【导读】
本文首发于《行政法学研究》2025年第6期。
本文提出：实践中存在立法和国家机关规范性文件之间内容界线不清的问题，其本质是国家机关不同性质职权之间的边界不清。立法的职权依据是法定立法权，功能是分配法权并规范其运用行为。规范性文件可分为决策类和法权配置类：决策类规范性文件的职权依据是人大重大事项决定权和政府及其部门行政决策权，功能是部署工作；法权配置类中的司法解释的职权依据是法定司法解释权，功能是细化立法的法权配置和行为规范以便于司法适用；法权配置类的其他规范性文件的职权依据是国家机关内生的自主规则制定权，功能是细化立法的法权配置和行为规范以自律。立法和决策类规范性文件的内容界限是：具有逻辑结构、能够反复适用的法律规范是立法的主要内容；那些不具有法律规范特点而是只在一定期间实施的工作计划、行动方案等应采用决策类规范性文件形式，不用写入立法中。立法和法权配置类规范性文件的内容界限是：法权配置类规范性文件在细化立法内容时不能无中生有；除了司法解释外，法权配置类行政规范性文件和其他司法规范性文件的内容应当限于自律性事项。
【正文】
在我国，各级各类国家机关制定的具有普遍约束力的规范性文件可以划分为两个基本部分，一部分是根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）享有立法权的国家机关制定的法规范性文件（以下简称立法），剩下的部分本文将它们统称为规范性文件，两者内部还可以做进一步的类型细分。立法和规范性文件的功能是不同的，因而立法的内容也应当和规范性文件的内容有所不同。实践中存在立法和规范性文件之间内容边界不清的问题，出现了应该写入立法中的内容未写入，不该写入立法中的内容写入不少的情况。这个问题在环境立法中显得尤为突出，已经严重影响到环境立法的科学性和实施效果。正值生态环境法典编纂工作紧锣密鼓地展开之时，要编纂一部科学的法典，必须弄清楚立法和规范性文件的内容界限，以便于法典编纂时进行立法内容的取舍。因此，本文将以环境立法为例，在我国宪定国家机关职权配置的框架下解读立法和国家机关各种规范性文件的各自功能和内容范围，以供生态环境法典编纂和其他立法实践参考。
一、立法与国家机关规范性文件边界不清的表现及其本质
实践中存在立法和国家机关规范性文件边界不清的问题，且呈现出多种样态。梳理两类文件边界不清的各种样态，弄清楚其本质，这是有针对性地解决问题的前提。
（一）立法与国家机关规范性文件边界不清的五种表现
就立法和国家机关规范性文件之间内容界线不清的问题，可以归纳出五种表现，下面以环境立法为例做具体描述。
第一种表现是，同一个内容同时写入立法和规范性文件中。是否有这个必要，以及如果没有必要相关内容应当放在哪种文件中，这是值得讨论的问题。比如，《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）第71条规定：“国家加强长江流域综合立体交通体系建设，完善港口、航道等水运基础设施，推动交通设施互联互通，实现水陆有机衔接、江海直达联运，提升长江黄金水道功能。”该内容就是对《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》第二部分“提升长江黄金水道功能”和第三部分“建设综合立体交通走廊”的内容的简要概括。又如，《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》）第七章和第八章是对中共中央和国务院联合印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的缩写，其中第八章“黄河文化保护传承弘扬”是对该纲要第十二章“保护传承弘扬黄河文化”的缩写。上述内容在全国人大近些年批准的国民经济和社会发展计划中的区域重大战略中也都有表述。地方立法也有这种情况，主要发生在促进类地方立法和规范性文件之间。比如，上海市人大常委会制定的《上海市发展方式绿色转型促进条例》，除了第六章是促进绿色转型的具体措施之外，该条例的大部分内容都是地方政府及其部门在绿色转型方面的工作任务，其中不少内容和《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》第十三部分“巩固提升生态环境质量，加快建设生态宜居城市”、上海市人民政府印发的《上海市加快推进绿色低碳转型行动方案（2024—2027年）》的内容有重合。贵州省、青海省、福建省、广西壮族自治区等地制定的地方生态文明建设促进条例也都存在类似的情况。
第二种表现是，相同性质的内容有的采用立法形式，有的采用规范性文件的形式，对于内容的载体，制定机关是否可以自由选择，值得讨论。比如，同样是关于碳排放权交易的规则，我国2020年制定了部门规章《碳排放权交易管理办法(试行)》，2024年制定了行政法规《碳排放权交易管理暂行条例》，而《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权结算管理规则（试行）》却是规范性文件。而查阅有关与个人[①]财产权相关的登记、交易、结算等事项的文件，多是行政法规或规章，比如国务院制定的行政法规《不动产登记暂行条例》《期货交易暂行条例》、中国证券监督管理委员会制定的部门规章《证券登记结算管理办法》。地方立法中也存在这样的问题。比如垃圾分类，同样是设区的市，有的地方采用的是立法形式，比如《滨州市生活垃圾分类管理条例》《常州市生活垃圾分类管理条例》属于地方性法规，《驻马店市城市生活垃圾分类管理办法》《潮州市生活垃圾分类管理办法》属于地方政府规章；但有的地方采用的是规范性文件的形式，比如《三亚市生活垃圾分类管理办法(试行)》《乌海市生活垃圾分类管理办法》《延安市城市生活垃圾分类管理暂行办法》。
第三种表现是，内容具备法的特点，但未采用立法的形式。《生态环境损害赔偿管理规定》就是如此。该文件对赔偿权利人[②]及其权限和责任、赔偿工作的分工和程序、赔偿义务人的义务等做了具体规定，是对生态环境损害赔偿过程中的法权所进行的分配和对相关法权运用行为所作的规范。该文件由中央全面深化改革委员会审议通过，经生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院、科技部、公安部、司法部、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、卫生健康委、市场监管总局、林草局印发在各省、自治区、直辖市人民政府、新疆生产建设兵团贯彻落实，成为了相关国家机关和地方政府调整生态环境损害赔偿关系的依据。该规定第36条规定由生态环境部会同相关部门负责解释。从审议通过主体和解释主体看，该文件是属于党内法规或党内规范性文件，还是属于国家机关的规范性文件，很难判断，但肯定不是国家立法。目前我国《环境保护法》和《民法典》只规定了国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人对生态环境损害承担赔偿责任和赔偿范围，但无其他规定，在这种情况下，直接采用规范性文件的形式来具体规范生态环境损害赔偿的细节是否妥当，值得讨论。
