数字政府建设的行动指南，这以浙江、广东、江苏、安徽、云南、甘肃、黑龙江、四川和辽宁等地区为典型代表。与此同时，三年规划也成为“十四五”时期地方数字政府建设的重要共识和方案，有效推动了地方数字政府建设的制度创新和范式转型，这以山东、湖北、河南、宁夏、广西和西藏为典型样本。
3.出台首个国家层面的数字政府建设指导意见
“建构中国式现代化的数字政府体系有助于科学、有效地把握中国政府数字化转型的重点问题，为数字政府建设提供方向性指导框架。” 2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）立足政策视角建构了符合中国本土情境的数字政府体系，首次以专项政策的形式推进数字政府建设，属于“十四五”时期我国数字政府建设的突破性进展，是我国数字政府领域的重要里程碑。《指导意见》首次对数字政府建设进行了精准定位，即整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明和公平普惠，也从国家治理体系和治理能力角度提出了数字政府建设的“时间表”和“路线图”。具体而言，政策层面清晰擘画了“2025”和“2035”发展愿景及目标定位。一是到2025年实现数字政府体系框架基本形成，二是到2035年与国家治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府体系框架更加成熟完备。此外，《指导意见》对如何构建协同高效的政府数字化履职能力体系、数字政府全方位安全保障体系、科学规范的数字政府建设制度规则体系和开放共享的数据资源体系等议题进行了系统性部署，也是“十四五”时期我国数字政府体系化建设的又一重要进展。
（二）开启数据治理新征程
数智技术与经济社会的深度融合引发了数据的迅猛增长，数据在成为资源市场化配置中第五大生产要素的同时，也已成为国家基础性战略资源。数字政府建设和大模型有效输出等场景皆依赖于高质量的数据集，而由于数据本身具有动态性和变化性，数据开放与共享能力较弱、数据壁垒长期存在以及数据隐私泄露等成为数字政府建设的现实问题。针对于此，“十四五”时期我国开启了数据治理新征程，数据治理顶层设计持续完善，与之相关的数据治理逐步成为推进数字政府建设的关键底层逻辑。整体而言，近五年的主要进展体现为数据治理制度化和数据可信治理两个主要方面。
1.数据治理制度化
数据治理制度化是推动数据规范、有序和高效赋能数字政府建设的重要保障。“十四五”时期我国数据治理制度化主要包括四个方面。首先，2022年12月，中共中央、国务院印发了《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”），这份我国首个在国家层面制定的关于数据治理制度化的重要文件，充分回应了数据治理对于国家发展和安全大局的重要意义，彰显了我国海量数据规模的天然优势；同时，首次明确了建立数据产权制度、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度和数据要素治理制度的具体内容， 为我国数据要素更好地服务于数字政府建设提供了制度化条件。其次，“十四五”时期的部分规划、指导意见或实施方案等政策文本明确了数据治理的定位及实施路径，从数据要素本身的价值来看，在“条-块”结构层面实现数据流通的基础上，数据跨境流通及其合规和安全问题也是国家治理的一个难题。第三，随着“互联网+”的深度实施和大模型应用的立体化部署，网络数据成为政府决策及治理的关键工具，网络数据在呈现出体量巨大、增长速度快、类型多样化和价值密度低等特征的同时，也存在一些安全管理方面的“碎片化”和“无序性”问题，因此，网络数据安全管理成为“十四五”时期备受各界关注的现实议题。最后，为破解政务服务过程中“数据共享低”的难题，“十四五”时期国务院正式颁布了《政务数据共享条例》，旨在全面建设数字政府， 由此，我国在政务服务领域呼吁多年的“破除数据孤岛”“打破数据壁垒”“让数据多跑路”迎来了首个制度性法规保障。
