摘 要：保障粮食等重要农产品稳定供给，是农业生产的重中之重。完成2030年粮食综合生产能力达到1.45万亿斤的硬任务，需要回答好单位土地如何实现产出最大化、如何利用资源保障稳定供给、种粮如何增产又增收三大问题，把提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率“三率”作为重要方向。“十五五”时期是基本实现农业农村现代化的关键时期，要把提高单位面积产出作为工作重点，把充分合理利用农业资源作为基础支撑，把提高种粮农民收益作为重要保障，强化政策协同配套，持续提高“三率”，巩固国家粮食安全根基。

关键词：粮食安全 土地产出率 资源利用率 劳动生产率

【中图分类号】F32 【文献标识码】A

粮食安全是“国之大者”，关乎国家稳定、人民福祉和经济社会发展全局。2026年6月，习近平总书记在山东德州考察时强调：“保障粮食等重要农产品稳定供给是农业生产的重中之重。”[1]2025年我国粮食产量达到1.43万亿斤，连续两年超过1.4万亿斤，人均粮食占有量超过500公斤，远超国际公认的400公斤安全线，做到谷物基本自给、口粮绝对安全；棉油糖产能持续提升，果菜茶、肉蛋奶和水产品供给充足，粮食安全的韧性进一步增强。与此同时，居民对优质农产品的需求不断增长，我国粮食供需总体紧平衡的格局并没有改变。必须“毫不放松抓好粮食生产”，坚决把牢粮食安全主动权。

实现粮食稳产增产，面积是基础，单产是重点，收益是保障。习近平总书记指出：“要加快农业科技进步和创新，大力推广防灾减灾和节本增效技术，提高农业物质装备水平，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率。”[2]提升粮食综合生产能力，需要把提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率这“三率”，作为重要政策方向，三管齐下，夯实国家粮食安全根基。

提高“三率”是保障国家粮食安全的重要措施

保障粮食等重要农产品供给安全，提升农业综合生产能力和质量效益是关键。早在2008年，党中央就把提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，作为积极发展现代农业、提高农业综合生产能力的重要任务[3]。2016年《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，进一步对提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率作出部署。2026年5月印发的《加快农业农村现代化“十五五”规划》，将提升农业综合生产能力和质量效益摆在更加突出的位置，强调增强粮食等重要农产品供给保障能力，坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，这是顺应我国农业发展从注重总量迈向总量、质量、效益协同提升新趋势作出的重要部署。提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，精准对接“三个一起抓”的总体要求，是破解粮食生产结构性矛盾、缓解资源环境约束的现实抓手，是夯实农业现代化基础、牢牢掌握粮食安全主动权的战略支撑。

习近平总书记指出：“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。”[4]立足我国人多地少的基本国情，落实藏粮于地、藏粮于技战略，既要守牢耕地数量红线，更要把主攻方向转到提高土地产出率上来。土地产出率指单位土地面积的产出规模，衡量的是土地生产能力。对粮食安全而言，提高土地产出率，就是回答“单位土地如何实现产出最大化”的现实课题。土地是农业之本，在耕地面积约束趋紧、后备耕地资源有限的背景下，持续挖掘单位土地的产出潜能，是抓好粮食生产最直接、最可靠的选择。提高土地产出率，不能走依赖化肥农药提升单产的老路，而要走依靠高标准农田建设夯实地力、依靠种业振兴突破生物极限、依靠农机农艺融合提升作业效率的内涵式发展之路。提高土地产出率，发展适度规模经营是必由之路，需注意的是，土地产出率与经营规模之间并非简单的正相关。资本驱动的超大规模经营，往往会导致管理链条拉长、激励不足、田间管护粗放、单产下滑、资源浪费等问题。而百十亩规模的中小农户或家庭农场，能够兼顾家庭经营的精细化与规模经营的集约化，实现土地产出效率的最大化。提升土地产出率，需在技术进步与规模结构优化之间寻求最优均衡点。