第四种表现是，法律授权国务院和国务院部门制定具体办法的，实践中，具体办法有的采用行政立法的形式，有的采用行政规范性文件的形式，但是采用行政规范性文件的形式是否符合法理需要讨论。比如，同样是《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》），该法第30条第2款规定：“农业投入品生产者、销售者和使用者应当及时回收农药、肥料等农业投入品的包装废弃物和农用薄膜，并将农药包装废弃物交由专门的机构或者组织进行无害化处理。具体办法由国务院农业农村主管部门会同国务院生态环境等主管部门制定。”为落实该规定，农业农村部和生态环境部联合制定了部门规章《农药包装废弃物回收处理管理办法》。《土壤污染防治法》第48条规定：“土壤污染责任人不明确或者存在争议的，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。”为落实该规定，国务院生态环境主管部门会同有关部门制定了部门规范性文件《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》，而没有制定规章。
第五种表现是，环境立法和环境司法规范性文件之间的内容界限不清。司法规范性文件包括司法解释、司法解释性文件、“两高”司法工作文件、地方司法文件。实践中立法与司法规范性文件之间内容界限不清的情况主要发生在立法与司法解释、司法解释性文件之间，这是一直存在的问题，在环境领域也有表现。比如，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1232条规定了环境侵权惩罚性赔偿责任，《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第12条将公共环境利益受损的情况纳入该条的适用范围，这个解释是否还在司法解释权的范围内，也值得讨论。
（二）立法和国家机关规范性文件边界不清的本质
立法和国家机关规范性文件边界不清的本质，是立法和国家机关规范性文件之间的功能不清，归根结底是立法权和国家机关其他性质的职权之间的界限不清。
具体来看，立法和国家机关规范性文件边界不清的第一种表现即立法和规范性文件内容重复的问题，本质是：在国家权力机关即人民代表大会的职权内部，立法权和重大事项决定权的界限不清；在行政机关职权内部，行政立法权和行政决策权的界限不清。在人民代表大会及其常委会的职权中，重大事项决定权是和立法权、监督权、任免权并列的一项职权，是“各级人民代表大会及其常委会依据法律规定的权限和程序，对本行政区域内各方面工作的重大事项作出决定或决议，并依靠国家强制力保障贯彻实施的一种极为重要的职权”。[③]根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第62条、第67条、第104条和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第11条、第50条的规定，重大事项决定权的范围比较宽泛：在中央包括审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准国家的预算，决定特别行政区的设立及其制度、战争和和平、授予国家的勋章和荣誉称号、特赦、紧急状态等；在地方包括审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算，决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目。关于行政决策，尽管“我国主流行政法学说并未正式使用行政决策这一概念，也未将其作为一项独立的行政行为类型或制度”[④]，但是从实践来看，行政决策在诸多法律中出现，国务院还专门制定了《重大行政决策程序暂行条例》，因此，可以认为行政决策是国务院和地方各级人民政府行使行政职权的一种重要方式。根据《重大行政决策程序暂行条例》第3条的规定，重大行政决策的事项范围也比较宽泛，具体包括：（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；（二）制定经济和社会发展等方面的重要规划；（三）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。从人大重大事项决定权和政府行政决策权的事项范围来看，它们的内容虽不完全相同，但内容性质是相同的，可以是针对特定事项或项目作出的具体决定，也可以是就各种事业发展所制定的工作计划、行动指南、行动方案等。其中的工作计划、行动指南、行动方案等都以规范性文件的形式表现，本文将这种与决策性职权对应、主要承担工作部署功能的规范性文件统称为决策类规范性文件。立法和决策类规范性文件边界不清，是立法权和人大重大事项决定权、政府行政决策权之间的权限范围不清的结果。
立法和国家机关规范性文件边界不清的其他四种表现的本质，是立法权和司法解释权、各类国家机关自主规则制定权之间的权限不清。根据立法权、司法解释权、国家机关自主规则制定权所制定的规范性文件，它们的内容具有同质性，那就是这些内容都是分配或再分配法权并规范法权的运用行为。本文将立法之外的那些以细化立法有关权力（职权、权限）、权利、义务（职责）配置和行为规范为内容的规范性文件称之为法权配置类规范性文件。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，最高人民法院和最高人民检察院享有司法解释权。司法解释以外的其他法权配置类规范性文件，其制定权并没有直接的法律来源和法律给予的具体名称，但从实践来看，各级各类国家机关都在制定这样的规范性文件。这种客观上存在但没有直接法律来源的法权配置类规范性文件制定权，或可将它们视为包含在国家机关职权内的固有的一种权能，是国家机关为有效行使职权而产生的一种内在需要，本文将这种权能称之为国家机关自主规则制定权。立法和法权配置类规范性文件边界不清，是立法权和司法解释权、国家机关自主规则制定权之间的权限不清的结果。
综合以上分析，本文将立法以外的其他规范性文件根据权力来源和功能不同区分为决策类规范性文件和法权配置类规范性文件两种类型。由于法权配置类规范性文件在内容上和立法具有同质性，后文有关立法和决策类规范性文件之间区别的分析也适用于法权配置类规范性文件和决策类规范性文件之间的区别。
该入法的内容没有入法，这是立法权行使不足的表现；不该入法的内容写入法中，是立法权过度行使的表现；如果是相同内容在不同文件中重复出现且没有必要性的话，则是在浪费公共资源。无论是哪种情况，都是国家机关未能依据宪法和法律各司其职的结果，必然打乱宪定国家机关的职权配置秩序，不利于法治国家建设。应当将该入法的内容入法，将不该入法的内容从立法中摘除，而这需要按照国家机关不同职权的功能性质弄清楚立法权和规范性文件制定权的权限，并以此为依据确定立法和国家机关各类规范性文件的内容范围，划清立法和国家机关各类规范性文件之间的内容边界，使形式和内容相匹配。
二、立法与决策类规范性文件的内容界分
