摘要：检察公益诉讼的专门立法，具有新时代法治中国建设的战略突破、回应和满足人民群众司法期待、强化新时代检察法律监督、实现公益诉讼从嵌入性规范到体系重构的多重价值。应从传统诉讼法框架难以兼容公益诉讼的独特属性、专门立法是对传统“诉讼嵌入”制度困境破解的认知出发,以功能主义的视角把握检察公益诉讼法的法律定位。检察公益诉讼法草案的发布，是检察公益诉讼理论与实践创新的制度成果,标志着检察公益诉讼制度已行至“立良法达善治阶段”。其立法草案的修改建言，主要体现在“总则”“管辖”“立案、调查与诉讼各环节”“审判环节”“执行环节”的规范设置上，以确保立法的精准性与适用性。

关键词：检察公益诉讼；立法价值；法律定位；立法建言

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吴建雄,郭烽.检察公益诉讼法的价值定位与立法建言[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2026,34(01):1-14.

全  文

引  言

检察公益诉讼的专门立法,是全面深化改革中诉讼领域的制度创新。党的十八届四中全会中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，检察机关公益诉讼活动 从地方试点走向全面推行,其制度优势和治理效能充分彰显。与此同时,公益诉讼制度法律供给不足的问题凸显出来。党的二十大报告提出了“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度”的要求。中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议作出 “加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”的改革部署。十四届全国人大常委会将检 察公益诉讼法列入立法规划一类项目，并由全国人大监察和司法委员会组建“检察公益诉讼立法专班”。2025年10月24日，检察公益诉讼法草案首次提交十四届全国人大常 委会第十八次会议审议。2025年10月28日，《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》公开征求意见，标志着检察公益诉讼制度已行至“立良法达善治阶段”。

随着检察公益诉讼制度的实施,检察公益诉讼立法研究成为学界关注的热点。基于中国知网（CNKI）权威数据库的文献计量分析，以“检察公益诉讼”“公益诉讼立法”等 关键词进行检索，共检索出CSSCI与北大核心文章777篇,研究涵盖检察公益诉讼立法创制的基本定位、具体的立法设计、地方立法试验的规范分析与经验萃取等诸多方面，已形成包含基础理论、立法模式、制度设计在内相对完整的研究谱系，为检察公益诉讼 法的创制确立了重要智识基础。在《草案》公开征求意见之际，本文拟从检察公益诉讼立法的时代价值入手，探讨检察公益诉讼立法的基本定位，对《草案》提出修改建言，以期为检察公益诉讼科学立法尽绵薄之力。

一、检察公益诉讼立法的时代价值

（一）新时代法治中国建设的战略突破

党的十八大以来，公益诉讼制度作为中国特色社会主义法治体系的重要创新，在维护国家利益和社会公共利益领域发挥了关键作用。以习近平同志为核心的党中央将公益诉讼纳入全面依法治国战略布局，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，强调“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”，为检察公益诉讼立法确立了根本政治遵循。从实践看，2017年民事诉讼法、行政诉讼法修改确立检察公益诉讼制度后，全国检察机关年均办理公益诉讼案件超15万件，其中生态环境和资源保护领域占比达48%，食品药品安全领域占23%，有力印证了公益诉讼在解决人民群众急难愁盼问题中的政治效能。

迈向新时代新征程，检察公益诉讼立法呈现出法治中国建设战略新突破的品质和特征。党的二十大报告在法治建设专章中首次将“加强检察机关法律监督工作”与“完善公益诉讼制度”并列提出，这一论述具有深刻的政治意涵，其不仅是职能定位的再明确，即检察机关扮演“法律监督机关”与“公益代表人”的双重角色，通过公益诉讼实现法律监督职能的延伸，还是法治体系的再优化，即将公益诉讼制度纳入检察机关法律监督体系，形成“刑事检察—民事检察—行政检察—公益诉讼检察”四大检察全面协调发展格局。在党的二十大报告关于“加强检察机关法律监督工作”与“完善公益诉讼制度”战略指引下，检察公益诉讼迈向新的发展阶段。2023年检察机关通过公益诉讼推动制定地方性法规37部，完善行业规范126项，展现“办理一案、治理一片”的治理效能。实践证明，检察公益诉讼制度是中国特色社会主义法治对全球治理的重要贡献.与西方“私益诉讼主导”模式不同，我国以检察公益诉讼为核心构建“公益保护国家队”。如在长江十年禁渔专项监督中，检察机关跨19省建立协作机制，办理公益诉讼案件2.3万件，推动长江流域非法捕捞案件下降89%，这种“集中力量办大事”的制度优势，体现了党对公益保护的统一领导，是政治优势转化为治理效能的典型范例。

（二）坚持人民至上、回应人民司法期待的重要体现

人民至上是中国特色社会主义制度最鲜明的价值取向，是公益诉讼立法的根本价值坐标。习近平总书记关于“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”的重要论断，深刻阐明了中国特色社会主义法治的价值原点。以“人民对美好生活的向往”为根本价值追求的检察公益诉讼，从一开始就树立起“人民至上”的价值坐标。其造福人民的检察公益诉讼实践探索，成为新时代司法回应人民关切的典范。数据显示，党的十八大以来，全国检察机关年均办理公益诉讼案件超18万件，其中83%涉及生态环境、食品药品安全、安全生产等民生领域。例如，2022年检察机关开展的“公益诉讼守护美好生活”专项行动，聚焦窨井盖安全、医疗美容乱象、个人信息泄露等问题，立案办理相关案件5.6万件，推动修复破损窨井盖42万个，督促整改医美机构1.2万家，累计消除公民个人信息泄露风险超2.3亿条，直接回应了人民群众对“脚下安全”“医美安全”“信息安全”的迫切需求。