2.数据可信治理
“可信”既是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是数字政府建设的关键议题。“可信”关乎数据“供得出、流得动、用得好、保安全”的根本问题。“十四五”时期，党中央、国务院高度重视发挥数据要素价值，充分肯定数据的基础资源作用和创新引擎功能。发挥数据要素价值以“数据开放与共享”作为前提，数据开放与共享的实质是数据要素流通，而在政府数字化转型的不同阶段面临着一个共性问题，即数据持有者“不愿流通、不敢流通和不想流通”，其根源在于“信任”的缺位。为系统性解决这些问题，“十四五”时期我国数字政府领域取得了三个方面的进展：一是开展“数据要素×”三年行动计划，进一步打造安全可靠的流通环境，增强数据利用可信、可控、可计量的能力，促进数据合规高效流通使用；二是公共数据资源授权运营，“数据二十条”系统性构建了数据“三权分置”的产权理论，明确了数据作为生产要素的资源属性，探索了整体授权、分领域授权和依场景授权等数据授权运营模式；三是构建可信数据治理体系，围绕“数据可用不可见”的治理理念，可信数据治理已成为解决数据开放与共享程度低问题的关键抓手。
（三）实施“人工智能+政务服务”行动
“十四五”时期，我国数字政府建设迈入数智赋能和协同高效的高质量发展阶段，“数字化”成为数字政府建设的关键词。以新一代信息技术为手段的政府数字化转型加速演进，数字政府建设模式持续更新，“一地创新、各地复用”已成为数字政府建设的具体实践范式。总体而言，我国政务服务实现了从集成整合向效能跃升的进阶发展，数字政府运行模式从技术赋能向数智赋能全面推进，平台系统从建设为主向运营牵引迭代升级。
1.制度层面
自《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》和《新一代人工智能发展规划》出台以来，政府吸纳人工智能技术的特征日趋显著。为全面适应、解决和预测政府数智化转型中的现实难题和潜在风险，有效的制度出场为人工智能赋能数字政府建设提供了规范性行动框架。从“为何用”“用什么”到“如何用”，形成了富有指导意义的制度指南。从传统人工智能到以ChatGPT为代表的生成式人工智能不断涌现，而与之相关的制度规范（包括硬制度和软制度）相对“缺位”。2023年7月起，《生成式人工智能服务管理暂行办法》《政务领域人工智能大模型部署应用指引》《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》相继出台，三者集中体现了我国规范生成式人工智能应用和“人工智能+政务服务”的硬制度供给。与此同时，随着人工智能与人类生产生活的深度交融，为应对政府治理领域共同面临的复杂风险挑战，我国既出台了《人工智能安全治理框架1.0》《人工智能安全治理框架2.0》等硬制度，同时也提出了面向世界各国的《全球人工智能治理倡议》等软制度。
2.技术层面
尽管“人工智能+”的顶层设计在“十四五”末出台，但从治理过程来看，我国“人工智能+政务服务”的实践探索先于制度设计。近五年来，我国在人工智能技术应用层面实现了从辅助工具到核心驱动的深刻转变，进一步改进了政府治理模式，提升了行政改革效能。以北京市、上海市和广东省为代表，人工智能技术全面赋能政务服务，一是新一代智能体技术与服务角色深度融合，接续产生了数字客服、数字人、智能客服等“数字公务员”。二是自然语言处理与预训练大模型驱动。比较典型的是“深圳小i”AI助手、“我的南京”政务大模型、“龙政智数”大模型、“小赣事”智能体平台、“智慧经信”AI助手以及杭州城市大脑中枢等。三是知识图谱技术深度应用。“高效办成一件事”情境下的政务个性化服务、增值化服务以及智能推荐等，从“人找服务”向“服务找人”转变。四是视觉政务服务。政务服务高频事项中逐步开启“边聊边办”“智能导办”“语音交互”模式，全面推动人工智能的场景化应用，如识别、画像、预测、仿真以及监督等。