厘清立法和决策类规范性文件之间的内容边界, 主要是解决立法过度的问题。 关于它们的边界，学界有过不少讨论，但还不充分，其中存在的问题是，没有根据文件制定的权力来源和文件的具体功能的不同对国家机关规范性文件进行分类，并分别讨论它们和立法之间的内容界限。不做区分地讨论，是不可能准确认识规范性文件和立法之间的差异并划定它们的边界的。本文将弥补这个不足。前文已经将规范性文件按照权力来源和功能的不同区分为了决策类和法权配置类，本部分首先讨论立法和决策类规范性文件的内容边界问题。
（一）立法和决策类规范性文件的内容界限
在环境领域，中央层面的决策类规范性文件可以分为三种：一是国务院编制、全国人大批准的国民经济和社会发展计划，其中包含有关环境保护和生态文明建设的内容，比如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的第十一篇“推动绿色发展 促进人与自然和谐共生”；二是全国人民代表大会及其常务委员会就环境领域重大事项所作的决议，比如全国人大常委会作出的《关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》；三是国务院为领导和管理环境事务制定的各种纲要、方案、意见、规划、决定等，如《“十三五”生态环境保护规划》《2030年前碳达峰行动方案》《“十四五”节能减排综合工作方案》《空气质量持续改善行动计划》》《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》《关于推进原油成品油码头和油船挥发性有机物治理工作的通知》等。地方的情况基本相同，决策类规范性文件主要包括：国民经济和社会发展规划，地方人民代表大会作出的决议、决定等，地方政府作出的各种纲要、方案、意见、规划、决定等。
立法和决策类规范性文件中相重复的内容，是应该放在立法中、还是决策类规范性文件中，需要有一个判断标准。学界对此问题尚未给予足够的关注，但这却是必须予以高度重视的问题，内容重复的本质是国家机关为同一事项启动了两次不同性质的职权行使程序，如果是没有必要的，就必然造成公共资源的浪费。确定判断标准，需要弄清楚立法和决策类规范性文件的异同。二者的共同点是，它们都具有普遍约束力，并由国家强制力保证实施。二者的不同之处，最基本的有两个。
第一个是功能和由此决定的内容构成要素不同。立法的功能是分配法权并规范其运用行为，[⑤]由此形成的行为规则具有能够反复适用的特点。由立法的功能所决定，立法的内容构成要素包括法律原则、法律概念、法律规则。其中，法律概念是为准确理解法律规则服务的，而法律原则虽然是制定和适用法律规则的指引，但同时也需要通过法律规则来具体落实，因此，法律规则是立法内容的主体。法律规则具有严密的逻辑结构，对此有三要素说和两要素说。传统的三要素说认为每一法律规则由假定、处理和制裁三部分构成，但这种认识因存在内在缺陷而被改造，出现了各种新的学说。归纳各种法理学教科书中的相关内容，对于每一法律规则的构成，新的三要素说认为是假定条件（或前提条件）、行为模式、法律后果三部分，[⑥]两要素说认为是行为模式和法律后果两部分。[⑦]但无论是哪种学说，都包含行为模式和法律后果，法律后果包括肯定性后果和否定性后果。
决策类规范性文件的功能主要是国家机关依据法定职权就各种事业发展做决定，内容可以比较原则，也可以非常具体，其中比较具体的内容多为一定期间内的工作任务或行动方案。决策类规范性文件的权力依据是人大的重大事项决定权和行政机关的行政决策权，这两种权力属于执行性权力，由此产生的决策类规范性文件属于执行性文件。由执行性特点所决定，决策类规范性文件的内容和立法规定的能够反复适用的行为模式的内容是有区别的，而且文件也不直接规定具体的法律后果，因而决策类规范性文件的主要内容不同于具有逻辑结构的法律规则。
立法和决策类规范性文件的第二个不同点是在稳定性方面，立法的稳定性要求要高于决策类规范性文件。作为社会规范，“法律本身必须具有一定的稳定性”[⑧]，不可常变，不可多变，因为“没有法的稳定性就不可能建立和谐有序的法制系统”[⑨]。而决策类规范性文件应当具有“根据迅疾变化的社会，做出及时的应对和政策性调整”[⑩]的功能，因而其内容通常是确定阶段性工作目标和布置阶段性工作任务，以及为此设计的具体实施方案。由功能所决定，决策类规范性文件往往具有时效性即时间上的阶段性，或者虽然没有规定时效，但新的决策类规范性文件可以新的内容覆盖旧文件的内容，而使旧文件中的相关内容事实上失去效力。
实践中存在决策类规范性文件中的内容也被写入环境立法中的现象，是否有这个必要，取决于决策类规范性文件中的内容是否符合写入立法的条件，而这个条件就是上文提到的立法所不同于决策类规范性文件的两点：一是具有法律规则的逻辑结构，二是具有稳定性。按照这两个条件来衡量，我国《长江保护法》第71条所涉及的长江流域综合立体交通体系建设、《黄河保护法》第96条所涉及的黄河国家文化公园建设，以及一些立法中的促进类内容，都不适合写入环境立法中。
首先，相关内容不具有法律规则的逻辑结构，当然这些内容也不是在进行法权配置和规范，因而也没有必要采用具有逻辑结构的法律规则进行表达。比如《长江保护法》中的交通体系建设、《黄河保护法》中的黄河国家公园的建设，相关内容是对国家任务的具体化，实际上是在保护长江和黄河方面对国家机关进行的具体工作部署，各级各类国家机关的任务是根据已有的法权配置在其法定职权范围内落实工作部署。这些内容不是在配置和规范法权，也没有必要为这些内容的落实来补充法权配置和规范方面的内容。根据我国《宪法》第89条规定，交通体系建设应属于城乡建设管理的行政职权范围，关于其中的基础设施建设，国务院制定了《国家重点建设项目管理办法》，这个方法能够适用于包括交通基础设施建设在内的同类事项。而黄河国家文化公园建设属于文化事业管理的行政职权范围，关于文化事业管理的法律有《文物保护法》《非物质文化遗产法》《公共文化服务保障法》等，这些法律能够适用于包括黄河文化公园建设在内的有关文化保护、传承和弘扬的事项。除非长江上的交通体系建设和黄河国家文化公园建设所要遵循的规则与上述法律所规定的规则不同，否则就没有专门做规定的必要。《长江保护法》《黄河保护法》等江河流域保护类立法的核心内容应该是跨区域生态环境保护机制的建构和特殊的生态环境保护规则，然而相关立法中有关跨区域生态环境保护的法权关系仍然是语焉不详，特殊的生态环境保护规则也不多，比较多的内容则是一些不具有法律规则逻辑结构的内容。一些立法中的促进类内容也是如此，有相当一部分是在进行工作部署，而不是在配置法权和规范法权运用行为，不是能够反复适用的具有严密逻辑结构的法律规则。有的促进类内容虽然也提到了法律后果，看起来具有了法律规则的逻辑结构，但通常是指向其他立法，甚至于指向都不明确。比如《上海市发展方式绿色转型促进条例》有六章，前五章都是在规定从政府到个人应该做什么，只有第六章“保障措施”中包含了少量有关法律后果的内容，其中第55条的规定是：“各相关部门应当按照国家和本市规定，将单位和个人参与绿色转型活动的相关信用信息归集到市公共信用信息服务平台，并依法采取激励和惩戒措施。”这里的“依法”是依的什么法不得而知，事实上这个规定是没有完整逻辑结构的。
