摘 要：环境行政公益诉讼为客观诉讼，其确认违法判决仍应遵循传统行政诉讼确认违法判决的法理，但也有其自身特点。一方面，环境行政公益诉讼确认违法判决具有补充性和兜底性；另一方面，对于单个行政行为，确认违法判决与履行判决、驳回判决、撤销判决不存在同时适用的空间。实践中，在判决启动时，部分人民法院对主动开展生态环境治理的行政机关确认其违法，降低了行政机关继续治理的积极性。部分人民法院的判决还以检察机关的意志为基准，缺乏独立审查案件真实情节的自觉性。在判决内容上，多数确认违法判决的内容过于简单，且环境公益诉讼中的诸多确认违法判决不是单独作出，而是与其他类型判决组合作出。针对上述问题，在判决启动标准上，有必要构建违法认定的梯度审查机制；在裁判规则上，应当及时规范判决内容；在执行监督机制上，需激活司法判决的矫正效能，以契合环境公益诉讼中确认违法判决的功能定位与优化需求。
关键词：环境司法；环境行政公益诉讼；确认违法判决；履行判决
引言
习近平总书记指出：“要实现永续发展，必须抓好生态文明建设。”完善公益诉讼制度及落实绿水青山就是金山银山的理念，体现出了党对生态环境问题的高度重视。环境行政公益诉讼作为公益诉讼的重要组成部分，不仅是党中央明确要求完善的制度内容，而且是实现生态文明目标、助力中国式现代化的重要路径。环境行政公益诉讼中确认违法判决居主流地位，有学者指出确认违法判决的适用存在与履行判决关系不清、审查时点不明等问题，并认为其不能与责令履职判决并用。亦有学者就确认违法判决的起诉条件、审查期间、检察建议的效力、判决结论的适用等方面展开讨论。还有学者指出行政公益诉讼确认违法判决存在走形式的问题，并从规范体系角度提出了完善路径。尽管学界对环境行政公益诉讼中确认违法判决的问题有所关注，但实务中仍存在案例收集不足、环境行政公益诉讼履行判决的功能定位不清、各个判决类型之间关系分析粗疏等问题。笔者梳理了931份环境行政公益诉讼判决书，通过探讨环境行政公益诉讼语境下确认违法判决的特殊性以及确认违法判决与其他判决间的关系，进一步理清确认违法判决的功能定位，从而在明确问题的基础上提出未来相关制度完善的路径，希望对相关研究和实践有所裨益。
一、环境行政公益诉讼中确认违法判决的功能定位
对环境行政公益诉讼功能定位的把握，既有助于对环境行政公益诉讼的性质、地位和功能有进一步理解，还可通过对确认违法判决定位的理解消解环境行政公益诉讼确认违法判决中本身存在的一些问题。
（一）纵向定位：与传统确认违法判决的区别
环境行政公益诉讼确认违法判决与传统行政诉讼中的确认违法判决既有联系，也有区别。从规范适用看，传统行政诉讼中确认违法判决的主要依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第74条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第96条对《行政诉讼法》第74条第1款第2项规定的“程序轻微违法”作出了具体解释。如果认为环境行政公益诉讼仍应适用行政诉讼法的规范内容，那么《行政诉讼法》第74条和《行诉法解释》第96条的规定也应当适用于环境行政公益诉讼，但环境行政公益诉讼有着自身的特殊性，环境行政公益诉讼确认违法判决的作出还应遵循《行政诉讼法》第25条第4款和《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条第1款第1项的规定。
