摘 要：在消费民事公益诉讼制度中，消费者组织与检察机关虽同为法定起诉主体，但二者在起诉顺位上有所不同，只有当消费者组织不起诉时，检察机关才会提起公益诉讼。然而实践中，消费者组织在多数案件中缺位沉默，检察机关成为事实上的常态化诉讼主体。消费者组织与检察机关的公益诉讼衔接困境，折射出两类主体之间制度性协同不畅的深层症结，导致消费者组织不仅在诉讼能力建设和成本负担上缺乏完备的制度支撑，还在与检察机关的对接上面临规则不足的困境。因此，有待进一步优化和调适：在能力衔接层面，应从消费者组织与检察机关两个层面对支持起诉制度进行完善，优化诉讼成本的分配规则；在程序衔接层面，应强化诉前公告程序的双向沟通机制，明晰和统一起诉顺位规则；在角色衔接层面，应适当扩展适格起诉主体范畴，构建三级协同的消费者组织起诉主体格局，并完善消费者组织内部纵向协作和与检察机关横向沟通机制。
关键词：消费民事公益诉讼；诉前公告；支持起诉；检察机关；检察公益诉讼法
一、引言
自2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）首次将“侵害众多消费者合法权益”明确列为公益诉讼范围以来，我国消费民事公益诉讼开始踏上了从个案探索迈向制度健全的发展历程。十余年间，随着社会公共利益法律保护需求的与日俱增，我国检察机关与消费者组织联动协作，凝聚消费者权益保护合力，在食品药品、个人信息保护等消费领域有效震慑了不法经营行为。2025年3月15日，最高人民检察院与中国消费者协会首次联合发布了消费者权益保护公益诉讼典型案例，指引各级检察机关和消费者组织切实保障消费者合法权益，全面凸显了检察机关与消费者组织作为消费民事公益诉讼两大起诉主体的职能与角色。
消费公益诉讼制度的创设初衷，在于充分调动社会力量实现对社会公共利益的有效救济，弥补行政监管的不足与缺憾。相较于私益诉讼，消费公益诉讼能在一定程度上克服普通消费者在专业知识上的弱势以及因成本过高造成的维权不能。在消费民事公益诉讼两类主体的互动上，我国《民事诉讼法》明确了检察机关的“补充性诉权行使顺位”，意在通过多元主体的衔接互补，充分调动各类力量对公共利益的最优保护。然而，更细致的制度规范与理论研究却倾向于聚焦检察机关的职能扩展和程序完善，以及消费者组织的诉权前置问题，对于不同诉讼主体之间的诉权衔接缺乏对应的理论阐释与制度设计。必须承认，将履行公益诉讼的职责非均衡性地配置给单一主体，势必会抑制其他主体的诉讼意愿及其功能发挥，甚至可能形成对此类主体参与社会公共利益保护的负向激励。实践中这一制度已经呈现出主体衔接失衡的现象，部分主体功能虚置，程序联动机制虚化；消费检察公益诉讼突飞猛进的同时，消费者组织提起的消费公益诉讼却略显乏力。为此，《中华人民共和国检察公益诉讼法》（以下简称《检察公益诉讼法》）制定中应该突出检察公益诉讼与公益诉讼的衔接关系，特别是与消费者协会等社会组织的诉权顺位问题。《检察公益诉讼法》虽以规范检察机关履职为核心，但其立法目标亦在于发挥多元主体协同履职的最大效能，通过立法体系理顺除检察机关之外其他社会组织提起公益诉讼的关系，将我国公益诉讼体系的多元性与多极性特征予以呈现，充分体现社会主义法治体系的特色。最高人民检察院检察长应勇表示，“制定《检察公益诉讼法》也不排斥其他主体提起公益诉讼，而且可通过衔接性条款设置起到良好促进作用。”基于此，深入剖析消费民事公益诉讼中不同起诉主体之间衔接不畅的成因，探索激励社会组织提起公益诉讼的策略，不仅有益于消费公益诉讼制度自身的完善，亦可健全检察公益诉讼法的规范体系。
二、消费民事公益诉讼的制度变迁及其运行现状
（一）消费民事公益诉讼的制度发展与理论变迁
我国第一例公益诉讼案便是消费公益诉讼案件。1996年1月，福建省龙岩公民丘××以公用电话亭未执行原邮电部夜间长话收费半价规定而起诉龙岩市街头公用电话亭及市邮电局，要求赔偿，索赔金额为1.2元。这场被媒体戏称为“一块二”的官司，尽管在彼时仍是私益诉讼并未身着公益诉讼的“外衣”，但却以保护不特定消费者的合法权益为目标，突破了传统民事诉讼中“直接利害关系”的限制，开启了中国公益诉讼的序幕。
2012年，随着《民事诉讼法》的修改，公益诉讼作为一项正式制度得以确立。修订后的《民事诉讼法》规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。为保持与《民事诉讼法》的制度衔接，2013年《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）随即修正，新增了“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”的相关规定，明确了消费者组织能够作为公益诉讼的起诉主体。但此时的公益诉讼实为一种“利己性公益诉讼”。所谓“利己”，并非指个体原告对私利的追求，而是指消费者组织作为诉讼代表所服务的广大消费者的集体利益。消费者组织作为消费者群体的制度性代表，其存在的根本宗旨在于维护消费者的合法权益。因此，由消费者组织作为起诉主体提起公益诉讼时，其诉讼“利己性”得以体现，即诉讼的动力和最终受益对象，正是其所代表的消费者群体本身。这种“利己性”并不削弱消费公益诉讼的正当性与价值发挥，相反体现了“群体利己主义”通过法治路径实现诉求的合理表达。消费者群体通过其法定代表机构，利用法律武器主动出击，矫正市场失灵，维护自身作为一个整体在市场交易中的公平地位与合理期待。此后，除最高人民法院发布《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《消费民事公益诉讼解释》）以规范法院的审判行为外，我国立法并未持续跟踪消费民事公益诉讼的发展动态，也未对消费者组织提起公益诉讼的制度设计予以细化。可见，从消费者组织面向审视消费公益诉讼，目前的规则设计依旧处于粗放状态。
