内容提要：本文分析了政府职能转变的主动与被动因素及其作用力方向,政府职能转变滞后的七种表现及其表象和实质方面的原因。认为必须进一步解放思想,更新政府的观念,树立“持久战”的思想,政府职能转变的关键在于政府能否自我革命及其程度。

关键词：政府职能转变 自我革命

我国“九五”期间要实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,经济增长方式从粗放型向集约型转变。实现这两个转变的关键是深化改革,而深化改革的关键又在于切实转变政府职能。那么,切实转变政府职能的关键又是什么呢?政府职能转变的进展如何呢?这是需要我们认真加以研讨的问题。

何谓“政府职能转变滞后”?

党的十四大确定的经济体制改革目标,进一步明确在政府的各项基本职能中,发展经济的职能处于中心或重心地位,必须根据这个中心,合理配置政府职能。这就提出了我国政府职能的根本变革问题,即从“以阶级斗争为纲”的政治职能重心转向了“以经济建设为中心”的经济职能重心。政府职能重心的转移是党和国家工作重心转移的必然要求,并直接影响和制约着党和国家工作重心转移的绩效和成效。

政府作为政治的上层建筑,其职能重心的转移需要一定的被动因素,这主要是:随着政府管理发展战略的转变,政府职能受助于政府机构的改革,受助于经济体制改革,归根到底受助于物质生产力的迅速发展和可持续发展。从这个意义上说,政府职能转变的“滞后”有一定的合理性。因为如果没有改革开放以来我国社会生产力的发展、经济体制和政府机构的改革作为始动因素,就不可能有转变政府职能问题的提出。

但是,政府职能重心转移还需要有主动因素。在改革中,主动因素是政府自身(当然,相对于党和国家领导体制改革来讲,政府职能转变也是某种被动因素)。政府发挥着双重作用,即政府既是改革的主体,又是改革的对象;既是改革的设计者,又是改革的承受者;既是改革的动力,又是改革的阻力。前者为政府的正面主动因素,后者为政府的负面主动因素。正面主动因素与被动因素的作用方向基本相适应或一致,并起着推进作用;负面主动因素与被动因素的作用方向是基本不相适应或不一致的,并起着阻碍作用。如果正面主动因素的作用弱于负面主动因素的作用,就势必造成政府职能重心转移的滞后现象。这是一种真正的不应有的滞后。目前,这种滞后现象有种种表现,其原因也是多方面的。要克服和防止这种滞后现象,就必须充分发挥政府作为改革主体和设计者的动力作用,尽可能缩小乃至消除政府作为改革对象和改革承受者所产生的阻力。这就要求政府自觉地进行自我革命。从这个意义上说,切实转变政府职能的关键是政府的自我革命。

政府职能转变滞后的表现

自80年代中期(“七五”期间)提出转变政府职能问题以来,虽然取得了一定的成果,但是总的说来,目前政府职能转变正处于步履维艰的攻坚阶段,处于滞后状态。一方面,政府职能转变的理论滞后于政府职能转变的实践;另一方面,由于利益的驱动,政府职能转变的实践在很大程度上脱离行政体制的规范,脱离政府职能转变的理论。其具体表现为以下几个方面:

(一)“角色性”的滞后。即政府的角色不明晰、不到位。在现阶段,我国政府在社会生活中究竟扮演什么角色,政府管什么,管多少,怎样管等,目前尚缺乏科学的定位,尤其是从政府职能系统出发考虑问题就更是如此。有人认为,转变政府职能就是一个职能代替另一个职能的更替式转变。或从某种职能的“有”到“无”,或从某种职能的“无”到“有”。把转变政府职能仅仅视为转变政府的经济职能,而不是视为从政府的政治职能重心转向政府的经济职能重心,进而把行使政府经济职能的方式、方法和手段的转变也视为政府经济职能转变本身。这些观点是有待商榷的。就政府的经济职能而言,人们议论较多的,就是把政府的角色理解为:“保育员”、“守夜人”、“税收员”、“指挥家”、“婆婆”、“管家”、“媒婆”,既是“竞赛规则”的制定者,又是“运动员”,还是“裁判员”,等等。这里有的是外国学者的用语,有的是国内学者的用语,都是一种比喻。而任何比喻都是有缺陷的,都是有其有效界限的。在我国现阶段,政府管理社会主义公有制为主体的经济,以及管理国有制为主导的经济扮演什么角色,政府管理非社会主义经济成份又扮演什么角色,这些角色怎样界定,怎么转换,怎么并存,有什么矛盾和冲突,这些问题尚无深入地研究。

(二)“独立性”的滞后。即政府缺乏“独立人格”而居于从属的依附地位。在现阶段,我国政府在社会生活中要不要具有自己的“独立人格”,回答应当是肯定的。从理论上讲,政府的职能是由党的意志、国家的宪法和法律(这是党的意志向国家意志的转化物)规范的。但是,政府在具体行使其政治的职能、经济的职能、文化的职能和社会的职能的过程中,必须体现出自己独具的“人格”,即政府必须独立行使属于自己的职能和行政权力。然而,在实际上,由于长期受传统体制的影响,我国政府在很大程度上形成了某种依附性和从属性。虽然改革开放以来,政府的“独立人格”有了很大的增强,但还很难说我国政府的这种从属的依附性已经得到根本的改观了。这种“独立人格”的缺乏,势必阻碍政府职能的转变。

