摘要：环境行政公益诉讼虽具诉讼之名，实践却呈现“诉前程序主导、诉讼程序边缘”的运行样态。诉前程序因权力属性的行政化倾向、制度结构的非自足性以及价值功能的工具性特征，难以承载制度根基之责。环境行政公益诉讼的根基终究在于其诉讼程序。依诉讼的内在逻辑，其核心功能空间应定位于通过对实质争议的审理与裁判，为行政履职确立法律基准。当前环境行政公益诉讼在核心功能空间的构建上明显不足，主要表现为诉讼空间受限、案件实质争议缺失以及审判功能虚化。为实现该制度核心功能空间的塑造，应从立法层面构建系统化的制度保障机制：通过约束检察机关程序裁量权防范实质争议案件的不当消化；完善诉前协同机制实现非实质争议案件的有效分流；矫正法院裁判定位以保障司法裁判功能的本位回归。在《生态环境法典》已对环境行政公益诉讼做出原则规定的背景下，《检察公益诉讼法（草案）》应承担立法细化任务。
关键词：环境行政公益诉讼；诉前程序；诉讼程序；检察公益诉讼法；生态环境治理
随着《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《检察公益诉讼法（草案）》）的公布，检察公益诉讼制度已迈入单独立法的新阶段。根据最高人民检察院发布的《公益诉讼检察工作白皮书（2024）》（以下简称《白皮书》），2024年全国检察机关共立案151 270件，其中行政立案135 648件，占公益诉讼总数的89.7%。行政公益诉讼案件已经成为检察公益诉讼的主场域。尽管检察公益诉讼的受案范围呈扩张趋势，但是生态环境和资源保护领域是检察公益诉讼传统的法定办案领域，是公益诉讼检察高质量发展的“基本盘”“压舱石”。在此意义上，环境行政公益诉讼可谓检察公益诉讼的制度缩影与实践先声，其成功经验理应被立法所固化，其暴露的实践问题也应在立法中被正视。
在中国行政权多元监督的体系格局下，环境行政公益诉讼作为以诉的形式实行法律监督的制度设计，其正当性并非源于与其他监督形式的叠加，而在于其是否具备不可替代的核心功能空间。精准界定并恪守这一空间，是避免该制度与其他监督机制功能趋同的前提。回溯制度发展历程，环境行政公益诉讼展现出显著的治理延展性，实现了“立足于诉讼又超越诉讼”的效能跃升。然而，对“超越诉讼”的治理效能的热切追求，实践中却导致“立足于诉讼”的司法监督本质被稀释，进而诱发制度功能的弥散化。这一内在张力，已成为制约环境行政公益诉讼走向成熟与纵深发展的关键瓶颈。因此，当前制度建设不应止步于表层的效能彰显，而应转向对自身核心功能空间的深层建构。本文正是围绕此命题，探求环境行政公益诉讼的根本价值坐标，并据此规划其制度形塑的优化路径，以期为立法完善与司法实践提供理论支撑。
一、“诉讼程序”作为环境行政公益诉讼制度的根基
探寻环境行政公益诉讼的核心功能空间，首先必须回归对其制度本质的探源。而一切探讨的起点，在于回答一个根本问题：其制度根基究竟何在？环境行政公益诉讼制度既以诉讼之名，亦以诉讼之形诞生。制度初创时，无论是“通过诉讼实现监督”的核心期待，还是以起诉率“零的突破”为标志的推进策略，都深深植根于这一诉讼底色。随着实践发展，行政公益诉讼的诉前程序日益凸显其治理效能，将“审前实现公益保护作为优先目标”成为制度发展的明确导向。根据《白皮书》统计数据，2024年度全国检察机关共提出行政公益诉讼检察建议93151件，而同期提起诉讼案件仅1160件。在这一现实背景下，环境行政公益诉讼的诉讼属性呈不断消减之势，仅具“诉讼之名”的质疑亦不绝于耳。诉前程序似乎已被视为环境行政公益诉讼制度的根基，诉讼程序反倒成为制度附庸。那么，环境行政公益诉讼的制度根基，究竟在于展现显著治理效能的诉前程序，还是在于目前看似被虚置的诉讼程序？何者方为其立本正途？
（一）诉前程序作为制度根基的正当性批判
1．诉前程序的制度基因：作为诉讼的附属与准备
从制度设计的规范结构来看，现行立法将诉前程序与诉讼程序进行了一体化的制度安排。诉前程序在现行法律框架中被明确定位为诉讼程序的法定前置程序，是作为诉讼制度中不可或缺的“审查起诉”环节而存在的。行政诉权的行使不能毫无节制，并非任何诉讼请求都适于法院裁判。当事人的起诉要获得法院审理，需要满足的必备条件之一是“合法权益具备诉讼救济的必要性和实效性”，即具有“诉的利益”。在行政诉讼一般程序中，对“诉的利益”这一起诉要件的审查由法院承担。但是，在行政公益诉讼的构造中，是由检察机关审查诉的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条第4款与《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条明确规定，检察机关在提起诉讼前应先行履行诉前程序，若诉前程序未能实现监督效果，则启动诉讼程序。可见，检察机关对行政公益诉讼“诉的利益”的审查，主要藉由诉前程序实现。2025年全国检察长会议上，应勇指出：“健全公益诉讼检察办案规范体系，以可诉性提升精准性规范性”。可诉性包含两个关键要求：一是值得并且能够通过司法途径予以保护的可诉性价值，二是以案件事实与法律关系已经发展到相对稳定明确从而可以进行审理裁判的可诉性时机成熟。诉前程序在此承担着培育和筛选可诉性案件的关键职能。检察机关督促行政机关履职的过程，实质上是推动案件事实与法律关系趋于稳定明确，使其达到可予以司法裁判的成熟状态。通过设置审判权介入的前置过滤机制，为行政机关保留自我纠错的优先空间，既体现对行政首次判断权的尊重，亦通过程序分流实现司法资源的优化配置。这种制度设计蕴含着检察权、行政权与审判权之间的功能分工与协作逻辑：检察机关通过诉前程序推动行政机关履职，审判机关则在案件事实与法律关系成熟时进行审理裁判，实现“行政优先、司法兜底”的权力行使序位。诉前程序的正当性亦根植于此。