在检察公益诉讼方面，两年试点期间，检察机关探索了在食品药品安全领域提起民事公益诉讼。2017年《中华人民共和国行政诉讼法》修订增加“检察公益诉讼条款”之后，检察机关还可以办理食品药品安全领域的行政公益诉讼案件。2021年11月1日实施的《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）第70条授权除人民检察院之外，“法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织”可以针对个人信息处理者违反法律规定处理个人信息，侵害众多个人权益的行为依法向人民法院提起诉讼。很多学者主张此领域的诉讼属民事公益诉讼，不包括行政公益诉讼。立法机关对此条款进行释义时，也并未进行明确。从司法实践和理论基础来看，由检察机关提起的民事公益诉讼与社会组织提起的民事公益诉讼存在很大区别。社会组织的诉权依据虽然来自于法律授权，但是其诉权的基础与其组织成立宗旨和章程的规定紧密相关。德国法将这类诉讼称为“利己性的团体诉讼”。而检察公益诉讼是一种典型的“利他性诉讼”。其核心在于，检察机关尽管以自己名义提起诉讼，但是其代表的是国家或者不确定多数或者特定数量的社会公众，其提起诉讼本身并不是为了维护自身权益。“利他性诉讼”的关键是检察机关作为宪法和法律明确规定的“国家法律监督机关”和“公共利益的代表”，维护的是不特定多数公众或整个社会共同体不愿意也不能够去维护的那部分公共利益。检察公益诉讼借助司法程序来保护的公共利益是在其他保护机制或者执法程序中无法保护或者被明显忽视的那部分非排他性利益，其提起诉讼之后达成的诉讼成果可以惠及的是生活在相应场域或依赖于该公共利益的不特定社会成员。
（二）消费民事公益诉讼的运行现状
自2013年《消费者权益保护法》修正之后，消费者组织提起公益诉讼的案件明显低于环境社会组织提起的环境类民事公益诉讼。在2017年检察公益诉讼制度全面铺开之后，单就食品药品消费领域的民事公益诉讼案件而言，消费者组织提起公益诉讼机制很快就沦为了辅助性机制。例如，在2025年最高人民检察院与中国消费者协会联合发布的10个典型案例中，检察院直接提起公益诉讼的案件占据多数，共涉及8起案件，而由消费者协会提起、检察院支持起诉的案件仅有2起。在案件领域上，消费者协会主要关注消费品属性突出的领域，而检察院提起的案件覆盖领域更广，案件违法类型也更加多样化。具体而言，检察院直接提起公益诉讼的案件涵盖医疗健康、食品安全、金融消费、信息安全、农产品质量等多个领域，违法类型表现为消费欺诈行为、行业乱象或监管缺位等。与之相比，消费者协会提起的案件主要集中在传统意义上的消费领域，分别涉及到电子烟违法销售与不合格化肥违法销售。实证研究发现，以2017年至2024年为区间，在中国裁判文书网的数据库中，消费者协会提起的消费民事公益诉讼案件数量为24件，远低于检察机关提起的537件消费民事公益诉讼案件。从增速上看，在2018年，全国检察机关办理食品药品领域公益诉讼731件，到了2024年，这一数字已经达到2.6万件。当然，检察机关办理食品药品安全类公益诉讼案件主要包括刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼（包括在诉前程序中办结的案件与诉讼程序中办结的案件）以及单独提起民事公益诉讼的案件，且司法实践中检察机关支持起诉的案件也可能纳入数据统计之中，而消费者协会只能提起消费民事公益诉讼案件。同时，在支持消费者协会提起民事公益诉讼方面，除了检察机关支持消费者组织提起诉讼之外，据相关统计数据显示，2018年至2023年期间，检察机关还从刑事案件线索中反向移转给消费者协会线索并支持其提起民事公益诉讼案件数量达到430件。不可否认，依托《中华人民共和国刑法》中涉及消费领域的相关罪名，检察机关可以发现大量消费领域的违法或者侵权的行为及相关证据、线索。同时，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》）也明确规定，检察机关办理公益诉讼案件，有权向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据，并可以采取询问、勘验、检查、鉴定，查阅、复制、调取有关文件和资料等必要的方式收集证据。
此外，检察机关办理消费领域的公益诉讼案件线索来源明显不同于消费者组织。检察机关主要从办理的刑事案件中挖掘民事侵权线索，因刑事办案能力的辅助，办理消费领域的不正当竞争案件以及分散性社会利益受到侵害的案件更有优势。目前，检察机关并不能办理所有的消费领域公益诉讼案件。除了食品药品安全、个人信息保护、农产品质量以及涉及妇女、未成年人和老年人权益的消费问题之外，检察机关发现的消费领域公益诉讼案件会反向移送消费者协会。然而，各地消费者协会办理公益诉讼案件的积极性和能力却存在明显差别。据最高人民法院司法大数据中心的统计可知，安徽、重庆两地消费者协会近五年以来办理了36件消费民事公益诉讼案件，大部分案件都是由当地检察机关反向移送。而部分地区的省级消费者协会直到近几年才提起首例消费公益诉讼。例如，2021年，湖南省消费者权益保护委员会向岳阳市中级人民法院提起本省首例消费民事公益诉讼。2023年，新疆维吾尔自治区消费者权益保护委员会向乌鲁木齐铁路运输中级人民法院提起首例消费民事公益诉讼。两类主体在交互协同上的不畅仍然存在一定负面效应。具体表现如下：