《行政诉讼法》第25条第4款为人民检察院提起环境行政公益诉讼的直接法律依据，该条款的设置赋予环境行政公益诉讼区别于传统行政诉讼的特有程序——诉前程序。根据该款规定，检察机关在履职过程中发现行政机关违法行使职权或怠于履职，不得直接提起诉讼，而需要首先向相关行政机关发出检察建议，只有在法定期限届满后行政机关仍未依法履职的，检察机关方可向人民法院提起环境行政公益诉讼。在行政公益诉讼试点期间，通过诉前程序促成行政机关纠正违法行为的比例为77.13%。在试点结束后，行政公益诉讼正式进入立法，诉前程序仍是办结行政公益诉讼案件的主要方式。检察建议程序作为环境行政公益诉讼制度中的法定环节，具有重要地位。《行政诉讼法》第25条第4款明确要求行政机关对人民检察院发出的检察建议作出回复，故行政机关不回复检察建议的行为依法构成行政违法行为，应受到人民法院确认违法判决的审查与制裁，这一规则在传统行政诉讼中并不存在。换言之，不回复检察建议作为确认违法判决依据是环境行政公益诉讼程序特殊性的重要体现。正因为环境行政公益诉讼具有以维护国家利益和社会公共利益为核心的诉讼目的，其确认违法判决的适用条件和审查标准亦不同于传统以保护个体权利为核心的行政诉讼模式，因此，不能够简单套用传统行政诉讼中确认违法判决的适用规则。
因此，从纵向比较的视角看，虽然环境行政公益诉讼和传统行政诉讼中的确认违法判决均属于行政诉讼体系中的“确认判决”类型，但在审查范围和违法判断依据方面，环境行政公益诉讼确认违法判决呈现出两个显著差异。其一，审查对象的时间节点不同。在传统的行政诉讼中，确认违法判决的审查对象限于诉前已完成的行政行为，即人民法院对“行政机关在立案之前已经作出的具体行政行为是否合法”进行判断，属于“事后型”审查。而在环境行政公益诉讼中，确认违法判决所审查的行政行为范围被适度延展，人民法院不仅要关注行政机关在收到检察建议之前的行为，还需要对其在收到检察建议之后至诉前阶段的行为进行审查。其二，不回复检察建议可以构成违法判决的独立依据。在传统的行政诉讼中，人民法院是否作出确认违法判决完全取决于被诉具体行政行为本身是否具有合法性，而不以行政机关是否对外部建议作出反馈作为裁判要件。然而，在环境行政公益诉讼中，人民法院在认定行政机关不履行职责的违法性时，若发现行政机关对检察机关所发出的检察建议未予以实质性回应，甚至完全不予回应，则其不回复的行为本身即可被纳入违法认定的范畴。换言之，行政机关对检察建议的应对情况成为判断其是否履职的一个重要信号。
（二）横向定位：与其他判决方式之间的关系
根据《行政诉讼法》第70条和第74条的规定，可以明确确认违法判决与撤销判决之间的规范关系。从第70条关于撤销判决的适用条件看，撤销判决针对的均是违法的行政行为，从理论上讲，人民法院对这些违法行为可以作出确认违法判决。然而，第74条特别规定了确认违法判决的适用场景，其中两项条件直接涉及撤销判决：一是“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”；二是“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。由此可见，立法体系上对撤销判决与确认违法判决的关系采取“优先撤销、例外确认”的模式。具体而言，当行政行为违法且具备可撤销内容时，人民法院应当优先作出撤销判决。只有在撤销会造成重大不利后果或行政行为本身无可撤销内容时，确认违法判决才能够发挥补充性与兜底性功能。事实上，撤销判决与确认违法判决存在着非此即彼的关系，两者无法针对同一行政行为同时适用。
同理，确认违法判决与驳回判决亦互不兼容。根据《行政诉讼法》第69条，人民法院作出驳回判决的前提是原告起诉，理由不能成立，即行政行为合法且程序无瑕疵，而确认违法判决则以行政机关存在违法行为为要件。二者在判断标准和裁判结论上相互对立，因此，针对单一行政行为，确认违法判决与驳回判决无法并存。确认违法判决在我国行政诉讼体系中具有明显的补充性定位，人民法院应在不宜作出撤销判决或行政行为无可撤销内容时，才能够作出确认违法判决。实践中，应当在仅涉及单一行政违法行为的案件中，对确认违法判决与撤销判决或驳回判决混合适用的做法予以严格限制和纠正。只有在涉及多个独立行政违法行为时，不同违法行为才可以分别适用不同裁判类型。