诉前程序在制度初创时所承载的“审查起诉”功能，表明最初是作为诉讼的附属与准备环节而存在的。这种内嵌于基因中的从属定位，决定了其程序效力以诉讼为最终锚点，构成了其无法成为环境行政公益诉讼制度根基的基因缺陷。
2．诉前程序的实践效果：作为“制度溢出”的治理效能
随着制度的实践演进，诉前程序逐渐呈现出不依附于诉讼程序的独立性，它不再仅仅被视为诉讼的前置环节，而是逐步实现了功能上的自主性，呈现出从“诉讼场域”向“治理场域”的转向。这种转向在司法实践中可表现为三个方面。其一，将磋商程序制度化，视为诉前程序的重要实施手段。通过构建开放、互动的程序性交涉，打破传统司法与行政之间封闭单向的信息传递模式，推动检察监督从“对抗性司法”向“协商性治理”转型。其二，协同治理模式在诉前程序中的引入进一步强化其治理效能。从规范层面看，当前制度设计中的参与主体仍限于检察机关与行政机关。在实践层面，为实现对环境公益的保护，部分地区检察机关积极引入同级党委、政府、人大、政协等多方主体协同参与诉前程序，形成了开放性的协同治理格局。其三，办案机制呈现一体化演进。针对生态环境治理的跨行政区划特性，检察机关在诉前程序中探索出了跨区域、跨层级的一体化办案机制。检察机关对诉前程序的实践探索，使诉前程序突破了“诉讼准备”的初始定位，实现了从程序警示到实质保护的功能进阶，走上一条自我演进的道路。当然，这一路径并非制度设计的原初构想，而是在实践演进中产生的制度效果溢出的后发性认知。应当承认，诉前程序展现的治理效能作为中国行政公益诉讼实践的重要智慧，体现了对传统诉讼模式的创新突破，其制度价值应得到充分重视。那么，诉前程序在实践中表现出的治理效能，是否足以支撑其成为环境行政公益诉讼制度的根基？
治理效能的彰显与制度根基的确立分属不同层面的问题。诉前程序的治理效能并不足以夯实其作为环境行政公益诉讼制度根基的资格。其一，从权力运行逻辑来看，诉前程序所展现的治理效能主要依托磋商、协同等柔性机制实现，其权力运行遵循的是行政化逻辑。尽管这种方式在实践中有效推动了具体问题的解决，但也伴随着检察机关法律监督主体角色模糊化的风险。实践中出现的检察机关深度参与乃至牵头组织行政执法活动的情形，都在一定程度上反映了这种趋势。这种发展态势若持续深化，“检察机关亦有盲目扩权和游走于法治边缘之嫌”，而这并非中国特色的“权力分工协调”论的真实答案。制度的根基必须与其本质属性同源。环境行政公益诉讼在根本上是一项司法制度，若将其根基建立在一个呈现行政化的程序之上，无异于在流沙上筑塔，将使制度从根源上丧失其作为司法权监督行政权的独特品性。其二，从制度结构看，诉前程序的所谓“独立”，是一种在行政权配合下的有限自主，其效力高度依赖于行政系统的自觉回应。“检察权归根结底，只是一种程序性权力”，其本身是一种“柔性监督”。诉前程序的效力需要以诉讼程序为最终保障。一旦磋商失败、协同无效，诉前程序自身无法提供任何终局性的解决方案时，仍需回流至诉讼程序寻求司法强制力的支撑。其三，从价值功能看，诉前程序的治理效能主要体现在提升公益保护效率方面，而司法制度的根基则需要体现权利保障、程序正义等更为基础性的价值，诉前程序展现的工具性价值与司法制度的基础性价值仍存在层次差异。因此，诉前程序权力属性的行政化倾向、制度结构的非自足性以及价值功能的工具性特征，决定了其不适合作为环境行政公益诉讼制度的制度根基。
综上，诉前程序展现的治理效能只是环境行政公益诉讼制度运行中产生的“制度溢出”效应。尽管“制度溢出”效应的价值应当得到承认，但其本质上仍属于需要审慎对待的衍生现象，绝不能因其展现出的治理高效性，就将诉前程序提升至制度根基的地位。
（二）诉讼程序作为制度根基的正当性确证
环境行政公益诉讼的制度根基终究在于其诉讼程序，诉讼程序自身承载的多维制度价值构成了整个制度体系的支撑框架。
首先，从权力运行维度来看，诉讼程序承载着维护国家机关间分工与制约的重要功能。“国家权力分工与制约是中国特色社会主义权力配置的基本原理”。诉前程序的构建以狭义的法律监督权为权力基础，反映的是检察机关对行政机关的单向监督关系。而在诉讼程序中，以检察机关和行政机关为双方当事人、以法院为中立裁判者，反映的是法院与双方当事人之间的三方互动关系。诉讼程序通过审判权的依法介入，构建了更为完整的权力运行机制。当行政机关未能依法履职时，诉讼程序既为检察机关履行法律监督职责提供了制度保障，又通过法院的依法裁判确保了监督的规范性与权威性，形成了各国家机关在法治框架下既相互配合又依法制约的良性关系。这种科学的权力运行机制正是行政公益诉讼区别于其他监督制度的标识特征。
其次，诉讼程序为环境治理中的多元诉求提供了理性对话的空间。环境问题往往涉及“不确定性的风险”和“广度利益冲突与决策权衡”特质。诉前程序的运行过程具有一定的封闭性，难以为多元价值的理性对话提供充分的公共论辩空间。诉讼程序则构建了一个结构化的公共辩论法定场域，将环境决策背后隐藏的科学争议以及利益博弈之争，置于法庭这一公开、平等的平台之上，通过严密的举证、专业的辩论与理性的陈述，促使不同立场在法律框架内展开深度对话。因此，法院的终局裁判不仅解决了个案纠纷，更是公共理性的一次凝结与社会共识的法律确认。这种通过司法裁判建构社会共识的独特功能，是任何其他监督程序都无法实现的。