一方面，在消费公益诉讼的整体效果上，以间接救济模式为主的消费公益诉讼造成公益修复效能衰减和时滞。我国《民事诉讼法》确立的检察机关补充性诉权行使顺位，本应成为社会组织与公权机关协同保护公共利益的程序接口，但在实际运行中，由于检察机关与消费者协会的受案范围并不完全对应，部分消费领域的民事公益诉讼诉权主体之间的衔接配合程序具有模糊性和不确定性。从具体办案数据来看，似乎形成了消费领域内以检察机关起诉为主，消费者组织起诉为辅的保护格局。检察机关公益诉讼具有稳定的案件线索来源，侵权类型和范围也受制于刑事罪名，明显不同于消费者协会通过消费者投诉举报获得的侵权线索和范围。且消费侵权行为并未对检察机关造成实际损失，实践中检察机关提起消费民事公益诉讼无法提出直接赔偿损失的诉求，主要以惩罚性赔偿诉求为主。《中华人民共和国食品安全法》与《消费者权益保护法》规定的惩罚性赔偿倍数不同，从而让检察机关享有了较大的司法裁量权，且不易被监督。虽然检察民事公益诉讼可以发挥示范诉讼的效果，但是在检察民事公益诉讼案件办结之后，鲜少见到受损消费者、消费者协会再单独提起侵权赔偿诉讼。可见，消费领域搭便车的情况仍然十分普遍。加之消费者协会办理公益诉讼案件动力、能力不足等原因，目前在消费公益诉讼领域已经形成对食品药品消费侵权的打击力度明显重于其他消费侵权的现状。综上，检察公益诉讼所具有的“国家化”特征与消费者组织提起公益诉讼所具有的“利己性”特征，使得两类诉讼虽名义都称之为公益诉讼，实则运行的底层逻辑完全不同。
另一方面，在诉讼能力和诉讼经验上，消费者组织的公益诉讼动能尚未完全激活。根据法律规定和司法实践，目前检察机关在消费领域可以提起的民事公益诉讼，不仅涵盖食品药品安全、个人信息保护，还包括反垄断、网络电信诈骗等领域。针对以上案件类型，检察机关仍然可以反向移送案件线索，也可以支持起诉，进而提升消费者组织办理消费公益诉讼案件的动力和意愿。目前《草案》第3条除分项列举15个办案领域外，还以“法律规定的其他领域”作为兜底，表明检察公益诉讼还会不断拓展案件范围。将来随着国家政策导引和检察公益诉讼范围的延伸，消费者组织不应该依赖于检察机关对案件的主动移送，还应该对消费领域的刑事案件进行分析统计，主动挖掘隐蔽性、系统性的消费侵权行为，主动办理消费领域的公益诉讼案件。同时，各地消费者组织应该积极提升在公益诉讼经验、调查取证能力和庭审应对技巧等方面的能力，以应对处理专业性较强的复杂案件，充分借助公益诉讼手段，名符其实地遵循组织章程全力保护好消费者权益。
在这一背景下，《检察公益诉讼法》应当积极回应消费者组织提起公益诉讼制度运行的不足，不仅要巩固检察机关的制度地位，还需要明确检察公益诉讼与消费者组织提起公益诉讼的理论基础不同，并不一定需要诉权衔接，但是需要建立正向和反向的制度衔接机制，帮助消费者组织进一步提升办案能力，实现诉讼主体均衡化和多元化。从立法定位而言，《检察公益诉讼法》从来不是独立存在的，其始终要服务于“继续完善公益诉讼制度，有效维护社会公共利益”的核心要求。检察机关主动移送案件线索和支持起诉应是共同维护公益的应有之意。对此，《草案》第5条第2款“对于国家利益和社会公共利益受到侵害的线索,人民检察院应当依法处理；不属于本法第三条规定领域的，应当移送主管机关处理”的规定，应当增设检察机关向公益诉讼组织移送案件线索的内容，但可以明确诉权并列而非诉权衔接关系。《草案》中关于诉前程序的规定也应增加相关内容，从而充分体现检察机关对其他起诉主体正向引导的特点。
三、消费民事公益诉讼主体衔接失衡的困境
消费民事公益诉讼主体衔接失衡，本质上源于制度设计中能力适配、程序协同、角色定位三重矛盾的叠加。这些矛盾既体现在诉前公告与顺位规则等程序的运行中，也反映于两类主体在行动需求与诉讼资源的配置上，更需直面《草案》未合理性检视适格的公益诉权主体之间的功能架构，并对支持起诉进行细化规定。
（一）能力支持失位：行动协作失灵与资源错配
1.支持起诉的制度缺漏
支持起诉制度不仅有利于激活社会组织对保持诉讼勤勉的内在动力，而且可以提升其诉讼能力。自我国建立检察机关提起公益诉讼制度伊始，便规定了支持起诉制度，随后该制度被《民事诉讼法》《人民检察院公益诉讼办案规则》等承继，成为公益诉讼中沟通社会组织与检察机关的重要桥梁。遗憾的是，这一制度在实践中并未发挥出应有作用，难以真正实现检察机关与消费者组织在民事公益诉讼上的双向奔赴。究其原因，当前对支持起诉制度的规定较为简单，除《民事诉讼法》第58条对检察机关可以支持起诉进行原则性规定外，并无其他制度性设计，即使最新的《草案》，也仅在第29条笼统表述为“法律规定的其他机关、组织提起民事公益诉讼的，人民检察院可以支持起诉”，导致实践缺乏明确的方向指引。