习近平总书记强调：“我们土地是不少，但同14亿人口的需求一比，又是稀缺资源！”[5]保障国家粮食安全，要正视我国农业资源环境约束，把提高资源利用率作为基本前提和重要抓手。资源利用率反映水土资源利用的充分性和有效性，对粮食安全而言，提高资源利用率，就是回答“如何利用资源保障稳定供给”的时代命题。我国人均耕地面积不足世界平均水平的40%，人均水资源占有量仅为世界平均水平的35%，且时空分布不均衡。在这样的资源禀赋下，粮食增产如果建立在过度抽取地下水、透支地力、超量施用化肥农药的基础上，增的是当期产量，损的是长期产能。提升资源利用率，需要校正粗放发展思维，提高资源的配置效率，以精准投入、高效利用、循环发展优化生产模式，在稳固产能的同时守住生态保护红线，为粮食产业高质量发展筑牢可持续根基。具体而言，就是要聚焦耕地、水源、农资、生态等全要素配置，以化肥农药减量增效拓展生态空间，以节水灌溉技术缓解水资源供需矛盾，以秸秆资源化利用和种养循环模式实现废弃物变废为宝，以耕地质量提升和退化耕地治理夯实地力基础。这一过程并不是简单的“省着用”，而是依托科技创新和制度完善，推动粮食生产从“资源消耗型”向“绿色高效型”转变，实现资源利用效率的系统性跃升。

保障国家粮食安全，必须调动农民种粮积极性。习近平总书记指出：“农民种粮能挣钱，粮食生产才有保障。”[6]保障和提升种粮收益是稳住农民种粮积极性的关键，而种粮效益提升的重要表现就是劳动生产率的提高。劳动生产率指单位劳动投入的产出水平，对粮食安全而言，提高劳动生产率，回答的是“种粮如何增产又增收”的根本关切。我国粮食生产之所以曾经出现增产不增收的现象，一方面在于粮食产业链条偏短、精深加工不足、品牌溢价较弱，产业增值空间未能充分释放；另一方面在于粮食优质优价的市场评价机制尚未完全建立，种粮农民收益保障机制有待进一步健全，种粮比较效益长期偏低。提高劳动生产率，着眼点是调动各类经营主体的生产积极性，在“延链条”与“提品质”上同步发力。通过发展精深加工、品牌营销、仓储物流等产后环节延伸产业链条，拓展增值空间，让单位劳动投入通过分享增值收益获得更高回报。加快构建优质优价的市场评价机制，引导农民从“产得多”转向“产得好”，以品质提升拓展市场空间和溢价能力，让单位劳动投入创造出更高价值的产出。同时，健全强农惠农富农政策体系兜住收益底线，完善主产区利益补偿机制，稳定劳动者对回报率的合理预期。只有让粮食生产的投入与收益合理匹配，才能从根本上调动种粮农民的积极性主动性，为保障粮食安全注入源源不断的内生动力。

习近平总书记指出：“随着农业劳动力逐步转移、农业生态环境问题日趋严峻、全社会对农产品质量安全重视程度不断提高，我们应该走更加均衡的农业技术进步道路，在提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率之间把握好平衡关系。”[7]从保障国家粮食安全的角度看，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，是有机统一的整体，三者分别对应粮食安全的产能维度、生态维度、民生维度，对任何单一维度的过度强调或长期忽视，都会引发系统失衡。只讲土地产出率而忽视资源利用率，产量增长不可持续；只讲土地产出率而轻视劳动生产率，产能提升缺乏后劲；只讲资源利用率而压低土地产出率，则偏离保障供给的初衷。要推动“三率”协同提高，以资源利用的集约化支撑土地产出的持续增长，以劳动生产率的提高保障资源养护和产能巩固，形成数量安全、质量安全、生态安全、民生安全协调统一的粮食安全治理格局。

增强粮食供应保障能力亟需进一步提高“三率”

习近平总书记强调：“总体看，我国粮食安全基础仍不稳固，粮食安全形势依然严峻，什么时候都不能轻言粮食过关了。”[8]近年来，我国深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，加强耕地保护和质量建设，提高农业物质技术装备水平，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营，健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，农业发展质量效益显著提升。全国累计建成高标准农田超过10亿亩，农作物良种覆盖率超过96%，主要粮食作物耕种收基本实现全程机械化，农产品质量安全例行监测合格率达到98%，为“十五五”时期加快建设农业强国奠定良好基础。同时要看到，农业现代化仍然相对滞后，农业发展基础不稳固，产业链条偏短，比较效益偏低，农产品国际竞争力不足，需进一步提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率。