最后，诉讼程序通过其终局性和既判力，为环境行政公益诉讼制度提供了稳定的规范性预期。每一份裁判文书既是具体争议的解决方案，也是环境治理规则体系的有机组成部分。“司法裁判并非总是通过纠纷化解直接作用于社会经济秩序维护，还存在间接性的实现机制，即通过公共政策塑造来引导社会大众自发做出符合预期目标的行为调整。”这种通过个案累积逐步形塑规范的功能，使诉讼程序超越了纠纷解决的单一维度，成为引导行政决策、确立行为准则的制度源泉。
一言以蔽之，环境行政公益诉讼要实现“立足于诉讼又超越诉讼”的治理效能跃升，必须以巩固诉讼程序的根基地位为前提。诉前程序在环境治理实践中展现的效能优势，不应视为对诉讼程序根基地位的挑战，而应被视为诉讼制度整体效能的有益补充。诉前程序的首要功能定位必须回归并服务于诉讼程序的准备与推进。无论诉前程序在实践层面展现出何种治理效能，均不应动摇或削弱其作为诉讼前置程序的基础性作用。若因诉前程序在实践层面表现出的工具性效率而忽视环境行政公益诉讼固有的司法本质，将在认知层面陷入以效率消解价值的误区。
二、环境行政公益诉讼核心功能空间的厘定
既然环境行政公益诉讼的制度根基深植于诉讼程序，其核心功能空间的厘定便自然需要回归到对诉讼程序内在特质的考察之中。诉讼作为司法权运行的核心载体，不仅塑造了环境行政公益诉讼的制度品格，更预设了其功能发挥的基本边界。
（一）理论证成：基于诉讼属性的功能空间划定与多维验证
环境行政公益诉讼的诉讼属性决定了其监督目标的实现必须遵循诉讼机制的基本逻辑，不能超越诉讼制度的功能边界，其核心功能空间须在诉讼的本质属性下寻求答案。诉讼并非一种无远弗届的监督工具，其固有的制度特性要求其功能空间必须有所取舍，以防止其在实践中蜕变为事无巨细的泛化监督，导致制度失焦与功能超载。从构造来看，诉讼制度以“诉—辩—审”的三角架构为基本形态，法院作为中立的裁判者，通过两造对抗呈现争议事实与法律论点，进而做出裁判。“司法活动具有特殊的性质和规律，司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”环境行政公益诉讼作为一种司法活动，应当起到判断的作用、具有裁判的功能。这一定位揭示诉讼的核心功能优势就在于识别与审理那些具有实质争议的案件，“对是非曲直进行判断以及在此基础上确定责任的承担”。基于上述制度特性，环境行政公益诉讼核心功能空间的确定，必然指向对实质争议的审理与裁判，这一功能空间的确定既体现了诉讼制度的本质特征，也符合司法权在监督体系中的宪法定位。
环境行政公益诉讼核心功能空间的划定，为厘清环境行政公益诉讼与其他监督机制的关系提供了理论依据。当不存在实质争议时，行政机关未依法履职通常源于两类情形：一是主观因素，如环境保护意识薄弱、履职意愿不足；二是客观限制，即超出其履职能力的体制性或资源性约束。当因主观因素未履职时，监督的核心在于发挥“威慑”功能，通过及时纠偏确保法律实施。然而，环境行政公益诉讼并非实现此种威慑功能的最优制度选择。对于因主观因素导致的不依法履职，行政系统内部的层级监督与监察机关的专门监督等其他监督方式，凭借其对行政运行机制的专业把握、直接隶属关系带来的命令性以及灵活高效的处置方式，能够以更低的制度成本、更快的响应速度达成监督目标。而对于因客观能力不足导致的履职困难，诉讼程序也未必是解决资源调配或体制性障碍问题的最优选择，法院既无法替代行政机关分配行政资源，也不能超越司法权限改变政策环境。在这种情形下，诉讼程序既难以产生实质救济效果，还可能造成司法资源的空转，甚至引发司法权与行政权的功能错位。与之相对的是，当存在实质争议时，行政机关未依法履职往往源于对职责范围或履职标准的客观认知分歧，而非单纯的主观懈怠。此时的监督需求已从“威慑”转向“定争议”。由于行政系统内部监督等其他监督机制缺乏最终裁判权，往往难以通过权威判断来化解此类争议。正是在这一特定空间，即通过司法裁判化解实质争议，为行政履职确立明确的法律基准，环境行政公益诉讼的独特价值得以充分彰显。
将环境行政公益诉讼的核心功能空间聚焦于对实质争议的审理，也能促使诉前程序中检察权的行使更加精准化，符合生态环境治理现代化中的国家权力分工要求。司法权应恪守谦抑性，发挥监督作用而不侵害行政权的首次判断权。对于行政机关在法定职权范围内所作的专业判断与政策选择，司法机关宜保持必要之克制。当前学术界与实务界的讨论，多聚焦于“如何监督”方能避免侵害行政权，却在一定程度上忽视了“要不要监督”本身即构成对行政权首次判断权的尊重。监督启动的审慎性与监督方式的适当性，共同构成环境行政公益诉讼语境下司法谦抑的一体两面。实践中，监督启动环节已出现泛化的倾向。例如，部分地区的检察机关在推进环境行政公益诉讼过程中，出现功能定位的偏移，表现为过度主动地发掘案源，以系统性走访、线索摸排等方式介入行政前端领域，其行为逻辑已趋近于行政系统的内部督查。在此类主动摸排机制下，环境公益损害的发现几乎成为必然。若依此逻辑推演，则意味着任何环境公益受损的情形都可能被视为需要启动检察监督权的事由。但这实质上已偏离检察监督在制度设计中的限定角色，逐渐挤占行政机关的履职空间，乃至在实践中出现检察权与行政权的功能重叠，形成某种程度的“职能竞争”。长此以往，不仅会助长行政机关的履职依赖，甚至会动摇宪法所确立的权力分工秩序。如前文所述，诉前程序的首要功能定位必须回归并服务于诉讼程序的准备与推进。将环境行政公益诉讼的核心功能空间聚焦于实质争议的审理，实际上也为诉前程序中的检察权行使划定了理性边界。检察机关在监督启动环节即应保持必要克制，审慎甄别那些“具备司法保护价值且适于通过司法程序解决”的案件。