一是支持起诉的内容供需错配。根据《民事检察部门支持起诉工作指引》的规定，检察机关支持起诉的方式主要包括：提供法律咨询、协助收集证据以及提出支持起诉意见书等。然而，该文件并未明确检察机关负有向消费者组织移送案件材料的义务。事实上，消费者组织对案件材料具有客观且迫切的需求，如前所述，消费者组织往往缺乏完备的调查取证能力且在诉讼资源上较为有限。倘若检察机关能够及时完整地移交案件材料，不仅能减轻消费者组织的取证负担，还能避免不同主体间的重复调查，提升诉讼效率。但由于制度规定上的不足，实践中存在着消费者协会依据法律授权提起公益诉讼后，检察机关直接终结案件而不移交案件材料和线索的做法。在此种状态下，消费者组织虽形式上获得了诉权，但实质上仍然难以完成诉讼的启动与推进。支持起诉制度的内容与消费者组织之间由此出现了供给与需求的错位，无益于强化消费者组织的能力支持，甚至可能导致支持起诉本身的功能落空。
二是支持起诉的适用动能不足。从主观上看，检察机关内部存在对公益诉讼办案数量等指标的考核任务。据调研，目前在部分地区，检察机关考核关注的是其自行提起公益诉讼并获法院支持的案件。因此，当检察机关既可自行起诉完成考核任务，又可投入资源支持消费者组织起诉时，其理性选择往往倾向于前者，导致支持起诉沦为次要选项。有学者发现，在检察公益诉讼试点开始前，其主要作为支持起诉人参与诉讼；但在试点开始后，检察机关的支持起诉工作弱化，其主要作为当事人直接提起诉讼。从2020年至2023年，检察机关支持起诉案件的平均率仅为1.5%。同时，《民事诉讼法》第58条虽赋予检察机关支持起诉权，但“可以”这一授权性表述并未配套具体的程序细则，导致支持标准模糊化与权力运行失范化。对此，有学者认为，检察机关要么出于自身风险考量过于谨慎，对支持起诉工作的探索不够；要么审查条件过于宽松，自由裁量权过大。可见，现有客观标准的不明晰致使检察机关外部约束机制尚未充分建立，对检察机关审核行为的引导和规范作用极为有限。
2.诉讼成本的反向激励
从经济分析的角度来看，诉讼成本也是制约消费者组织公益诉讼能力发挥的重要因素之一。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第107条的规定，检察机关提起公益诉讼不需要交纳诉讼费用，这一规则有利于发挥公益诉讼检察职能。然而，在社会组织提起公益诉讼的问题上，除《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》赋予环保组织申请免交、减交诉讼费用的权利外，其他制度并未作出类似规定，消费者组织难以实现诉讼费用减免，进而抑制消费者组织提起公益诉讼的积极性。殊值注意的是，即使环保组织享有申请免交的权利，也建立在“应交”的逻辑上，与立法规定检察机关无需交纳诉讼费用并不相同。消费者组织只能在胜诉时，依靠法院判令败诉方承担诉讼费用，从而实现该项费用的回转，但这一过程存在诉讼结果难料、诉讼流程耗时等现实问题。
除了诉讼费用，消费者组织在取证过程中也需要承担诸多费用。一般来说，民事公益诉讼原告需要对公共利益受损的事实承担证明责任，而这依赖收费高昂的鉴定评估，要求消费者组织具备充足的经费支撑能力。以环境民事公益诉讼为例，有学者曾指出，每提起一次公益诉讼需要约二十至三十万的资金支持，而大部分社会组织的年度预算在一百万以下，因此提起公益诉讼对社会组织而言往往是“不可承受之重”。依据《消费民事公益诉讼解释》的规定，对于原告针对侵权行为开展调查取证以及鉴定工作时所产生的费用，法院可结合实际状况予以支持。一般而言，当消费者组织胜诉时，调查取证和鉴定费用可由法院按一定比例分配给败诉方承担，但如果消费者组织败诉，相关费用则需要自行承担或按比例承担。现有规则难以有效分配消费者组织高昂的诉讼成本，与其经费资源的有限性形成了现实张力，抑制了其参与公共利益维护的诉讼能动性。
（二）程序交互失范：诉前公告与顺位规则空转
1.诉前公告程序虚置
作为检察机关与消费者组织协作的关键节点，诉前公告的核心功能包括案件信息传递与程序指引，将《民事诉讼法》规定的支持起诉条款转化为可操作的衔接路径。目前，诉前公告的内容体现为三重程序指引：一是明确消费者组织为第一顺位起诉主体；二是告知适格组织在公告期内起诉的，需在30日内向检察机关反馈；三是宣告检察机关可支持起诉。支持起诉贯穿了民事公益诉讼诉前与诉中两个阶段，其诉前阶段恰与诉前公告程序形成时空维度的相互吻合，检察机关可以在诉前公告时同步释放支持起诉的协作信号。然而，实践中，两大制度的协同机制运行不畅，诉前公告的督促功能效果不彰。当下诉前公告的文本仅以“可以支持起诉”的表述单向宣告检察机关具备相应的权力，却未明确消费者组织获取检察机关支持起诉的程序接口。此种单向通知的形式并未向社会组织传递强有力的协作信号，无法让消费者组织形成“起诉便可获得专业支持”的稳定预期。当检察机关发出诉前公告时，其一般已付出一定成本对相关的侵权线索进行收集取证。因此，消费者组织的“理性”策略选择便是退出公益诉讼“竞争”，既避免自身承担起诉成本和诉讼风险，又避免因检察机关移交案件而导致其前期投入沉没。
从常见的诉前公告内容来看，关于社会组织在30日回复的规定，相关用语为“在本公告发出30日内提起诉讼，并将提起诉讼情况书面告知本院”。这一规定并未对社会组织的回复进行强制性规定，可以被解释为“提起诉讼的才需要告知本院，而未提起诉讼则不需要告知本院；如果在30日内未回复，则视为未提起公益诉讼”。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）第13条也仅规定了检察机关进行诉前公告的要求，如果公告期满，社会组织不提起民事公益诉讼，检察机关可以起诉。进言之，诉前公告的实质是对消费者组织进行单向告知的工具。诉前公告本应成为检察机关与消费者组织衔接的起点，而无回复义务则阻断了互动基础。由于未作强制性规定，在实践中也确实存在相关社会组织不予回复的现象。可见，现有制度对消费者组织回复义务的语焉不详，可能进一步降低其履行公益诉讼职能的动力。同时，消费者组织的沉默行为会让检察机关被动等待30日，造成司法效率的损耗。
