（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215006）

摘要： 社会需要治理并决定于治理。基层社会治理是整个社会治理的基础。在“全能政府”时代，社会治理被视为只是政府的事，社会的地位与作用被忽略。随着治理理念的提出和不断深入人心，随着“政社互动”创新实践的先行与推广，人们越来越认识到社会治理不仅仅是政府的事，也不仅仅是社会的事，而是政府与社会共同的事。在“政社互动”的历史进程中，政府应当积极主动自觉地推进“互动”，社会应当积极主动自觉地参与“互动”，培育社会成长，推进社会自治。处理好顶层设计与基层执行关系，调动政府与社会两个积极性，通过社会自治保证有效社会治理是“政社互动”先行实践引出的有益启示。

关键词： 社会治理；政社互动；公共事务；共同治理；社会成长；社会自治

中图分类号： D63-3 文献标志码： A 文章编号： 1000-8594（2014）06-0016-04

生活常识告诉人们，社会是需要治理的，而且，有什么样的社会就会可能有什么样的治理，甚至在这样的社会情境中，有什么样的社会治理直接决定着有什么样的社会存在和社会发展状况。在我国，究竟由谁来管理或治理社会呢？改革开放以前，通常是由国家、政府或者政党来共同管理或治理社会，我称之为三位一体的“独家管理”或治理。然而，在党的十八届三中全会中的《决定》中，社会治理是相对于国家治理和政府治理而言的。同时，社会治理又是伴随着经济、政治、文化、社会及生态“五位一体”全面建设问题的提出而展开的。在社会治理尤其是基层社会治理中，如何处理好基层社会治理与政府治理尤其是基层政府治理的关系是一个带有基础性、全局性的大问题，在这方面，江苏省苏州市太仓市人民创新性的“政社互动”理论与实践尤其引人注目。在推介太仓市经验之前，必须认真解读太仓市经验，以便有条件地学习借鉴太仓市经验。究竟什么是“政社互动”，为什么要“政社互动”，如何实现“政社互动”等，这些问题值得展开深入持久的研究。本文仅从“政社互动”问题的提出为切入点，在阐释“政”与“社”及其相互关系的基础上，对“互动”的动因——第一份“清单”——进行了比较深入的思考，由此引出几点启示，以期抛砖引玉。

一、“政社互动”问题的提出

“政社互动”这个概念或名词本身就是太仓市人民在社会治理实践中的一个全新的创新。“政社互动”的全称是“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。其“原创”和推广的行动路线图是：从太仓市出发——经苏州市和江苏省——走向全国。

早在2007年10月15日召开党的十七大报告的第六部分“坚定不移发展社会主义民主”的第二节“发展基层民主，保障人民享有更切实的民主权利”中就指出：深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。

后来在2008年5月12日，国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中指出，要增强社会自治功能，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制，强调“市县政府及其部门要全面准确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，充分保证基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。严禁干预基础群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。”

为了贯彻落实党的十七大精神和国务院所发《决定》，地处东部沿海经济发达地区的太仓市决定在苏州市委、市政府的领导下率先尝试。之所以选择太仓市率先尝试，主要是因为太仓市有前期的工作基础。自1992年以后，太仓市先后三次评为“全国村民自治模范市”，三次评为“全国村务公开民主管理示范单位”。1997年，太仓市第六届村民委员会选举工作创新采取“两个直接”的办法，得到民政部的高度肯定，并写进了1998年颁布的《村民委员会组织法》。2004年12月，全国村务公开民主管理经验交流会在太仓市召开。2008年11月4日，苏州市在太仓市沙溪镇太星村召开了“苏州市纪念《村民委员会组织法》颁布实施十周年大会暨太仓市村民自治现场会”。同时，太仓市政府召开“政府行政管理与基层群众自治”主题讨论会，标志着太仓市的“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”课题研究正式开题。2009年5月，太仓市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》。经过一年多基础性的准备工作，于2010年3月太仓市政府正式发出了《关于公布基层群众自治组织协助政府工作事项和基层群众自治组织依法履行职责事项的通知》，该通知以“政社互动”作为以往文件中的“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”的简称，提出了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》两份清单”，基本划清了“行政权力”和“自治权利”的界限，从而为推进“政社互动”奠定了坚实的逻辑基础。太仓市“政社互动”首批试点单位是以城市社区为主的城厢镇和以农村行政村为主的双凤镇开始的。2010年8月13日，全国第一份《基层自治组织协助政府管理协议书》在两个试点镇正式签署。从此，“政社互动”实现了从理论、政策、法规正式向实践行动的跨越。