用人民至上的观点来审视，现行公益诉讼制度存在的结构性矛盾，在很大程度上成为满足人民群众司法期待的堵点，主要体现在规范分散导致的治理碎片化、主体缺位引发的保护真空和监督乏力造成的救济滞后三个方面。首先是规范分散导致的治理碎片化。我国现行公益诉讼规范散见于《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国环境保护法》等20余部法律，但缺乏统一的程序规则和实体标准，导致法律适用冲突。其次是主体缺位引发的保护真空。普通社会团体和个人提起公益诉讼存在天然障碍，诉讼能力不足，环保组织提起民事公益诉讼需具备“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”等条件；举证责任沉重，在环境侵权案件中，原告需证明“行为与损害结果的因果关系”，但中小企业缺乏专业鉴定能力。最后是监督乏力造成的救济滞后。行政公益诉讼中，检察机关虽可提出检察建议，但缺乏刚性约束，整改落实率低，2021年前，行政机关对检察建议的回复率仅68%。

检察公益诉讼立法不仅是对公益诉讼实践经验的总结和固化，而且是解决规范分散导致的治理碎片化、主体缺位引发的保护真空和监督乏力等问题的根本性对策。检察公益诉讼的专门立法，无论从形式到内容都涉及国家利益和社会公共利益，具有维护最广大人民根本利益的广泛性和制度规范的多元性。这方面的规范包括：检察民事公益诉讼与检察行政公益诉讼并存，并以检察行政公益诉讼为主；非诉监督与提起诉讼相衔接，以诉前督促行政机关自我纠错履职为优先目标；多主体提起的公益诉讼并存，同时赋予检察机关作为国家法律监督机关更重责任；等等。这种诉讼的多元性集中表现为维护国家利益和社会公共利益的统一性，其本质是维护最广大人民的根本利益，体现的是中国特色社会主义制度的显著优越性。立法将“国家利益和社会公共利益”细化为生态环境质量、食品安全底线、国有资产安全、文物遗产保护等具体维度，形成“从民生小事到国家大事”的全覆盖保护体系。

（三）强化新时代检察法律监督的重大举措

检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，是检察公益诉讼专门立法的宪制基础。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）指出，“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用”。《意见》中关于检察机关是“法律监督机关”“司法机关”和“重要力量”的三重定位，为检察机关公益诉讼立法提供了鲜明的政策指引。申言之，检察公益诉讼本质是法律监督，方式是司法诉讼，力量指向是保护国家和社会利益。

检察公益诉讼及其立法创制，是在宪制基础和党的司法政策指引下展开的。检察公益诉讼立法具有宪制定位与公益保护的天然契合性。我国《中华人民共和国人民检察院组织法》第一百三十四条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，《意见》明确检察机关的任务是“保障国家法律统一正确实施”“保护国家利益和社会公共利益”。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条明确其可“对损害社会公共利益的行为提起公益诉讼”，不仅解决了“权从何来”的合法性问题，还决定了检察机关的公益保护具有其他主体不可替代的法定优势。实践中，全国检察机关依法设立公益诉讼检察部门2900余个，配备专业办案人员2.3万名，2023年通过司法鉴定、无人机勘察等技术手段办理案件超8万件，技术辅助率达67%，远高于社会组织的12%；其具有监督的系统性，检察机关可通过“上下一体、区域联动”机制办理跨区域案件，例如2023年办理的南水北调中线水源地保护案，由5省检察机关协同办案，实现了“水源地—输水干线—受水区”全链条监督。

检察公益诉讼专门立法为公益诉讼法律监督提供法治支撑。其具有线索发现的联动性，刑事检察部门在办理污染环境犯罪案件时，同步审查公益损害线索，2023年通过此渠道发现公益诉讼线索占比达38%；监督手段的多样性，除提起诉讼外，检察机关可通过抗诉、纠正违法通知书等方式强化监督，2023年对法院错误裁判提出抗诉127件，再审改判率达89%；治理效能的延伸性，检察机关在公益诉讼中发现的社会治理漏洞，可通过制发社会治理检察建议推动系统性整改，2023年共制发此类建议4.2万件，采纳率达91%，例如针对窨井盖缺失问题制发的建议，推动全国整改隐患井盖120万个。

法律监督视域下的检察公益诉讼立法，是国际经验的本土化改造。比较法视野下，检察机关参与公益诉讼是大陆法系国家的普遍做法，但我国实现了三大创新。一是监督对象的全面性，既监督行政机关的违法行政行为，又监督民事主体的侵权行为，例如2023年办理的某平台企业大数据杀熟公益诉讼案，既追究企业民事责任，又督促市场监管部门加强反垄断监管。二是保护领域的扩展性，在传统“四大领域”基础上，将“个人信息保护”“安全生产”“文物和文化遗产保护”等纳入保护范围，2023年个人信息保护领域办案量同比增长210%，达1.2万件。三是诉讼程序的谦抑性，坚持“诉前实现保护公益目的为首选”，2023年通过诉前程序解决公益损害问题占比达83%，例如某高速公路服务区食品安全问题，通过检察建议督促整改后，食品安全等级从C级提升至A级，避免了诉讼消耗

