2026年5月，国务院办公厅印发了《国务院2026年度立法工作计划》，明确提出“完善人工智能治理，加快推进人工智能健康发展综合性立法”。通过立法促进人工智能发展，主要应强化做好三个方面工作。

一是将促进人工智能发展作为立法的核心目标。

立法促进人工智能发展，意味着应通过立法推动人工智能基础理论研究、技术创新发展以及产业优化升级；同时，加快实现人工智能技术在医疗、教育、交通、智慧城市建设等公共服务领域优先部署和场景化应用，形成科学的人工智能治理技术标准、法律法规体系，促进治理标准的协调，进一步增强中国人工智能技术的国际竞争力。

由于人工智能在发展过程中，必然会衍生诸多风险，因此，人工智能立法须关注对人工智能风险的规制。然而，制度重心仍应以促进发展作为最终目标，仅将规制视为发展的必要手段和制度底线，保持较低的监管壁垒，以确保人工智能技术快速进步、产业快速发展。其一，推动人工智能创新发展，是落实我国全球发展倡议的应有之义。发展倡议主张：坚持发展优先、坚持以人民为中心、坚持普惠包容、坚持创新驱动、坚持人与自然和谐共生、坚持行动导向，为人工智能治理提供了基本价值遵循；在此基础上，2023年10月，我国率先发布《全球人工智能治理倡议》，从发展、安全、治理三大维度构建系统性框架，向国际社会阐释了中国人工智能治理理念；2024年，《人工智能全球治理上海宣言》进一步强调，应在确保安全性、可靠性、可控性和公平性的前提下，促进人工智能技术赋能人类社会发展。其二，推动人工智能创新发展，符合当前国际科技竞争的总体趋势。人工智能技术在国家战略竞争中处于核心地位。欧盟《人工智能法》、美国《国家人工智能立法框架》和中国人工智能国家战略相继出台，全球主要经济体正在快速推进人工智能基础设施建设和治理体系建设，充分反映出对人工智能发展的高度关注。深刻把握人工智能发展的历史机遇，促进人工智能创新发展，是当下立法应承担的历史使命。其三，立法以创新发展为目标，有助于破解中国人工智能发展面临的诸多困境，包括人工智能高端人才数量不足，基础算法创新不足，底座大模型能力、训练数据和训练算力不足等方面。以立法促创新，有利于化解国内企业在智能应用、开发框架、系统软件、智能芯片等方面无法形成合力的问题，缓解人工智能应用于行业时成本、门槛居高不下的问题。

二是立法可采取弱规制、强促进的治理模式。

“弱规制”模式意味着，针对人工智能的立法是一种“底线型规制”，即划定人工智能发展红线和底线，确保人工智能技术在维护安全的前提下发展。弱规制模式的人工智能立法主要有两种子类型：一是依靠市场推动的发展模式，二是直接支持人工智能发展的立法模式。其核心在于秉持市场经济理念引导人工智能发展，或以立法直接推进的方式为技术发展铺平道路。

人工智能的市场发展模式，注重保护企业的创新能力和市场竞争力，对政府过度介入人工智能市场保持警惕；尊重市场规律，注重通过市场竞争推动技术创新发展和经济增长。如美国对国内人工智能发展采取了市场主导与创新驱动的进路，构建较为宽松的监管框架，允许技术在市场竞争中充分发展。其更多强调市场主导与企业自我规制，仅在出口管制、涉国家安全信息共享、民权保护、反歧视、消费者保护等领域进行规制，对人工智能企业所施加的义务极为有限；英国、爱尔兰等国则以尽可能减少针对人工智能的专门规制为主要治理方式，降低监管壁垒，确保人工智能技术和产业的快速增长。

俄罗斯、韩国、日本等国则采取直接支持人工智能发展的立法模式，其制度重心偏向“促发展”而非“控风险”。在这一模式下，国家在人工智能治理中主要发挥协调作用，政府扮演着人工智能项目的“推动者”角色，注重为人工智能发展直接提供财政支持，在促进和启动人工智能项目方面发挥主导作用。该立法模式聚焦人工智能的研发突破、公共部门的技术应用，以及基础设施与人力资本的协同建设，同时注重对私营部门的政策支持，并积极推动人工智能国际合作。

“强促进”意味着立法应以促进型规范为抓手，积极支持人工智能技术、企业、产业发展，推动技术场景化应用。促进型立法作为国家干预经济和社会发展的新型手段，核心特征在于倡导政府主导下的社会参与。此类立法是“激励”制度的直接体现，通过大量促进型规范的运用促进特定领域发展。促进型人工智能立法应侧重引导、鼓励乃至直接支持人工智能发展，将支持性、促进性举措或政策以法律形式固化。立法一方面应高度关注人工智能实践与企业发展中面临的制度瓶颈，为企业人工智能发展“减负”，包括税收抵免，审慎设定强制履行义务；另一方面应为人工智能发展赋能，健全支撑性法律制度，在资金、技术、财税、知识产权等领域提供制度供给，促进人工智能产业的公平良性竞争，为人工智能发展创造有利政策环境。

三是完善治理体系和法律制度，保障人工智能健康发展。

人工智能的健康发展，离不开技术、伦理、政策和法律保障。从宏观角度来看，法律对人工智能发展的保障，突出体现在：一是引领人工智能的总体发展方向，推动人工智能技术和产业在正确轨道上发展；二是预防和化解人工智能发展的制度障碍，通过促进型立法推动技术创新与产业发展；三是保障人工智能发展的制度设计始终秉持正确价值目标，促进人工智能可靠、可信、安全发展；四是明确人工智能法律主体的权利、义务和责任，增强制度的可预测性；五是促进中国更好地参与人工智能国际治理。为此，人工智能立法应加强与《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等关联法律的协调与对接；建立健全人工智能发展统筹协调机制，设立国家人工智能委员会、人工智能政策中心等机构，并赋予其特定职责和职权；推动建立市场化的人工智能要素资源配置机制，出台针对中小企业的特殊支持政策；建设人工智能产业区，创建人工智能基地认证制度；支持人工智能技术发展的国际合作，推动中国人工智能企业进入海外市场。此外，立法还应建立和完善监管沙盒制度，强化人工智能应用的制度保障，推动人工智能法在实践中发展、完善和更新。

杨建军（西北政法大学法治学院、人工智能法治研究中心教授）

（本文系国家社科基金西部项目“大数据、法治与国家治理现代化研究”（23XFX001）阶段性成果）