在试点一年的基础上，2011年4月在太仓市各镇区全面展开。2012年6月，苏州市委、市政府召开全市“政社互动”试点工作推进会，出台了《关于在全市开展“政社互动”试点工作的指导意见》，将“社”的内涵由单纯的基层群众自治组织扩大为“基层群众自治组织和社会组织”，在苏州全市推行，推广太仓经验，并制订“政社互动”全覆盖的工作计划。2013年7月26日，江苏省政府在太仓市召开现场会，确定2016年全省推广“政社互动”经验全覆盖。2012年12月7日，民政部和中国社会科学院政治学所在太仓市召开“太仓市‘政社互动’工作座谈会”，总结太仓市“政社互动”工作成果，探索创新基层社会管理的新经验，推动“政社互动”深入发展。2013年5月，民政部基层政权和社区建设司会同中央组织部组织二局在太仓市举办第一期镇长示范培训班，来自北京、山西等15个省（区、市）200多名乡镇长代表参加培训，为“政社互动”提供全国样板。中国社会科学院政治学研究所课题组，对苏州市2013—2014年“政社互动”的重要进展情况，主要包括太仓市“政社互动”的新进展、苏州市对“政社互动”的推广、江苏省“政社互动”的推行、全国与“政社互动”的有关改革及未来走势等做了较为详细的报告。该研究报告有助于将“政社互动”的初始实践经验溢出太仓市，走向苏州市，在江苏全省逐步推开，在全国其他部分地区陆续推行。

二、“政社互动”中的“政”与“社”

如同西方一位哲人说过的“熟知的东西并不一定真知”那样，“政社互动”似乎已经被人们熟知了，但人们并不一定真的知道“政社互动”的真谛。目前在我国的社会治理过程中，“政社互动”尚属于新生事物，在推广太仓市“政社互动”积累的现有经验之前，首先要真正理解“政社互动”经验的原创的基本内容，这样既有利于把握太仓市“政社互动”经验的“真经”，又有利于学习者从自己的政情、社情、区情出发，做到后来者居上，有所创新。

从最广义上说，“政社互动”中的“政社”是政府与社会关系的简称。“政社互动”体现的是一种新型的政府与社会的关系。一方面，社会先于政府。亦即社会产生着政府，社会决定政府，有什么样的社会就可能有什么样的政府。虽有古人云“以吏为师”，虽有“上行下效”、“上梁不正下梁歪”之常理，但是，政府的德行归根结底是由社会的德行决定的。另一方面，政府从属于社会并为社会服务，政府也有条件地决定着社会。从这个特定意义上，古人也云“治国先治吏”，没有落后的社会，只有落后的政府及其管理。在我国，政府有不同的分类：中央政府，地方政府、基层政府、市（区）县政府、乡镇政府；区域政府、农村政府、城市政府；一般行政区政府、民族区域自治区政府、特别行政区政府等。社会可分为人类社会、全球社会、国家社会、地方社会、基层社会、市县社会、乡镇社会、领域社会、区域社会、城市社会、农村社会、实体社会、虚拟社会（有人把互联网虚拟社会称为现实社会之外的“第二社会”）等。如果我们将“治理”引进到政府，就有政府治理，如中央政府治理、地方政府治理、基础政府治理，市（区）县政府治理、乡镇政府治理，区域政府治理、农村政府治理、城市政府治理等。同样，我们将“治理”引进到社会，就有社会治理，如全球社会治理、国家层面的社会治理、地方社会治理、基层社会治理，市（区）县社会治理、乡镇社会治理，领域社会治理、区域社会治理、城市社会治理、农村社会治理以及实体社会治理和虚拟社会治理等。

从政府与社会关系的解析中，我们还可以进一步解析出三类关系，即：其一，政政关系；其二，社社关系；其三，政社关系。其中，所谓政政关系，是指政府与政府之间的关系或“府际关系”。府际关系又可分为纵向政府之间的府际关系，如中央政府与地方政府、基层政府、市（区）县政府与乡镇政府之间的垂直关系；横向政府之间的府际关系，如地方政府之间、基层政府之间、市（区）县政府、乡镇政府、区域政府之间的水平关系。所谓社社关系，是指社会与社会之间的关系。同样，社社关系也可分为纵向的社社关系如国家社会与地方社会、基层社会、市（区）县社会、乡镇社会之间的垂直关系；横向的社社关系如地方社会、基层社会、市（区）县社会、乡镇社会、领域社会之间的水平关系。所谓政社关系，是指相应层次的垂直社会和相应层面的水平面社会的关系。如太仓市政府与太仓市社会的关系，即太仓市政府直面的是太仓市社会，太仓市镇政府直面的是太仓市镇社会；再如苏州市政府与苏州市社会的关系，即苏州市政府直面的是苏州市社会，等等。从这些关系的解析中可见，“政”与“社”及其治理关系的实际配伍是多层次、多层面的。然而，不管这些关系如何复杂多变，但是，它们之间在政治上所要奉行的共同而又基本的原则如治理主体之间的平等或对等原则，则是一致的。