3.场景层面
场景历来被认为验证技术有用性和可用性的关键手段，场景的培育和开发以人工智能在政务服务领域的深度应用为前提。“十四五”时期，以人工智能应用为契机的政务服务场景得到了进一步规划、开发和应用，2022年7月，科技部等六部门印发了《关于加快场景创新 以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》，着力对人工智能场景创新、场景创新生态不完善以及重大场景系统设计不足等问题进行了制度再造，从更加宏观的视角强调了打造人工智能重大场景、推动人工智能场景创新的具体行动路径。同年8月，科技部就落实《新一代人工智能发展规划》专门出台了《关于支持建设新一代人工智能示范应用场景的通知》。2025年11月，国务院办公厅印发的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》再次强调“场景培育”和“场景开放”的重要意义。从目前的地区分布情况来看，“十四五”末，我国政务大模型在省（自治区、直辖市）级部门的覆盖率已达100%，在应用场景层面也具有较强的一致性，主要体现在政务服务、智能问答、智能搜索、办事引导和政策咨询等方面。北京海淀区、深圳龙华区、重庆九龙坡区等地以“超大场景”为牵引，形成了“试点验证、全域推广”的中国特色治理范式。
三、“十四五”时期数字政府建设的经验与挑战
“十四五”时期我国数字政府建设在政策顶层设计、数据治理和人工智能技术应用等方面取得了显著进展，如期实现了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》中“到2025年，与政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计更加完善、统筹协调机制更加健全，政府数字化履职能力、安全保障、制度规则、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架基本形成” 的主要目标；逐步形成了具有中国特色的数字政府建设经验，这为数字政府引领驱动数字经济、数字社会和数字生态协同发展提供了基础条件。与此同时，受“技术、组织和环境”的交互性影响，数字政府建设仍面临着一些现实挑战，与国家治理现代化要求还存在一定差距。
（一）数字政府建设的实践经验
“十四五”以来，数字政府在赋能经济社会等领域发挥了积极效应，通过技术与制度的系统性协同，在集约高效的框架下重构治理与服务模式的深刻变革。这些方面构成了数字政府以人为本、技术与制度双轮驱动以及集约化建设的核心维度，也是基于我国各级政府的前沿探索和实践创新所形成的实践经验。
1.“以人为本”的经验
“以人为本”是数字政府建设的根本出发点和落脚点，也是从“技术本位”走向“服务本位”的实践经验。数字政府建设中对大数据、人工智能等新兴技术的应用不是治理的最终目的，而在于重塑组织业务流程，增进公众的体验感、公平感、获得感，解决政务服务领域“最后一公里”的难点及痛点。具体而言，“以人为本”的实践经验表征为三个方面。
第一，政务服务体验的精准化和数智化。“数字政府建设成功与否最终取决于终端用户的公众体验”。近年来，以广东省、浙江省和江苏省等为代表的地区，在现有数字政务平台基础上，利用大模型构建智能服务助手，精准掌握用户的自然语言和业务办理情境，将“情感体验、沉浸式体验和体验优先”的服务理念放在第一位，充分实现从“人找服务”向“服务找人”的理念转变，“并通过扩大服务范围和集成服务提供更具个性化的体验，为数字政府实践发展提供系统而全面的战略和新的行动建议”。