其次，相关内容不符合立法的稳定性要求。比如关于黄河国家文化公园的建设，这是2021年3月11日第十三届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》做出的工作安排。为落实这项工作，2021年4月国务院发改委会同相关部门研究制定了《文化保护传承利用工程实施方案》。根据该方案，到2025年黄河国家文化公园建设要基本完成，这表明黄河文化公园建设是一个有期限的具体建设项目。长江流域综合立体交通体系建设也是一个阶段性的具体建设项目，因为 《 国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》 为该交通体系建设确定了具体目标, 比如：建成覆盖 20 万人口以上城市客货共线的普通铁路网；普通国道二级及以上公路比重达到80%以上；按照“零距离换乘、无缝化衔接”要求，加强水运、铁路、公路、航空和管道的有机衔接，建设和完善能力匹配的集疏运系统。上述目标都是在特定时间能够完成的任务。 将具有时间阶段性的具体工作任务写入法中，如果任务完成后相关内容仍然保留在法中，这会形成法具有滞后性的观感，从而减损法的严肃性和权威性；如果及时修改，则会出现因法的频繁变动而影响法的稳定性的问题，同样也会影响到法的严肃性和权威性。
（二）立法和决策类规范性文件边界不清的根源
立法和决策类规范性文件之间内容界线不清，与立法和政策之间的关系不清不无关系。过去在社会主义法律体系很不健全的时候，曾经出现过以政策代替立法的情况，现在则是出现了不区分党的政策内容的性质将不该写入立法中的政策内容写入立法中的情况。要解决上述问题，需要弄清楚政策和立法的关系。
“政策通常指政党、国家或其他社会组织所采取的行动准则。在我国，权威性的政策有执政党的政策和国家（政府）的政策。”[11]党的政策来自于中国共产党，其载体是党的各种文件，所涉及的内容可以分为两类：一类是关于党内关系以及政党之间关系的，另一类涉及国家政治、经济、社会、文化等的发展和治理事项。环境事项属于第二类。党有关国家政治、经济、社会、文化、生态等的发展和治理事项的主张和政策，在中央层面的文件载体主要是：中国共产党全国代表大会通过的《中国共产党党章》，中国共产党全国代表大会决议通过的中央委员会报告，中共中央委员会全体会议通过的决议、决定，中共中央制定的各种纲要、意见、方案，中央办公厅和中央工作机关印发的各种意见、方案等。地方党的组织也针对本地区的政治、经济、社会、文化等的发展和治理事项制定和发布各种文件。国家政策来自于国家机关，其载体是国家立法、国家权力机关行使重大事项决定权形成的规范性文件，政府行使行政决策权形成的规范性文件，以及其他国家机关依职权制定的政策类规范性文件。“执政党的政策本身仅仅是党的主张，不具有国家意志的属性。尽管国家法律的制定必须以执政党的政策为依据，是法律化了的政策，但无论如何，在党的代表大会上是绝不能制定国家法律的。”[12]党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“发挥政策与法律的各自优势，促进党的政策与国家法律互联互动”，并特别强调“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。[13]
党关于国家政治、经济、社会、文化等的发展和治理事项的政策内容非常广泛，可以分为六种，应该根据党的政策内容的不同特点，依据国家机关不同职权的性质来确定将党的主张和政策转化为国家意志的具体形式。党的政策的第一种内容是大政方针。具有全局性的大政方针都记录在我国《宪法》的序言和总纲中，比如四项基本原则、国家任务等，党有关发展生态文明、建设和谐美丽国家的大政方针就是在2018年宪法修改的时候写入国家任务中的。党的政策的第二种内容是关于法律制度的建设、改革和创新的。比如，每一次的宪法修改都是中共中央提出的修宪建议，随后全国人大根据党中央的建议修改宪法。又如，2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》在第12部分提出了“深化生态文明体制改革”的具体方案，并提出了编纂生态环境法典的具体要求，目前法典的编纂正在进行中，编纂的法典必然要将党中央提出的生态文明体制改革的具体内容贯彻落实到其中。可以说，所有的环境立法都是党有关环境法律制度的主张和政策的具体化和条文化。党的政策的第三种内容是关于国民经济和社会发展的计划或规划的。比如，2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，根据我国现行宪法，在中央层面，转化此类政策为国家意志的具体程序是：国务院根据该建议编制《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，经第十三届全国人民代表大会第四次会议批准。该规划和纲要的第十一篇“推动绿色发展 促进人与自然和谐共生”是关于环境事务的。地方的做法是一样的。党的政策的第四种内容是有关具体事项的决策部署，根据我国现行宪法，将这类主张和政策转化为国家意志的法定方式是国家权力机关行使重大事项决定权形成规范性文件，或者是政府行使行政决策权形成规范性文件。比如，2018年7月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》就传递了十八大以来党中央加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设的精神。又如，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》就是国务院为贯彻落实党的十九大作出的打赢蓝天保卫战的重大决策部署制定的行动计划。党中央文件的第五种内容是关于法律适用的意见，司法机关可以根据党的主张和政策制定司法文件，比如《最高人民法院关于贯彻<中华人民共和国长江保护法>的实施意见》就是为全面贯彻党的十九大及十九届二中、三中、四中、五中全会精神、正确适用《中华人民共和国长江保护法》而制定的。党的文件的第六种内容是关于国家机关组织和工作机制完善的，这种政策的转化方式是各类国家机关依据党的政策文件制定本机关完善组织和工作机制的文件，比如最高人民法院发布的《关于贯彻中共中央＜关于进一步加强政法干部队伍建设的决定＞建设一支高素质法官队伍的若干意见》。