（四）从嵌入性规范到制度体系重构初见成效

检察公益诉讼专门立法本质上是将相关法律中的公益诉讼规范进行系统集成，实现从嵌入性规范到制度体系的科学重构，保障活动高效协同、公平公正运行。从前一阶段的实践探索看，从嵌入性规范到体系重构已初见成效。比如，一些地方将散见于相关法律的公益诉讼规范进行横向型聚合，通过整合《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条等分散条款，形成统一的立案标准、调查程序和诉讼规则，消除期限不一的公益诉讼乱象。又如，一些地方通过纵向型衔接，实现与《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》等实体法形成“程序—实体”联动，实现与《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》等衔接，形成“公益保护—权力监督”的闭环。

从前期公益诉讼立法探索的情况看，体系重构及其效能主要体现在程序规则的科学构建和制度效能的指数级提升两个方面。在程序规则的构建上，一些地方确立“谦抑、协同、审慎”的程序原则。实行诉前过滤机制，要求行政公益诉讼必须先提出检察建议，民事公益诉讼需公告30日允许其他主体先行起诉，体现“非诉优先”理念；实行证据规则创新，明确在环境损害赔偿案件中引入“举证责任倒置”，由被告证明其行为与损害结果无因果关系；实行执行保障机制，规定法院可委托第三方代为履行公益损害修复义务，费用由被告承担。另一方面，推进制度效能的指数级提升体现在三个层面：一是办案效率提升，统一的管辖规则可使跨区域案件协调周期大幅度缩短；二是监督刚性增强，明确行政机关无正当理由不整改的法律后果，促使相关行政机关履行法律义务；三是社会参与扩大，立法规定检察机关支持社会组织提起公益诉讼，开创“公民个体起诉—社会机构起诉—检察机关支持”的协同模式。

从公益诉讼立法的实践经验看，一些地方立法探索已实现奠基性与引领性双重成效。检察公益诉讼立法构建了制度框架的稳定性，已确立“总则—管辖—程序—审判—执行—附则”的六编制结构，覆盖公益诉讼从立案到执行的全流程，为公益诉讼法治发展提供了基本框架，有效避免了因政策调整导致的制度波动；强化了权利救济的保障性，通过立法明确公益诉讼的受案范围、当事人权利义务和诉讼费用承担，切实解决了“起诉难、成本高”问题；创新实施了邀请人大代表、政协委员、专家学者参与的制度，形成了具有中国特色的公益诉讼民主监督模式。与此同时，在社会治理引领方面积累了丰富经验，通过规范化发布公益诉讼典型案例，推动“公共利益不可侵犯”理念深入人心；以立法推动重点行业建立合规体系，如在医疗领域，检察机关通过公益诉讼推动建立药品安全溯源系统，促进行业治理升级；我国检察公益诉讼制度已被联合国开发计划署列为“发展中国家治理创新典型案例”，通过建立线索互移、联合办案机制，高质效优化了跨境污染等案件办理，充分彰显了中国法治的国际影响力。

二、检察公益诉讼的立法定位

检察公益诉讼的立法定位，学界已从规范依据力、适用力统一及诉讼适配性等角度论证立法必要性，以共识广泛、理论充足、实证丰富说明其可行性。但在检察公益诉讼法应定位为《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》的特别程序法，还是独立于传统诉讼法的“第四部诉讼法”的问题上，尚待进一步统一认识。笔者以为，从功能主义的视角看，无论是特别程序法还是“第四部诉讼法”的定位，只要能为检察公益诉讼提供足够的法律资源，即可由立法机关秉持常规性立法逻辑确定。尽管如此，在检察公益诉讼立法的定位上，我们应从以下两个方面统一认识。

（一） 传统诉讼法框架难以兼容公益诉讼的独特属性

我国检察公益诉讼制度是法治领域的创新性改革，既不同于域外公益诉讼模式的组织逻辑，也区别于行政机关“直接管制”和社会组织“私人执法”的公益保护路径。制度发展初期，立法者尝试通过在《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》框架内“嵌入”规则实现法治化，但实践表明，传统诉讼法框架难以兼容检察公益诉讼的独特属性，主要存在三方面“入法”困境：

首先，传统诉讼法对检察公益诉讼规则的容纳度不足。在试点阶段，立法遵循“不改动诉讼法大框架”的思路，仅在《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》中增设检察机关原告资格条款（如《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款），试图通过“关键条款嵌入+配套规范衔接”的路径实现“入法”。然而，检察公益诉讼需要大量特殊规则支撑，例如诉前程序、公益损害认定标准、跨部门协作机制等。这些规则通过司法解释和司法文件补充，仅《人民检察院公益诉讼办案规则》就有112条，加上其他实体法和司法解释中的相关规定，规范体量远超传统诉讼法的承载能力。传统诉讼法以“稳定文本体量”为隐性立法要求，历次修改仅微调条款。有学者提议在《中华人民共和国民事诉讼法》中设“公益程序章”，但传统特别程序（如督促程序、公示催告程序等）仅含几条规则，无法适配检察公益诉讼的复杂性。例如，民事公益诉讼涉及环境损害鉴定、惩罚性赔偿等特殊规则，与传统民事诉讼的“两造对抗”程序逻辑差异显著，强行整合会导致程序割裂，这也是司法解释主导制度实践的根本原因。