在环境行政公益诉讼中，相较于传统的“民告官”型行政诉讼，确认违法判决与其他类型行政判决之间的关系呈现出一定的差异性。其关键原因之一在于案件中所涉及行政行为的数量及类型。传统行政诉讼强调“一行为一诉”，即每一案件原则上针对一个具体行政行为提出诉讼请求，人民法院亦依此作出单一性判决。因此，在传统的行政诉讼中，组合判决的适用空间相对有限，组合判决的出现往往源于程序不规范或诉讼标的混淆，需谨慎对待。然而，环境行政公益诉讼在制度目的和案件结构上均具有特殊性，该类诉讼以保护生态环境和公共利益为宗旨，具有较强的客观诉讼属性，起诉主体通常为检察机关，案件内容往往涉及行政机关在某一事项中的多个阶段或多个环节上的不作为或违法作为。例如，在对违法排污行为的行政监管中，行政机关可能既存在未依法立案查处的行为，也存在未及时采取整改措施或未依法公开信息的行为。在此种情形下，人民法院将针对不同的违法点作出不同类型的判决，以全面回应诉请和实现环境治理目标，具有合理性与必要性。需要指出的是，若环境行政公益诉讼案件中仅涉及一个行政行为，例如行政机关未依法查处某一违法行为，且争议点集中于该不作为行为本身，则在此类情境下作出组合判决可能会导致判决形式与事实认定不匹配，反而损害判决的严肃性与逻辑性。因此，人民法院在适用组合判决时，应充分考察行政行为的数量与性质，结合案件事实进行类型化判断，以避免形式主义与判决冗余。
二、环境行政公益诉讼中确认违法判决的问题检视
根据最高人民检察院发布的《公益诉讼检察工作白皮书（2023）》的统计，检察机关的行政公益诉讼立案数为167776件，民事公益诉讼案件数为22109件，行政公益诉讼案件的占比为88.4%。而在行政公益诉讼案件中，生态环境和资源保护领域案件占比为44.2%。通过对931个环境行政公益诉讼案件的分析可以发现，涉及确认违法判决的情况有多种，其中数量最多的是“确认+履行”的组合式判决，占比约为70%。确认违法判决单独作出的情形大约占30%，而其他带有确认违法判决的组合式判决数量很少，仅占1%左右。通过进一步分析人民法院确认违法判决的启动与内容情况，可发现两个方面的问题。
（一）环境行政公益诉讼中确认违法判决的启动问题
第一，人民法院对行政机关持续性治理行为的违法性认定存在时序错位，反映出司法审查与行政过程动态性之间的张力。环境治理往往具有长期性、复杂性与系统性的特征，行政机关的履职行为须遵循生态规律，难以通过单一的时间节点对其进行简单的评判。若人民法院司法机械地将特定阶段治理效果的不足直接推定为“不履行或拖延履职”，进而启动确认违法判决的，实则是混淆了行政行为的过程瑕疵与根本违法。这种“切片式”的审查范式忽视了行政裁量在环境治理中的合理空间，易导致“司法父爱主义”对行政专业的过度干预。现实中行政机关行为“不当”存在的两种原因。一是行政机关消极履行或不当履行纠错义务，这种情况下理所当然地要启动确认违法判决。二是特定的生态环境问题比较复杂或相应的生态环境系统质量恢复比较缓慢，行政机关的治理行为一时还不能显示出效果。在这种情况下，若在某个时间点启动环境行政公益诉讼，极有可能会被人民法院和检察机关认定为行政机关不履行或拖延履行生态环境治理的职责，进而确认对应的行为违法。显然，行政机关的第二种行为属于持续性治理，是不能够以特定时间或阶段为判断履行职责情况的标准的，这种武断认定行政机关行为违法的判决将使行政机关蒙受不应有的社会批评与违法性争议。通常情况下，即使司法机关没有要求行政机关终止特定行政行为的权力，或者没有作出撤销行政行为的判决，考虑到对应行政行为已经得到司法机关“违法”的效力认证，行政机关还是倾向于放弃对应行政行为的履行或采取能够在短期内显现成效的生态环境治理行为，这都不利于推进生态环境质量的持续、健康恢复。对于前一种决策而言，完全放弃生态环境持续治理的做法显然将使需要长期得到救济的环境系统遭受毁灭性损害。对于后一种决策而言，若行政机关被迫采取在短期内能够显现成效的治理行为，则其很有可能以牺牲生态环境系统未来发展的空间为代价，采取生态环境改造、迁移的策略创设“政绩工程”，以蒙蔽检察机关与审判机关的视野，导致确认违法判决的作用异化。