第二，政务服务交互的个性化与情感化。“十四五”时期，我国政务服务大厅和线上政务平台增值化业务服务显著增加，既凸显“效度”，更凸显“温度”。深圳、无锡、银川和贵阳等城市推出政务服务数字客服，通过大模型多模态交互，提供24小时的政策解答和业务咨询办理，着力解决了“上班族”“学生族”的切身难题。此外，政务服务领域“办不成事”窗口（嘉峪关市）、“行走的办事员”（内蒙古鄂托克旗）、“换位跑一次”“我陪群众走流程”（北京市）、“政务入园”（江阴市）以及“政务大厅进商场”（西安市）等创新模式已成为个性化与情感化交互的治理典范。
第三，政务服务供给的普惠性和均等化。“以人为本”的实践经验还体现在“让数据多跑路”上，聚焦“全民、全域、全时、全程”的政务服务目标，以数智技术赋能为手段和无界场域理念为牵引，打破基层政务服务壁垒，解决好人民群众急难愁盼问题，推动政务服务与便民服务深度融合。例如，北京市“朝阳服务”精准破解了“地域、时间和层级”三重壁垒，整合422项高频业务实现“全时自助办”，打造“不打烊”政务服务窗口，推动政务服务均等化惠及更多群体，成为全区首个基层政务服务标杆；湖北省竹山县数据局自主研发的“一站式工作台”整合了国、省垂专网系统，构建了“县-乡-村”三级联动体系，实现1661项县级事项、211项镇级事项“村内通办”，成为破解山区政务服务“最后一公里”难题的示范经验。这些经验为我国数字政府建设提供了可复制的方案。
2.“技术与制度双轮驱动”的经验
我国数字政府建设的实践探索和模式创新深刻表明，“技术与制度双轮驱动”已成为政府数智化转型中的显著经验，其本质上强调“技术－制度”的共生关系。传统视角下，不论是“技术决定论”还是“制度决定论”，二者基本以技术供给或制度设置作为独立变量进行分析，而从近些年我国数字政府建设的实践来看，技术革新与制度演化已超越传统单一驱动的经验视角。
首先，技术创新赋能制度创新。技术创新应用成为推动组织变革和制度创新的“催化剂”。在浙江省、上海市、北京市等地的“最多跑一次”“一网通办”“接诉即办”等数字政务服务探索实践中，大数据、云计算和人工智能等技术的应用全方位赋能制度创新，依托数字政务服务平台实现了组织结构再造和业务流程重塑，最终将普适的技术构想转化为制度现实。其次，制度规范约束技术架构。以人工智能等技术的涌现为例，政策层面从《中华人民共和国网络安全法》到《中华人民共和国数据安全法》，从《生成式人工智能服务管理暂行办法》到《政务领域人工智能大模型部署应用指引》，有关法律法规相继颁布施行；组织层面从国家数据局到地方数据局等专职机构相继成立。这些制度规范或组织机构对技术进行了系统性、方向性的引领和规定，从责任清单的视角明确了数据开放与共享等安全责任，使得技术在具体场景中有序、高效地赋能政务运行，防止数据垄断和隐私泄露等风险的发生，其背后皆是一场以技术为支撑的制度性变革。
3.“集约化建设”的经验
“集约化建设”之所以成为数字政府建设的重要经验，其根源在于集约化建设揭示了数字政府的内在规律，即由“物理集中”迈向“智能协同”的发展轨道，并在治理效能维度推动了政府数智化转型的进程。具体而言，一方面，“集约化建设”契合整体性治理理念，在理论层面系统性回应并充分解释了传统科层制中“条-块”分割的弊病，强调对部门的有效整合，为跨地区、跨行业和跨部门的政务服务提供了治理方案。它克服了部门主义和信息孤岛，融合了效率优化和治理整理的双重目标，通过构建统一的数字基础设施平台，为数据共享提供物理和逻辑基础，是迈向智能、韧性的数字政府形态的理性路径。另一方面，从数字政府建设的实践来看，各地逐步形成了线下政务服务“只进一门”、线上政务服务“一网通办”和企业群众诉求“一线应答”的治理经验。这些集约化建设经验具体表征为“科学规划、系统布局”“需求导向、规范服务”“资源集约、协同高效”以及“数字赋能、安全可控”。为更好实现“集约化建设”的目标，“十四五”时期，针对数据向地方回流难和地方政务服务资源不均衡等问题，各地完善集约高效的线下政务服务体系，加强服务资源调剂共享和跨层级整合，结合具体业务需求和数字政府发展趋势确定功能分区及建设规模，尤其规避了以往“重建设、轻应用”的面子工程。整体而言，不论是“一网通办”“一网通管”还是“高效办成一件事”，其本质都是集约化建设和统筹规划的结果，也是我国数字政府建设的典型经验。
