摘 要：党的“十八大”以来,法治中国建设的重要方略是法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。但迄今为止,法治“一体建设”没有被理论界完全说透,在全国和各个地方政府陆续发布的“十四五”法治建设规划中,也没有得到充分体现。基于已有研究,本文从两个角度进一步阐释法治“一体建设”的内涵:一是从国家治理体系与能力现代化的角度,认为法治国家是执政党依法执政下的法治政府和法治社会建设,是一个相互融合的整体。二是从法治建设的任务目标看,法治政府和法治社会在立法、执法、司法和守法四大领域均有主体建设和辅助建设目标,并且这些建设目标是融为一体的。基于法治“一体建设”的考量,法治社会因之在整个法治国家建设中具有基础地位。
关键词：法治；法治国家；法治政府；法治社会；一体建设
一、何谓法治中国的“一体建设”?
党的“十八大”以来的“法治中国”建设方略,有不少新的提法和做法。其中,关于“法治社会”的概念以及“法治国家、法治政法、法治社会一体建设”的提法,是全新的理念,也是当今世界法治理论与实践的重要创举。也正如有学者指出的那样,这也是习近平法治思想的核心要义之一(叶海波,2021;黄文艺和李奕,2021)。2020年底和2021年初,中共中央分别印发《法治中国建设规划(2020—2025年)》和《法治社会建设实施纲要(20202025年)》,均重申“一体建设”的理念,并进一步明确“法治社会是构筑法治国家的基础”。
至今,一方面,法治中国建设大方向已经非常明确,法治国家、法治政府和法治社会进行一体建设,其中法治社会是法治中国建设的基础。不过,在另一方面,虽然习近平总书记在2018年8月召开的中央全面依法治国委员会第一次会议的讲话中明确“法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础”(习近平,2019),但如何精准理解法治的一体建设,以及相应地如何明确法治社会建设的基础地位这两个问题,虽然已经有越来越多的专家和学者进行论述(例如江必新,2014;何勤华编,2016;龚廷泰编,2017;莫于川,2015;蒋晓伟,2015;李步云和张舜玺,2016;张鸣起,2016;李林,2018;马长山,2017;陈柏峰,2019;卓泽渊,2021),但是答案并不完整。①鉴于此,在全国和地方性“十四五”法治建设规划陆续发布之后,一些报刊也专门组织文章进行论证。①比如,卓泽渊教授(2021)主张:“法治国家、法治政府、法治社会一体建设是一项宏大的系统工程。在这项工程中,法治国家是一个整体的描述与概括。其中包括两个主要部分,一个是法治政府,一个是法治社会。它们协调统一在法治国家之中,构成一个完整的整体。”根据这样的“整体性”理解,卓泽渊教授(2021)进一步阐述了“一体建设”的三层含义:整体规划、系统性和协同性。在理念上,完全同意卓泽渊教授的如上主张和其他学者的类似观点。但是,这些观点虽然有宏观的指导意义,在中微观层面却是语焉不详,制度性和机制性问题似乎还没有说透。
与此相关的现实问题是:无论在全国还是诸多地方层面的“十四五”法治建设规划中,法治政府和法治社会建设虽然得到同步规划,但是法治政府和法治社会建设的内容并没有得到很好的协调。
为此,在已有研究的基础上,尝试从两个角度对法治中国“一体建设”的内涵进行进一步诠释。一是从国家治理体系与能力现代化的角度去说明法治国家、法治政府和法治社会三者的逻辑关系,重点从治理体系的整体性来解释法治的一体建设。二是围绕法治建设的任务目标,分别说明法治政府和法治社会建设的主体任务目标和辅助任务目标,重点从法治建设诸多任务目标的“体系性”来阐明一体建设的内涵。下文的第二和第三部分分别围绕上述两个角度展开论述,最后则是对法治社会的基础地位作简单的说明。
二、国家治理体系与法治建设的“整体性”
很显然,无论是理论研究,还是中央决策,抑或领导人讲话,对于法治国家、法治政府和法治社会一体建设理解为宏观层面具有“整体性”,并不会有争议(张清,2022)。习近平总书记(2020)也一直强调,“全面依法治国是一个系统工程,要整体谋划,更加注重系统性、整体性、协同性。”但是具体描述这种宏观层面的整体性,以及阐释三者的关系时,存在不同的理论路径和学术主张。