第二，确认违法判决的启动易受检察机关意志的裹挟，凸显了公益诉讼中检察机关双重角色带来的结构性困境。作为公益诉讼起诉人，检察机关同时承担法律监督职能，其诉讼请求天然地具有强影响力。实践中，人民法院在三种典型情境下作出确认违法判决，即检察机关诉请确认、诉讼中变更诉请、行政机关未回应检察建议。然而，检察机关诉权的行使缺乏细化的裁量基准，而人民法院出于规避冲突或提升结案率的考量，可能会弱化对行政行为违法性的独立判断。这不仅背离了司法中立性原则，更可能会引发“诉讼投机”现象。具体而言，对于第一种情形，在检察机关审查行政机关行为规范性的过程中，缺乏约束检察机关裁量标准的法律规范，无论是《行政诉讼法》还是专门的司法解释，对应的约束主体都是人民法院，并未规定检察机关也需要遵循确认违法的若干条件。现实中，检察机关经常会将某些不适宜确认违法的案件提交到人民法院，要求人民法院作出对应判决。而在此过程中，由于检察机关提起的公益诉讼经常附带政治影响或重大社会舆论影响，人民法院为了避免争执或缓解压力往往会认可检察机关的诉求，利用确认违法判决不会强求行政机关实际作为的优势，直接认定诉求成立，而不作实质审查。最终，前述裁判思路会导致人民法院的裁判错误，造成社会主体、行政机关与检察机关因后续争执而持续提起二审或审判监督程序，重新纠正错误判决模式，浪费司法成本。对于第二种情形，检察机关中途变更诉求的做法缺乏固定标准的约束，一方面会导致人民法院之前耗费的裁判精力与程序资源被浪费，另一方面检察机关改变判决类型也有可能是与行政机关、上级机关或第三方主体协商妥协的结果，如责令履职耗费成本过高或难以实施、行政机关又愿意承担确认违法带来的后果，这易导致人民法院在不适合确认违法的情形下受制于多方达成共识的“合意”而被迫作出确认违法的决定。而在该判决作出后，一则仍会浪费之前正常裁判的司法精力与时间，二则若未参与协商的主体或上级机关后续发现不当之处而要求人民法院重新裁判，就会造成更大的司法成本耗费。对于第三种情形，现有法律规范并未精确核定“未就检察建议作出回应”的情况，一般情况下，检察机关要求行政机关纠正错误行为、开展生态环境救济，会以特定生态环境得到恢复的实效为判断标准，这就会使检察机关武断地将部分正处于履职过程的行政机关提交人民法院“确认违法”，即使人民法院审查后判决驳回，也会浪费诉讼资源。除此以外，检察机关针对行政机关不回应、迟延回应、回应不恰当等情形的诉讼也存在客观误解、意外事件或检察机关要求过高等因素，同样会形成不公正的确认违法判决或裁判过程，导致后续的司法审查与权益救济丧失启动的意义。
（二）环境行政公益诉讼中确认违法判决的内容问题
第一，大多数确认违法判决的内容过于简单，缺少必要的裁判说理与后续执行安排的内容。在裁判说理缺失方面，多数人民法院都不注重专门阐释选取该判决方式的理由，往往认为是行政机关的行为造成了生态破坏或无助于生态环境修复，就自然应当实施确认违法判决，更有部分人民法院仅仅依据检察机关的判断意见就直接认为应当作出确认违法的判决，而没有实质说理过程，这严重削弱了确认违法判决的合法性与公信力。事实上，行政机关的行为不当或造成严重后果并不必然会导致确认违法判决的结果，而有可能会采用赔偿损失、履行职责、撤销行政行为等其他判决形式。目前，人民法院的裁判文书普遍未明确不采纳这些判决形式的理由，往往简单适用确认违法判决的法律条文，而不作事实部分的对应性说明。从行政法理学视角审视，确认行政机关行为违法的法律意义远不止于是对过去行为的一个“定性”，更应承载着对未来行为的指引与矫正功能，这涉及法律责任的预防目的。具体而言，预防可分为特殊预防与一般预防。特殊预防旨在防止该特定行政机关再次违法，一般预防则旨在警示其他行政机关，规范同类行为。然而，当前“重结论、轻说理”的判决模式几乎放弃了特殊预防的功能。如果法院不深入剖析违法的具体原因究竟是出于对法律理解的偏差、主观上的懈怠还是客观条件的制约，那么判决对于该行政机关而言，就仅仅是一个需要被动接受的“负面评价”。行政机关无法从判决中明确知晓其行为究竟在哪个环节、基于何种法理构成了违法，也就难以有针对性地改进内部决策程序和执法行为，使特殊预防的效果大打折扣。同时，内容空泛的判决也无法为其他行政机关提供清晰的行为指引，使一般预防的效果同样式微。