第二，“嵌入条款”隐含着诸多立法隐患。现行《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款看似解决了检察机关的起诉资格问题，实则隐含立法隐患，难以形成同一法律位阶的规范闭合。以《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款为例，该条款不仅规定检察机关的诉讼资格，还涵盖实体性内容（如公益损害认定）、诉前程序（如检察建议）、监督逻辑（如对行政机关的履职监督），规范结构突破传统“原告资格条款”的单一属性，形成“行为条件+行为模式+法律后果”的复合逻辑。从法律规范结构看，该条款需满足“新三要素说”（行为条件、行为模式、法律后果），但实践中，检察机关启动诉前程序（行为条件①：发现行政机关违法→行为模式①：发检察建议）和诉讼程序（行为条件②：行政机关未整改→行为模式②：提起诉讼）的完整逻辑未在条款中充分表述，导致同一法律位阶内无法完成规范闭合。未明确的规则（如检察建议的效力、公益损害鉴定标准）依赖司法解释填补，但司法解释的权限限于“解释现有法律”，不能创设新规则，这就产生了“规范性越权”争议。

第三，司法解释碎片化加剧规范体系混乱。传统诉讼法未提供体系化规则框架，司法实践中每逢规则缺失便通过司法解释“打补丁”，导致规范体系碎片化。具体表现为：其一，制定主体多元导致“规范割据”。最高法、最高检分别制定民事、行政公益诉讼司法解释，如最高法《环境民事公益诉讼解释》聚焦审判程序，最高检《办案规则》侧重检察履职，两者在证据标准、程序衔接上常存在差异。其二，诉讼类型差异引发“规范失衡”。民事公益诉讼因涉及环境污染、消费者权益等复杂领域，司法解释数量多（如最高法有四部专门解释）；行政公益诉讼因侧重行政监督，司法解释仅有零散规定，导致不同类型案件的规则供给不均衡。其三，时间跨度产生“规范碰撞”。早期司法解释（如2015年《公益诉讼试点工作实施办法》）与现行规定存在冲突，例如民事公益诉讼级别管辖最初要求“全部由中院管辖”，后调整为“部分案件可由基层法院管辖”，前后矛盾增加了司法适用难度。这种“头痛医头”的修法模式，本质是将检察公益诉讼视为传统诉讼的“特殊类型”，试图通过局部规则增补实现兼容。但试点结束后，学界已意识到：检察公益诉讼的制度逻辑（如“公益保护+法律监督”双重目的、“官告官/官告民”诉讼结构）与传统诉讼（私权救济导向）存在本质差异，单独立法的需求日益迫切。当前，理论研究已深入剖析其独立性，实践也积累了丰富案例（如2022年全国检察公益诉讼案件超16万件），传统诉讼法框架的局限性充分显现，需从“属性认知”层面重新审视其立法定位。

（二） 专门立法是对传统“诉讼嵌入”制度困境的破解

笔者以为，传统诉讼法框架的“入法”困境，本质源于对检察公益诉讼属性的误判——其并非传统诉讼的“特殊类型”，而是具有独立法理逻辑的新型诉讼形态。这可以从诉讼目的、诉讼构造、诉讼主体、诉讼规则、诉讼程序五方面，与传统诉讼（以民事、行政诉讼为代表）进行对比分析。

一是在诉讼目的上，实现从“私权救济”到“公益保护+法秩序维护”的跨越。传统诉讼（民诉/行政诉讼）核心是“被害者诉讼”，以公力救济实现私人权利保障。例如，民事诉讼解决合同纠纷、侵权赔偿等个体权益争议，行政诉讼审查行政行为对公民个体权益的影响，目的均为“私权救济”，权利主体与利益受损者高度重合。检察公益诉讼兼具双重目的：一方面是公益保护。针对不特定多数人利益受损的行为（如环境污染、食药安全），通过诉前程序（检察建议）和诉讼程序（提起诉讼），督促责任主体修复公益（如治理污染场地、召回问题产品），具有“公共利益修复”功能。另一方面是客观法秩序维护。检察机关作为法律监督机关，通过审查公益侵害行为的违法性（如行政机关监管失职），推动法律统一正确实施，维护整体法秩序。例如，在行政公益诉讼中，检察机关通过监督行政机关履职，确保环保法规、食品安全法等有效落实。两者的本质差异体现在，传统诉讼是“个案私益救济”，检察公益诉讼是“系统公益治理”。前者以个体权利为中心，后者以公共利益和法律秩序为核心，两者的保护对象（私益vs公益）、价值导向（救济vs治理）截然不同。