(三)“获得性”的滞后。即政府职能的“短缺”。在现阶段,我国社会处于转型时期,由计划经济向市场经济过渡,与此相适应,我国政府也属于过渡型的政府。可是在旧体制下,政府管理多、管得泛、管理滥的现象,掩盖了政府职能“短缺”的实质。即在政府似乎无所不能的现象背后隐藏着政府行使职能不足的本质。一方面,由于政府处于某种从属的依附地位,缺乏“独立人格”因而未能充分行使本属于政府的职能;另一方面,在社会转型时期,许多新生的公共事务层出不穷,客观上要求政府出面加强管理,这是原来政府职能中所没有的内涵和外延。这说明,从现实的具体的动态的来看,政府职能不是固有的,而是可以获得的;不是一成不变的,而是随着历史和社会经济的发展变化而发展变化的。前者,要通过深化改革来获得;后者,要通过学习,在重塑社会中获得。

(四)“输出性”的滞后。即政府职能的“过剩”。这是相对于表现之三而言的。在现阶段,无论就社会来说,还是就政府自身来说,都客观存在着发育不成熟的问题,因此,政府职能的获得是有一定限度的。但是,作为一个健全的政府职能系统,必须同时具有获得或“输入”功能和“释放”或“输出”功能,以保持政府职能新陈代谢的良性循环。但在旧体制下,一方面,为政府职能的“短缺”、“不足”,另一方面,政府职能又出现“剩余”、“过多”。后者主要有两种情形:一是本应该管的,由于国家和社会的形势与任务发生变化,业已“完成了”它的使命而成为“多余”的,要适时转移、输出去;一是扩大了政府职能范围,越界,包揽了不该管、管不好、也管不了的事,随着社会主义市场经济体制的建立而成为“多余”的,更需要及时地转移、输出去。这两种情形都形成了某种惯性,形成了“恋政情结”,都难以转移。相比之下,后者更难一些。从一定程度上说,能否输出及输出的程度取决于能否获得政府职能以及这种获得性的程度。至于输出的方向,主要是向地方各级政府转移,向企业事业转移,向社会转移,以处理好中央政府与地方政府的关系,处理好政府与企事业和社会的关系。

(五)“权力性”的滞后。即政府权力对政府职能转变的阻碍。政府职能与政府权力是密切联系的,它们贯穿于政府管理活动的始终和方方面面。在其运行过程中,它们既有一致方面又有不一致的方面。一致的方面一般属于理想的状态,不一致的方面确是现实的存在。主要有两种情形:一是政府权力大于政府职能,出现越权或政府权力的滥用;一是政府职能大于所赋予的政府权力,造成政府权力超负荷,使政府职能不落实。这两种情形都客观地存在着,都是政府职能与其权力的某种“剥离”。可见,政府职能与政府权力的矛盾已成为政府职能转变的内在的基本的动因。及时调整和优化政府行政权力结构,合理配置政府权力资源,正确处理集分权的关系,直接关系到政府职能转变能否真正实现。

(六)“机构性”的滞后。即政府机构的现状对政府职能转变的障碍。政府机构是政府职能的载体,政府职能实现必须通过相应的政府机构。政府职能决定政府机构,政府机构的建立、调适、改革主要是根据政府职能的要求。这是问题的一面。鉴于建国以来,特别是改革开放以来,历次的改革总是减了增,增了减,“水多了加面,面多了加水”,走不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈,人们注意到了假如不转变政府职能,政府机构改革就难见大的成效。为此,中央直属机关带动了新一轮的机构改革,这次改革制定和实施定职能、定机构、定编制的“三定”方案,其中以定职能为核心,设定“机构未改,职能先转”的思路。但是,问题还有另一面,即膨胀了的政府机构本身就是政府职能转变的一大障碍因素,它们的存在使得政府职能的转变难于领先。因为一定的机构、编制同一定的行政权力相联系,而行政权力又与经济利益相交织。职能转变实质上是利益格局的调整和重组。职能与权力的转移,意味着相应的利益的丧失。因此,当一些部门和行政人员将自身利益刚性化,并不适当地置于其职能工作之上,甚至从其自身利益出发来办事时,便将成为政府职能转变的一大障碍机制。人们还需要从实践中来检验“先转变职能,后改革机构”思路的科学性和可行性程度。

此外,还有“体制性”的滞后。转变政府职能属于行政体制、行政改革的范畴,它介于经济体制改革和政治体制改革之间,具有“二重性”。如果政府职能转变不能成为经济体制改革的推动力,就会成为经济体制改革的阻力。同样,如果政府职能转变不能成为政治体制改革的推动力,就会成为政治体制改革向纵深和横广方面发展的阻力。然而,事情的复杂性就在于:政府职能转变的快慢及其程度并不完全取决于政府自身的意志,也并不完全取决于政府自身主动因素作用力的大小及其作用力的方向,它还受制于经济体制改革和政治体制改革本身的深度和广度。