在后续执行安排缺失方面，多数行政机关与司法机关均认为确认违法判决没有任何执行负担，属于一个单纯表态式的判决，殊不知确认作出的违法判决也存在执行需求。结合《中华人民共和国宪法》的规定及行政机关处理政务的原则，行政机关所作出的行政行为必须是合法且合理的，在司法机关认定特定行为违法且行政机关不反驳的情况下，对应行为必然不能持续，而要采取举措改变行为状态或及时补救对应利益，对这些活动的监督恰恰是确认违法判决的执行内容。虽然确认违法判决不能像履行职责判决一样要求行政机关直接取消对应行为或全面改变原有决策，但可以在利益补救与行为“微调”方面作出努力。目前，对于单独作出确认违法判决的案件，人民法院缺乏推进前述执行内容的自觉和安排，造成了判决的威慑力不足。对于与履行职责等结论合并裁判的案件，人民法院则只注重履行职责判决的裁判，对于修正后的行为缺乏合法性的再评估，因而可能无法改变已经存在的“违法”状态。在行政诉讼法理上，确认违法判决同样可以被视为一种对“违法状态”的确认，其本身就隐含了要求行政机关消除违法状态后果的“附随义务”。法院在作出确认违法判决时若完全不触及此“附随义务”，实质上是将一项具有实质内容的判决简化为一个纯粹的“声明”，这背离了行政诉讼维护客观法律秩序、保障公共利益的立法初衷。
第二，环境公益诉讼中的诸多确认违法判决并不是单独作出的，而是与其他类型判决组合作出的，这既违反了法律规定，也在判决实效性上存在隐患。纵观环境行政公益诉讼中确认违法判决的实践，最典型的组合方式就是确认违法与履行判决的并用。例如，锡林浩特市人民法院对锡林浩特市自然资源局下达的判决，一是确认被告锡林浩特市自然资源局未依法对宝力根苏木界内非法采石履行法定职责行为违法，二是被告锡林浩特市自然资源局在本判决生效后依法履行法定职责，对已经破坏的草原生态环境进行恢复治理，此为确认违法判决与责令履行判决组合适用的情形。显然，这种并用并不符合法律规定与实效性要求。具体而言，结合《行政诉讼法》第74条、《两高公益诉讼解释》第25条等规范要求，可知确认违法判决与履行职责类判决并不具有兼容性，往往是在履行职责已不可能、不适宜或不必要的情况下，人民法院才被迫确认其违法，此时将二者并用则消解了确认违法判决的必要性与价值，毕竟履行职责判决本身就带有认定违法的性质，无需以确认违法判决来重复强调这一事实，而现有人民法院的做法违反了上述原则。除此以外，实践中甚至存在两种以上判决方式并用的情况，即与责令履行判决、撤销判决、驳回判决并用的情形，进一步加剧了裁判混乱的局面。
以诉讼标的为分析视角，履行判决的诉讼标的是“请求命令行政机关为特定行为”，其核心在于推动一个未来的、积极的行政作为。而确认违法判决的诉讼标的则是“请求宣告一个既存的行政状态违法”，其核心在于对过去行为的法律评价。这两种判决在法理上本应处于不同的逻辑层面，即履行判决是面向未来的“形成性判决”或“给付判决”，而确认违法判决是面向过去的“确认性判决”。将二者并用，尤其是当履行判决仍有可行性和必要性时，便产生了法理上的悖论。确认违法判决在立法设计上通常被视为一种“补充性”或“最后手段”的救济方式，其经典的适用情境是“行政行为依法应当撤销，但撤销已无实际意义”或“行政行为违法，但不具有可撤销内容”。此时，由于履行判决可能因时过境迁而“不必要”或“不可能”，因而法院才会作出确认行政行为违法的判决，以确认违法的方式对过往的违法行为给予否定性评价，并为可能的赔偿责任奠定基础。如果在履行判决依然可以有效敦促行政机关采取行动、恢复合法状态的情况下再叠加一个确认违法判决，不仅在逻辑上冗余，更模糊了确认违法判决独特的制度功能，削弱了这种救济方式的独立性。