二是在诉讼构造上，实现从“两造对抗”到“公权协同监督”的创新。民事诉讼构造以“当事人主义”为基础，强调原告被告平等对抗，法院中立消极。例如，合同纠纷中，原告主张权利，被告抗辩，法院居中裁判。但在检察民事公益诉讼中，检察机关作为“公益代表”起诉污染企业，无自身利益诉求，且公益损害往往具有专业性（如环境损害鉴定），需法院主动依职权调查取证，打破传统“消极中立”模式。行政诉讼构造虽规定“私益保障”与“行政监督”双重目的，但实践中以“民告官”的私权救济为主，法院审查重点是行政行为对原告个体权益的影响。而检察行政公益诉讼属于“客观诉讼”，核心是监督行政机关依法履职（如对违法建筑监管失职），无需检察机关自身权益受损，诉讼构造以“监督—履职”为逻辑主线，法院审查范围包括行政机关是否全面、正确履行法定职责。检察公益诉讼的独特性包括：民事公益诉讼形成“检察机关（公益代表）—公益侵害人（民）—法院”的“官告民”结构，法院可主动介入调查，无需维持原被告对抗平衡。行政公益诉讼呈现“检察机关（监督者）—行政机关（被监督者）—法院（裁判者）”的“官告官”结构，三方均为国家机关，需在宪法框架下形成“权力合力”，而非传统行政诉讼的“对抗关系”。两者的差异是，传统诉讼以“私权对抗公权/私权”为核心，检察公益诉讼以“公权协同监督公权”为特征，诉讼构造从“对抗”转向“协同治理”。

三是在诉讼主体上，实现从“利害关系人”到“法定公益代表”的转化。传统诉讼主体资格，原告必须是“自身权益受侵害的利害关系人”。例如，民事诉讼原告需证明自己因被告行为受损，行政诉讼原告需与被诉行政行为有直接利害关系。检察公益诉讼主体特征是，恒定的“公益代表”，即原告只能是检察机关，其诉权源于宪法赋予的法律监督职能（《中华人民共和国宪法》第一百三十四条），无须自身利益受损。例如，检察机关可以就历史遗留的土壤污染问题提起诉讼，即便污染行为发生时检察机关尚未介入。在被诉主体的特殊性上，民事公益诉讼被告为实施公益侵害行为的自然人、法人或其他组织（如超标排污企业），其“民”的属性不仅指主体性质，更强调行为对公益的损害性。行政公益诉讼被告为未依法履职的行政机关，其“官”的属性要求检察机关需审慎判断行政机关的法定职责边界，避免干预行政权正常运行。在诉讼角色的本质差异上，传统诉讼中，当事人是“私益代言人”；检察公益诉讼中，检察机关是“公益受托人”，代表国家和社会行使诉权，其诉讼行为需兼顾公益保护的专业性与监督权力的合法性。

四是在关键诉讼规则上，实现从“权益导向”到“行为导向”的转型。在诉讼标的认定上，传统诉讼以“实体请求权”为核心，即原告主张的具体权利（如债权、物权）。法院审查重点是权利是否存在、是否受侵害。例如，交通事故赔偿诉讼中，原告需证明被告侵权行为导致其人身损害。检察公益诉讼以“违法行为”为核心，即被告实施的损害公益或违反法定职责的行为。例如，在英烈权益保护公益诉讼中，检察机关起诉的依据是侵权人侮辱英烈的行为违反《中华人民共和国英雄烈士保护法》，而非特定个体的私权受损。法院审查重点是行为的合法性、公益损害的关联性，无需证明具体权益主体存在。在判决效力范围上，传统诉讼判决仅约束当事人，如民事判决仅要求被告向原告赔偿。检察公益诉讼判决效力具有“扩张性”，即主体扩张（可及于未参与诉讼的主体）和事项扩张（前诉未发现的同类违法行为，检察机关可另行起诉）。两者的显著差异在于，传统诉讼规则以“个体权益救济”为逻辑起点，检察公益诉讼规则以“违法行为治理”为核心，追求“纠正一个行为、规范一类问题、保护一片公益”的效果。

五是在诉讼过程上，实现从“单一程序”到“诉前+诉讼”分层治理的集成。在传统诉讼程序上，始于原告起诉，流程为“起诉—审理—判决—执行”，无前置程序。例如，民事诉讼中，原告直接向法院提起诉讼，法院立案后进入审判程序。检察公益诉讼则为“两段式”程序：第一段为诉前程序（优先适用）。在民事公益诉讼中，检察机关先督促法定社会组织提起诉讼，若社会组织未起诉，则启动自身程序。例如，环境民事公益诉讼中，检察机关可先建议环保组织起诉污染企业。在行政公益诉讼中，检察机关先向行政机关发出检察建议，督促其自行整改。第二段为诉讼程序（强制保障），若诉前程序无效，检察机关才提起诉讼。例如，行政机关收到检察建议后拒不整改，检察机关可提起行政公益诉讼，请求法院判决其履职。两段诉讼程序逻辑与传统诉讼程序逻辑的差异在于，传统诉讼是“一步到位”的司法救济，检察公益诉讼是“柔性监督+刚性保障”的分层治理。诉前程序体现“司法谦抑”，优先发挥行政机关和社会力量的作用；诉讼程序则是“最后防线”，确保公益保护的实效性。

总之，检察公益诉讼应是独立的诉讼形态。通过诉讼目的、构造、主体、规则、程序五方面的对比可见，检察公益诉讼与传统诉讼的差异并非“量的增补”，而是“质的突破”。传统诉讼的核心特征为私权救济、两造对抗、个体责任、个案解决；检察公益诉讼的核心特征是，公益保护、公权协同、系统治理、类案预防。故而，检察公益诉讼并非传统诉讼的“特殊类型”，而是与刑事、民事、行政诉讼并列的独立诉讼形态。这一属性认知是解决立法定位争议的关键——唯有承认其独立性，才能摆脱传统诉讼法框架的束缚，为单独立法奠定理论基础。