对发展规模经营的认知仍有偏差。近年来，家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体发展壮大，促进适度规模经营，提高土地产出效率。与此同时，对规模经营的模糊认识依然存在：有的经营主体过于追求经营规模扩张；有的地方片面推行土地集中连片；加之有些扶持措施不够精准，经营规模越大、获取支持越多，一定程度上造成“垒大户”效应[9]。研究表明，并非规模越大，效率就越高，经营规模扩张并不总是意味着资源配置优化。利用农村固定观察点调查数据测算可以看出，亩均产出随经营规模扩大呈倒U型变化，2024年，经营规模在50亩以下、50—100亩、100—150亩、150—200亩和200亩以上的经营主体，亩均粮食产量分别为476.7公斤、583.1公斤、587.9公斤、561.1公斤和494.0公斤，100—150亩为亩产最高的最佳规模。对规模经营的认知偏差，会错判规模与效率之间的关系，不仅导致土地资源低效配置，而且偏离保障国家粮食安全的目标。

农业资源利用效率有待提高。我国用占全球9%的耕地、6%的淡水资源，养活了近20%的人口，成就来之不易。总的来看，土地、水资源利用强度较高、农资投入量较大的情况依然存在，粮食生产方式仍需加快转变。从耕地情况看，我国耕地按质量分为10个等级，目前平均等级仅为4.76等，低等耕地（7等至10等）占比22%、数量超4亿亩。从水资源看，全国农田灌溉水有效利用系数达0.583，单方灌溉水粮食生产能力在1.8公斤以上，与国际先进水平相比差距明显。从农业投入品看，过度利用和不恰当利用并存，加之种养分离格局下畜禽粪便还田通道不畅，有机肥对化肥的替代效应未能充分发挥。水土资源承载力的硬约束不断收紧，高投入的生产方式亟待改变，粮食增产的可持续基础还不够坚实。

粮食全产业链发展仍然存在短板。我国粮食产业链条存在“产强、加弱、销难”的结构性问题，粮食产业向现代化大产业迈进的通道仍有堵点。粮食生产环节总体成熟度较高，但随着消费结构升级、环保要求提高以及食品安全监管强化，产业发展面临的外部约束持续趋紧。粮食加工环节短板突出，经营主体“小散弱”特征明显，产业集中度不高，多数区域缺少龙头企业带动。同时，原粮供给与加工需求匹配度不足，粮食精深加工产值占比不足40%。粮食销售环节利益分配失衡，主产区未能合理分享产业链增值收益。从全链条看，粮食生产与畜牧养殖、食品加工、生物能源等下游产业不能有效联动，粮食产业链延伸不足、增值能力不强，限制生产者分享增值收益，制约劳动生产率提高。

激励重农抓粮的长效机制仍需健全。种粮比较效益偏低是长期制约我国农民粮食生产积极性的关键问题，为维护种粮农民利益，我国着力构建涵盖农业投入、农业补贴、农产品价格、农村信贷、农业保险、资源环境保护与建设等多方面、全方位的农业支持保护政策体系。总体来看，激励各方重农抓粮的长效机制仍需健全。例如，如何提升农业补贴的精准性、有效性；如何统筹用好最低收购价、一次性补贴、储备调控和关税配额等政策，推动粮价保持在合理区间；如何推进精准承保理赔，强化稻谷、小麦、玉米、大豆保险保障；如何健全粮食产销区省际横向利益补偿机制，化解主产区“产粮大县、财政穷县”矛盾等，都需要更加深入的调查研究、更加精巧的政策设计。

粮食安全治理的系统性协同性仍需加强。粮食安全包括数量安全、营养安全、生态安全、能力安全等多重内涵[10]。实践中，把粮食安全片面理解为数量安全的情况依然存在，从资源集约、生态养护、农民增收等维度统筹谋划粮食安全仍有不足。农业农村、自然资源、水利、发改、财政等部门的合力需进一步凝聚，耕地保护、生态补偿、水资源管理、产业扶持之间的政策需更有效衔接。在法律法规层面，与中央密集出台的粮食安全法规政策相比，地方粮食安全保障立法及相关制度建设相对滞后，且多局限于储备、流通等单个环节，不能适应粮食安全保障的形势要求。考核导向、部门分工与法治保障之间的错位，制约土地产出率、资源利用率、劳动生产率的协同提高。

将提高“三率”落实落细落到位

习近平总书记强调：“必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置，把‘藏粮于地、藏粮于技’真正落实到位。”[11]“十五五”时期是基本实现农业农村现代化的关键时期，持续提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，是应对内外形势变化，夯实农业发展基础，保障国家粮食安全的必然选择。要把提高单位面积产出作为工作重点，把充分合理利用农业资源作为基础支撑，把提高种粮农民收益作为重要保障，强化政策协同配套，持续巩固国家粮食安全根基。