三、环境行政公益诉讼中确认违法判决的优化路径
结合环境行政公益诉讼中确认违法判决的功能定位与实践困境，有必要基于司法权与行政权的功能边界，立足环境治理的长期性与复杂性特质，实现分层设计启动标准、重构裁判规则体系、强化执行监督体系三大维度的变革。
（一）分层细化启动标准：构建违法认定的梯度审查机制
首先，应当发展“程序违法”与“实质损害”的二元裁量标准。传统行政诉讼理论强调，程序违法并不必然会导致实体结论的错误，对程序瑕疵的司法评价应与其对实体权利和公共利益的实际影响相称。在环境行政公益诉讼这一客观诉讼场域，司法权的核心使命是督促行政权有效维护环境公益，而非替代行政权进行专业决断。若将对公益未产生实质性影响的程序瑕疵与导致环境损害持续扩大的根本性履职的缺位等同视之，均以确认违法判决予以回应，不仅模糊了行政违法行为的梯度责任，更可能因司法评价的“过载”而削弱判决的权威性与指引功能。因此，应当要求司法权在介入行政权时保持必要的克制和分寸，对行政机关基于专业判断、正在推进的实质性治理行为给予应有的尊重与容错空间，仅在行政权运行出现严重偏离公益目标时施以最严厉的司法否定评价。具体而言，司法机关可借鉴《行政诉讼法》第74条等法律规定的立法精神，形成差异化的违法认定层级。第一层级针对得失程序义务的违反，对于未按期回复检察建议、信息公开程序瑕疵等纯程序性违法，可直接适用确认违法判决程序，但要在判决书中载明“程序轻微违法”属性，避免与实质性违法混同。例如，在江苏泰州“耕地复垦案”中，人民法院明确认定行政机关逾期答复检察建议构成程序违法，但未否定其后续履职的正当性。第二层级针对实质履职瑕疵，对于生态治理效果未达预期但行政机关已开展实质行动的情形，要引入治理合理性的审查标准。参考环境损害鉴定评估的专门技术指南，要求人民法院委托专业机构评估治理措施的可行性、周期及阶段性成效。若行政机关已按科学方案实施治理，即便在诉前阶段效果未显，亦不得启动确认违法判决程序。第三层级针对根本性履职缺位，对未采取任何治理措施、放任环境损害扩大的绝对不作为，要严格适用确认违法判决。判决需明确载明“未启动基础性救济手段”“损害持续扩大”等核心事实要素，形成对严重失职行为的司法震慑。
其次，可创设“持续性治理”豁免机制。环境问题往往具有累积性、滞后性和修复长期性的特点，有效的环境治理是一个动态、连续的过程，而非一蹴而就的瞬时行为。传统的以某个时间点“切片”式判断行政行为合法性的司法审查模式难以适应环境治理的动态性和周期性要求，容易陷入“刻舟求剑”的困境，可能会对正在积极履职但成效尚需时日才能显现的行政机关作出“误判”。而将“行政过程论”的视角引入环境行政公益诉讼意味着司法审查不应静态、孤立地审视某一时间点的履职状况，而应动态、整体地评估行政机关在收到检察建议后所启动的整个治理过程的合理性、诚意及进展。一是建立治理方案司法备案程序。如行政机关收到检察建议后30日内，可向人民法院提交包含技术路径、时间节点、预期效果的治理方案。经法庭组织专家听证认可后，该方案即成为履职评估基准。二是设立弹性治理观察期。对纳入备案的治理项目，有必要设置1年~3年观察期。在观察期内，非因行政机关的重大过错导致效果滞后的，检察机关不得提起诉讼。三是探索附条件确认违法判决。对治理存在瑕疵但未完全失败的情形，可采用“附整改要求的确认违法判决”。如在判决确认违法的同时，责令行政机关在6个月内优化治理方案并报备实施进度，逾期未改进则触发强制执行程序，充分兼顾司法权威与治理实效。