在食品药品安全领域的刑事附带民事公益诉讼中，诉前公告程序的虚置困境更显关切。2019年11月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》（以下简称《刑附民批复》）也要求，检察机关提起刑事附带民事公益诉讼应履行诉前公告程序，未公告的，法院应当释明。然而，制度规范虽不断拓展诉前公告程序的适用场域，司法实践却集体选择沉默，实践中检察机关未履行诉前公告程序而提起刑事附带民事公益诉讼的案件不在少数。对于未履行诉前公告程序的刑事附带民事公益诉讼，法院基本予以受理，被告往往认罪认罚，辩护人也很少会就未履行诉前公告程序违法提出辩护意见，诉前公告程序基本形同虚设。这在食品药品领域尤其明显，因为刑事领域具有较多涉及食品药品安全的罪名，依据这些罪名检察机关办理刑事附带民事公益诉讼案件往往比较顺畅，诉前公告程序略显繁赘。同时，《中华人民共和国刑事诉讼法》要求刑事附带民事诉讼在刑事立案后及时提起，且应与刑事案件一并审判。为保证刑事诉讼程序依法顺利进行、避免超期羁押，《刑附民批复》也规定，因诉前公告程序可能影响刑事案件审理期限的，检察机关可另行提起民事公益诉讼。原因在于，检察院审查起诉的期限是1个月，重大复杂案件可以延长15日，而公益诉讼的诉前公告期就有30日，加之公益诉讼案件信息线索传递无法保证时效，实践中检察机关往往难以在审查起诉期间完成公告程序。如果严格适用诉前公告程序，极有可能加长刑事被告人的羁押期，不利于对被告人的诉权保障。据此，为避免影响刑事案件审理，检察机关不得已越过诉前公告程序径直提起诉讼，法院考虑到时间成本耗费以及维护社会公共利益的及时性，往往也会予以受理。
2.起诉顺位规则模糊
消费民事公益诉讼中的起诉顺位规则能够平衡国家力量与社会自治之间的边界，优化公益诉讼的资源配置，从而避免诉讼“混战”和审判资源的浪费，促进国家与社会的良性互动。例如，反垄断民事检察公益诉讼在表象上属于反垄断民事公益诉讼的范畴，但在本象层面，其公共利益标准是消费者福利标准，经营者违法垄断行为判断又需要在先行政执法确认，而后提起针对消费者权益保障的公益诉讼。此种情况下检察机关针对经营者违法垄断行为的行权基础就会从公权移步至私权范畴，从而导致诉权基础置换，进而引发诉权顺位的转换。这是因为我国反垄断法具有明显的公私法融合属性，公法手段与私法举措相互交织的情况下起诉顺位规则模糊也在情理之中。不过，起诉顺位不清会导致检察机关在是否履行诉前公告上缺乏指引，从而压缩了消费者组织的诉讼空间。在现有立法体系下，消费公益诉讼作为宏观概念，不仅涵盖食品药品安全，还涉及预付式消费、医疗和个人信息侵权等领域。结合实践来看，食品药品安全领域以及其他新兴消费形式的民事公益诉讼案件主要依托《民事诉讼法》第58条和《消费者权益保护法》第47条提起，二者共同构成了该领域消费民事公益诉讼的起诉顺位。
然而，个人信息保护领域的民事公益诉讼的适格主体设计却令人费解。《民事诉讼法》第58条将检察机关规定为第二顺位诉权主体，而《个人信息保护法》第70条明确了提起个人信息保护公益诉讼的适格主体是人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织。由于该条规定较为原则、笼统，且《个人信息保护法》在行文上采取了将人民检察院、法律规定的消费者组织和国家网信部门确定的组织并列的立法模式，导致司法实践中三类主体在提起个人信息保护公益诉讼中的顺位问题尚不明确，严重制约了个人信息保护公益诉讼制度的功能发挥。
此外，《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）第79条规定，食用农产品生产经营者违反本法规定，侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的，人民检察院可以提起诉讼。广义上看，农产品亦属消费者权益保护中的商品，相关案件应纳入《消费者权益保护法》保护范畴，消费者组织有权依照《消费者权益保护法》第47条和《民事诉讼法》第58条提起公益诉讼。然而，《农产品质量安全法》却将这一起诉主体遗漏，既偏离了民事公益诉讼所提倡的“社会参与”制度初衷，也易引发规范冲突和适用混乱，更可能造成消费者组织依照《消费者权益保护法》享有的普遍性起诉权被架空，迫使检察机关与消费者组织之间的衔接机制中断。
（三）角色层级失配：主体限缩与信息对接不畅
从消费民事公益诉讼制度创建之初，我国立法者便采取了一种审慎态度，将适格起诉主体限定在省级及其以上的消费者协会。这一立法设计既能保障制度试错成本的可控性，又契合当时我国消费者协会建设的实际情况。然而，在消费民事公益诉讼渐趋成熟和消费者组织稳步发展的现实情境下，面对当下检察机关能动扩张，社会组织功能消退的格局，现有规则已难以完全契合消费民事公益诉讼的现实需要。