（二）数字政府建设的现实挑战
“十四五”时期我国数字政府建设整体取得了显著进展。然而，在数智技术与治理需求的双重复杂性交互过程中，理论与实务界也清楚认识到，在“人工智能+”浪潮下，我国数字政府建设仍面临着新要求和新挑战。
1.数实融合的深度不足
在组织协同层面，“尽管政策规划与政策供给机制日趋健全，但限于非理性循环因素的存在，‘数字政府’在价值理念、组织结构、业务流程和政务服务等方面仍显发力不足、方向不明的迹象，甚至存在‘上有政策、下有对策’的行为逻辑。” 数据空间已成为跨部门、跨层级数据开放与共享的新本体，但也面临着数据壁垒、模型壁垒和场景壁垒。“十四五”时期，从我国数字政府建设的实践来看，组织层面数实融合深度不足体现为以下几方面。一是技术系统与实际治理逻辑的脱嵌，包括业务脱嵌、数据脱嵌和体验脱嵌。例如，地方政务服务多以功能齐全的App为主，但线下流程尚未充分重构，导致线上线下不能相互融合，出现“两张皮”的现象。二是技术系统设计忽视了基层组织治理的弹性化要求，各部门系统往往独立设计，其标准也不尽相同。三是反馈循环机制缺位。近些年，数字政府建设过程中涌现出大量的地方政务小程序，从数据驱动治理的效果来看，一些公共数据服务质量不甚理想，尚未转化为政府决策或政策调整的依据。四是科层组织与新技术之间的冲突。目前各地政务服务中的跨部门数据共享依然面临“职责壁垒”的难题，问责机制与权力分配的节奏不一致，这就导致数据中台建而不用的现象时有发生。
在场景应用层面，场景是系统性验证新技术和新产品的具体情境，而当前我国数字政府建设面临着跨场景复用困难、浅层化和培育成本高等挑战。首先，跨场景复用依然不具备现实条件。由于当前各地政务场景呈现出的多样化特征，不同部门之间受业务逻辑差异、政务数据安全、地缘差异以及基础设施“投入－产出”比例等现实因素制约，绝大多数地方政府选择采纳针对单一场景的政务智能体，这也就导致AI大模型与知识库难以直接用于跨场景复用，这是“人工智能+政务服务”背景下数字政府建设面临的核心困境。其次，场景应用浅层化。以大模型为代表的新技术在数字政府领域的应用以“单一场景”居多，复杂性交互应用的场景相对匮乏。同时，以“预约”为名的被动性政务服务居多，以“未诉先办”为名主动性政务服务略显不足。最后，场景培育成本较高。场景培育是适应规模化大模型服务的实际需要，而场景培育自身存在系统性建设和长期性运维的问题。不论是单一的政务场景，还是复杂性政务场景，政府部门都面临着技术采纳与系统开发的高昂成本，无形之中增加了政府引导和培育产业数字化场景的隐性成本。与此同时，除了北京市、上海市和广东省等经济发达地区，绝大多数地区在场景培育中仍面临着高额的AI人才依赖成本、数据要素化培育成本以及机制创新试错的隐性成本等带来的挑战。
2.数据要素价值发挥不充分
数据要素价值发挥不充分，主要归因于基础数据制度的体系化程度不够。一是由于公共数据和个人数据的分级分类制度还处于探索阶段，这也就导致数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权等分置产权的运行机制缺乏指向性和目的性，直接表现为“数源”和“受益”相悖的结构性难题。同时，由于产品制度的模糊性和迟滞性，地方数字政府建设过程中相关部门对公共数据的所有权、使用权和收益权及其权责关系的理解也存在误区，降低了数据主体参与的积极性。二是数据“不愿流通、不敢流通和不想流通”的难题。数据“供”不出来是阻碍数据要素价值发挥的直接因素，从表象来看，可归结于数据持有者对数据不可控风险的责任推卸，而本质上仍属于公共数据确权授权机制不健全，缺乏统筹授权使用和管理的体系化制度，以及数据持有者有序提供公共数据的政策激励机制和容错纠错机制缺失。三是“来源可确认、范围可界定、过程可追溯与风险可防范”的可信数据流通体系尚未建立起来。数据要素价值的发挥以数据流通为前提，基于历史性的实践发现，“数据安全风险”成为各地回应数据流动不起来的关键因素，而背后则是缺乏一套在技术、组织与环境层面可信任的制度体系。