必须指出的是，第一，根据党的十七大文件精神，后来被太仓市实践创新发展为“政社互动”中的“政”明确是指乡镇政府之“政”；而国务院所发《决定》中的“政”却明确是指“市县政府”之“政”。第二，党的十七大文件和国务院所发《决定》中的“社”，主要是指农村和城镇的村（居）群众自治组织，但又不限于此，还内涵群众、社会组织之“社”的内容。第三，关注这方面的细节问题是必要的。因为太仓市及苏州市“政社互动”先行的实践表明：“政社互动”中的“政”实际上是一个“大政”，已不仅仅限于乡镇政府之“小政”，其纵向关涉到上级政府、党委、人大系统，其横向关涉到同级的党委和人大系统“政社互动”中的“社”实际上不限于村（居）基层群众自治组织的“小社”，还有农村、城市社区的村民、居民、社工人员、社会团体、社会组织的“大社”等。由此可见，“政社互动”中的“政”实际是包含镇、市（区）县的党委、政府及人大的“大政”，“政社互动”中的“社”实际是包含村（居）群众自治组织、村（居）民、社会组织、社会团体等在内的“大社”。

以上我们对“政社互动”中的“政”与“社”做如此解析，有助于我们对“政社互动”的多元主体有个比较清楚的认识，进而有助于我们理解和把握“互动”的基本内容。

三、“政社”因什么而“互动”

“互动”是一个多义词。百度百科解释为是心理学、物理学和社会学的名词。从字面上看，互动之“互”是指事物之间的“相互”或“交替”，表征着事物是具有普遍联系的特性或特质；互动之“动”是指事物之间的某种“作用”或“变化”，表征着事物是具有普遍矛盾的特性或特质。由此“互动”本指事物彼此之间发生相互作用或变化的过程。这个过程对于各自主体来说，是基于一定的价值理念为载体，既有必要性又有可能性的过程。既然是一个过程，就可能是积极的过程，也可能是消极的过程，其结果可能是积极的结果，也可能是消极的结果。一般说来，被称为相互作用的各主体所追求的是积极的过程和积极的结果。“政社互动”也不例外，其所追求的当然也是积极的过程和结果，其所展示的是一种正能量。那么，“政社”因什么而展开“互动”呢？

在我国改革开放以前的“全能政府”时代，由于“政社统摄”，政务与社务浑然一体，以至于社会的地位与作用似（或几）乎不存在。对于基层社会公共事务的管理没有互动可言，一般表现如下：一方面，由政府从上到下的包揽一切事务，甚至直接干预基层社会群众自己的事务；另一方面，又要求基层社会群众承担依法应当由政府及其部门履行的职责。随着改革开放及其不断向纵深和横广方面的发展，这种情形正不断地有所改观，在重新发现社会的过程中，政府和社会的关系不断得到调适，社会建设、社会治理不断提上议事日程。随着城乡村居民自治制度的逐步建立和发展，城乡社会在社会治理过程中的地位与作用日益得到重视和显现。在太仓市先行的实践中，根据国务院相关文件精神，结合太仓市的具体实际，将“政社互动”的基本内容，创造性地拟定出两份“清单”，于2010年3月19日由太仓市人民政府正式发出了《关于公布基层群众自治组织协助政府工作事项和基层群众自治组织依法履行职责事项的通知》，并把两份“清单”作为《通知》的附件予以公布。

“清单”之一《基层群众自治组织协助政府工作事项》。该“清单”是依据有关法律、法规和中央、省、苏州市的法规性文件，对太仓市、镇政府所涉及的78项工作进行梳理，涉及18个政府部门的27个工作大项。其中，18个政府部门主要有：公安、交通运输、人口与计生、民政、国土资源、人保、物价、司法、文广、卫生监督、统计、地税、教育、安全生产、水利、农业、征兵、气象等；工作项目主要有：维护社会治安、未成年人保护、禁防戒毒、查处赌博、暂住人口管理、租住房屋安全治安管理、养犬管理、消防，公路建设养护管理、船舶安全管理，计生流动人口管理、社会抚养，优抚救济、五保户供养、居民最低生活保障、城乡社会救助、收养，基本农田保护、土地调查，劳动保障、劳动争议调解，价格监督，对依法剥夺政治权利的村居民监督、教育、管理，古村落保护、辖区内卫星地面接收设施管理，疾病防控、艾滋病防治、村居民疫苗受种、药品质量监督，农业、经济、污染源调查、房屋出租、家装劳务税收、少年儿童教育入学、扫盲工作、安全生产工作、防抗旱涝、动植物疫情应急处理、兵役登记审查、气象灾害宣传防御，等等。