实践中还有不少党政联合发布的文件，是将党的意志和国家意志合二为一的做法，这种做法省去了转化环节。就环境事项来看，在中央层面的党政联合发文主要是党中央与国务院的联合发文和党中央办公厅与国务院办公厅的联合发文，比如党中央与国务院联合发布的《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》《生态文明体制改革总体方案》等，党中央办公厅与国务院办公厅联合发布的《关于加强新时代水土保持工作的意见》《关于进一步加强生物多样性保护的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《中央生态环境保护督察工作规定》等。那么，该如何处理这种党政联合发文和立法之间的转化关系呢？对于二者的关系，按照立法和党的规范性文件的关系、并结合立法和行政规范性文件之间的区别来处理比较好，即：属于法权配置且具有创制性的内容，应当通过法律或行政法规的方式转化；属于法权配置但是实施环境立法的内容，如果相关内容是行政机关自律性事项之外的，应当制定环境行政法规或部门规章，属于行政机关自律性事项的可以不写入立法中；如果属于决策性内容，则不必写入立法中。关于立法和法权配置类规范性文件之间的内容界分，下文专门探讨。上述党政联合发布的文件大部分是决策类文件，其中有些内容虽然涉及工作制度创新，但不涉及新的授权，可以视为行政机关自律性事项，因此可以不写入环境立法中，比如河长制，当然写入环境立法中更好。但是，《中央生态环境保护督察工作规定》创设了生态环境保护督察工作制度，相关内容应当转化为环境立法，停留在党政联合发文这个层面是不够的。具体理由是，该规定提出设立生态环境保护专职督察机构，要求国务院办公厅、司法部、生态环境部、审计署和最高人民检察院等部门承担生态环境保护督察职责，督察对象是省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业，该规定所涉及的事项既不属于决策性事项，也不属于行政机关自律性事项，而是属于法权配置类事项，因此，应当采用法的形式来规范，否则“就会存在一定的合法性困境”[14]。
从党的政策向国家意志转化的具体方式来看，党的政策向国家意志的转化并不是只能通过国家立法这一种形式，也可以通过国家机关制定的各种形式的其他规范性文件来转化，从而将党的政策贯彻到法的制定、法的执行、法的适用的各个环节。党的政策转化为国家意志就成为了国家政策，因此国家政策的表现形式也是多样的，立法只是其中的一种形式，而国家政策的更多内容是通过国家机关其他规范性文件的形式表现的。
在党的政策向国家意志转化的过程中，应当特别注意立法和决策类规范性文件的区别和联系。立法和决策类规范性文件都是将党的政策向国家意志进行转化的具体形式，但是决策类规范性文件将党的政策转化为国家政策的时候必须依法进行，即决策机关要在其法定职权范围内根据其职权性质和具体功能来选择其转化内容，而不能超越权限，尤其不能越界到立法权的范围。当然，立法也不能无所不包，将不应当纳入法中的内容写入法中。立法和决策类规范性文件的功能不同，内容也应当有所区分。立法的功能是分配法权并规范其运用行为，作为能够反复适用的社会规范，其直接作用对象是法权主体，可以是权力主体即国家机关或准公共机关，也可以是权利主体即社会个体。决策类规范性文件的内容实际上是国家任务在特定时期的具体化，因此决策内规范性文件的直接作用对象主要是国家机关，在国家机关实施具体发展计划和行动方案的时候间接作用于社会个体。相比于立法，决策类规范性文件对各种事业发展和管理的工作任务、目标、方案、具体要求等都做了更为详细的规定，它们不仅仅是各种事业发展和管理的工作指引，而且是人大及其常委会对其他国家机关在特定时间段的工作进行监督和考核的重要指标，是对其他国家机关及其官员追究宪法责任和宪法相关法律责任的判断依据。因此，不将决策性内容写入法中不仅不会影响相关工作任务和目标的落实，而且更容易对相关工作进行监督。实践中应当充分发挥决策类规范性文件的作用，而不是重复性地将相关内容再写入立法中浪费立法资源。
随着我国社会主义法律体系的健全，应该依据国家机关的不同职权的性质来确定将党的主张和政策转化为国家意志的具体形式，既不能以政策代替立法，也不能将党的所有政策都写入立法中而不管政策内容的特点，如果这样的话恐怕就有些矫枉过正了。
三、立法与法权配置类规范性文件的内容界分
弄清楚立法和法权配置类规范性文件的内容边界，主要是解决立法不足的问题。法权配置类规范性文件既有行政机关制定的，也有司法机关制定的。
（一）立法和法权配置类行政规范性文件的内容界限
《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（以下简称《关于行政规范性文件的通知》）第1条第1项就明确要求严禁越权发文，并列举了行政规范性文件的内容边界，即：不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。条文中“严禁越权”中的“权”首先应当是立法权，具体来说就是，应当由法律、法规、规章来规范的事项和具体内容，不能由行政规范性文件来规定。
从环境立法实践来看，立法与法权配置类行政规范性文件之内容边界不清的问题主要发生在规章和行政规范性文件之间，尤其是在规章和行政规范性文件的制定主体相同的时候。这种现象出现的原因是，《立法法》和《关于行政规范性文件的通知》有关二者所能规定的事项范围的规定差异不大。《立法法》第91条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”根据《立法法》第93条规定，“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。”“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”根据上述规定，无论是部门规章还是地方政府规章都只有实施性立法权限而没有创设法权和法义务的创制性立法权限。不过，从其他法律的规定来看，部门规章要多一点点创制性立法权限，那就是《行政处罚法》第13条的授权，该条规定：“国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。/尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”将《立法法》有关规章所能规定的事项范围和《关于行政规范性文件的通知》有关行政规范性文件所能规定的事项范围进行比较可以看到，相关条文表述的内容差别不大，规章和规范性文件的性质都只能是实施性的而不能是创制性的，所要守住的界限都是：不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
从《立法法》和《关于行政规范性文件的通知》的具体规定来看，规章调整的事项范围和行政规范性文件调整的事项范围似乎没有什么差别，但制定规章和制定规范性文件的职权性质却存在本质区别，前者属于立法权，产生的结果即规章属于法的范畴，后者属于行政权，产生的结果即行政规范性文件不属于法的范畴。[15]有鉴于此，应当从事项范围上对规章和行政规范性文件的具体权限加以区分，主要是对法权配置类行政规范性文件的规则制定权限应当有更多的限制。《关于行政规范性文件的通知》就提出了“严控发文数量”的要求，强调“凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件‘落实’文件。”
原则上说，在法律、法规、规章之外最好不要再制定法权配置类行政规范性文件，尤其是在规章和行政规范性文件的制定程序趋同的情况下。比较国务院制定的《规章制定程序条例》和国务院办公厅发布的《关于行政规范性文件的通知》可以看到，制定规章和行政规范性文件的具体程序差别不大。根据《规章制定程序条例》，规章的制定需要经过立项、起草、审查、决定、公布等程序，条例对各个程序的具体要求做了详细规定。《关于行政规范性文件的通知》也明确要求“行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。”因此，对于法权配置类事项，在程序大致相同的情况下，能通过规章调整的，就不要通过规范性文件来调整，这是符合法治国家建设基本要求的做法。