发展适度规模经营。发展适度规模经营是农业现代化的必然要求，坚持因地制宜，规范承包地经营权流转。推动新型农业经营主体从数量扩张向质量提升转变，清理规范“僵尸社”“空壳社”，引导合作社回归服务带动小农户发展的初衷。完善便捷高效的农业社会化服务体系，依托现代农事综合服务中心等主体，将品种选定、栽培模式、田间管理、收获标准等关键环节纳入规范化服务流程，加快大数据、人工智能等技术在农事决策与精准管控中的落地应用，以服务规模化带动生产标准化。通过适度规模经营与标准化生产的有机融合，使土地产出率的提升建立在效率改善而非面积扩张的基础之上。

强化科技赋能与绿色发展。科技是突破资源约束的根本动力，绿色是粮食生产可持续发展的鲜明底色。着力构建“技术先进、资源节约、生态友好、管理精准”的粮食生产体系，推动粮食生产从传统产业向现代产业转型。深入实施种业振兴行动，加快突破性品种选育推广。集成应用农业技术，加大节水灌溉、测土配方施肥、绿色防控、种养循环等高效种养技术模式的推广力度，稳步提升资源利用率，提升粮食单产水平。

拓展粮食产业链条。粮食产业发展必须延伸链条、提升价值，逐步建成现代化大产业。着力推进“粮头食尾”“农头工尾”建设，加快补齐精深加工、冷链物流、品牌营销等短板弱项。引导加工企业向主产区、产粮大县集聚，支持骨干企业提升粮食中高端产品加工能力，推动中小企业优化整合，共建粮食产业化联合体，形成分工协作、优势互补的产业生态。依托大数据、云平台等技术提升粮食物流效率，探索粮食物流新业态、新模式。积极发展订单生产、直供直销等业态模式。以优质粮食工程为抓手，推进粮食优产、优购、优储、优价、优销“五优联动”，提升粮食产业链质量效益。充分挖掘农业多功能性，深化农文旅融合，因地制宜发展粮食观光、稻田研学、农耕体验等“小而美”文旅业态。

健全惠农激励机制。调动农民种粮和地方抓粮两方面积极性，是保障粮食安全的关键所在。健全强农惠农富农政策体系，加强农业支持保护。完善种粮农民统计，实现精准识别，切实体现“谁种粮、谁受益”的政策导向。完善补贴政策，规范补贴发放标准和流程，稳步推进“黄箱”政策向“绿箱”转型，将增量补贴资源更多投向农业科技研发、基础设施建设、生态环境保护等领域。健全市场调控，坚持并完善最低收购价政策，统筹做好市场化收购和政策性收储，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平。完善多层次保险产品体系，提升产品设计精准性、理赔服务时效性和巨灾风险的应对能力。落实好粮食产销区省际横向利益补偿。多措并举，让务农种粮有钱赚、多得利，助力提升劳动生产率。

提高粮食安全治理整体效能。粮食安全治理是系统性工程，随着粮食安全党政同责的深入推进和相关政策法规的细化完善，粮食安全责任主体需更加明确，责任落实需更加到位。持续优化考评体系，推动治理导向向多维目标拓展，把耕地质量、资源利用、农户增收、生态保护等内容纳入综合评价，探索推动考核结果与资金分配、项目安排等挂钩，针对主产区、主销区、产销平衡区功能定位，实施差异化考核，避免“一刀切”。建立常态化跨部门会商和信息共享机制，使强农惠农富农政策目标一致、发力同向、措施互补。加快完善地方配套法规体系，使粮食安全治理从“用政策调控”向“靠制度固基”迈进。

注释

[1]《习近平在山东德州考察时强调 以扎实举措推进农业农村现代化 用勤劳和智慧创造更加美好生活》，《人民日报》，2026年6月25日，第1版。

[2][4][7][8][11]中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于国家粮食安全论述摘编》，北京：中央文献出版社，2023年，第23页、第26页、第44页、第7页、第15—16页。

[3]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》，2008年10月20日，第1版。

[5]习近平：《坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重 举全党全社会之力推动乡村振兴》，《求是》，2022年第7期，第4—17页。

[6]习近平：《加快建设农业强国，推进农业农村现代化》，《求是》，2023年第6期，第4—17页。

[9]冀名峰、李琳：《农业生产托管：农业服务规模经营的主要形式》，《农业经济问题》， 2020年第1期，第68—75页。

[10]仇焕广、雷馨圆、冷淦潇等：《新时期中国粮食安全的理论辨析》，《中国农村经济》， 2022年第7期，第2—17页。

作者：农业农村部农村经济研究中心主任、研究员 赵长保