一种理论路径大体上把“法治国家”“法治政府”和“法治社会”视为平行的概念,对各自进行解析,然后去论证彼此的关系和“整体性”。例如,郑智航教授认为,法治国家、法治政府和法治社会一体建设在本质上体现了法治是一个整体性概念,它强调人们应当将法治的精神和理念贯穿到国家、政府和社会各个角落,并且保持三者的同步建设和同步发展。法治国家、法治政府和法治社会一体建设的核心在于,国家、政府和社会在功能适度分化的前提下运用法治思维和法治理念进行有机整合。具体来讲,国家主要的功能在于为中国发展指明正确方向、做好中国发展的顶层设计和统筹安排。政府的主要功能在于具体履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的重要职责。社会的主要功能在于为国家和政府的现代化和法治化建设提供良好的社会根基(郑智航,2021)。
在理论上,把(法治)国家、(法治)政府和(法治)社会视为平行概念,有一定的理论依据。在社会科学研究中,“国家—社会关系”范式是一个比较常见的约定俗成的研究路径(郁建兴和吴宇,2003)。该范式的理论预设是国家和社会是两个对等/对立的平行概念。尽管近年关于国家和社会关系的研究,在美国社会学家乔尔·米格代尔(JoelMigdal)的倡议之下,有不少学者主张“社会中的国家”(stateinsociety)范式(Migdal,2001;Wang,2021),但是把国家和社会视为对等的概念,不会受到根本性的挑战。问题毋宁在于:在国家和社会作为对等概念的前提下,“政府”这个概念是否也是对等的?对于这个问题,虽然上述郑智航教授的观点给予了肯定回答,但是鲜有政治学或者社会学等相关社会科学的学说肯定这种说法。更为常见的做法是,把国家视为政府的上位概念,政府仅是国家的一部分,是国家中行使公共权力的一部分。比如,杨炼教授(2014)在论证法治一体建设概念中指出,为了能够区分法治国家和法治政府,在逻辑上就只能采用狭义的政府,也就是“专指国家行政权的分支系统,是行使国家行政权的组织机构”,自然地推导出法治政府是狭义意义上的依法行政,也就是“国家行政权行使的法治化”。在理论上,学者也可以先论证政府和社会是两个对等的概念,但是进一步也会遇到政府和国家是不是对等概念的问题。
所以,如果要肯定法治国家、法治政府和法治社会为三个平行概念,在理论上就必须先论证国家、政府和社会这三个概念的平等地位。从国际社会科学界现有的研究成果看,分别论证国家和社会是对等概念,或者政府和社会是对等概念,可以得到较好的理论支持;但是同时论证国家、政府和社会是对等概念,理论的依据不是很充分。
正因为如此,法学界提出了另外一种理论路径,也就是视法治国家为上位概念,而法治政府和法治社会为从属概念。就此,江必新教授(2014)主张:“法治国家是一个种概念,法治政府、法治社会是法治国家之下的两个属概念。也就是说,法治国家中的‘国家’不只是国家机器、国家政权意义上的国家(state),而是一个国度性的概念(country)。……法治国家里面涉及的国家机器、国家政权是指法治政府。这里的‘政府’,即指国家政权,包括所有的公权力机关,而不仅是指与立法机关、司法机关相并列的行政机关(尽管我们在过去很长一个时期所讲的法治政府建设是指狭义的政府)。法治国家里面涉及与政府(国家政权)相对应的社会的法治化即为法治社会。”①
另外有学者更加清晰地指出,法治国家、法治政府和法治社会是“一体两翼”的关系,前者为“体”,后两者为“翼”。陈柏峰教授(2019)主张这种观点,并做了如下的诠释:第一,法治国家建设侧重于全面依法治国的顶层设计,关于国家的基本政治架构和法治架构,为法治政府和法治社会建设设定政治前提和体制基础;第二,法治政府和法治社会是并行关系,前者为后者提供充足的制度空间;第三,法治社会承接法治国家和法治政府建设的成果,将它们体现在社会生活中。刘旭东博士和庞正教授(2017)也有类似的观点。他们认为,当法治国家、法治政府和法治社会三个概念被并列使用时,法治国家就是一个种概念,而法治政府和法治社会则是法治国家之下的两个属概念,法治政府与法治社会构成了法治国家的两翼。