中国环境司法专门化的深入推进，也对环境行政公益诉讼核心功能空间的划定提出了更为精准的制度要求。“党的二十大提出要实现包括人与自然和谐共生的中国式现代化，为人民法院环境资源审判工作指明了方向。”推进环境司法专门化，是司法服务保障人与自然和谐共生现代化建设的要求。环境行政公益诉讼作为环境司法专门化的关键制度载体，其功能定位亟待与专门化改革的深化实现精准对接，以更高标准回应生态环境治理现代化的制度需求。“生态利益作为促进人与自然和谐共生的核心利益诉求，是生态文明建设持续推进过程中形成的一种全新的法律利益。”环境司法专门化的基本起点在于回应生态利益诉求，基于生态利益的非功利性、多层次性以及利益共生性的特征，生态环境类案件必然呈现出与其他类型案件不同的更为复杂的利益冲突和利益格局调整需求。因此，环境司法专门化需要解决问题的实质在于，如何对生态利益诉求实现所引发的错综复杂的利益冲突和利益格局调整需求进行判断和衡量。这一制度特性决定了环境行政公益诉讼也不应局限于形式合法性的表面审查，更不能泛化为一般性的行政监督工具，而要深入触及生态利益格局中的核心争议，通过对生态价值的内在冲突进行甄别、对不同层次和类型的合法及正当的利益诉求进行排序和取舍，进而有效督促行政机关依法履职。将环境行政公益诉讼的功能空间限定于需要司法专业判断的实质争议领域，正是环境司法专门化制度建构的必然逻辑。
（二）类型展开：实质争议的具体廓清
环境行政公益诉讼的核心功能空间应聚焦于通过司法裁判化解实质争议，为行政履职确立明确的法律基准。而所谓实质争议，系指无法通过简单的事实核查或规则适用解决，而必须启动司法判断权进行裁量的争议。《行政诉讼法》第25条以“行政机关不依法履行职责”为行政公益诉讼的规范触发要件，决定了该类诉讼的裁判核心在于行政机关“依法履行职责”的判断。该判断在结构上包含两个层次：一是行政机关是否依法负有特定环境公益保护职责；二是在职责成立的前提下，其履职行为是否达到法律所要求的程度与标准。由此，环境行政公益诉讼中的实质争议呈现出高度类型化特征，主要集中于职责存否与履行充分性两类判断。至于国家利益或者社会公共利益是否受到侵害及其与行政机关行为之间的关联判断等问题均系前述判断的评价要素，并不构成独立的实质争议类型。基于此，实质争议可类型化为两种形态。
其一，职权确定型争议，即因法律规定不明、行政机关职权不清而引发争议。当职权本身存在模糊或争议时，单纯依靠监督的“威慑”效应难以实现履职目标，而必须通过司法程序对职权争议本身予以厘清。吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责案是环境监管领域职权争议的典型缩影，该案的核心争议在于松花江河道垃圾堆放引发的水利部门与乡镇政府之间“监督管理职责”的界定模糊。一审法院和二审法院认为“监督管理职责”采取限缩解释，认为应当不包括行政机关“治理”的管理职责；而再审法院则基于环境保护的公共产品属性，认为环境卫生的“监督管理职责”具有一定的复杂性，法律、法规、规章或其他规范性文件是行政机关职责或行政作为义务的主要来源，无论是明确式规定或是概括式规定，都属于行政机关的法定职责范畴，认为对乡级人民政府环境保护“监督管理职责”做出限缩解释存在不妥。该案例展现了环境行政公益诉讼在法律规定不明、职权界定模糊情形下的独特制度价值。这一司法裁判通过对模糊法律规范进行解释，并在必要时发挥司法填补法律漏洞的功能，能够明确界定各方监管职责的归属与边界，从而有效督促行政机关依法履职。此类因职权不清所引发的争议，应是环境行政公益诉讼应当发挥核心功能的典型场域。
其二，履职程度判断争议构成了另一类实质性争议。此类争议主要聚焦于行政机关履职行为的充分性与适当性判断。尽管相关法律已明确行政机关的环境公益保护职责，但在具体案件中，对于行政机关是否已经充分、适当履行法定职责，检察机关与行政机关往往存在分歧。这种争议在实践中尤为突出地体现在履职判断标准的选择上。目前学界和实务界对履职标准尚未形成共识，主要存在行为标准说、结果标准说以及综合标准说三种观点。从环境损害的固有特征、现有行政体制内部监督机制的不足以及诉讼制度的目的和构造来看，环境行政公益诉讼中行政机关履职的判断标准应选择行为标准。然而，行为标准在具体适用中仍面临内涵界定不清、边界把握不一等问题。这一问题在贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案中得到充分体现。该案确定了一项重要的履职标准，即行政相对人违法行为是否停止可以作为判断行政机关履行法定职责是否到位的一个标准。行政机关虽有执法行为，但没有依照法定职责执法到位，导致行政相对人的违法行为仍在继续的，应认定行政机关未依法履行法定职责。该案例通过司法实践对行为标准进行了重要补充和细化，彰显了通过个案裁判推动履职标准明晰化的可行路径。这种基于具体案件的经验积累，正是环境行政公益诉讼在事实认定型争议中发挥制度功能的重要体现。
三、环境行政公益诉讼核心功能空间的实践检视
