摘 要：高标准农田建设，既是实施“藏粮于地”战略的重要抓手，又是提升农业综合生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。当前，我国高标准农田建设取得显著成效，农业综合生产能力明显提高，农田抗灾减灾能力大幅提升。奋进“十五五”，需构建分区施策、分类建设、分类管护、多方投入、智慧监管的高质量发展体系，推动高标准农田建设从“量的积累”向“质的提升”转变，为夯实粮食安全根基、推进乡村全面振兴提供坚实支撑。

关键词：高标准农田 分区分类 建设管护 粮食安全

【中图分类号】F323.21 【文献标识码】A

耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。习近平总书记强调：“保耕地，不仅要保数量，还要提质量。建设高标准农田是一个重要抓手，要坚定不移抓下去，提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。”[1]高标准农田建设，既是实施“藏粮于地”战略的重要抓手，又是提升农业综合生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。当前，我国高标准农田建设取得显著成效，全国已累计建成超10亿亩高标准农田，农业综合生产能力明显提高。同时，高标准农田建设在推进过程中仍面临多重挑战。2026年中央一号文件提出，分区分类高质量推进高标准农田建设。[2]为此，需构建分区施策、分类建设、分类管护、多方投入、智慧监管的高质量发展体系，推动高标准农田建设从规模扩张向质量提升转型，为保障国家粮食安全、加快农业农村现代化提供坚实支撑。

高标准农田建设取得显著成效

近年来，我国持续推进高标准农田建设，建成一批集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好的现代化农田，农业综合生产能力明显提高，农田抗灾减灾能力大幅提升，为粮食生产连续多年稳产丰收、保障国家粮食安全提供重要支撑。

政策体系逐步完善。2021年，农业农村部印发《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，提出集中力量建设集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，提出完善高标准农田建设、验收、管护机制，优化建设布局，明确建设时序，加大投入力度，做到新建和改造并重、数量和质量并重、建设和管护并重，并在建设标准、建设内容、建设分区、资金监管、运营管护主体等方面作出系统安排。农业农村部加快推进全国农田建设综合监测监管平台建设，对项目的立项、实施、验收、使用等各阶段相关信息进行全流程管理，对建成的高标准农田开展上图入库，准确掌握各地农田建设进展，实现高标准农田建设精准监管。

建设规模持续扩大。“十四五”期间，中央财政累计投入超7000亿元用于高标准农田建设，支持各地新建和改造提升高标准农田4.6亿亩，各地集中力量优先在东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区，以及粮食产量高和增产潜力大地区开展建设，推动逐步把具备条件的永久基本农田建成高标准农田。[3]截至2024年底，我国已累计建成高标准农田超过10亿亩，建成各类田间灌排渠道1000多万公里，田间道路改造超过1200万公里，高标准农田建设区农田地力明显提升，耕地抗灾减灾能力显著加强。[4]

治理模式不断创新。各地根据自然资源禀赋、农业生产特征，因地制宜确定建设内容与重点，依据“缺什么、补什么”原则，最大限度减轻或消除影响农田综合生产能力的限制性因素。东北黑土区推行“秸秆还田+深松深耕”保护性耕作模式，有效遏制黑土退化。例如，吉林因地制宜构建东部固土保肥、中部提质增肥、西部改良培肥等黑土地保护路径，示范推广秸秆全覆盖免耕播种等5项保护性耕作主推技术。黄淮海平原推广“井灌+渠灌”双水源保障体系，提升抗旱能力。例如，河南虞城县织密全域一体化灌排水系网络，科学布局机井、泵站、水闸、涵洞等水利设施，构建起“主干渠贯通、支沟渠交织、毛渠全覆盖”的立体水系格局。[5]西南区聚焦丘陵梯田宜机化改造，配套小型蓄水池、窄幅农机道路，实施“小并大、坡改梯”土地整治，改善耕作条件。例如，四川修建农机化生产道路，对农田地块开展小并大、短并长、陡变缓、弯变直改造，筑固田埂，贯通沟渠，提升地力，改善农业机械通行和作业条件。

当前我国高标准农田建设存在的问题和不足

我国高标准农田建设取得显著成效，农田保土保肥保水能力显著增强，基础设施建设快速推进，耕地宜机化水平明显提升，实现农田资源保障能力和产出能力的跃升。同时，在推进过程中仍存在一些突出问题，包括建设标准“一刀切”、“重建轻管”、投入机制单一、智慧化水平不高等方面，不利于建设质量的持续提升。

建设标准存在“一刀切”倾向。在高标准农田建设中，有的地方未能充分考虑区域自然条件、种植结构和产业需求的差异，照搬模板、统一标准，不仅造成资源错配，而且可能引发次生生态问题。在南方多雨地区，过度强调排水系统，忽视蓄水功能；在北方干旱地区，盲目推广渠灌的重要性，易出现水资源浪费情况；在丘陵地区，针对土地碎片化和不平整问题，过度平整土地，破坏原有生态格局。

“重建设、轻管护”问题突出。在高标准农田项目建成后，有的地方管护主体不明确、责任落实不到位、资金缺乏充足保障，导致设施老化失修、功能退化，沟渠淤塞、道路破损、泵站停用等问题频发，灌溉保证率下降。有的地方村集体缺乏管护能力，农户参与积极性不高，且尚未建立成熟的市场化管护机制，造成“政府建、缺人管、用不好”的情况。