上述江必新教授对国家、政府和社会的解读,在一定程度上更好理顺了三者的关系,从逻辑上使得法治国家、法治政府和法治社会的关系更加清晰。不过,其中也有三个理论问题有待进一步解决。其一,如果 “法治国家”中的“国家”对应英文的“country”而不是“state”,那么“法 治中国”中的“中国”应当做如何解读?理论上讲,“中国”对应“country”,“国家”对应“state”,“政府”对应“government”,以及“社会”对应“society”是最为合理的。
其二,对“法治政府”做广义的解释,在理论上没有问题,但是现阶段中国各级政府发布的“法治政府建设实施纲 要”中的“法治政府”都是狭义上的“政府”(也就是行政部门),不包括执政党的依法执政和司法系统的公正司法等重要法治建设内容。①应当如何弥补广义和狭义上“法治政府”的概念鸿沟?这是个两难问题。如果把法治国家、法治政府和法治社会一体建设中的“法治政府”仅仅理解为行政系统的法治建设,恐怕很难撑起“一体建设”这个大命题、大战略、大格局。把法治政府和法治社会视为法治国家的“一体两翼”的说法也很难成立,可能说“一体多翼”更加合适。反之,如果把法治政府做 广义理解,又和当前的法治政府建设规划难以匹配。如果把法治国家视为法治政府和法治社会的上位概念,这两个理论问题也是需要今后的理论研究和法治规划认真思考并解决的理论难题。
其三,在当代中国的法治建设中,毋庸置疑,执政党是进行全面领导的。那么如何在“一体建设”之中(或者之外)对此进行理论的诠释?已有研究对此有所涉及,但也没有清晰的表达。其核心问题是,执政党的全面领导在理论上属于“国家”治理体系之内,还是之上?通常的理解,党的领导是当前中国国家治理体系的一个核心部分。那跟着的问题是:如何把“依法执政”和“党对全面依法治国的领导”纳入“法治国家”这个概念?
就已有的理论研究看,还没有完美的理论方案。在没有完美理论方案的前提下,本文支持法治国家是上位概念的理论进路,并进一步明确,在中国当前的政法体制下,三者的关系应该是:法治国家是党依法执政下的法治政府和法治社会建设,其中法治国家是上位概念,法治政府和法治社会是指向不同但有所交叉的下位平行概念。①在这个描述中,可以认为法治国家是国家治理的整体法治化,其中法治政府强调的是公权领域的全面法治化,法治社会强调的是私人领域的基本法治化。
上述关于法治国家、法治政府和法治社会关系的描述也可以从对国家治理、政府治理和社会治理的关系分析中找到理论支持。比如,王浦劬教授(2014)认为:“作为国家国体和根本制度实现的途径,国家治理显然包含着其他方面的治理,因此国家治理与政府治理、社会治理之间的关系,是包含与被包含的关系。……国家治理是总体治理,政府治理、社会治理是国家治理的分支领域和子范畴。”基于王浦劬教授和其他学者的类似观点,这里进一步主张,国家治理体系的内核是法治国家,执政党领导下的政府治理体系的核心是依法执政和法治政府,而社会治理体系的核心应该是法治社会。用图1来说明这种关系。
结合图1,对上述几组概念国家治理(法治国家)、政府治理(法治政府)和社会治理(法治社会)的内涵作进一步说明。首先,按照行为关系的主体类型来分类,我们可以把国家治理分为三大领域,分别是图1中领域Ⅰ的“公对公”事务、领域Ⅱ的“公对私”事务和领域Ⅲ的“私对私”事务。所谓的“公”是指掌握或者行使公共权力的人/组织(党政军领域的公职人员/权力机构)和公共财产。所谓的“私”是指既不掌握也不行使公共权力的人/组织(公民、私有企业和NGO等)和私有财产。政府治理包括针对公对公事务和公对私事务两个领域的治理,比如权力机关任命公职人员、法院对行政行为进行司法审查、对企业的征税、对公民的行政执法、法院进行民商事司法裁判、动用公共资产购买社会服务,等等。反之,社会治理主要是指针对私对私事务的治理,比如年轻人之间的约会、参加足球俱乐部或者在“元宇宙”创作、用自己的钱购买一辆私家车,等等。私对私事务是社会的自治范畴。此外,公对私事务,虽然是政府治理的范畴,也因涉及“私”域,需要各类社会主体的配合和支持,也同时是社会治理的范畴—换言之,政府治理中的公对私事务,对于社会治理而言是私对公事务,它们是一块硬币的两面。综上,政府治理=治理公对公事务+治理公对私事务;社会治理=治理私对私事务+治理私对公事务。由此可见,政府治理和社会治理既是相互独立的,也是相互交叉的。国家治理则是政府治理和社会治理的总和。当然,在当下中国的国家治理体系中,政府治理和社会治理都是在党的领导下进行的,后者的核心则是依法执政。