政府职能转变滞后的成因

造成政府职能转变滞后的原因是很复杂的。有社会经济、政治、文化方面的原因,有近因和远因,有体制内的和体制外的原因,有表层的和潜层的原因,有实践和理论的原因,还有观念方面的原因,等等。对此,进行全面分析和评价,远非本文之力所能及,只能初步提出一些有待进一步研究的问题。

从形式和现象上看,在旧体制下形成的一系列“不分”或“统一”、“合一”的历史现象,构成政府职能转变滞后的成因。例如:

在社会与国家和政府与社会的关系上,表现为“国家与社会不分”、“政府与社会不分”,形成“社会国家化”、“社会政府化”。理不顾国家与国民、政府与公民的关系,形成“强国家弱社会”或“强政府弱社会”现象,不利于政府职能的正常发挥作用。

在国家与政府的关系上,表现为“国家与政府不分”或“议与行不分”,形成“政府国家化”、“国家政府化”,亦即“行政国家化”或“国家行政化”。理不顾国家各机关之间的关系,形成不了制衡与制约机制,要么“弱政府强人大”要么“弱人大强政府”,以后者为主,这种现象也不利于政府职能的正常发挥作用。

在国家与政党的关系上,表现为“政党与国家不分”,“政党与政府不分”(即党政不分),形成“国家政党化”、“政府政党化”或“行政政党化”。理不顾党和国家关系、党和政府关系,党凌驾于国家和社会之上,甚至党代替政府。如“文化大革命”中,地方各级革命委员会取代了地方各级人民政府,就是最突出的例子。无论是“离政于党”还是“寓党于政”,无论是“强党弱政”还是“弱党强政”,都有悖于党与国家机构、党与政府机构各自所独具的职能。

此外,在政府与企业关系上,表现为“政企不分”,形成“政府企业化”、“企业社会化”,即所谓“政府办企业”、“企业办社会”。无论是“政府办企业”还是“企业办社会”,都有违各自的职能,可谓“不务正业”。

这一系列的不分现象,虽然有一定的历史必然性,但是,由于它们过及,就不同程度地制约和影响着政府职能的正常履行,也不同程度地制约和影响着政府职能的转变。改革开放以来,这些不分现象有了很大的改观,但尚未得到根本的改变,它们对政府职能的转变还在继续产生着深广的影响。

再从内容和实质上看,政府职能转变滞后的原因,有经济的,有政治的,也有观念方面的。

经济方面,主要是由于社会生产力总体发展水平的落后,计划经济的惯性作用,市场经济的发展不成熟。在社会转型时期,经济行为的非规范性,经济秩序的混乱,以及双重体制在一定时期的并存、交织和冲突,使得我国市场经济体制的建立,以及与之相适应的政府职能转变过程十分缓慢和困难。然而,最大的困难莫过于:

社会主义公有制还缺乏普遍公认和接受的有效的适用形式。这种多种性质和发展层次并存的现实的经济基础,必然要求不同性质和层次的政府职能与之相适应,并为现实的经济基础服务。这本身是实践的伟大创造,实践也为解决这种困难准备着条件。

政治方面,主要是由于我国传统政治体制的弊端对政府职能转变的制约。我国的政治体制虽经十多年的改革,但由于政治集权积弊甚深,仍不能适应社会主义市场经济的发展。政府职能转变既属于行政体制改革,又属于政治体制改革的一项显层的重要内容。从一定意义上说,它是政治体制改革进一步深入发展的"窗口"或突破口。毋庸讳言,改革开放以来,很长一段时间在我们的工作中,凸显的是经济和经济体制改革,对政治和政治体制深层改革重视不够,总体上滞后于经济和经济体制改革,因而政府职能转变受制于政治体制改革的整体推进度。由此,与其说是政府职能转变滞后,倒不如说是政治体制整体改革的滞后。

观念作为上层建筑意识形态领域的内容,本身就具有滞后性。在我国,传统观念的滞后性,不但阻碍着政府职能的转变,而且也阻碍着我国社会生产力的发展,阻碍着经济体制改革和政治体制改革的整体推进。这些观念主要有:小农经济观念、计划经济观念、单纯公有制观念、官本位和权力崇拜等等。这些观念导致对政府的依赖行为和社会心理,对于政府职能转变极为不利。从这个意义上说,政府职能转变的滞后,主要是由于有关政府观念转变滞后所致。

以上所列,远非全面,但已足见政府职能转变之艰难。那种认为"先转职能,后改机构",或者由此逆推理为"机构改革的完成,就意味着政府职能转变的实现",这些想法是不甚切合实际的。事实上,在转变政府职能的问题上,不可能指望采取"速决战"的策略会出现奇迹,而只能采取"持久战"的战略,用持久战的思想去研究、寻找改变政府职能转变滞后局面的对策。这主要是由政府职能转变滞后原因的复杂性决定的。否则,欲速则不达。