环境行政公益诉讼的制度效能，最终有赖于司法实践的检验。预设的“核心功能空间”在司法实践中的展开程度及其具体样态，直接关系到该制度目标的实现状况。对现有司法实践进行系统梳理可以发现，环境行政公益诉讼在实际运行中呈现出若干值得关注的偏差。本节即在此基础上，对这些实践偏差的具体表现加以梳理和呈现，以为后续的制度反思与完善提供现实依据。
（一）诉讼空间受限：诉讼案件体量不足
正如前文所言，诉前程序因其高效便捷的优势，已超越诉讼程序成为制度运行的主要场域，环境行政公益诉讼中真正诉诸诉讼的案件数量稀微。此种“诉讼空间受限”现象，使得环境行政公益诉讼难以通过充分的司法实践塑造其核心功能空间，制度发展面临根基支撑缺位的困境。必须承认，低起诉率本身不应成为批判制度的理由。但是，面对如此显著的案件分流态势，也需审慎思考：在“将审前实现公益保护作为优先目标”的司法政策导向下，实践中是否形成了回避起诉的路径依赖？以致于为追求在诉前程序“毕其功于一役”而规避了必要的诉讼？是否导致那些本应通过诉讼程序厘清的实质争议，在诉前程序中被简单化的表面整改所消解？要回应上述关切，必须回归制度设计的底层逻辑进行审视。
根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条与第81条的规定，检察机关在诉前程序中享有完整的“程序裁量权”，可基于对行政机关履职情况以及国家利益或者社会公共利益救济情况，自主决定终结案件亦或提起行政公益诉讼。“权力不论大小，只要不受制约和监督，都有可能被滥用。”因此，判断低起诉率是否健康，其核心症结在于诉前程序是否对检察机关的“程序裁量权”设置了有效的制度性约束？若缺乏制度性约束，检察机关“程序裁量权”的滥用或将成为制度运行的必然结果，诉前程序甚至可能异化为“检行”双方心照不宣、共避诉讼的程序合谋，进而造成大量本应通过司法裁判定分止争的实质争议案件，在诉前阶段被不当“消化”。当前诉前程序的运行呈现出显著的封闭性特征。从线索发现、立案审查、调查取证到检察建议的制发与跟踪，整个流程均在相对封闭的系统内运行，外界难以获取有效的程序信息。在检察机关发出检察建议后，对于“行政机关是否依法全面履职”“国家利益或者社会公共利益是否得到救济”的最终判断权完全由检察机关单方行使，这一过程尚未建立有效的制度约束机制。在此种封闭化运行且缺乏制约的程序结构中，低起诉率在展现诉前程序治理效率的同时，也必然伴随着将本应通过法院审理的实质争议在诉前阶段被不当消解的潜在风险。
（二）案件质量欠佳：进入诉讼程序的实质争议缺失
为系统考察环境行政公益诉讼的实践运行状况，以“公益诉讼”“行政案由”“行政案件”为关键词，在中国裁判文书网进行检索，截至2025年10月30日，共获取判决书218份。经严格筛选，剔除不予公开、重复等不符合研究要求的文书后，最终确定122份环境行政公益诉讼生效判决作为有效研究样本。经分析发现，在已进入诉讼程序的案件中，有86起案件（占比约70%）缺乏需由司法裁量的实质争议，可归纳为以下三种类型。
其一，因行政机关主观懈怠导致的未依法履职案件。此类案件事实清楚、法律适用明确，其症结在于执行意愿的缺失，而非法律认知的模糊。例如，在“城口县人民检察院诉城口县生态环境局不履行生态环境保护监督管理职责”一案中，被告城口县生态环境局在答辩中认为“自身虽然在诉讼前依法履职，但不充分不全面、责任落实上有差距，致使瀚某公司的环境污染行为没有得到有效整改”，并且在诉讼过程中，城口县生态环境局已充分履行职责，造成的国家利益和社会公共利益受损害状态已消除。然而正如前文所述，对于此类单纯因主观懈怠导致的行政违法，诉讼程序并非实现监督效能的最佳路径。
其二，因行政指令介入导致的监管不能案件。此类案件的特征在于，行政系统内部的指令直接干预了监管职能的行使，致使法定的监管程序无法正常启动或完成。以“某某县人民检察院诉某某县某某管理局公益诉讼案”为例，该案因县污水处理厂将尾水集中排入花马池盐湖区造成盐湖破坏而引发。被告虽负有监管职责，但造成盐湖破坏的原因涉及县委县政府层面的行政决策。根据被告答辩“县政府根据延长石油某某盐化工有限公司的请示，为了避免该水殃及周边村民的人身财产安全和流入主产区苟池盐湖造成更大损害，本着从实际出发，权衡利弊，降低损害的原则，决定采取将该水引流到花马池盐湖的应急措施”。在此情形下，要求一个县级职能部门背离其所属政府的既定决策，既不现实，也无法通过诉讼判决实质推动公益修复。此类因体制性原因导致的履职困境，并不构成需要通过司法裁量解决的实质争议，强行将其纳入诉讼程序，不仅难以实现公益保护目标，更使司法权陷入难以承载的治理重负。
其三，以治理结果倒推履职标准的评价失当案件。实践中，检察机关在判断行政机关是否依法履职时，倾向于用“结果标准”，即以环境公益受损害的状态是否得到完全消除作为衡量履职到位的依据。如前文所述，环境行政公益诉讼中行政机关履职的判断标准应回归行为标准，而非仅以损害结果的存续作为提起诉讼的充分条件。在此种情形下，虽然案件已进入诉讼程序，但司法机关采用以治理结果倒推履职的方法，未对行政机关具体履职行为及其法定标准进行审查，导致本应由司法裁量解决的实质争议无法显现；同时，由于行政机关在收到检察建议后已采取必要履职措施，而检察机关仅以环境损害未完全消除为由提起诉讼，因此部分案件本身缺乏提起诉讼的正当性。在“镇巴县人民检察院诉镇巴县林业局不履行林业行政管理法定职责”一案中，行政机关在收到检察建议后已积极采取履职措施，但检察机关仅以“恢复原状尚未完成”为由提起诉讼。此种单纯以“结果标准”认定履职与否的做法，虽然在形式上与诉讼目的相契合，但却存在着忽视自然、社会等不确定变量，不当加重行政机关负担等弊端。该案中，环境公益未能及时修复主要源于生态恢复的客观周期性和复杂性，而非行政机关履职不力。若在此情况下仍坚持提起诉讼，不仅构成司法资源的无效配置，更将产生负面激励效应，对行政机关履职的积极性造成打击。