当然，随着国家社会治理能力的不断提升，社会治理的流程和标准越来越精细化，且社会治理中的诸多因素处于不断变化之中，因此，社会治理的流程和标准也需要因应变化做相应的调整。然而，法需要具有稳定性，作为立法的一种形式，对规章的稳定性要求虽然没有对其上位法的要求那么高，但相比于行政规范性文件来讲，其也应该具有一定的稳定性，而不能频繁变动。因此，对于那些对法权关系不产生实质性影响且需要因应变化做相应调整的细节性内容，可以采用行政规范性文件进行规范。那么，应当将法权配置类行政规范性文件的规则制定权限制在什么事项范围内比较合理呢？
有学者提出过划分规章和规范性文件所能规范的事项范围的标准，具体是：法律、法规和规章关于两者制定事项范围有明确规定的，应当严格按照规定执行；在有上位法依据的前提下，应当采取重要性标准划分两者的制定事项范围；行政规范性文件的制定事项范围应当受到更为严格地限制。[16]不过，在法律、法规和规章没有明确规定的时候，主要以重要性来区分规章和规范性文件的规范事项范围，这个标准仍然是不清晰的。还有学者明确列举了规范性文件可规定的三方面事项：在制定机关职权范围内就涉及改革发展或“先行先试”事项做出规定；根据立法的授权，制定配套的专业标准，细化立法上的行政裁量权；规定行政机关的内部事项。[17]这种认识存在的问题是，改革发展或“先行先试”事项有创设新的法权和法义务、减少原有法权和法义务的可能，这超出了作为实施型规则的规章和规范性文件所能调整的事项范围。此外还需要特别指出的是，上述学者的认识都是在没有将规范性文件做决策类和法权配置类区分的情况下所得到的，然而两类规范性文件的制定权来源和文件功能存在本质差别，在不做区分的情况下笼统地讨论规章和规范性文件所能规定的事项范围，是不可能得出清晰可靠的结论的。
鉴于行政规范性文件的非立法属性和其制定权源于职权内在需要的特点，将法权配置类行政规范性文件所能规范的事项范围限定在行政机关自律性事项方面比较好，这样的事项主要涉及以下两个内容。
一是行政机关为有效履行法定职权就特定工作事项所作的内部组织分工和具体工作流程的细化。比如环境领域的《重特大突发环境事件空气应急监测工作规程》《大气污染防治资金管理办法》《国家林业局行政许可随机抽查检查办法》《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》等，就属于这种内容的行政规范性文件。作为自律性规则，法权配置类规范性文件的适用范围不能跨越多个行政部门。
二是法定裁量幅度内的行政裁量基准。根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），行政裁量基准是行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化，以特定形式向社会公布并施行的具体执法尺度和标准。国务院部门制定的与环境相关的裁量基准主要是《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》。
这两种内容的行政规范性文件虽然直接或间接影响行政相对人的权利和义务，但它们的功能并不是约束行政相对人的行为，而是约束行政机关及其公务人员的职务行为。其中，前者的目的是使行政机关组织内部责任明晰化、办事流程标准化，而涉及行政相对人的内容可以视为方便相对人的办事指南。后者的目的是使执法依据进一步具体化和标准化，防止裁量畸轻畸重，从而让行政相对人可以得到平等对待。[18]通过行政规范性文件对内部行政过程和细化的执法依据进行外部展示，这有利于对行政机关进行外部监督。因此，法权配置类行政规范性文件实际上应当是行政机关进行自我管理、自我约束的自律性规则。所谓自律性，是指对行政相对人不具有法律约束力，即“不论事实上公民会在多大程度上自动执行规范性文件的规定，从法律上来讲，公民不具有服从的义务。”“如果行政机关强制公民履行规范性文件的义务，公民可以到法院去挑战该规范性文件的效力。”[19]
在环境领域，有不少法权配置类行政规范性文件的内容超出了以上两个内容范围，超出的部分应当写入立法中。比如，《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》就是分别对碳排放权的登记、交易、结算这三个重要事项中的法权进行全面分配的规则，内容分别涉及碳排放权注册登记机构、碳排放权登记人、碳排放权行政管理机关、司法机关、监察机关等主体的法权和义务，碳排放权交易机构、碳排放权交易主体及其他相关参与方、碳排放权行政管理机关等主体的法权和义务，碳排放权注册登记机构、碳排放权交易机构、碳排放权交易主体及其他相关参与方、碳排放权行政管理机关等主体的法权和义务，这些内容显然大大超出了行政机关的自律事项范围，不适合采用行政规范性文件的形式来规范。类似的不动产登记、期货交易、证券登记结算等都不采用行政规范性文件这种规则形式，原因也都在于此。又如《污染物排放自动监测设备标记规则》《建设用地土壤污染风险管控和修复从业单位和个人执业情况信用记录管理办法（试行）》《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》等，这些规范性文件都是用来直接约束行政相对人的，所涉内容都不属于行政机关自律性事项，因而都不适合采用行政规范性文件来规范。还有生活垃圾分类，强制性分类要求是增加公民、法人和其他组织的义务，国务院办公厅转发的国家发展改革委住房城乡建设部制定的《生活垃圾分类制度实施方案》就明确规定：“健全法律法规。加快完善生活垃圾分类方面的法律制度，推动相关城市出台地方性法规、规章，明确生活垃圾强制分类要求，依法推进生活垃圾强制分类。”像前文提到的三亚市、乌海市、延安市有关生活垃圾分类的规范性文件，表面上看它们是根据省级地方性法规或部门规章制定的实施性规则，但其内容和它们所依据的地方性法规和部门规章的内容基本相同，是对生活垃圾分类的全面规定，而不是上文提到的两种行政机关为实施法规规章进行自我管理、自我约束的规则，而且内容相对稳定，因而采用限制时效的规范性文件的形式是不符合《生活垃圾分类制度实施方案》提出的制定地方性法规、规章的要求的，当然在上位法已经有明确规定的情况下，这些地方是否还有必要制定有关生活垃圾分类的地方性法规、规章，这涉及的是立法权内部配置的问题，不在此文讨论范围。再如，生态环境部等九机关发布的《生态环境损害赔偿管理规定》，该文件是对生态损害赔偿过程中的法权配置，而不是行政机关法定职权中特定行政职能行使过程中的内部组织分工和工作流程，因而是需要通过立法来规定的内容。