3.制度风险与技术风险并存
从制度风险角度看，数字政府建设领域的制度风险主要集中在责任虚化和价值观对齐两个方面。一方面，责任边界模糊是“十四五”我国数字政府建设中仍面临的主要挑战。政府部门间的“三不管”和算法逻辑下的责任空转，进一步制造了治理真空。与此同时，技术依赖与责任转移也属于近年来常见的责任虚化风险，以“预约制”和“刷数据”为典型案例。在当前线下政务服务过程中依然存在“无预约、不办理”的“免责屏障”，甚至个别政务服务中心将“预约制”异化为避责工具。部分地方利用政务App平台打卡、刷数据、每日学习等形式，将“合法任务”分派给基层，变相转移治理责任。另一方面，价值观对齐风险本质上表现为工具理性对价值理性的侵蚀以及数字形式主义偏离公共服务的目标。国家层面印发了《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》，而政策成效似乎并不显著，一些地方政务App陆续出现“停摆”现象，无力更新维护运行，更无法提供有效政务服务。
从技术风险角度看，“十四五”时期数字政府建设领域传统信息技术诱发的更多是技术异化对公共价值侵蚀的风险。以政务移动平台、政务小程序为代表的政务应用在运行过程中依赖技术工具测量，将原本丰富、多元的公众诉求进行统一化和标准化处理，忽视了地域、民族、身份、年龄和收入等差异性和复杂性因素，数字鸿沟等新挑战不断显现。“传统的人工智能风险防控侧重针对技术层面风险或系统性风险”，但随着AI在政务服务场景中的深度赋能，人工智能技术诱发的技术应用风险则更趋多样化。一是技术内生安全风险，主要表征为数字政务服务中的模型算法安全风险，也被视为当前主要的风险之一，在不同业务的政务场景中呈现出可解释性不足、鲁棒性不强、算法偏见、输出决策不可靠、违规收集使用数据以及训练数据标注不规范等挑战。二是技术应用安全风险，人工智能在深度赋能政务服务的同时，会根据个性化和增值化服务的形式分析用户的偏好、意图和行为习惯，加剧“信息茧房”效应；也会输出深度伪造的知识，造成知识幻觉风险，这些风险在一些场景中已经出现。
四、“十五五”时期数字政府建设的未来展望
“十五五”规划强调：“深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平”。这充分体现了党和国家牢牢把握人工智能等数智前沿技术，体系化推进数字政府建设的信心和决心。展望“十五五”，数字政府建设既要立足于“十四五”期间的实践进展与治理经验，以《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》为实践遵循，也要深刻认识数字政府建设当前面临的现实挑战，从国家顶层设计和数字政府建设动态匹配的角度出发，不断推进中国式数字政府现代化。
（一）推进“人工智能+政务服务”深度融合
推进“人工智能+政务服务”深度融合是“十五五”时期数字政府建设的主要方向。伴随着人工智能大模型的加速迭代与政务场景的规模化培育，“安全稳妥有序推进人工智能在政务领域应用，打造精准识别需求、主动规划服务、全程智能办理的政务服务新模式”，已成为未来府际竞争的新锚点。
1.出台“人工智能+政务服务”政策顶层设计
一是出台转型行动计划。将“人工智能+政务服务”深度纳入《“十五五”国家信息化规划》，同时，在“十五五”时期的政策规划中有必要明确“人工智能+政务服务”深度融合的阶段目标、技术标准、重点场景和组织方式。二是建立统筹运行机制。以组织架构、联席会议机制和清单化治理等为切入点，在组织架构层面着力解决好主体协同、资源分配、试点推广和标准制定等问题，并由国家相关部门牵头成立“人工智能+政务服务”领导小组，解决好跨部门和跨地区数据共享的难题，降低责任虚化的风险。与此同时，基于当前北京市、上海市和广东省等地AI政务服务进展，试点建立“国家－省（自治区、直辖市）－市”联席会议机制，制定AI政务服务重点事项清单、跨部门AI政务协同事项清单等，进一步化解“十四五”时期数实融合程度不足的难题。