三、对《检察公益诉讼法（草案）》的建言

（一） 对《检察公益诉讼法（草案）》的总体认识和评价

全国人大监察和司法委员会主任委员杨晓超在对草案作说明时表示，制定检察公益诉讼法，进一步总结十年来形成的较为成熟的经验做法和各项制度创新成果，有利于破解实践难题，进一步推动检察公益诉讼工作守正创新、提质增效、全面发展。

全国人大网公布的《检察公益诉讼法（草案）》（以下简称《草案》），明确了检察公益诉讼案件领域，分项列举现行法律规定的14个领域，新增实践中较为成熟的文化遗产保护、国防和军事利益保护2个领域，并以法律规定的其他公益诉讼案件作为兜底。同时，《草案》明确检察公益诉讼管辖，包括分别明确检察机关办理行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件的管辖，分别明确人民法院审理检察机关提起的第一审行政公益诉讼案件、民事公益诉讼案件的管辖，以及对移送起诉作出规定。《草案》提出了合理配置检察机关办案职权，其中规定检察机关办理公益诉讼案件调查收集证据的调查组织、调查方式等，明确检察机关不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。同时规定被调查单位和个人的配合协助义务，以及拒绝或者阻碍调查的法律责任。在规范完善诉前程序方面，《草案》明确检察机关提出检察意见及行政机关回复、整改等程序，规定检察机关办理行政公益诉讼案件时应加强与行政机关的沟通。《草案》还规定检察机关提起民事公益诉讼的公告程序，在现行法律规定的破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域，明确当法律规定的其他机关和组织不提起诉讼或者有关机关不启动生态环境损害赔偿程序时，检察机关可以依法提起民事公益诉讼。

总体上看，《草案》充分吸收了近年来学术界的研究成果和实务部门探索出的成功经验，总结十年检察公益诉讼实践成果，是一部贯彻习近平法治思想的实践要求，既筑牢公共利益法治屏障，又彰显中国特色公益司法制度优势，为推动法治建设与国家治理现代化提供坚实支撑的专门立法草案。当然，任何一项新生事物，都不可能十全十美。《草案》向社会征求意见，说明还有进一步完善的空间。

（二） 对完善《草案》的立法建言

1. 关于“总则”的规范设置

总则第一条规定：“为保护国家利益和社会公共利益，保障和规范检察公益诉讼依法开展，维护诉讼参与人合法权益，根据宪法和《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》，制定本法。

建议在“保障检察公益诉讼依法开展”后面增加“督促行政机关依法履行监督管理职责”的内容，理由是：建立检察公益诉讼制度最主要的目的，是督促行政机关依法行政、严格执法，无论是中央历次的文件还是“两高”司法解释、检察公益诉讼办案规则，都是把这个内容作为检察公益诉讼最重要的职能和价值体现，应当将这个内容写进立法目的。其次，行政诉讼法的立法目的中也明确写了“监督行政机关依法行使职权”，检察公益诉讼法都已经写入“保护诉讼参与人合法权益”，“督促行政机关依法履行监督管理职责”更有必要写入。

2. 关于“管辖”的规范设置

“管辖”第十一条第一款规定：“侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件。法律另有规定的，依照其规定。”第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖民事公益诉讼案件的区域由最高人民法院确定。”

 建议删除第二款并将第一款修改为：“行为发生地、损害结果地或者被告住所地基层人民法院管辖人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件。”理由是：实践中，大多数的民事公益诉讼案件标的不大，由中级人民法院审理会浪费司法资源。全国各地已出现了标的1万—5万元的民事公益诉讼二审案件在省高级人民法院审理。另外，“侵权行为地”建议与行政公益诉讼保持一致，表述为“行为发生地、损害结果地”。

3. 关于立案、调查与诉讼各环节的规范设置

“立案、调查与诉讼”第十五条第一款规定：“人民检察院办理公益诉讼案件，有权向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当予以配合协助，不得拒绝或者阻碍。”第二款规定：“人民检察院进行调查时，应当依法、客观、全面收集证据。可以采取询问、勘验、检查、鉴定，查阅、复制、调取有关文件和资料等必要的方式收集证据，不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”第三款规定：“人民检察院及其工作人员对调查过程中知悉的国家秘密、工作秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息，应当保密。”

建议在第二款“其他必要的方式”上明确列举比较重要的调查方式，如“向金融机构、税务机关、征信部门查询相关人员或单位的财产状况、税费缴纳及信用情况”。理由是：该条文内容已经在原来的调查方式上做了大幅度删减，鉴于向金融机构、税务机关、征信部门查询财产状况需要法律的明确规定，本条以“其他必要的方式”规定比较笼统，实践中仍然可能存在金融机构、税务机关、征信部门以法律没有明确规定为由拒绝协助调查。

“立案、调查与诉讼”第十七条规定：“人民检察院依照本法规定收集的书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、鉴定意见、勘验笔录等，可以依法作为证据使用。”

建议在“证人证言”后面增加证据种类“当事人陈述、专家意见”。理由是：当事人陈述是民诉法、行诉法的主要证据种类，检察公益诉讼法也不能少。“两高”解释或者环境公益诉讼司法解释已经有了关于专家意见的规定，实践中也有了很多成功案例，可以转化为立法规定。

“立案、调查与诉讼”第二十六条第一款规定：“人民检察院经调查认为自然人、法人或者非法人组织实施违法行为，侵害社会公共利益的，应当在立案之日起一年内依法提起民事公益诉讼。案件重大、疑难、复杂的，经本院检察长批准，可以延长三个月；还需延长的，报请上一级人民检察院批准。”第二款规定：“人民检察院决定提起民事公益诉讼前，应当告知负有监管职责的行政机关。”