其次,对于国家治理的不同领域,可以动用的规则体系或者所依赖的手段不一样,法治也在不同领域扮演着不同角色,也因此可以说国家治理的不同领域有不同的“法治成色”。领域Ⅰ的公对公事务,当且仅当依法治理。这也是法治国家的基本要求。难以想象,对于公对公事务的治理可以不依照法律、在法治之外的地带运行。领域Ⅱ的公对私事务,原则上应当依法治理。但是,在实际运作中,基于私域的同意,在处理公对私事务中,可以酌情纳入法律以外的治理方式比如,当不涉及损害第三方利益时,政府执法机关可以基于德治或者其他价值要求对违法的公民、企业或者非政府组织进行“柔性执法”(王春业,2007;刘副元,2018)。当然,在治理公对私事务时,法治是基本原则,“法外开恩”虽可以酌情考虑,但必须按照严格的程序实施,并限定在非常有限的范围之内。
而对于领域Ⅲ的私对私事务时,法治应当成为社会治理的基本底色。“基本底色”的含义如下:(1)私对私的活动不能违背国家的法律规定,比如不得偷盗、不得伤害无辜、不得违背彼此之间已经签订的合法契约等等。不像公对公事务或公对私事务,国家的法律已经明确怎么做—所谓“法无授权不可为”;对于私对私事务,国家法律可能不会规定应该怎么做,但是往往明确不应该怎么做—所谓“法无禁止即可为”。(2)但是,虽然利用法律去规范私对私行为应该怎么做可能是多余的,此类行为仍需要有明确的行为指引,于是社会性规范(或者“软法”)会在私对私事务的治理中扮演重要的角色,提供私对私事务应该如何做的规范指引。换言之,治理私对私事务时,国家的法律规范明确不可以做的底线,而社会性规范则提供行为可以做、应该做的指引,两者相辅相成。(3)对于私对私事务,无论是国家法律规范还是社会性规范,只是治理体系的一部分,此外还有非规范的手段也可以提供行为指引。因此,图1把领域Ⅲ的私对私事务治理,进一步区分为Ⅲ-1、Ⅲ-2和Ⅲ-3三个子领域。其中Ⅲ-1表示法律性规范的治理,Ⅲ-2表示非法律性规范(比如道德和宗教规范)的治理,Ⅲ-3则表示用非规范性方式(比如亲情)处置私对私事务。
正因为在领域Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ的治理中,法律规范扮演着不同的角色,法治有不同的“成色”,所以图1对三个涉及依法治理的领域用了颜色深度不一致的背景颜色。在领域Ⅰ公对公事务治理中,当且仅当依赖法治,用全黑的背景表示法治的“成色”最重,甚至是非黑即白的状态。然后,领域Ⅱ次之,领域Ⅲ-1再次之。
最后,图1的整个三角形区域(领域Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ)构成国家治理的所有领域,中间背景颜色深浅不一的五边形区域(领域Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ-1)是法治国家的治理领域,其中法治政府覆盖领域Ⅰ和Ⅱ,法治社会则覆盖领域Ⅱ和Ⅲ-1。法治国家的“法”是广义上的法律规范,不仅包括国家制定的法律规范,还包括各种形态的社会性软法规范。在中国当前的政法体制下,国家制定的法律规范既包括各级立法机关制定的法律,还包括有法律效力的规范性文件,以及执政党制定的党内法规体系。社会性软法规范的种类繁多,包括各种条条块块组织制定的规范,比如校规、公司章程、行业规范、村(居)规民约等,以及虚拟世界(比如“元宇宙”空间)中的用户公约。换句话说,法治国家的“法”是所有硬法和软法规范体系的综合。
综上,十八届四中全会的决定关于法治中国建设的战略性规划有其非常独特的时代背景。理解十八届四中全会的决定,必须把它和十八届三中全会的决定联系起来思考,而后者的主题是国家治理体系与治理能力的现代化。从这个角度看,这里面存在一个比较清晰的体系逻辑:国家治理体系包含政府治理体系和社会治理体系,而法治政府和法治社会的建设,其对应的历史使命就是分别实现当代中国政府治理体系和社会治理体系的法治化,并由此形成法治国家的国家治理体系。①
三、从目标任务看法治建设的“体系性”
当然,仅仅从国家治理体系的角度论证了法治的一体建设,还过于抽象。进一步的问题是,如何在更具体的层面理解法治国家建设的任务内容,以及其中法治政府和法治社会诸多建设任务的关系?