（三）审判功能虚化：概括式履行判决的盛行与说理的空洞化
环境行政公益诉讼的核心功能空间聚焦于通过解决实质争议，为行政机关依法履职确立法律基准，司法裁判的内容与形式必须严格遵循这一功能空间的要求。但当前司法实践却呈现出审判功能虚化的倾向。
其一，概括式履行判决的盛行与监督效能的稀释。在环境行政公益诉讼中，履行判决处于“主流”判决地位，对行政机关后续依法履职具有重要的规范与引导作用。而概括履行判决是指人民法院在做出判决时没有对行政机关提出任何具体要求或限制，仅判令其履行法定职责或者继续履行法定职责。虽然概括式履行判决在一定程度上保留了行政机关的裁量空间，但在实践层面往往难以转化为有效的履职压力与行为指引。当行政机关已存在履职怠惰时，此类判决更可能延缓环境公共利益的维护，甚至使诉讼程序停留于形式纠错，而无法实现制度所期待的监督效能，导致诉讼的“程序空转”。因此，判决应在不侵犯行政权的前提下，尽可能体现具体性与指引性，避免仅笼统地要求行政机关“履行法定职责”或“继续履行法定职责”。然而，当前在环境行政公益诉讼的司法实践中，概括式履行判决仍在一定程度上存在。例如，在“洱源县人民检察院诉洱源县林业局怠于履行法定职责行政公益诉讼”一案中，法院仅判决“责令被告洱源县林业局继续履行法定职责”，而没有对行政机关提出任何具体要求或限制。这种裁判方式易使司法监督停留于形式宣告，削弱了环境行政公益诉讼的制度功能。
其二，裁判说理的空洞化与实质争议的回避。“说理活动是证成司法裁判的核心过程。”在事实清楚、法律明确的案件中，充分说理的重要性或不凸显；然而，当面临事实认定困难或法律规定模糊、缺失的实质争议时，裁判说理是否充分则直接关系到裁判依据的权威性与裁判结论的可接受度。只有说理充分，司法裁判才能发挥其规则阐明功能，使个案成为在具体纠纷解决实践中不断发展与丰富法律概念体系的契机。尤其在现代社会，生态利益诉求日趋多元，立法与社会现实间的供需矛盾日益凸显。最高人民法院通过发布指导性案例所进行的“司法性立法”，已成为缓解立法简约性与社会复杂性之间张力的关键途径。裁判理由中对裁判要点成立的实质论证，本身就是指导性案例编写过程中应当遵循的重要规则。因此，说理充分的裁判文书构成了指导性案例的生成条件，同时也造就了适用指导性案例最合适的温床。反观当前环境行政公益诉讼的司法实践，裁判说理空洞化的倾向仍然显著。在裁判文书中，对社会效果和政治效果的考量往往超越了对法律规范本身的深入阐释；树立典型、示范教育则在一定程度上取代了通过法律论证解决实质争议的司法核心职能。例如，在“荆门市掇刀区人民检察院诉荆门市生态环境局漳河新区分局不履 行监督管理法定职责”案中，核心争议焦点在于“生态运动公园景观河水质是否应适用《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅲ类标准”。面对这一关键争议，法院在裁判说理中采取了回避策略。既以“单独要求景观河达到Ⅲ类标准即游泳水体标准确实存在重重困难”为由，将应当由司法做出的规范判断转化为可行性考量，又通过“荆门市人民政府深入贯彻落实党中央、国务院决策部署……包括被告在内的各级行政机关应当提高自身要求，持续加强监管，克服重重困难，努力共造水质良好的生态运动公园景观河”等政治话语替代法律论证，而未能对水质标准适用这一核心争议问题做出具有规范意义的司法认定。这种“取巧式”裁判，导致行政履职程度缺乏明确基准，行政机关的履职边界始终模糊不清，甚至会给后续环境监管履职带来新的困境，严重削弱司法裁判本应具有的规则阐明和行为指引功能。
四、环境行政公益诉讼核心功能空间的制度塑造
基于前文对环境行政公益诉讼核心功能空间的探寻及其现实偏离的剖析，其制度形塑需破解三个关键命题：一是确保具有实质争议、适宜司法裁判的案件进入诉讼程序，避免因诉前程序的过度适用而消解诉讼空间；二是精准分流不具实质争议的案件，使诉讼程序恪守其补充性定位；三是保障进入诉讼程序的案件得到实质性的审理与裁判，避免诉讼程序流于形式主义。虽然以环境行政公益诉讼为具体研究对象，但所提出的制度构造思路对检察公益诉讼整体立法具有参照意义。在《中华人民共和国生态环境法典》已对环境行政公益诉讼做出原则性规定的背景下，《检察公益诉讼法》应承担起细化规则的重要使命。下文将结合已公布的《检察公益诉讼法（草案）》相关内容，就如何实现上述制度目标提出具体完善建议。
（一）约束程序裁量权：防范实质争议案件的不当消化