建议将提起民事公益诉讼的起诉办案期限改为三年，表述为：“自立案之日起三年内依法提起民事公益诉讼”。理由是：这个期限应当定性为办案期限的规定，超过这个期限提起民事公益诉讼，人民法院依法应当受理。如果定性为诉讼时效，一方面远远少于民法典和环境保护法等法律三年诉讼时效的规定，另一方面民事公益诉讼中还有涉及物权请求权如破坏自然资源的案件不适用诉讼时效的规定，检察机关提起民事公益诉讼不应受诉讼时效限制，如果超过该期限剥夺检察机关提起民事公益诉讼的权限，又会出现“公地悲剧”。实践中，因时间跨度大、重要证据灭失、鉴定时间长、鉴定损害难、行为人隐匿毁损证据或拒不提供不配合取证、违法主体多、法律关系复杂等多重原因，检察机关又没有强制调查手段，民事公益诉讼案件调查取证难、工作量大，对于单独民事公益诉讼要求自立案之日起一年内提起民事公益诉讼，不切实际。

建议在第二十七条之后增加一个条文规定刑事附带民事公益诉讼起诉。条文表述为：“人民检察院对法律法规规定领域损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼。”理由是：“管辖”一章规定了刑事附带民事公益诉讼内容，在起诉环节也应有相应规定。

“立案、调查与诉讼”第三十条规定：有下列情形之一的，人民检察院应当作出终结案件决定：（1）经调查不存在本法第十四条第一款规定的情形；（2）法律规定的机关与赔偿义务人经磋商达成赔偿协议，或者已经提起生态环境损害赔偿诉讼、民事公益诉讼；（3）法律规定的组织依法向人民法院提起诉讼；（4）社会公共利益已经得到有效保护；（5 ）应当终结案件的其他情形。

建议删除第二项最后的“民事公益诉讼”。理由是：本项内容规定的是赔偿权利人（行政机关）开展磋商或者提起的生态环境损害赔偿诉讼，生态环境赔偿诉讼与民事公益诉讼并列，关于行政机关对造成的生态环境损害提起的诉讼名称应当规范表述，但也只能是两种之中的一种。

4. 关于审判环节的规范设置

“审判”第三十四条规定：“民事公益诉讼案件中，被告认为人民检察院在调查期间收集的对被告有利的证据材料未提交的，有权申请人民法院调取。”

建议本条增加一款作为第二款规定证据提出命令和推定，表述为：“人民检察院有证据证明被告持有相关证据材料而拒不提供的，人民法院应当责令被告提交。被告无正当理由拒不提交的，人民法院可以推定人民检察院主张成立。”理由是：生态环境资源保护、食品药品安全等领域，从事环境保护污染防治设施运行及食品药品生产经营活动的企业、个人，一般都具有相关专业资质或接受过专业化培训，为逃避追责往往会将不利于乙方的证据销毁、隐匿、篡改或拒不提供，检察机关难以收集证据的，也有权向法院提出责令提交要求。

“审判”第三十五条第一款规定：“行政公益诉讼案件中，人民检察院对行政机关违法行使职权或者不行使职权，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实负有举证责任。行政机关对其行使职权的合法性负有举证责任。”第二款规定：“民事公益诉讼案件中，人民检察院对自然人、法人或者非法人组织实施违法行为，致使社会公共利益受到侵害的事实负有举证责任。相关行为人对其不承担责任或者减轻责任的情形承担举证责任。”

建议将举证责任倒置或者被告方应当承担的举证责任以列举方式规定。理由是：对于环境侵权类、食品药品安全类等专业性较强的领域，检察机关与普通原告一样存在无法调查收集到相关证据的情形，不能将举证责任全部分配给检察机关，否则会出现明知公益受到侵害却无法量化损失提出具体的诉讼请求，甚至无法确定所有侵权主体。我们认为，检察机关提起的生态环境领域民事公益诉讼案件，仍然可以适用民法典第1230条规定，检察机关对于行为人违反规定实施污染环境破坏生态行为、造成环境损害后果以及行为与损害后果之间存在因果关系负有举证责任，对于行为人主张免责、减责以及不存在因果关系的，应当由行为人承担举证责任。

“审判”第三十七条规定：“公益诉讼案件审理过程中，被告已经纠正违法行为或者履行法定职责，人民检察院诉讼请求全部实现的，人民检察院可以撤回起诉；在行政公益诉讼中，确有必要的，人民检察院可以请求确认原行政行为违法。”

建议在“人民检察院可以撤回起诉”后面增加裁定终结诉讼规定，表述为“人民法院认为符合条件的，也可以裁定终结诉讼”。理由是：一方面，基于“撤回起诉”从字面上给公众的感受是检察机关败诉了而撤回起诉，同时检察机关提起的刑事公诉案件撤回起诉的一般认为为“无罪案件”，在案件质量评查中属于需要重点评查的案件，多评定为瑕疵、不合格案件；另一方面，实践中已经有不少法院对诉讼请求全部实现的公益诉讼案件裁定终结诉讼的判例。

建议在第四章“审判”中增加规定反诉不予受理的内容。表述为：“人民检察院提起的民事公益诉讼案件中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。”