投入机制单一。高标准农田建设项目投资回报周期长、收益不确定性高，吸引社会资本参与存在一定难度。有的地方高标准农田建设缺乏完善的利益联结机制，农户和新型经营主体难以分享建设红利。金融支持力度有待增强，有的地方缺乏针对高标准农田建设的专项信贷产品和完善的保险机制，难以形成多方投入格局。

智慧化水平有待提升。物联网、遥感监测、大数据分析等前沿技术，在农田管理中的应用覆盖率仍然不足，有的地方部分生产环节主要依赖人工巡查和经验判断。土壤墒情、作物长势、病虫害等动态信息，难以通过系统实时获取，影响精准灌溉、施肥和病虫害防控决策，不利于高标准农田的智能化、精细化管理。

分区分类高质量推进高标准农田建设

推进高标准农田建设，需转变“重数量、轻质量”“重建设、轻管护”的传统思维，从分区施策、分类建设、分类管护、多方投入、智慧监管等方面发力，明确分区建设任务，制定差异化建设标准与技术规范，创新“建管运”一体化长效机制，为粮食综合生产能力提升夯实耕地基础。

明确分区建设任务。依据不同气候条件、地形地貌、水资源禀赋、种植制度和产业定位，将全国高标准农田建设区域划分为七大分区，实施差异化发展方式。在东北黑土粮仓区，聚焦连片规模化、黑土地保护性耕作，工程重点投放秸秆还田、有机肥增施、侵蚀沟治理项目。在黄淮海吨粮核心区，聚焦旱涝双防、稳产高产，全域推进标准化平整田块，完善井渠双配套灌溉管网。在长江中下游水网农区，聚焦渍涝综合治理、种养生态协同，改造低洼易涝圩田，修建生态透水排水渠。在东南沿海多雨细碎农区，聚焦地块整合、暴雨防灾，开展渐进式连片整治，强化农田排洪、台风防护工程。在西南丘陵山地区，聚焦梯田宜机化、补齐工程性缺水短板，25度以下坡耕地统一修建水平梯田，铺设山地小型灌溉管网。在西北干旱灌溉农区，聚焦高效节水、防风固沙，全域推广滴灌、喷灌高效节水设施。在青藏高寒河谷农耕区，聚焦基础生产条件兜底、简易机械化，仅对河谷小块农田适度平整，修建防冻、防风沙防护堤。

制定差异化建设标准与技术规范。根据主导产业、经营规模和功能定位，将高标准农田划分为核心口粮产能田、特色产业融合农田、生态缓冲型农田、高寒干旱低效改良田，实现“一地块一方案”分类管控。建设核心口粮产能田，覆盖粮食生产功能区、永久基本农田集中连片片区，以稳产增产为主要目标。建设特色产业融合农田，在东南、西南特色农业县重点布局此类农田，实行“粮食基础工程+特色配套设施”双重保障。建设生态缓冲型农田，重点在长江中下游、西南生态敏感区域实施，适度降低硬化工程占比。建设高寒干旱低效改良田，以基础生产条件兜底改造为主，优先解决灌溉、简易农机通行问题。

创新“建管运”一体化长效机制。明确管护主体，推行“县级统筹、乡镇监管、村级落实、主体参与”的四级管护体系。项目建成后，产权可确权至村集体或新型经营主体，签订管护协议，明确责任边界。鼓励成立农田管护合作社，由农户、合作社、企业共同参与日常维护。创新管护模式，引入专业物业公司负责设施维修，探索推出高标准农田设施保险产品，将管护费用纳入保费补贴范围。设立高标准农田管护专项资金，可探索从土地出让收益、耕地占用税中提取一定比例资金，专项用于农田设施管护。

构建“财政—金融—社会资本”协同机制。中央和地方政府共同为高标准农田建设提供资金保障，地方政府承担投入主要责任，优化资金拨付流程，确保“钱随项目走”。创新金融支持政策，鼓励开发性、政策性银行提供中长期低息贷款，支持商业银行开发高标准农田贷、农田设施抵押贷等专属产品，推动农业信贷担保体系向高标准农田项目倾斜。通过特许经营、股权合作、收益分成等方式，吸引社会资本参与项目建设与运营，对参与企业给予税收减免、用地保障等政策支持。

建设“数字农田”综合管理平台。利用大数据、物联网、卫星遥感等技术，在全国农田建设综合监测监管平台基础上，探索形成全国统一的数字农田监管平台，实现全过程、全要素、全周期管理。建设“农田一张图”，整合第三次全国国土调查数据，以及永久基本农田、高标准农田建设情况等相关数据，形成空间叠加、属性完整的“农田底图”，实现项目选址、建设进度、管护运维状态的可视化监管。完善智慧监测体系，在项目区布设传感器网络，实时采集土壤、气象、水文、作物长势情况等数据，依据数据自动预警干旱、渍涝、病虫害等风险，辅助科学决策。

【本文系国家社会科学基金项目“西南丘陵山区耕地撂荒治理困境与突破路径研究”（项目编号：25SGC196）的阶段性成果】

注释

[1]习近平：《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴》，《求是》，2022年第7期，第4—17页。

[2]《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见》，《人民日报》，2026年2月4日，第1版。

[3]《“十四五”期间我国新建改造提升高标准农田4.6亿亩》，中国政府网，2025年12月14日。

[4]蓝红星：《高标准农田建设的成效与挑战》，《人民论坛》，2025年第21期，第76—81页。

[5]《沃野换新颜 良田育丰年 河南省虞城县建好高标准农田，激活现代农业新动能》，《人民日报》，2026年6月9日，第8版。

作者：四川农业大学国家粮食安全与天府粮仓重点实验室副主任、教授 汪 为