2.推动“人工智能+政务服务”场景应用
基于当前数字政府建设的实践需求，技术和场景将成为“十五五”时期不可回避的热点问题。场景应用包含“技术”和“场景”两个方面。一方面，聚焦全流程政务服务，推进AI与政务服务深度融合，循序实现“全流程智能、全领域协同”。依照AI迭代的进程和政务服务现代化需求，“分级动态监管的全域治理” 至关重要，场景应用将形成“三端”协同的稳定架构。前端侧倚重技术赋能，AI数字政务客服全面登场。根据不同群体画像推出的“个性化”“增值化”政务服务日益涌现，也将重新定义“服务找人”而非“人找服务”的时代内涵。中端侧倚重智能审批，政务服务领域在“条-块”结构层面将打造AI审批体系，“智能秒批”将成为未来常态。后端侧倚重过程监管和绩效考核，借助AI对政务服务全流程进行风险预警、识别和监管，并根据政务服务质量对相应结果进行考核评价。另一方面，加快“人工智能+政务服务”场景探索及应用。“十五五”时期，人工智能大模型在多模态内容生成、复杂语音理论与推理、知识整合与分析等方面的优势将会更加显现，“亟须突破传统治理范式，向人工智能敏捷治理迭代升级”。
3.强化“人工智能+政务服务”伦理安全
随着“人工智能+政务服务”的深度融合，伦理安全将成为各界关注的共同议题。一是人工智能应用的伦理安全风险逐渐多样。政务服务场景中算法的不可解释性、算法可能涉及在地域、民族、身份、年龄和收入等方面产生的歧视，AI智能材料预填过程中对个人信息的过度采集以及AI擅自修改政务原始数据等复杂性风险会形成新的挑战。二是人工智能应用的伦理安全风险应对方式日益丰富。针对新风险和新挑战，推进组织、制度和人的现代化至关重要。组织层面，传统的绩效考核方式将会发生变化，AI政务服务“标杆”“示范”等将成为重要指标。制度层面，伦理审查、责任追溯、申诉与救济、算法备案及风险预警机制会加快出台和实施。人的现代化层面，公职人员对AI“不会用、不敢用、用不好”的难题将得到解决，提升公职人员AI数字素养和政务服务能力不应再是一句空话。
（二）推动数据要素市场化配置改革
“十五五”时期是数据要素市场化配置改革的关键阶段，我国数字政府建设要着力解决数据“供不出、流不动、用不好、保不住”的难题，多层次发挥数据要素价值、释放数据要素乘数效应。
1.完善数据产权制度规范
面对“十四五”时期数字政府建设过程中数据要素价值发挥不充分的现实挑战，落实好“数据二十条” 和公共数据资源授权运营信息披露的制度要求，是推动数据要素市场化配置改革的关键一步。具体而言，以解决数据“所有权模糊”难题为旨归的“三权分置”框架持续夯实，这就为明确数据资源持有权、加工使用权和产品经营权提供了法律层面的理论依据。从国家层面来看，以解决数据“权属不可验证和不可追溯”风险为旨归的全国统一登记制度亟待建立，有必要充分利用大数据和人工智能赋能优势，建立国家级数据产权登记平台，为当前和未来公共数据、企业数据和个人数据的分类登记提供权威性认证。数据的分类分级确权将会更细，权益分配保障机制也会适时建立，使用不同类型的数据，其管理权限、使用权限和所有权限则会更明晰，以满足政府治理现代化中不同主体的需求。
2.构建高效的数据流通体系
数据流通作为破解“数据壁垒”难题和发挥数据要素价值的关键环节，对于构建高效的数据流通体系颇具现实意义。整体而言，数据要素市场化配置改革仍需聚焦数据流通难题，以完善公共数据共享机制、建设全国一体化数据市场和创新流通交易模式为着力点。当前，“数字平台通过汇集分散的数据，基于算法支持精准治理，正在引发一场公共管理变革”。随着公共数据跨部门、跨层级和跨区域共享的需求日益加大，“一网通办”“一网通管”等平台依赖数据驱动的特征日趋显著，强化公共数据应用、建立“一源一数、动态更新”的数据共享体系已成为数字公共治理领域的核心议题。在此基础上，加快建设一体化数据市场有利于促进数据要素的高质量配置，统筹场内场外的数据交易，建立统一的交易规则、技术标准和监管体系，破除“数据壁垒”“模型壁垒”“场景壁垒”等形式的部门保护主义，稳妥有序推动区域交易场所互联互通。