环境行政公益诉讼核心功能空间塑造的首要前提，是确保诉前程序无力解决的实质争议案件能够进入诉讼程序接受司法裁判。行政公益诉讼作为客观诉讼，其根本目的在于维护客观法秩序，通过督促行政机关依法履职实现依法行政。这意味着该制度的价值核心不在于仅仅推动“行政”，而更在于确保“依法”。对于存在实质争议的案件，诉前程序往往难以独立承担起确保行政机关“依法”行政的重任。因此，“审前实现公益保护作为优先目标”的政策，不应曲解为将“避免起诉”当作制度立场。该政策的出发点在于遵循诉讼必要性原则，而非简单评判诉前程序与诉讼程序的优劣。申言之，对于不存在实质争议的常规案件，应充分发挥诉前程序的效率优势，避免司法资源的无谓消耗；对于需要通过司法权威做出终局裁决且诉前程序无力化解的实质争议案件，不应过度滞留于诉前阶段，确保能够进入诉讼程序，借助司法裁判实现公益保护的最终目标。如前文所述，在当前诉前程序已成为公共利益救济主要途径的背景下，当前诉前程序的制度设计为检察权的恣意行使创造了潜在空间。为防范因权力滥用或不当行使导致案件在诉前程序的不当“消化”，须对检察机关自主决定终结案件或提起行政公益诉讼的“程序裁量权”进行规范约束。
第一，建立上级备案审查机制。当前《检察公益诉讼法（草案）》仍未对检察机关“程序裁量权”的行使设置必要的规范约束，办案机关仍可自行决定案件在诉前程序中的走向。通过构建上级备案审查制度可对检察机关的“程序裁量权”进行规范约束。这也与检察一体化机制相契合，符合检察机关上下级领导关系的要求。具体而言，当下级检察机关做出案件终结决定时，须将全案材料、行政机关履职情况说明及完整的论证文书报送上级检察机关备案审查。上级机关经审查后，若认定行政机关未依法全面履职、国家利益或社会公共利益仍处于受侵害状态，可根据案件具体情况做出分别处理：对于尚有督促空间的案件，可要求下级机关继续通过诉前程序推动履职；对于存在实质争议、已不适宜在诉前阶段处理的案件，则直接指令移送诉讼程序。通过构建此种备案审查机制，在确保公益救济取得实质成效的同时，也为司法权的适时介入提供了制度通道，从而充分发挥诉讼程序特有的纠偏与制约功能。
第二，建立案件终结决定公开说明制度。“司法公开是司法机构活动本质属性和内在规律的要求。”检察机关具有一定的司法属性，“尽管检察权的司法性与作为审判权的司法性有所差异，但二者在本质上都体现民主性、公正性以及公信力等这些司法普遍性规律。”检察机关的司法属性必然延伸至其主导的诉前程序。并且，作为诉讼制度的法定前置环节，诉前程序也内在地要求遵循司法权运行的基本逻辑。因此，诉前程序不应成为检察机关与行政机关的封闭对话空间，而应当通过程序公开引入社会监督。为此，建议《检察公益诉讼法》确立案件终结决定的强制公开机制，要求检察机关在做出终结案件决定时，必须通过统一平台向社会公开案件基本情况、行政机关履职评估及终结理由的详细说明，并设置异议反馈渠道。此举既能为检察权的行使构建有效的外部约束，又可提升社会对诉前程序决定的认同度。
（二）规范诉前协同治理：促进非实质争议案件有效分流
环境行政公益诉讼核心功能空间塑造的关键，在于确保无需通过诉讼程序解决或超越诉讼能力范围的案件被有效识别和分流，从而使司法资源集中于真正需要通过裁判定分止争的实质争议。根据前文所述，当前进入诉讼程序的案件仍充斥着非实质争议案件，主要涵盖三类案件：一是因行政机关主观懈怠导致的程序性履职案件；二是因行政指令介入导致的监管不能案件；三是以治理结果倒推履职标准的评价失当案件。第三类案件问题的根源并不在于行政机关不履职，而在于检察机关片面依据治理结果反推履职情况，进而导致案件从诉前程序向诉讼程序的错误流转。当前《检察公益诉讼法（草案）》第24条已对该问题做出针对性回应，明确规定检察机关提起诉讼必须同时满足“行政机关不纠正违法行为”与“国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态”两项要件。相较于《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条，该条款的关键进步在于通过“且”字确立了双重要件的并列关系。这意味着，若行政机关已纠正违法行为，即便公益侵害状态尚未完全消除，也不再符合起诉条件。因此，环境行政公益诉讼要真正聚焦于实质争议的审理，关键在于妥善处理前两类案件。
前两类案件确实存在行政履职不足的情形，但并不适合优先通过诉讼程序解决。这两类案件都表现出行政履职不足的特性，其本质都指向同一制度需求：发挥诉前程序中的协同治理功能。对于因主观懈怠导致的未履职案件，其症结在于行政系统内部效能不足，这类案件更需要的是通过检察监督激活行政系统内部的层级监督，借助行政系统自身的命令——服从机制实现快速纠偏，而非必须启动耗时较长的诉讼程序。而对于因行政指令导致的监管不能案件，其矛盾根源往往超越个案层面，涉及更高层级的政策协调。这类案件恰恰需要发挥诉前程序的协商平台功能，通过与相关政府部门的协同处置，在行政体系内部寻求根本解决方案。这也是“审前实现公益保护作为优先目标”的内在要求。如前文所述，实践中多地检察机关已经积极引入党委、政府、人大、政协等多方主体协同参与诉前程序，初步形成开放性的协同治理格局，成效显著。但是，在这一过程中，“检察机关似乎也变得越来越像调解部门，不断周旋在相关主体之间”，甚至可能使“协同”演化为对检察机关的“迁就”。调和协同治理所内含的积极价值与现实风险，关键在于厘清诉前协同治理的适用边界与运行规范。建议未来在《检察公益诉讼法》中对诉前协同治理做出专门规定，通过明确其作用场域与运行规范，使该机制聚焦于非实质争议案件的妥善处理，防止其对真正具有实质争议的案件造成程序性消解。此种功能分化的制度安排，诉前与诉讼程序得以“分而治之”：诉前程序发挥其柔性治理优势，高效过滤并处理无实质争议的案件；诉讼程序则回归其裁判本质，专司具有核心法律争议案件的刚性司法裁断。二者关系因此得以从程序前后相继的“形式衔接”升华为价值共创的“实质互补”，最终实现环境行政公益诉讼制度整体效能的最优化。