第一，从消费者组织本身来看，起诉主体的限缩造成其整体诉讼能力发挥有限。将起诉权限定于省级及其以上消费者协会，虽然表面上强化了省级消费者协会的权威性，但其人力储备与财政支持难以适配全域性的诉讼需求。现有规则忽视了各地市消费者协会的诉讼能力，直接预设了地市级消费者协会在侵权行为发现、证据固定以及快速响应机制等实践效能上的缺失。同时，该规范对省级消费者协会整体能力的评估存在一定误判。如前所述，部分省级消费者协会于近几年才提起首例消费民事公益诉讼，甚至部分还未提起一件消费民事公益诉讼，这从实证维度揭示了省级消费者协会在诉讼能力的培育上也存在一定的局限性。在此种情境下，严守现行规则，将消费民事公益诉讼需求系于省级消费者协会之上，难免力所不逮。
第二，从消费者组织间的纵向协作来看，其层级限制造成公益诉讼案件线索感知滞后。省级消费者协会与中国消费者协会作为法定适格起诉主体，其职能偏向业务指导与统筹协调，将起诉主体收缩至省级层面，不仅导致消费公益诉讼启动动能不足，也削弱了公共利益救济的制度效能。省级消费者协会的职能定位更倾向于宏观政策指导而非微观侵权干预，其与市场存在一定距离，使得其难以及时获知消费市场的运作信息，市场中的侵权线索也一般需要经历从基层感知到省级研判的多层级传递，信息的时效性和完整性容易在这一过程中发生递减和损耗。相反，地市级的消费者协会贴近市场，可以更为及时地掌握消费信息，在提起消费民事公益诉讼上具有监测和响应上的比较优势。2025年3月14日，广东省消委会召开信息通报会显示，全省消费投诉主要集中在珠三角地区，相关地市共受理投诉70.28万件，占总量的97.20%。可以说，目前对消费者协会的等级限制一定程度上阻隔了公益诉讼起诉主体与公益诉讼案件线索之间的联结。可见，省级消费者协会虽然基于《消费者权益保护法》取得法定诉讼主体资格，但其现实能力与制度预设之间存在一定张力，在实际运作中更多体现出一种制度象征性角色；反观基层消费者协会，在市场感知、线索采集等实践性环节展现出更强的在地化优势。
第三，从消费者组织与检察机关间的横向沟通来看，主体层级交叉造成公益诉讼信息对接阻碍。与消费者协会起诉有严格等级限制不同，检察机关提起消费民事公益诉讼的门槛已有所突破。《检察公益诉讼解释》第5条规定，民事公益诉讼应当由地市级检察机关提起，并由中级人民法院管辖。但在不断扩大检察机关作为公益诉讼主体的过程中，为了满足公益诉讼业绩考核与环节排名压力，基层检察院往往通过刑事附带民事公益诉讼的方式来满足提起公益诉讼案件的要求。《人民检察院公益诉讼办案规则》第14条第2款规定，刑事附带民事公益诉讼案件，由办理刑事案件的人民检察院立案管辖。基层检察机关有权办理刑事案件，因此通过这一规则突破了基层检察院不能办理民事公益诉讼案件的制度约束。殊值一提的是，《草案》第9条规定，民事公益诉讼案件由侵权行为地或者行为人住所地基层人民检察院办理。案件重大、疑难、复杂的，可以由上级人民检察院办理。此规定重申了基层检察院办理公益诉讼的合法性。不过，虽然基层检察机关同样需要履行诉前公告程序，但由于这些公告都在检察日报社主办的“正义网”上实施，有时难以直达省级消费者协会，从而造成两类主体之间在公益诉讼信息上对接不畅。
四、消费民事公益诉讼主体衔接失衡的制度纾解
破解消费民事公益诉讼主体衔接失衡的困局，需从能力互补、程序协同以及角色层级扩展三方面构建制度革新路径，即依托能力互补机制消解诉讼动能阻滞，通过程序规则的优化夯实主体互动依据，并以诉讼主体的适当扩容提升整体诉讼力量，进而形成效能叠加、有效协同的消费民事公益诉讼新格局。
（一）能力衔接优化：协作支持与成本分配的制度补强
1.支持起诉制度的双向优化
在消费者组织的视角，应当在现有法律规定的基础上，将移送案件材料明确纳入支持起诉的范畴之中。目前，环境公益诉讼领域建立了较为明确的案件线索移送机制，但其主要运行于检察机关与环境主管部门之间。例如，在“安徽省无为市人民检察院支持生态环境部门对某科技有限公司开展生态环境损害赔偿案”中，无为市人民检察院便将相关线索移送至无为市生态环境分局。与此相比，消费民事公益诉讼中，主要诉讼主体是检察机关与消费者协会，可参照环境公益诉讼的做法，明确检察机关与消费者组织之间的案件材料移送机制。条件成熟时，还可以探索搭建常态化的民事支持起诉信息交互与案件移送平台，通过完善移送渠道，凝聚对特定群体的保护合力。当然，案件材料移送并不意味着支持起诉内容的终结，避免检察机关出现“移送即退出”的现象。在移送材料之后，检察机关仍应结合消费者组织的实际需要，继续发挥其在协助取证、法律咨询以及派员出庭支持起诉等方面的作用，以保证支持起诉制度在消费民事公益诉讼全过程中持续发力，弥补消费者组织在专业力量、资源条件和取证能力上的不足。
在检察机关的视角，应当从内部考核与外部约束两个层面强化支持起诉制度的适用动能。在内部考核上，可将检察机关支持起诉并获法院裁判支持的案件纳入绩效评价，矫正单纯追求检察机关独立办案量的激励偏差，使检察机关追求自身绩效最大化的个体理性与强化社会力量参与公益诉讼的集体目标实现内在统一，将不同主体间的目标函数一致化，符合激励相容理论的制度设计逻辑。目前实践中已有地方探索，如重庆市人民检察院在2024年考核文件中明确“办理民事公益诉讼、刑附民、支持起诉、协助生态环境损害赔偿1件加0.1分”，通过考核机制鼓励支持起诉，降低办案成本。在外部程序约束上，应完善检察机关对消费者组织支持起诉申请的评估标准，可从当事人诉讼能力对比、侵权损害后果、案情整体复杂程度等多方面入手，并着重审核消费者组织的证据搜集能力，包括但不限于有无能力获取相关证据的证明材料，以及获取相关证据材料是否受到阻挠的证明材料等。
2.诉讼成本的正向激励机制设计