关于立法和法权配置类行政规范性文件之间的内容界分，还需要回答在法律授权国务院部门制定办法时，国务院部门是只能制定规章还是也可以制定规范性文件的问题。本文所持的观点是，国务院部门只能制定规章。原因是，法律授权制定法权配置类规则的事项，都超出了行政机关自律性事项。就法权配置类规则来说，法律所授之权只可能是制定能够作为审判依据或参照的规则的立法权而不可能是其他性质的权力，否则没有授权的必要。我国审判机关审理案件所依据和参照的规范性文件不包括行政规范性文件，制定行政规范性文件的权力属于行政权的范畴，文件本身是行政诉讼中的审查对象。从环境立法实践来看，在法律授权国务院部门制定办法时，国务院部门在大多数情况下都采用了规章形式。比如，《清洁生产法》第27条第6款授权国务院清洁生产综合协调部门、环境保护部门会同国务院有关部门制定实施清洁生产审核的具体办法，《环境影响评价法》第16条第3款授权国务院生态环境主管部门制定建设项目的环境影响评价分类管理名录，为落实上述条款，国家发展和改革委员会和环境保护部联合制定了部门规章《清洁生产审核办法》，生态环境部制定了部门规章《建设项目环境影响评价分类管理名录》。但也有没有制定部门规章的情况，比如《土壤污染防治法》第48条授权国务院生态环境主管部门会同有关部门制定在土壤污染责任人不明确或者存在争议时的责任人认定标准，相关部门选择了行政规范性文件这种形式，制定了《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》，这是不妥当的。确定责任人的标准认定不能认为是行政裁量基准事项，因为法律没有规定土壤污染责任人不明确或者存在争议时的责任人认定标准，因而并没有法定裁量标准。所以，国务院生态环境主管部门应当会同有关部门制定规章而不是部门规范性文件。
（二）立法和法权配置类司法规范性文件的内容界限
司法机关制定的规范性文件包括最高人民法院和最高人民检察院的司法解释、司法解释性文件、司法工作文件与地方人民法院和人民检察院制定的司法文件。司法解释是典型的法权配置类规范性文件，其他司法规范性文件中有部分内容是在配置法权，还有部分内容属于工作部署，主要在司法系统内部发挥作用。
在环境领域，立法和法权配置类司法规范性文件之间内容界线不清的问题主要发生在立法和司法解释之间。《最高人民法院关于司法解释工作的规定》（以下简称《最高院规定》第6条和《最高人民检察院司法解释工作规定》（以下简称《最高检规定》）第6条都将司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“规则”、“批复”和“决定”五种，并明确规定了五种形式的使用范围。《立法法》第119条第1款规定，“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。”根据该条规定，司法解释只能“有中生有”而不能“无中生有”， [20]即应当以法律条文的存在为前提，从被解释的法律条文出发。
根据上述标准，《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》第12条规定公共利益受损的生态环境损害责任可以参照适用《民法典》1232条的规定，存在无中生有的问题，突破了解释的界限。因为，根据《民法典》的规定，生态环境损害惩罚性赔偿责任适用于平等主体之间的环境侵权情形，并不适用于生态环境损害中公共环境利益受损害的情况，该解释使用“参照”一词就是证明。当然，《民法典》第1234条和第1235条对有关公共环境利益受损害的赔偿请求权做规定本就存在和民法功能不相匹配的问题，按照行政法的思路来确定公共环境利益受损的生态环境损害责任是否适用惩罚性赔偿责任可能更为妥当，这其中还需要解决惩罚性赔偿责任和罚款之间的关系问题。
司法解释以外的其他司法规范性文件有的也涉及法权配置，比如两高的司法解释性文件和地方司法文件中关于环境资源案件管辖调整的事项。对于司法解释性文件，其权力来源不明，有学者指出，应“逐步将最高司法机关司法解释性质文件中重要的规范内容分流至司法解释等正式法源,并最终汰除司法解释性质文件”[21]。笔者认同这种看法。其他司法规范性文件的制定权，可以认为是源于司法机关为履行职权而内生的自主规则制定权，因此这些规范性文件不论是做工作部署，还是进行法权配置，其内容都应该限于司法机关在其法定职权范围内进行自我管理、自我约束的自律性事项。至于地方司法机关，《立法法》第119条第3款规定：“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”最高人民法院、最高人民检察院还联合发布《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》明确指出：“地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引。”这些规定表明地方司法机关没有制定对外适用的法权配置类规范性文件的职权，因此，司法解释以外的司法规范性文件所能调整的事项范围应该比行政规范性文件还要小，应限于内部组织分工和工作流程、内部工作安排等，至于裁量标准则应该采用司法解释的形式。
四、结论
国家机关行使不同性质的职权会形成不同形式的文件，其中具有普遍约束力的规范性文件在我国包括：《立法法》规定的立法主体行使立法权所形成的各种形式的立法，人大行使重大事项决定权、政府及其部门行使行政决策权所形成的决策类规范性文件，最高人民法院和最高人民检察院制定的司法解释，各级各类国家机关基于有效行使职权的内在需要依据自主规则制定权制定的各种规范性文件。国家机关职权性质的差异决定了基于不同职权所形成的文件的具体内容应该不同。立法的主要内容是具有严密逻辑结构的法律规则，那些不具有法律规则所要求的逻辑结构、且只在一定期间内实施的发展计划、行为指引、行动方案等，应当写入决策类规范性文件中，而不是写入立法中。法权配置类规范性文件的功能是对立法已经设立的法权做进一步细化分配或对法权运用行为做进一步细化规范，因此必须以立法的存在为前提。法权配置类行政规范性文件的内容应当限于行政机关进行自我管理、自我约束的事项，具体是法定裁量幅度内的行政裁量基准以及行政机关为履行法定职权所做的内部组织分工和具体工作流程等内容，超出这个范围的法权配置内容应当写入法中。司法解释应当以法律条文的存在为前提，“无中生有”的内容都应该采用立法的形式规定。司法解释以外的其他司法规范性文件的内容应当限于司法机关自我管理、自我约束的自律性事项，且限于组织内部的具体工作安排、内部事项的工作分工和流程等内容。只有国家机关依据宪定职权的性质和特点行使职权，各司其职，各尽其能，并做到内容和形式相匹配，才能形成协调高效的法治体系。
The Content Demarcation Between Legislation and Normative Documents of State Organs
——Take Environmental Legislation as an Example