（三）矫正法院裁判定位：推动司法裁判功能的本位回归
环境行政公益诉讼核心功能空间的塑造，最终依托于法院裁判功能的有效发挥。当前司法实践呈现出裁判功能虚化的倾向——无论是裁判说理的空洞化，或概括式履行判决的盛行——其深层症结皆在于法院在公益保护场域中出现了定位偏差。
首先，裁判说理的空洞化并非源于法院说理能力或说理技术层面的不足，而是环境行政公益诉讼中法院中立裁判者角色偏移的结果。矫正此弊的根本前提，在于促使法院在诉讼中恪守其中立裁判地位。从现实维度来看，环境行政公益诉讼制度在中国诞生，源于环境行政治理的效能不足。长期以来，中国环境法主要依赖行政监管进行法律实施，行政部门在环境治理领域掌握巨大的权力，却耽于行使这些权力。这种行政权的“积极赋权”与“消极行权”之间的矛盾，使得单一依靠行政机关的自我约束和内部监督已难以应对复杂的环境治理需求。正是在这一背景下，环境行政公益诉讼被赋予以司法方式强化行政责任、弥补治理缺口的重要制度使命。在制度运行过程中，这一使命逐渐被具体化为以“实现监督”为中心的诉讼逻辑。监督存在“外部化”与“内部化”两种模式。外部化监督，是指监督仅是诉讼程序产生的间接效果或附带效应，其核心仍是解决原、被告之间的特定纠纷，法院保持中立裁判地位。内部化监督，则是指监督成为诉讼程序的直接目的与核心功能，法院需在诉讼全过程贯彻监督者的自觉。中国的行政公益诉讼制度在实践逻辑中显然采取了内部化监督模式。法院的监督功能不再仅作为裁判活动的外在效果，而是演变为主导诉讼结构与运行方式的内在目标。传统的“诉—辩—审”三角平衡关系，在行政公益诉讼中被“监管者—被监管者”的二元主导结构所替代。法院不再单纯作为居中裁判角色，而日益被塑造成检察监督的协同者与推进者，俨然形成审判权与检察权“围捕”行政权之势。当法院将“实现监督”作为首要目标时，法院裁判逻辑的起点便不可避免地围绕如何确认与强化行政机关责任展开，独立审查实质争议的空间随之被压缩。为了服务既定的监督结论，裁判往往不得不运用抽象原则和宽泛表述来回避实质性的争议，裁判功能亦因此呈现出虚化倾向。由此可见，裁判说理的空洞化并非偶发的裁判失当，而是法院裁判角色在内部化监督逻辑下被持续重塑的制度性后果。
基于此，克服环境行政公益诉讼中裁判说理的空洞化倾向，关键在于法院回归中立裁判者角色，以裁判者的身份实现监督目标。法院不应让监督行政权的制度目的掩盖其作为中立裁判者的本质属性，而应始终通过独立、公正的司法裁判，在个案中厘清权力边界、确立法律标准，以此间接达成监督行政权的深层目标，避免监督者与裁判者角色之间的内在冲突。只有当监督目标通过司法说理这一规范确认机制得以实现，裁判活动才能避免沦为监督结论的形式化背书。《检察公益诉讼法（草案）》第4条作为统领性原则条款，目前仅规定了检察权行使原则，尚未对审判权运行作出相应规范，造成制度设计的缺失。为此，有必要在该条中增设第2款，明确规定“人民法院审理公益诉讼案件，应当坚持中立裁判地位”，从立法层面确立法院在公益诉讼中的基本定位，确保其通过独立、公正的司法裁判实现监督目标。
其次，概括式履行判决的盛行，实为检察机关诉讼请求抽象化经由审判过程传导的结果。依《行政诉讼法》第49条第3款，检察机关提起行政公益诉讼应当具有“具体的诉讼请求”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第68条亦对诉讼请求的“具体性”做出规范说明。然而，在环境行政公益诉讼实践中，即便检察机关提出的诉讼请求形式上符合上述规定，其内容仍可能停留于概括层面，仅笼统指向行政机关“依法履行法定职责”，难以在诉讼请求对象、履职期限、诉讼标的区分及履职方式要求等方面实现必要的精细化，呈现出“形式具体而实质抽象”的特征。在此情形下，法院受制于诉讼请求的抽象性，往往遵循“诉判一致原则”做出概括式履行判决，从而在客观上削弱了裁判对行政履职边界的明确化功能。
实践中，检察机关倾向于提出“抽象化诉讼请求”而非“精细化诉讼请求”，其重要动因在于概括请求更容易获得法院支持。在此情形下，如果法院直接按抽象诉讼请求展开审理，实际上是被检察机关“牵着鼻子走”，裁判功能也就因此被削弱。在诉讼程序中，审判权应处于中心地位，这是裁判功能有效发挥的前提。为避免被动局面，法院应坚持职权主义立场，主动行使释明权，引导检察机关明确和具体化其诉讼请求，从而纠正抽象诉讼请求可能带来的裁判功能弱化的问题。为此，应在立法上明确法院在行政公益诉讼中的释明职权。具体而言，可在《检察公益诉讼法（草案）》第四章审判部分增设条文，规定“人民法院受理公益诉讼案件后，认为人民检察院提出的诉讼请求不够具体，可能影响审理或判决执行的，应当向人民检察院进行释明，要求其予以补充明确”。
五、结语
实现“立足于诉讼又超越诉讼”的治理效能跃升，是对环境行政公益诉讼制度发展的期许。当前实践在追求“超越诉讼”的治理格局时，须警惕其“立足于诉讼”的制度根基被逐渐虚化的风险。基于此认识，系统探讨了环境行政公益诉讼的核心功能空间与制度塑造路径，旨在使该制度在多元监督体系中确立不可替代的价值坐标。环境行政公益诉讼作为检察公益诉讼的制度缩影与实践先声，在《检察公益诉讼法（草案）》向社会公开征求意见之际，或可为这部即将诞生的法律的完善提供理论支撑与参考，助益其成为一部逻辑自洽、功能精准的良法。