针对检察机关与消费者组织诉讼费用成本不一致的问题，应当参照检察机关的现行规定，统一明确其在消费民事公益诉讼中不需交纳案件受理费的规则，破除检察机关与消费者组织衔接之间的诉讼费用壁垒。有学者认为，取消消费民事公益诉讼原告预交诉讼费用的做法可能导致滥诉，从而占用诉讼资源，且诉讼费用由败诉方承担已对原告进行了充分的保护。但从现实来看，目前消费者组织提起消费公益诉讼远未到滥诉的情况，相反存在公益诉权行使不足的问题。根据《消费民事公益诉讼解释》第4条，提起消费民事公益诉讼需要提交损害公共利益的初步证据，这一程序性审查已经可以对诉讼滥用的可能性形成有效过滤。同时，从组织属性上看，消费者组织作为法定非营利性公益组织，其职能定位决定了其并不存在滥诉动机，其有限的经费与人力资源也客观制约了公益诉讼规模。
从实践来看，我国消费民事公益诉讼已存在赔偿损失请求并获法院支持的案例，但赔偿款多上缴国库。消费民事公益诉讼的一大目标在于补偿，将消费民事公益诉讼的赔偿金归入国库，固然也同样服务于公共利益，但毕竟公共利益所涉领域过于宽泛，此项赔偿金是否能直接惠及消费者并无充分保障。对此，《检察公益诉讼法》制定时可考虑设立消费者公益保护基金，将惩罚性赔偿金转入其中，用于保障消费公共利益并补贴消费者组织的诉讼费用，以实现诉讼成本的正向激励。基金可由消费者组织管理，上海市消保委已试点设立类似基金，定向用于消费维权公益行动。当消费者协会提起公益诉讼时，可依托该基金支付案件所需的专家论证咨询费、检验费、鉴定费等费用，减轻资金负担。对于鉴定费用，还可借鉴环境公益诉讼的做法，与本区域内的鉴定机构沟通合作，改为案后交纳制，视裁判结果由被告或者消费者公益保护基金承担。
（二）程序衔接改进：诉前公告与起诉顺位的规则补缺
1.诉前公告程序的实质化改造
《草案》第27条同样要求检察机关拟提起消费民事检察公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为30日。公告期间届满，法律规定的其他机关和组织不提起诉讼，人民检察院应当在公告期间届满之日起六个月内依法提起民事公益诉讼。鉴于检察公益诉讼和社会组织提起公益诉讼的诉权基础、诉讼请求、诉讼目的不同等原因，应该将两类诉权进行区分。检察机关从刑事案件获得的案件线索并办理案件时，为了保障刑事案件的办案期限不超期，应该取消消费领域刑事附带民事公益诉讼案件的公告程序。而检察机关单独办理消费领域民事公益诉讼案件则应进一步提升诉前公告制度的督促和支持效能，强化诉前公告程序的实质化，着重将诉前公告从一种纯粹的单向告知工具转变为双方沟通衔接的信息媒介。对此，一方面，应把握支持起诉制度在诉前的时间维度，加强诉前公告内容与支持起诉制度的衔接。在确定支持起诉制度依申请启动的基础上，强调检察机关应当在诉前公告中明确提示消费者组织有权利申请检察机关支持起诉。此举不仅能够进一步促使支持起诉制度在实践中落地落实，还能够对消费者组织发出更为明确的支持信号，传达两类主体协作的意愿。另一方面，设置消费者协会等适格社会组织对诉前公告的书面回复义务，并附上理由说明，列明具体的诉讼障碍。通过为消费者组织设定在法定期限内“积极行权或明确弃权”的程序责任，倒逼其从被动旁观转向主动选择，一定程度上缓解消费者组织的履职惰性。同时，也能避免检察机关陷入无意义等待的公告期，依据消费者组织的反馈及时调整策略，减少程序空转损耗，提升司法救济时效性。
2.起诉顺位规则的明确和统一
有学者指出，根据检察谦抑性原则，检察机关行使公益诉讼检察职能是有条件限制的，不能因积极主动而挤压乃至取代其他公益诉讼代表力量保护公共利益。事实上，检察机关办案数量多，并非只是因为积极主动，而是源于刑事案件的线索量大，刑事手段可以更清晰呈现侵权后果和侵权手段等原因。我国公益保护的力量明显不足，即便检察机关加入消费者权益保护领域也未能从根本上杜绝或者抑制住侵权行为的发生。根据国家市场监管总局官网公布的数据，2024年全国市场监管部门共受理消费者投诉、举报和咨询3923.9万件，其中投诉同比增长7%，举报同比增长7.9%。因此，不仅要充分发挥检察机关的主动积极性，也需要激励消费者协会的主动积极性。在起诉顺位规则的完善上，一方面，应该扩大检察机关消费领域的办案范围，明确其与消费者协会具有同等诉权顺位。以《个人信息保护法》为例，该法突破了传统民事公益诉讼的补充性顺位，但不影响个人信息保护领域其他组织提起公益诉讼和检察机关对其他组织进行支持起诉。而且，按照《民事诉讼法》第58条的规定，“法律规定的机关和有关组织”中的“机关”并非不包括检察机关。虽然检察机关单列了一款提起诉讼的规定，但两类诉讼发挥的作用不同，不需通过诉权衔接进行强制绑定。诉权衔接的主要目的是支持消费者组织提起，但是消费者组织并没有充分意愿提起公益诉讼时，强行设定诉权顺位并不利于公共利益的保护。当然，检察机关愿意移送消费领域民事公益诉讼案件线索时，检察机关可以履行诉前程序，也可以主动移送线索，降低诉权衔接的社会成本。目前，检察日报社主办的“正义网”发布的诉前公告成本是200元一条。最高人民检察院工作报告也指出，2024年，检察机关组织开展“检护民生”专项行动，依法严惩危害食品药品安全犯罪，起诉1.5万人。食药类刑事犯罪构成与民事侵权要件具有同一性，如果1.5万件案件都要进行民事公益诉讼诉前公告，办案成本必然显著增加。根据学者实证发现，在其检索到的2021年11月1日至2023年7月30日的122个关于个人信息保护公益诉讼的案例中，121件是由检察机关直接提起诉讼，仅有1例是由消费者组织提起的检察机关支持起诉的消费民事公益诉讼，国家网信部门确定的组织提起的诉讼为零。