“清单”之二《基层群众自治组织依法履行职责实现》。该“清单”是依据《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》及其他法律法规，太仓市、镇政府将基层群众自治组织依法履行职责的事项归纳为10个大项，涉及21项具体职责，主要有：管理集体土地财产，发展农村经济，维护农民合法权益，办理本地公务及公益事业，应对突发事件，动员组织适龄公民献血，宣传国家法律、法规、政策，开展文化教育、科普、精神文明建设活动，推动技术推广与技术服务工作，推动全民健身活动，调解民间纠纷，调解土地承包经营纠纷，调解家庭暴力，保护和改善生态环境，开展社区服务，组织召开村民居民会议并报告工作，督促村居民遵守自治章程、村规民约，预防未成年人犯罪，保护妇女老年人权益，残疾人工作，担任未成年人、无民事行为能力或限制民事行为能力的精神病人的监护人等等。

由此可见这两份“清单”：其一，有其创新性。能够从纷繁复杂的基层社会管理、治理的事务中梳理出这两份“清单”来是很不容易的，是以前没有过的，因而是有力推进社会治理的一种创新，抑或叫“试错性”。其二，有其相对性。如从数量上看，第一份“清单”为什么是27项，第二份“清单”为什么是21项，既不是多，也不是少，名为“清单”实为“不清”，这从引导的使用可见其相对性。其三，有其动态性。随着我国改革开放和经济社会的全面深入发展，一方面，第一份“清单”在执行过程中，既可能获得性量增（政府职能的“吐故纳新”），又可能转移性量减（转变政府职能，政府减负等等）；另一方面，第二份“清单”会随着基层社会自治能力的提升，会不断接受第一份“清单”转移来的部分的公共事务而不断地增容和扩大。其四，有其借鉴性。这两份“清单”的开列，是相关理论、法理、相关文件与太仓市的实践有机结合的物质或结果，它对于太仓市以外的苏州、江苏乃至全国的其他地区都有示范与借鉴的作用，但都不能简单地照搬太仓市这方面的经验。其五，有其指向性。政府部门或系统有其自身的内部事务，由自己处理，外界不得介入，同样，属于社会系统群众自治范围内的事务，亦即第二份“清单”其他系统尤其是政府也不得干预。唯独第一份“清单”所列举的诸项公共事务，政府不能“独家”履行、行使或操办，需要基层群众自治组织“协助”政府来共同履行、行使和操办。正是从这个意义上可以说，“协助”是“互动”的一半或另一种表达法，所谓“政社互动”，主要是指基层政府与基层社会针对第一份“清单”方面的政务所展开的“互动”，亦即对基层社会公共事务的“互动”、共同管理或共同治理。这是太仓市人民为社会治理理论与实践贡献出的智慧！

四、“政社互动”引出的有益启示

太仓市两份“清单”的创始及其“政社互动”实践探索，既体现了基层政府与基层社会的适度分开，又体现了基层政府与基层社会政治主体权力和权利的平等或对等，还体现了“上对下”即基层政府对基层群众自治组织社会自治的指导，或基层政府做到了积极主动自觉地推动“互动”；“下对上”即基层群众自治组织社会自治对基层政府管理的协助，或基层群众自治组织做到了积极主动自觉地参与“互动”，从而显现了基层政府职能的趋向归位，基层社会自治功能的逐步增强，基层村居民群众受益等多方共赢的渐现成效。这种“上下互动”、“左右互动”的方式，既加强了政府自身建设，又培育了社会成长，还助推了社会自治。

太仓市“政社互动”先行实践经验给我们的启示主要有：其一，勇于和善于处理好顶层设计与基层执行的关系。主要是指把党中央、国务院有关文件精神与太仓市基层社会实际有机地结合起来，既要维护中央的权威，又要注重基层的首创精神。坚持用“政党治理”和“国家治理”统率基层“社会治理”。其二，勇于和善于处理好政府治理与社会治理的关系。主要是指把调动基层政府积极性和基层社会积极性这“两个积极性”有效地结合起来（我称之为政府自觉和公民自觉的“双自觉”），构建“政社”和谐稳定、长治久安的命运共同体。其三，勇于和善于处理好基层社会治理与基层社会自治的关系。主要是指把“治理社会”与“社会治理”和“社会自治”三者之间联系与区别明晰起来。通过“政社互动”逐步还权于民、还权于社会，扩大基层村居民政治参与，推进政治社会化，使基层群众自治组织的社会自治充满生机与活力。正是从这个特定意义上说，通过“政社互动”式的社会治理，真正达到有效的社会自治才是其目的本身，虽然其路程还很漫长！

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