Abstract: A problem exists in legislation that is the unclear content boundary between legislation and normative documents formulated by state organs. The essence of this unclear demarcation of content lies in the ambiguity of boundaries between the different natures of powers held by state organs. The legislation’s function is to allocate Faquan and regulate their application. Normative documents can be divided into two categories: decision-making and Faquan allocation. Decision-making normative documents are based on significant matter decision-making power by the National People's Congress and the administrative decision-making power of the government and its departments. Their function is to make work arrangements. Among Faquan allocation normative documents, judicial interpretations’ function is to refine the allocation of Faquan and behavioral norms in legislation. Other Faquan allocation normative documents are based on the inherent autonomous rule-making power of state organs, and their function is to refine the allocation of Faquan and behavioral norms in legislation for self-regulation. The content boundary between legislation and decision-making normative documents is as follows: Legal norms with logical structure and the capacity for repeated application are the main content of legislation. Work plans, action plans, and other measures that do not have the characteristics of legal norms and are only implemented for a certain period should be in the form of decision-making normative documents rather than being written into legislation. The content boundary between legislation and Faquan allocation normative documents is: Normative documents on the allocation of Faquan cannot create something out of nothing when refining legislative content; apart from judicial interpretations, the content of Faquan allocation administrative normative documents and other judicial documents should be limited to self-regulatory matters.
Keywords: Legislation, Normative Documents, Content Boundaries, Power of State Organs, Environmental Legislation.
[①] 这里的个人是指公民等自然人以及法律地位相当于自然人的拟制人等社会的个体。
[②] 应表述为生态损害赔偿的索赔权力人，因为其主体是各级地方政府，代表的是公共环境利益。
[③] 刘政、边森岭、程湘清主编：《人民代表大会制度词典》，中国检察出版社1992年版，第32、57页。
[④] 叶必丰：《行政决策的法律表达》，《法商研究》2016年第2期，第81页。
[⑤] 参见童之伟著：《实践法理学：权利、权力与法权说》，中国社会科学出版社2024年版，第334页。
[⑥] 参见付子堂主编：《法理学初阶》，法律出版社2005年版，第148页；本书编写组：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社2010年版，第40页。
[⑦] 参见沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2014年版，第28页。
[⑧] 张友渔：《关于法律的稳定性问题》，《晋阳学刊》1980年第1期，第17页。
[⑨] 周永坤：《论法的稳定性》，《苏州大学学报》1987年第3期，第21页。
[⑩] 刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，载《中国社会科学》2019年第７期，第97页。
[11] 沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2014年版，第169页。
[12] 付子堂主编：《法理学进阶》，法律出版社2005年版，第293页。
[13] 《 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 , 人民出版社 2014 年版, 第 5、 34 页。
[14] 周佑勇：《党政联合发文备案审查的法治监督逻辑与机制完善》，《中国法律评论》2023年第1期，第92页。
[15] 参见胡建淼著：《行政法学》（上），法律出版社2023年第五版，第277页。
[16] 武芳：《论地方政府规章和行政规范性文件的制定事项范围划分标准》，《河北法学》2017年第7期，第148-149页。
[17] 薛小蕙：《法律-文件共治模式的生成逻辑与规范路径》，《交大法学》2021第1期，第118页。
[18] 参见朱芒：《论行政规定的性质——从行政规范体系角度的定位》，载《中国法学》2003年第1期，第42页。
[19] 王留一：《论行政立法与行政规范性文件的区分标准》，《政治与法律》2018年第6期，第126页。
[20] 参见张建伟：《刑事诉讼司法解释的空间与界限》，《清华法学》2013第6期，第28页。
[21] 聂友伦：《司法解释性质文件备案审查的困局与出路》，《法学研究》2024年第6期，第73页。