而检察机关在提起公益诉讼之前均会发布公告，等待有权组织提起诉讼；但从公告结果看，仅有1个案件是在检察机关履行诉前公告程序后，由消费者组织提起的消费民事公益诉讼。社会组织不愿意在公告之后提起诉讼，与调查权有直接关系，毕竟在个人信息案件中没有刑事侦查手段是无法固定证据证明侵权后果的。而且，个人信息主体与消费者两个概念的外延并非重合，个人信息保护的领域并不限于消费领域，诸如学校收集的学生个人信息、执法机关获取的个人信息，也存在被侵害的风险。相较于普通个体，消费者显然属于特殊主体，其所能主张的权益也有限制。因此，无论是在消费领域提起公益诉讼，还是在其他法定授权范围提起公益诉讼，应该鼓励检察机关和消费者组织从自身法定授权范围内提起诉讼，更能全面保护各类公共利益，而不能因为消费者权益保护领域里的诉权顺位而强制限定诉权衔接。
另一方面，农产品质量领域关涉食品安全，因此针对农产品质量的消费民事公益诉讼应当纳入食品药品安全领域，在尊重检察刑事附带民事公益诉讼办案规律的同时，对单独提起民事公益诉讼的诉权顺位进行明确。从规范体系看，《消费者权益保护法》第47条已经以专门条款形式明确授予消费者组织对侵害广泛消费者权益行为提起公益诉讼的法定权限，而农产品质量安全问题亦属于消费侵权范畴，消费者组织提起民事公益诉讼的范畴应当覆盖此类案件。此举能够消弭相关规定之间的规范裂隙，实现消费民事公益诉讼在起诉顺位上的统一。另外，农产品质量与地理标志管理也有关系，而地理标志申请多以农会为主。检察机关不可能完全替代地理标志申请主体的管理作用，建议《草案》可以增设行业协会作为公益诉讼原告的主体资格，从立法层面明确行业协会在农产品质量、知识产权保护方面的公益诉权。
（三）角色衔接复位：主体扩展与信息沟通的立法回应
为破解消费者组织诉讼主体范围过窄的问题，应根据现实需求，通过法律赋予更多符合条件的消费者组织公益诉讼资格，实现公益诉讼压力的合理分流和效能激活。对此，有学者提议，可以借鉴域外经验，对起诉的消费者组织作出宏观的资格限制，比如在成立年限、宗旨、组织架构、财务状况等方面设定条件，并配合行政机关的公益诉讼资质审查程序实现规范管理。事实上，在《消费者权益保护法》修正草案中曾采取了此种方案，对有权提起公益诉讼的消费者组织予以了登记、经费、人员、专业和信用等方面的要求，但这一立法模式最后并未保留。究其原因，应当是立法者考虑此种模式将增加司法实践中的识别成本，还可能导致不同法院对适格主体的具体认定标准产生分歧。如果另行规定需经民政部门等对公益诉讼资格进行认定，将进一步增加流程的复杂性。同时，对消费者组织设置条件筛选项，符合条件的消费者组织是否就能保障其具有相关的诉讼能力亦未可知；而如果条件设置过于严苛，或者不符合部分地区的经济社会发展实际，此种资质审查机制事实上将形成新的准入壁垒。
结合消费者组织的发展现状，建议构建三级协同的起诉主体体系，授权地市级消费者协会提起消费民事公益诉讼的起诉资格。地市级消费者协会具有独特的区域性和组织性优势，相较于省级机构的宏观统筹角色，其既与消费市场更为贴近，也有一定的资金实力保障，能够提升消费民事公益诉讼整体的案件线索发现与证据采集效率。早在2012年，我国便有地市级消费者协会自发为保障消费者合法权益而寻求法院救济的案例。目前，在环境民事公益诉讼领域，对社会组织起诉条件的规定采取了类似做法，只要是“在设区的市级以上人民政府民政部门登记”的社会组织便可以提起公益诉讼。此外，在滥诉问题上，虽然环境公益诉讼对社会组织设置的准入门槛相对较低，但并未导致公益诉讼程序滥用，反而形成更优的公益保护效果，可见过度限缩适格主体范围带来的可能更多的是负面影响。相较于种类更为多元、运作更为市场化的环保组织而言，消费者协会具有半官方色彩，其行动主动性较弱，起诉动力相对偏低，往往更不容易出现滥诉的问题。
在信息沟通上，就消费者组织内部纵向协作而言，省级消费者协会应侧重于重大案件的管辖以及政策指导等职能，而将地市级消费者协会作为区域内消费民事公益诉讼的主要力量。为衔接两级主体职能，应优化现有的备案制度和沟通机制。《消费者协会消费民事公益诉讼工作导则（试行）》第29条规定，省级消费者协会决定提起消费民事公益诉讼的，应在起诉前向中国消费者协会备案。对此，可进一步扩展适用至地市级层面，即地市级消费者协会发起的诉讼应当向省级机构同步备案；对于跨市级辖区以及案情较为重大的案件，可上报省级消费者协会研究决定。而在消费者协会与检察机关的横向协同上，全省的诉前公告皆由省级消费者协会回复并不具现实可行性。因此，可构建属地管辖为主的公告响应模式。具体而言，市县两级发布检察机关发布的诉前公告，由对应辖区的地市级消费者组织在法定期限内作出专业回复；对于案情重大的案件，省级消费者协会可依职权启动回应程序，并保持与下级消费者组织之间的动态沟通。
五、结语
当前消费民事公益诉讼中消费者组织与检察机关的衔接失灵，本质上是功能激励不足与协同机制不畅共同作用的结果。支持起诉不足与诉讼成本高企造成主体间能力互补低效，诉前公告程序虚置与起诉顺位规则模糊形成程序衔接壁垒，而起诉主体门槛设限使得诉讼能力发挥与信息对接上存在角色缺口。纾困之道需要从能力衔接、程序衔接与角色衔接三大方面入手，既在协作互动层面给予两类主体充分可行的规则指引，又通过赋权增能补足消费者协会的内生性制度短板，从而化解社会组织与检察机关之间的实践张力，实现消费民事公益诉讼资源的合理配置，进而提升消费民事公益诉讼制度的整体效能。