在现代法治理论与实践中,法治建设被普遍区分为立法、执法、司法和守法四大领域。就法治中国建设,十八大以来的一个普遍共识是分别在立法、执法、司法和守法领域实现“科学立法”“严格执法”“公正司法”和“全民守法”。当然,前文提及,在当前中国国情下,上述法治建设的四大领域都是在执政党的领导下开展的,后者依据“依法执政”的原则展开。①相对而言,依法执政的具体建设任务更加独特、更加复杂,本文暂且聚焦立法、执法、司法和守法四大法治建设领域,今后再找机会专门讨论依法执政和其他领域法治建设的任务衔接问题。②从法治一体建设的角度看,上述四大法治领域的建设目标,不仅适用于法治政府,也同样能够应用于法治社会。只不过,在不同领域,法治建设的“法”的内涵并不一致。前文提及,法治一体建设涵盖了两套法律规范体系,一套是党政国家机关为主体制定和实施的国家法律规范体系,另一套是社会组织为主体制定和实施的社会性软法规范体系(黄文艺和李奕,2021)。围绕这四大领域,法治政府和法治社会分别有两个层次的建设任务目标。一个层次是各自需要完成的任务,另一个层次是协助对方完成的任务。我们不妨把前者称为“主体建设”,后者称为“辅助建设”。法治政府和法治社会的主体建设目标是分别实现政府治理和社会治理体系和能力的现代化,而它们的辅助建设目标则是要参与并协助彼此的任务建设,以实现两个治理体系的兼容性。在这个意义上讲,构成法治政府和法治社会的诸多建设任务的目标也是有体系性的。
图2描绘了法治一体建设的任务体系及其目标,包含法治政府和法治社会建设在四大领域各自需要完成的两个层次目标,共计16项目标。法治政府的主体建设分别是实现科学立法(立法领域)、严格执法(执法领域)、公正司法(司法领域)和全民守法(守法领域)。这些任务目标是理论界和实务界已经耳熟能详的,在此不作过多解释。相应地,法治社会的主体建设是分别实现完备有效社会规范体系(立法领域)、社会依法依规有效自治(执法领域)、诉前多元纠纷解决机制(司法领域)和全面多层社会诚信体系(全民领域)。上文说明过,这里的“法”是广义意义上的法,既包括国家制定的法律,也包括“软法”意义上的社会规范。
在立法领域,法治政府的主体建设是实现科学立法,法治社会的主体建设是建构完备并且有效的社会规范体系。很显然,在当下中国社会治理中,各个领域的社会规范既不完备,大部分也不是很有效。相应地,对于法治政府而言,科学立法之后,就要严格执法,让法律发生作用,不能束之高阁;而对于法治社会而言,社会规范体系建设以后,也必然需要在合适的范围内进行使用,其中最重要的就是在不违背国家法律的前提下,依照制定好的规范进行有效自治。在现实的国家治理中,有法不依是政府治理的常见问题,而有自治规范不被遵照执行,更是社会治理的通病。这也是国家治理中执法体系需要解决的核心问题。
如果说执法是政府/社会治理者主动施法,那么司法则是被动用法—也就是当事人发生纠纷时,请求治理者根据已有的法律规范去裁判是非、救济权利、恢复秩序。就此而言,法治政府的目标是公正司法,而且是对权利的“终极救济”。换个通俗的说法,司法是公正的最后一道防线。反之,在“最后一道防线”之前也应竖立着诸多“防线”,也就是“诉前多元纠纷解决机制”。在现在的理论研究和实践中,有一种片面的理解,认为诉前多元纠纷解决机制就是通过调解和仲裁等非诉讼纠纷解决机制—依据国家法律—去解决纠纷。固然,依照国家法律进行调解或者仲裁是诉前多元纠纷解决机制的一部分,但可能仅是一小部分。更为重要的是,在社会治理中,要尽量实现非诉讼纠纷解决机制—依据社会规范—去化解矛盾。