最后，要强化人民法院的职权调查义务，破解检察机关意志主导困境。环境行政公益诉讼由检察机关提起，检察机关在诉讼中兼具原告与法律监督者的双重身份，可能会导致其在诉讼中占据过强的主导地位，使得诉讼在一定程度上呈现出“检方主张—法院认可”的线性流程风险，削弱法院作为中立裁判者的核心职能。司法权的本质在于“判断”，而准确判断的前提是充分掌握信息。若法院过度依赖检察机关提供的证据和主张，缺乏主动查明案件事实的能动性，则可能会沦为对检察意见的简单确认，丧失其制约公权力、公正裁决纠纷的宪法功能。因此，需在改革中激活人民法院依职权调查的权能。第一，建立必要性调查清单制度。最高人民法院可制定“环境行政公益诉讼审查指引”，明确人民法院必须查明的五类事项，包括检察建议依据的技术标准、行政机关资源调配记录、第三方治理合同履行情况、历史治理成效数据、区域性环境承载阈值等，以确保人民法院对检察机关提交的案件开展实质审查。第二，引入技术调查官制度。可在环境资源法庭配备专职环境工程师、生态学家担任技术调查官，针对专业争议问题出具技术审查报告。例如，云南昆明中院在滇池污染案中采纳技术调查官对水体自净周期的科学分析，有效否定了“即时见效论”的不合理起诉主张的判决为此类案件提供了有益借鉴。第三，建立“违法性推定”反驳机制。当检察机关仅以结果未达标主张行政机关违法时，应当要求行政机关提供履职过程证据。若证明已尽合理注意义务且无主观过错，则应免除对其所作的违法性认定。
（二）裁判规则体系的重构：规范判决内容与法律适用
第一，构建三维度说理框架是基础。判决说理的充分性根植于“司法权作为判断权”的本质属性与程序正义的基本要求。一个不提供充分理由的判决无异于权力的专断宣言，无法使当事人尤其是被判决违法的行政机关“服判”，更难以赢得公众的信任和接纳。针对裁判文书说理不足的问题，需要形成强制性释明规则，并体现在专门司法解释与审判工作文件当中。第一维度是判决方式择取论证，即要求法官详细阐明为何选择确认违法而非履行或撤销判决。法院不能任意选择判决类型，必须展示其法律推理过程，证明所选判决是应对本案特定违法情形的最佳法律方案。第二维度是违法构成要件论证。环境行政公益诉讼旨在监督行政权，但监督必须精准、有据。如笼统地宣告“违法”而无具体指向，则既无法让行政机关明确整改方向，也难以检验后续的纠正效果。详尽的要件论证是将抽象的违法性认定转化为具体、可辨识的行政瑕疵或过错的过程，这有助于将司法审查从结果问责导向行为规制，促使行政机关在未来行为中明确避雷。因此，法官需结合环境要素的特殊性展开论证。对程序违法案件，应当说明违反法定程序的环节及对公益的影响程度；对实质违法案件，需载明损害量化数据及因果关系判定依据。第三维度是法庭教育实质化。环境公益诉讼判决具有超越个案的社会指引价值，即通过附设司法建议、要求内部整改等“教育”措施，将个案裁判延伸为对行政系统内部制度漏洞的警示与修补建议，从源头预防类似违法行为的重复发生。
第二，严格遵循判决类型纯化原则是关键。针对组合判决滥用的问题，须明确两项规则。其一，原则上禁止确认违法与履行判决并用。确认违法判决与履行判决的并用产生了逻辑悖论，履行判决的前提是职责仍有履行的必要和可能，其本身就内含对行为违法性的否定评价。而确认违法判决在规范体系中的定位，恰恰是针对“不具有可撤销内容”或“撤销无实际意义”的情形，其隐含的前提是“行为已然终结，无法或不宜通过责令履行来改变现状”。将二者并用相当于同时宣告“此行为可被纠正”与“此行为已无可纠正”，这在法理上是相互矛盾的。未来应制定专门的环境行政公益诉讼判决类型的适用指引，对于被诉行政行为持续存在的适用履行判决；对于被诉行为已终结但可撤销的适用撤销判决；对于仅符合《行政诉讼法》第74条情形的适用确认违法判决，需补救的可附加补救判决；对于多行为诉讼，则采用“判决主文分项表述”技术，如某案中行政机关既未审批环评（行为1），又纵容违规投产（行为2），应分项判决“确认行为1违法”、“撤销行为2”，以保持各判决的逻辑自洽。其二，限定补救判决的适用条件。补救判决不同于履行判决，核心在于违法后果修复而非强制新行为作出，有必要明确其适用前提，即违法行为已造成可修复的生态损害、补救措施具有技术可行性、需设定量化验收标准。