5. 关于执行环节的规范设置

“执行”第四十四条规定：“发生法律效力的判决、裁定、调解书，有可执行内容的，当事人应当依法及时履行。当事人拒绝履行或者未全面履行的，由人民检察院向人民法院提请执行，也可以由人民法院移送执行。”

建议删除“由人民检察院向人民法院提请执行，也可以”，修改为：“发生法律效力的判决、裁定、调解书，有可执行内容的，被执行人应当依法及时履行。被执行人拒绝履行或者未全面履行的，人民法院应当及时移送执行。”增加一款作为第二款，表述为：“人民检察院应当跟进生效判决、裁定、调解书的履行情况，发现被告未依法履行的，告知人民法院。”增加一款作为第三款，规定为：“在执行过程中，人民法院应当及时将执行文书副本抄送人民检察院。对重大执行事项作出决定前，应当听取人民检察院意见。”增加一款作为第四款，规定为：“在民事公益诉讼执行过程中，人民法院、人民检察院和有关行政机关应当加强协作配合，依法发挥各自职能作用，确保生效判决、裁定、调解书得到有效执行。”理由是：检察机关是法律监督机关，不能简单地等同于普通民事诉讼案件的当事人。民事公益诉讼案件进入执行程序，应当由人民法院依职权移送执行，而不是由检察机关提请执行，检察机关不是申请执行人。检察机关是发起民事公益诉讼的法律监督机关，基于此，检察机关在执行程序中应当继续跟进生效判决、裁定、调解书的履行情况，发现被告未依法履行的，告知人民法院；人民法院应当及时将执行文书副本抄送人民检察院，在重大执行事项作出决定前应当听取人民检察院意见；同时，人民法院、人民检察院和有关行政机关应当在民事公益诉讼执行过程中加强协作配合，依法发挥各自职能作用，确保生效判决、裁定、调解书得到有效执行。

“执行”第四十六条规定：“执行过程中，人民检察院可以向人民法院提请变更、追加被执行人。符合法定条件的，人民法院应当裁定变更、追加。”建议修改为：“执行过程中，人民法院认为应当变更、追加被执行人的，应当依法裁定变更、追加被执行人，并将相关情况告知提起公益诉讼的人民检察院。”增加一款作为第二款，规定为：“人民检察院发现应当追加、变更被执行人情形的，可以按执行监督程序规定向法院提出建议。”理由是：追加、变更被执行人等程序应当由人民法院依职权裁决；人民检察院发现应当追加、变更被执行人情形的，可以按执行监督程序规定向法院提出建议。关于执行异议之诉，我们认为，在民事公益诉讼案件的执行程序中，案外人、被执行人对执行标的提出了异议的，不服执行异议裁定，认为原判决裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决裁定无关的，提起执行异议之诉的，因检察机关不是申诉执行人，故不应当成为执行异议之诉的被告。人民法院审理执行异议或者执行异议之诉，检察机关认为有必要告知介入的，可以提出书面意见或以检察机关身份出庭发表意见。

建议在第五十条后面增加一条，专门规定诉讼费用和担保费用。表述为：“人民检察院提起公益诉讼，不需要交纳诉讼费用。人民检察院建议采取保全措施的，不需要提供担保。”理由是：从司法判例来看，民事公益诉讼案件都判决被告承担诉讼费用。行政公益诉讼案件的诉讼费用一般以“予以免收”（贵州）“免缴”（湖南）判决，也有部分省市判决被告承担诉讼费用（内蒙古），《行政诉讼法》第一百零二条也规定应当收取诉讼费用。人民检察院提起公益诉讼是基于法定职责，不应交纳诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用。因诉讼请求实现而终结案件的，不属于败诉，从条文规定来看也不需要承担诉讼费用。

结 语

检察公益诉讼立法是新时代法治中国建设的标志性制度创新，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要实践。从地方试点到全面推行，再到草案提请审议、公开征求意见，这一制度历经十年探索，已从零散规范走向体系化构建，充分彰显了中国特色公益保护的制度优势。其时代价值深刻体现在多重维度，检察公益诉讼既是法治中国建设的战略突破，以“公益保护国家队”的独特定位，实现了政治优势向治理效能的转化，也是人民至上理念的生动践行，聚焦民生痛点构建全覆盖保护体系，破解了公益保护的碎片化、真空化难题，更以法律监督为核心，创新形成“四大检察”协同发展格局，为公益保护提供了刚性保障。而从立法定位来看，检察公益诉讼并非传统诉讼的“特殊类型”，其“公益保护 + 法秩序维护”的双重目的、“公权协同监督”的诉讼构造等独特属性，决定了专门立法是破解传统诉讼框架兼容困境的必然选择，标志着我国诉讼体系向更完善的方向迈进。

《草案》立足实践经验与理论共识，明确了受案范围、管辖规则、程序流程等核心内容，为制度运行奠定了坚实基础。而总则完善、管辖调整、证据规则细化等立法建言，既是对实践堵点的回应，也是对制度效能提升的期许。随着立法的不断完善，检察公益诉讼制度将进一步筑牢国家利益和社会公共利益的法治屏障，推动形成“办理一案、治理一片”的系统治理效能。这一制度不仅是中国特色社会主义法治对全球治理的重要贡献，更将为全面依法治国、满足人民对美好生活的向往提供持久保障，在新时代的法治征程上书写公益保护的崭新篇章。