根据威廉·费尔斯蒂纳等人(Felstineretal.,19801981)的经典研究,纠纷的形成是一个对纷争进行事实和性质上的“认定”(naming),对他人进行“归咎”(blaming),并最后为此而向自认造成伤害的加害方“主张权利”(claiming)的过程。另外,大量的法律社会学研究都充分说明,从纠纷发生到最后进入司法程序,都是被不断筛选的过程 (Galanter,1983;朱涛,2015)。无论是在纷争的升级还是纠纷的转化过程中,社会规范都扮演着非常重要的角色。如果一个社会存在完备有效的规范体系,并且制定这些规范的社会组织能够依据它们有效自治,那么这些社会规范也就能够有效应用于防止纷争的升级与纠纷的转化,对纠纷进行“熔断”,化解纷争。所以,在法治社会建设中,不仅要努力依据国家法律进行非诉讼纠纷解决,还要尽量动用社会规范对不断产生和升级转化的纷争进行“熔断”,这才是诉前多元纠纷解决机制的真实含义。
最后,孟子曾言“徒法不足以自行”。无论是国家法律还是社会规范,都需要人们对它们的信赖,甚至信仰。因此,在法治政府建设方面,需要实现全民守法—这里的“民”是“公民”,不仅包括普通老百姓,也包括掌权和执法的权贵公民。相应地,在法治社会建设方面,就要培育人们对与自己相关的社会规范的了解、熟悉和遵守。如果一个公民连和自己直接相关的社会规范—比如社区公约或者学校章程—都不能遵守,那么让他有十足的守法精神,就非常不现实。对于守法而言,正所谓“勿以善小而不为”。增强公民对身边社会规范的了解、熟悉和遵守,可以为公民守法奠定坚实的行为基础。事实上,对于大部分公民而言,对自己日常行为更能够起到指引作用的是身边的社会规范—当然,前提是身边的社会规范是合法有效的。另外,对于法治社会建设而言,公民守规仅是守法任务建设的一部分,此外还有守约,即对在特定人范围之内约定的遵守。所以,从整个法治国家建设而言,守法领域的建设任务至少包含守约、守规和守法三个层次的目标,彼此之间也是相辅相成。
上文简要分析了法治政府和法治社会各自在立法、执法、司法和守法四大领域的主体建设任务目标。在此之外,便是各自有相互支撑的辅助建设任务目标。在立法领域,毫无疑问,法治政府建设对立法有更高的要求,几乎所有的立法都是字斟句酌,草案动辄十数稿甚至数十稿,并有大量的专家参与,因此有着更加高超的立法能力,否则难以实现科学立法的目标。相比较,法治社会的规范制定工作,则是满足基本需求,建设完备有效的社会规范体系。不能说社会规范体系建设没有科学性要求,只不过更加突出的任务是要让社会规范体系更加有效和完备。法治政府建设的立法工作必须实现精细化,而社会规范体系建设只能抓大放小。所以,法治政府在实现科学立法的同时,也需要对社会规范体系建设进行指导。指导社会规范建设,是法治政府对法治社会的立法辅助。反过来,在建设完备有效的社会规范体系建设中,往往能够了解社会的真实问题和民众的现实需求,能够把相关信息反哺给国家的法律废改立工作。在这个意义上,法治社会还可以辅助法治政府实现科学立法。事实上,这些年全国人大常委会和各省级人大常委会在全国布局的基层立法联系点,就有类似的功能(长宁区虹桥街道课题组,2020;严行健和贾艺琳,2021)。
道理一样,在执法、司法和守法领域,法治政府和法治社会建设任务目标也是相辅相成。无论是依法依规进行自治,是依据自身的规范进行纠纷化解,还是宣传社会规范并促成成员遵守规范,社会组织和其他社会治理主体都缺乏经验和能力,因此政府的执法者、司法者和普法者指导法治社会去实现这些任务,便有重要的现实意义,也分别构成了法治政府在执法、司法和普法领域的辅助建设目标。反过来,社会治理的主体在实现有效自治、化解纠纷和培养成员守规的同时,也可以协助党政机关实施执法、司法和普法活动,这也是法治社会的辅助建设目标。