3.建立科学的数据付费机制
“数据付费”旨在提高数据质量，激活数据供需双方的活力，在一定程度上也有利于化解人工智能大模型数据污染风险和知识幻觉风险。2025年11月，南京市举办的“全国高质量数据集和数据标注产业供需对接大会”的数据交易签约金额超9亿元，成为国内“为优质数据买单”的一个典型示范案例。但不论是制度体系还是认知理念层面，目前整体上缺乏一套科学的数据付费机制。因此，各主体应注重培育“为数据付费”的市场意识，为打造高质量的数据集提供基础条件，逐步推广标准化的付费模式，制定数据服务定价指南，构建差异化的定价机制，既要防止价格无序竞争，也要通过差异化定价区分公共数据、企业数据和个人数据的具体用途。
（三）构建安全可信的数字政府
“安全可信”是数字政府建设的底线要求，“十五五”时期，需从制度、技术和行动等维度系统发力，统筹推动安全可信的数字政府体系建设。
1.筑牢安全可信的制度根基
筑牢数字政府安全可信的制度根基有利于加快数字技术与实体政府的融合进程。结合人工智能赋能政务服务的潜在风险和当前面临的三大现实挑战来看，筑牢安全可信的制度根基已成为不容忽视的课题。“人工智能的未来发展趋势不仅在于其处理客观数据的能力，更在于它能否理解和融入人类社会的复杂价值体系”，在国家层面制定数字政府制度规范的基础上，地方政府要紧密围绕政务服务、场景培育、政务应用以及AI监管等配套出台细化制度，以算法可信、身份可信、数据可信和架构安全为中心，制定可信安全的国家标准制度体系。地方政府要围绕国家层面的“场景”要求出台、制定或完善具体的政务应用场景等政策规范；也可试点将“安全可信”纳入数字政府绩效评估的规划式发展的关键指标，梯次健全责任闭环机制，形成可复制的制度评价体系。
2.打造安全可控的技术底座
“十五五”时期，构建安全可控的数智技术底座是保障数字政府建设的关键前提，也是防范技术风险和制度风险的主要手段。当前，数据开放与共享受阻主要归因于政务系统中数据“不可追溯、不可控制以及难审计”，从这一点来看，技术安全可控仍是未来很长一段时间的发力方向。一方面，以强化核心技术自主可控作为建设重心。在生成式人工智能全面赋能政务服务过程中，经济社会领域的重要数据被规模化持续输入，技术底座成为检验政务数据安全与否的关键标尺。另一方面，“数据”将成为驱动平台高效运转的核心动力，而当前对数据生命周期的管理技术尚不成熟，也不到位。因此，技术补位数据生命周期管理将为打造安全可控的技术底座提供创新思路，包括针对数据泄露、数据非法流动与数据篡改等风险的管控技术，针对平台中存在的风险征兆的监管技术以及用于数据采集、存储、传输、使用、共享和销毁的新技术。
3.推进可信数据空间发展行动
可信数据空间发展行动致力于推动数据安全、可信地流通使用。可信数据空间作为链接数据供给方、数据使用方和数据运营方的基础设施，其有望成为支撑构建全国一体化数据市场的重要载体和数据要素价值共创的应用生态场域。随着“数据付费”机制的日益稳定，可信数据空间也将成为数据“供得出、流得动、用得好、保安全”的新支撑。从地方实践来看，推进可信数据空间发展行动不应只依赖于五年行动计划和试点方案，更应将注意力聚焦于可信数据空间的能力建设和规范化运营方面。要重视多主体价值共创能力、空间场域资源交互能力和数据可信管控能力的系统建设，根据需要开展可信空间培育和推广，布局跨部门、跨层级和跨区域的可信数据空间发展行动项目，以“打破数实融合过程中的数据割据和垄断问题，推动多行业、多领域、跨部门、跨层级数据有序流动，实现数据供给双方之间的互联互通，增强数据资源与要素的共享”。此外，探索公共数据空间的多层次、交互性场景创新模式，也将成为推进可信数据空间发展的重要手段。