（三）执行监督机制的强化：激活判决的矫正效能
第一，应当创设“违法状态消除”的执行程序，突破传统执行框架，形成环境公益诉讼的专属执行规则。司法判决的生命力在于执行，环境行政公益诉讼中的确认违法判决若仅停留在宣告层面而缺乏有效的执行保障，将难以实现其维护环境公共利益的制度初衷。从法理上看，这既涉及司法权与行政权在环境治理领域的职能分工与协作关系，也关乎判决效力的实质实现问题。传统执行理论主要围绕财产给付或行为履行展开，而环境行政公益诉讼中的确认违法判决具有其特殊性：其执行目标并非作出简单的金钱赔偿或特定行为，而是要求行政机关积极采取措施消除违法状态、恢复环境公益，体现出较强的修复性、持续性和公益性特征。因此，有必要突破传统的执行框架，构建契合环境治理规律的专属执行规则。其一，要实现执行标的特定化。例如，在将“生态环境服务功能恢复”作为核心执行标的的情况下，有必要在判决主文后附修复目标的大体内容，同时载明量化指标，使抽象判决转化为可验收的治理任务。其二，建立分级履约保障机制。未来可根据环境风险等级匹配执行措施：对治理成本较低的案件，适用代履行资金预存制度；对突发污染事件，可启动环境责任保险理赔程序；对历史遗留污染治理，有必要探索国有资产划拨路径；对企业主体灭失案件，可专项使用生态环境损害赔偿金。综上而言，前述举措可避免人民法院因不明确特定环境损害的应对方式，一味地以适用确认违法判决的方式换取结案率。其三，规范执行和解的适用。在环境行政公益诉讼中，应当只允许在技术方案层面开展利益和解，禁止对违法性认定妥协。和解协议须包含第三方监理条款，如邀请环保组织定期发布修复进度的审计报告，确保修复质量不因和解而打折。
第二，适时构建“三位一体”的监督体系，促使裁判规范化。环境公共利益的整体性、扩散性决定了其保护不能仅依赖单一主体的监督，而需构建多元协同的监督体系，以形成制度合力。从权力规范行使的视角看，这反映了“监督权力”本身也需要被监督的权力制约思想，以避免任何一方的监督缺位或滥权。司法监督、检察监督与公众监督的有机结合本质上是对国家权力与社会权力在环境治理中功能互补的法理确认。司法监督依托于法院的裁判权威，侧重于对执行过程的程序控制和实体审查，保障执行行为的合法性与有效性；检察监督源于检察机关的法律监督职能，具有主动性和持续性，可对行政机关的整改行为进行动态跟踪和实质审查；公众监督则源于环境公共利益的公共属性，是社会公众参与环境共治的权利体现，有助于弥补公权力监督的信息盲区和动力不足。具体而言，在司法监督层面，可建立执行听证会制度，每季度召集各方审查生态环境修复进度。与此同时，要创设修复验收令机制，对逾期未达标项目强制启动代履行。在检察监督层面，应当优化治理效能检察建议程序，对行政机关整改报告开展“实质审查”，并可探索“整改保证金”制度，对敷衍修复的行政机关扣划专项资金。在公众监督层面，可利用云平台开展修复信息的实时推送，保障公众知情权，同时在特定的地域或事件中组建公众验收团，参与修复效果评估。
结语
环境行政公益诉讼确认违法判决具有较高的适用率，是环境行政公益诉讼中的主流判决之一。对环境行政公益诉讼确认违法判决的检视和完善，无疑可以促进环境行政公益诉讼的制度健全。在思考环境行政公益诉讼确认违法判决时，理应将其与传统行政诉讼中的确认违法判决进行对比，同时还应将其与其他判决方式进行综合对比分析，这样有助于明确环境行政公益诉讼确认违法判决的定位。对环境行政公益诉讼确认违法判决功能定位的理清有两方面的作用，一是更深入地理解在环境行政公益诉讼视域下确认违法判决的性质定位，二是环境行政公益诉讼确认违法判决的准确定位可直接解决实践问题，这些问题集中表现在环境公益诉讼中确认违法判决的启动与内容上，体现出司法机关对该类判决的认知不清晰。对此，需要发展明确的判决启动标准与审查机制，形成便于司法机关明确其特征与作用的裁判规则，同时，构建科学的判决执行监督机制，以支持环境公益诉讼效能的发挥。