至此,上文对图2中16个方框中的法治建设任务目标进行了简要的介绍。除此之外,还需要进一步说明的是这16个任务目标之间的关系。整体上,这些任务目标都是互联互通的,它们彼此之间的关系在图示中用带箭头线条表示,并具体体现在如下两个方面。其一,无论是法治政府还是法治社会的主体建设目标,在立法、执法、司法和守法领域都是相互联动的。没有科学的立法或者完备有效的社会规范建设,就很难实现合理的执法、自治或者纠纷解决,公民或者居民也很难对法律或者社会规范产生信任感。反之,国家法律或者社会规范不在实践中应用,就没有办法知道它们是否科学有效,也就没有办法实现更科学的法律或者社会规范约束废改立工作。所以,图2用带双向箭头的实线分别把法治政府和法治社会的四大主体建设任务目标相互连接起来。其二,正如前述,在立法、执法、司法和守法领域,法治政府和法治社会的建设任务目标又是相互支撑的。图2用带单向箭头的虚线把一方的辅助建设目标和另一方的主体建设目标连接起来,以表示支撑关系。有了这两组关系,法治政府和法治社会的主体建设任务目标同时实现了横向和纵向的联动,并使得法治国家建设的诸多任务目标成为一个网状的体系。
简言之,法治国家包含法治政府和法治社会建设,其中法治政府建设是为了实现政府治理体系的现代化,法治社会建设是为了实现社会治理体系的现代化,因之各有自己独特的建设任务与目标。但是同时,法治的一体建设对法治政府和法治社会的诸多建设任务提出了进一步的要求,即它们是需要衔接在一起的。这些横向和纵向联通的法治建设任务目标具有体系性,进一步保障了法治一体建设的可行性。
四、余论:法治
在上文从两个角度阐明了法治一体建设的潜在内涵之后,现在简要说明法治社会的基础地位和重要性(江必新和戢太雷,2022)。根据上文的分析,法治社会的大致内涵是通过建设完备有效的社会规范体系,让社会在国家法律保障下根据软法性规范进行有效自治并及时在诉前化解矛盾纠纷,同时协助公权力在社会领域的依法治理。在法治国家建设中,法治社会与法治政府既有自己完全不同的主体建设任务,也有相互兼容的辅助建设任务。
法治社会在整个法治国家建设中的基础地位至少体现在如下几个方面：其一,法治社会建设是直接面对所有公民的治理体系与治理能力现代化事业,是整个国家治理体系的基础。虽然法治政府也会覆盖公对私事务,也会影响到所有公民,但是有些影响是局部的、间接的、潜在的,不像法治社会的影响那样全面、直接和现实。几乎在所有当代国家,一个公民每天和其他公民或者私人领域主体打交道的概率远远高于同政府或者其他公权力主体打交道的概率。这意味着,对于大部分公民而言,有效完备的社会规范比科学的国家法律更加实用—虽然后者也不可或缺。其二,法治政府的实现,离不开法治社会的支撑。上文分析过,法治社会在立法、执法、司法和守法四大领域均可以支撑法治政府建设。在实现法治运作中,也往往因为法治社会的缺失,导致法治政府的实施变得更加困难,甚至有时失效。换句话说,因为一个兼容的法治社会的存在,法治政府可以事半功倍。在当前中国社会,最典型的例子之一是“诉讼大爆炸”。近年来,诉讼案件逐年大量上升的原因固然是多样的,但是缺乏完备有效的社会规范体系及其运作来及时“熔断”社会纷争,是最重要的根源之一。如果不能够通过法治社会建设来及时实现诉讼源头的有效治理,司法体系也会面临着局部“坍塌”的风险(四川省成都市中级人民法院课题组,2019;杜前和赵龙,2021)。其三,在守法等领域,法治社会建设是实现法治国家的前提。前文提到,如果一个公民不能养成守约、守规的习惯,也不太可能养成守法的习惯。公民能否守约和守规,是经常性的考验;能否守法,则通常是关键性的考验。在法治建设中,只有让公民经得起经常性的考验,才能通过关键性的考验。至少因为上述原因,法治社会建设在法治一体建设中有基础地位。相对于法治政府建设而言,中国的法治社会建设才刚刚起步。在中央依法治国办根据《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》新近设计的《法治社会建设指标体系(试行)》中,三级指标有88项。其中大部分三级指标指向的是某个领域的建设任务,而不只是某项具体任务。所以,作为法治中国基础的法治社会建设,任重而道远。
原文刊载于《复旦公共行政评论》2023年第2期。
